社會(huì)其它相關(guān)論文-對(duì)完善當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的思考.doc

社會(huì)其它相關(guān)論文-對(duì)完善當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的思考引言新中國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度建設(shè)，經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從單一到配套、從部門規(guī)章到行政法規(guī)再上升到法律的逐步完善過(guò)程。過(guò)去五十多年的城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)踐，既取得了多方面的成績(jī)，但也有許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得認(rèn)真總結(jié)。當(dāng)前，我國(guó)的城市化已經(jīng)發(fā)展到了一個(gè)新的水平，城市數(shù)量明顯增加，小城鎮(zhèn)的發(fā)展加速推進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年全國(guó)轉(zhuǎn)移就業(yè)的1.1億多農(nóng)村勞動(dòng)力中，在鄉(xiāng)和建制鎮(zhèn)就業(yè)的占58.8%，進(jìn)入縣級(jí)市、地級(jí)市和省會(huì)城市就業(yè)的分別占13.5%、14.5%和13.2%1。新農(nóng)村建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展上升到一個(gè)新的水平。但是，從我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度來(lái)看，還存在著很多困難和矛盾，特別是對(duì)城鄉(xiāng)二元化問(wèn)題的解決力度不夠，措施不到位，已經(jīng)影響到我國(guó)的新一輪的城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展進(jìn)程。如何進(jìn)一步完善我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度，尤其是新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)施以后，如何通過(guò)規(guī)劃法律制度的完善，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)的和諧可持續(xù)發(fā)展，需要我們進(jìn)一步研究解決。一、我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度基本情況改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市規(guī)劃法律體系的變革基本上是以漸進(jìn)的方式推進(jìn)的。在總結(jié)建國(guó)以來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、借鑒吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大常委會(huì)于1989年頒布中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法，標(biāo)志著我國(guó)城市規(guī)劃法律制度建設(shè)邁上了一個(gè)新臺(tái)階。1993年，國(guó)務(wù)院頒布施行了村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例。我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實(shí)施管理依據(jù)這“一法一條例”，形成我國(guó)近20年的城鄉(xiāng)規(guī)劃基本運(yùn)作制度。2008年1月起，我國(guó)實(shí)施新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法。（一）我國(guó)基本法律制度概況我國(guó)近年的城鄉(xiāng)規(guī)劃基本法律制度主要包括城市規(guī)劃法、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例和現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法中規(guī)定的各種運(yùn)作制度。主要是：1、城市規(guī)劃制定制度。城市規(guī)劃的制定制度主要是指如何編制城市規(guī)劃、由誰(shuí)編制，審批實(shí)施的程序等，明確了規(guī)劃的概念、內(nèi)容、原則、編制主體和階段劃分，確1汪光燾：在2004年全國(guó)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作會(huì)議上的講話；小城鎮(zhèn)建設(shè)；2004年04期，28頁(yè)定了針對(duì)不同類別規(guī)劃進(jìn)行分級(jí)審批的制度，規(guī)定了規(guī)劃修改與調(diào)整的程序和權(quán)限。這一制度在城市規(guī)劃法實(shí)施初期效果良好，各級(jí)城市都依照法定程序開(kāi)展了規(guī)劃制定工作。近年來(lái)為了加強(qiáng)各部門之間的綜合協(xié)調(diào)，在審批階段增加了部際聯(lián)席會(huì)制度。2、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃制定制度。村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃由鄉(xiāng)級(jí)人民政府組織編制，縣級(jí)人民政府審批。截止2005年底，80.4%的集鎮(zhèn)編制了鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃，51.1%的村莊編制了村莊建設(shè)規(guī)劃2。由于受基層政府規(guī)劃意識(shí)、資金和技術(shù)力量的影響，從全國(guó)范圍來(lái)看，部分村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的整體水平不高。3、劃定規(guī)劃區(qū)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃管理制度。城市規(guī)劃法與村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例明確規(guī)定，制定城市和村莊與集鎮(zhèn)總體規(guī)劃時(shí)，必須根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的需要?jiǎng)澏ㄒ?guī)劃區(qū)，同時(shí)規(guī)定規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)布局，以及機(jī)場(chǎng)、水源地、重要的基礎(chǔ)設(shè)施、自然與文化資源、農(nóng)村居民點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等都要納入統(tǒng)一的規(guī)劃管理。這一制度對(duì)于防止盲目發(fā)展、布局混亂、浪費(fèi)土地、污染環(huán)境等具有十分重要的作用。但是，由于法定的行政許可僅限定在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，一些地方從局部利益出發(fā)，擅自擴(kuò)大建設(shè)范圍，在規(guī)劃區(qū)以外出現(xiàn)了大量無(wú)序開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。以湖南省永州市為例，截止2002年，全市在城市規(guī)劃區(qū)以外建設(shè)的違法違章建筑面積達(dá)58萬(wàn)平方米，嚴(yán)重干擾和影響了城市規(guī)劃的實(shí)施3。4、城市規(guī)劃實(shí)施許可制度。城市規(guī)劃實(shí)施的許可制度是確保開(kāi)發(fā)建設(shè)符合規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即通過(guò)“一書(shū)兩證”（“建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)”、“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”和“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”）的許可對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃管理。這一制度基本上保證了規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)依照規(guī)劃實(shí)施，避免了城市混亂無(wú)序發(fā)展。5、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)的許可制度。村莊集鎮(zhèn)新建住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，必須取得選址意見(jiàn)書(shū)和開(kāi)工批準(zhǔn)（簡(jiǎn)稱“一書(shū)一證”）。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)2馮建國(guó).城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃先行促進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化,小城鎮(zhèn)建設(shè)2003年07期，第24頁(yè)3永州市統(tǒng)計(jì)局.永州統(tǒng)計(jì)年鑒,2003年，第15頁(yè)一級(jí)管理機(jī)構(gòu)不健全，縣級(jí)建設(shè)部門管理力量薄弱，這一建設(shè)許可制度在大多數(shù)地區(qū)并沒(méi)有得到十分有效的執(zhí)行。以永州市零陵區(qū)為例，目前全區(qū)12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，設(shè)有正式規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的僅有2個(gè)鎮(zhèn)，沒(méi)有或虛設(shè)管理機(jī)構(gòu)的有10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)4。6、違反城市規(guī)劃行政處罰制度。城市規(guī)劃法對(duì)違反規(guī)劃的建設(shè)行為提出了處罰條款。這些條款主要針對(duì)違法建設(shè)行為，以糾錯(cuò)和改正為目標(biāo)，以罰款和拆除為手段。目前行政處罰的實(shí)施情況是，對(duì)違法建設(shè)“以罰代拆”的處置較多，而對(duì)違法行為人的處罰偏輕。7、違反村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)行政處罰制度對(duì)違反村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)行為，分別給予責(zé)令停止建設(shè)、限期拆除、沒(méi)收、罰款的行政處罰。同樣是由于行政管理的薄弱，這一制度目前在多數(shù)地區(qū)執(zhí)行不力，這也是浪費(fèi)耕地現(xiàn)象加劇、違法建設(shè)日趨嚴(yán)重的原因之一。（二）我國(guó)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀和特點(diǎn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化于上世紀(jì)80年代開(kāi)始加速，目前全國(guó)平均城鎮(zhèn)化水平約44%左右。主要有以下方面的特點(diǎn)：1、經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展的影響改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制發(fā)生了巨大變化，城鎮(zhèn)化模式由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“自上而下型”，逐步演變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下多元并行的發(fā)展格局。小城鎮(zhèn)的發(fā)展促使傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。2006年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到43.9%,比2005年增長(zhǎng)了0.9個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化在促進(jìn)市場(chǎng)拓展、推進(jìn)新型工業(yè)化、解決農(nóng)村富余勞動(dòng)力出路等方面發(fā)揮了重大作用。2、城市數(shù)量和規(guī)模迅速增加，城鎮(zhèn)建設(shè)量大面廣1978年至2005年，全國(guó)城市總數(shù)由193個(gè)增加到661個(gè)。城市等級(jí)規(guī)模也發(fā)生了巨大變化，其中，城市人口在50萬(wàn)以上的大城市從40個(gè)增加到139個(gè)，中等城市從60個(gè)增加到226個(gè)，小城市從93個(gè)發(fā)展到296個(gè)。2005年，城市的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額超過(guò)75000億，約為改革開(kāi)放初期的100倍；全國(guó)城鎮(zhèn)建筑竣工總面積達(dá)11.81億平方米5。4永州市零陵區(qū)統(tǒng)計(jì)局，永州市零陵區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒2007年，第4頁(yè)5袁振華.農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化與構(gòu)建和諧社會(huì),學(xué)習(xí)論壇2005年09期，第53頁(yè)3、