土地綜合整治效益評(píng)價(jià)研究

11 緒論1.1 研究背景我國人口多，人均耕地少，耕地后備資源不足,人地矛盾突出。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口的增加、工業(yè)化和城市化的日益加劇,人類對(duì)土地資源的需求也與日俱增。中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要將18 億畝耕地保有量確定為約束性指標(biāo)。從國土資源部公布的 2005年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果可以看出，2005 年末全國耕地面積為 18.3 億畝。那么，這就意味著在 2005 至 2010 年的五年間，我國耕地減少量必須控制在 3000 萬畝以內(nèi)。也就是說，這五年期間，我國年均耕地凈減少面積絕不能超過 600 萬畝。但是，2005 年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，僅 2005 年一年時(shí)間，全國共減少耕地1002.4 萬畝，其中建設(shè)占用 318.2 萬畝。由此可見，到 2010 年末，我國要確保 18 億畝耕地紅線不突破的任務(wù)相當(dāng)繁重。并且，我國正處于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展時(shí)期，很多省份對(duì)十一五發(fā)展規(guī)劃中的 GDP 增長(zhǎng)速度要比國家確定的 7.5%要高。我國經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，離不開土地，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)占用耕地都會(huì)達(dá)到一個(gè)新的高峰。既要堅(jiān)守 18 億畝耕地紅線不突破，又要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供必要的土地，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是擺在我們面前的最大難點(diǎn)和矛盾所在。如何實(shí)現(xiàn)土地資源的開發(fā)利用和人口協(xié)調(diào)發(fā)展,這是關(guān)系到人類生存和發(fā)展的重要問題。然而，我們的土地富有潛力，在深度上和廣度上都有很大的利用和再利用空間。為了更好地貫徹“一要吃飯，二要建設(shè)”的基本方針，堅(jiān)守 18 億畝耕地紅線不突破，我們要在節(jié)約集約利用土地，提高土地利用率的同時(shí)，加大力度挖掘土地潛力，開展土地整理，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃與土地整理專項(xiàng)規(guī)劃，調(diào)整土地關(guān)系，改善土地利用結(jié)構(gòu)和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，增加可利用土地面積和有效耕地面積，提高土地利用率和產(chǎn)出率。土地綜合整治作為協(xié)調(diào)人地關(guān)系、實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要手段，在增加有效耕地面積、實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡方面具有顯著作用，展現(xiàn)出土地綜合整治的巨大發(fā)展?jié)摿?。中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定和中共中央國務(wù)院關(guān)于 2009 年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見中提出大規(guī)模推進(jìn)土地綜合整治是今后一個(gè)時(shí)期的重大任務(wù)。國土資源部把開展土地綜合整治、實(shí)施“萬村土地整治”示范工程作為推進(jìn)土地管理制度改革的重要舉措之一。河南省是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省、人口大省，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平較低。截至 2008 年，河南省城鎮(zhèn)化率僅 36，低于同期全國平均水平。河南省提出到 2020 年城鎮(zhèn)化率達(dá) 50以上的目標(biāo)，預(yù)計(jì)那時(shí)全省人口總規(guī)模將達(dá)到 107 億，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的任務(wù)很重，許多問題需要妥善解決。一方面，城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張；另一方面，全省耕地質(zhì)量總體偏低，高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田僅占 3453，另外 6547的耕地，基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，生產(chǎn)能力較低，農(nóng)村建設(shè)用地分散。雖然總體規(guī)模大，但是土地利用率低。為解決這一難題，河南省從 2004 年開始，在全國率先開展了“空心村” 、磚瓦窯廠和工礦廢棄地等農(nóng)村建設(shè)用地的“三項(xiàng)整治”工作。到目前為止，河南省已整理農(nóng)田 400 多萬畝，整治農(nóng)村建設(shè)用地 160 多萬畝，大大改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，提高了耕地的綜合生產(chǎn)能力，優(yōu)化了用地結(jié)構(gòu)，為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了用地宅間，取得了良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。實(shí)踐有力地證明，土地綜合整治是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的良好平臺(tái)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中有著十分重要的作用。1.2 研究的目的和意義1.2.1 研究目的土地是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略資源。它既是環(huán)境的組分，又是其它自然環(huán)境資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的載體，更是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。以系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來看，土地的本質(zhì)是由土地生態(tài)系統(tǒng)和土地經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)在時(shí)空上耦合而成的土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，它也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。河南省國土資源廳副廳長(zhǎng)李志民在闡述土地綜合整治的內(nèi)涵時(shí)說，土地綜合整治就是把土地開發(fā)整理復(fù)墾工作放在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局中去謀劃，與“三項(xiàng)整治” 、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地、新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌考慮。土地綜合整治的核心是土地整理，土地整理的基本內(nèi)涵可表述為：在一定區(qū)域，按照土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，采用行政、經(jīng)濟(jì)、法律及工程技術(shù)等手段，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行調(diào)整改造、綜合整治，增加耕地面積，提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件以及生態(tài)環(huán)境的過程。土地整理旨在充分發(fā)揮自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，在確保人力、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)的前提下，達(dá)到投入少、收效大的綜合效益最佳。本研究對(duì)土地綜合整治項(xiàng)目進(jìn)行效益評(píng)價(jià)，就是對(duì)土地綜合整治項(xiàng)目的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)三效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，以期更好地開展土地整理工作，這有利于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)協(xié)調(diào)一致，提高投資效益。因此，土地綜合整治效益評(píng)價(jià)研究的目的就是為土地綜合整治提供科學(xué)的分析依據(jù)，通過這一科學(xué)決策的實(shí)施，提高耕地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃確定的耕地保有量的目標(biāo)，使人類、土地、環(huán)境成為和諧的統(tǒng)一體，取得土地綜合整治項(xiàng)目的最佳經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益。1.2.2 研究意義本研究是在土地綜合整治項(xiàng)目開始前進(jìn)行的，主要針對(duì)土地綜合整治措施所引起的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益進(jìn)行影響評(píng)價(jià)，這種影響評(píng)價(jià)既包括正面影響也包括負(fù)面影響，根據(jù)影響評(píng)價(jià)結(jié)果確定土地綜合整治實(shí)施方案。分析土地綜合整治活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展引起的效應(yīng)，不僅可以豐富土地整理的理論，而且對(duì)規(guī)范與指導(dǎo)土地綜合整治的實(shí)踐活動(dòng)也具有重要現(xiàn)實(shí)意義。1.2.2.1 豐富土地整理理論我國土地整理歷史久遠(yuǎn),但是在系統(tǒng)理論研究方面卻相對(duì)滯后,直到20 世紀(jì) 90 年代后期土地整理才被正式提出和運(yùn)作。隨著土地整理工作的展開，土地整理的相關(guān)理論研究才隨之得到發(fā)展，但其作為一門學(xué)科，土地整理目前尚未形成系統(tǒng)完整的科學(xué)體系，相關(guān)理論與方法還處于探索研究階段，沒有形成成熟的理論體系。當(dāng)前，我國對(duì)土地綜合整治效益預(yù)測(cè)涉足較少，對(duì)土地整理工作是否應(yīng)該進(jìn)行，在什么條件下進(jìn)行，土地整理是否達(dá)到了預(yù)期效果等缺乏理論思考。這直接導(dǎo)致了部分地區(qū)的耕地生產(chǎn)力在整理后非但沒有改進(jìn)反而嚴(yán)重退化的現(xiàn)象。土地綜合整治效益研究是土地整理理論和實(shí)踐研究的一個(gè)重要組成部分，也是土地整理工作的重要內(nèi)容。分析土地綜合整治活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)進(jìn)步等引起的效益，可以豐富土地整理的理論。1.2.2.2 規(guī)范和指導(dǎo)土地綜合整治實(shí)踐活動(dòng)土地綜合整治是指在一定的區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)等手段，對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)及布局進(jìn)行調(diào)整和改造，增加有效的耕地面積，提高土地的利用率和產(chǎn)出率，促進(jìn)耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境的過程,它的關(guān)鍵在于形成建設(shè)合力。把綜合效益作為衡量一個(gè)土地綜合整治項(xiàng)目成功與否的標(biāo)準(zhǔn)，可以直觀、準(zhǔn)確地判定項(xiàng)目方案是否可以促進(jìn)土地綜合整治的良性、健康發(fā)展。開展土地綜合整治效益評(píng)價(jià)將為規(guī)范土地綜合整治活動(dòng)提供科學(xué)依據(jù)，也為指導(dǎo)土地綜合整治的實(shí)踐活動(dòng)提供技術(shù)支持。1.3 研究目標(biāo)和內(nèi)容1.3.1 研究目標(biāo)本研究的主要目標(biāo)是在土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，通過文獻(xiàn)查閱，實(shí)地調(diào)研，建立土地綜合整治效益評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，以期為項(xiàng)目實(shí)施提供可行性論證，為土地綜合整治工作的開展實(shí)施提供量化依據(jù)。1.3.2 研究?jī)?nèi)容本研究通過分析土地綜合整治的內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)，確定土地綜合整治效益評(píng)價(jià)的程序，指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法，并結(jié)合土地綜合整治項(xiàng)目，對(duì)其進(jìn)行實(shí)證。主要研究?jī)?nèi)容有：（1）土地綜合整治理論基礎(chǔ)研究；（2）土地綜合整治效益評(píng)價(jià)方法研究；（3）土地綜合整治效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究；（4）土地綜合整治效益評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重確定研究：（5）土地綜合整治效益評(píng)價(jià)實(shí)證研究。1.4 研究方法和技術(shù)路線1.4.1 研究方法本研究采取實(shí)證研究與理論研究相結(jié)合的方法，以理論探索作為支撐，以實(shí)證研究作為主要手段，兩種研究方法相輔相成。通過借鑒土地整理理論和相關(guān)研究成果，以綜合效益最佳為目標(biāo)，在分析影響土地綜合整治效益因素的基礎(chǔ)上，結(jié)合項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地調(diào)研以及收集查閱相關(guān)資料，對(duì)土地綜合整治效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而對(duì)土地綜合整治項(xiàng)目方案進(jìn)行優(yōu)選。1.4.1.1 文獻(xiàn)綜合法通過收集、整理、研究文獻(xiàn)資料，掌握與本課題以及項(xiàng)目區(qū)相關(guān)的背景資料。1.4.1.2 野外調(diào)查的方法在熟悉、掌握土地整理及效益評(píng)價(jià)相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，進(jìn)行項(xiàng)目區(qū)實(shí)地踏勘，并廣泛收集項(xiàng)目區(qū)自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況以及土地整理項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告等基礎(chǔ)資料。1.4.1.3 問卷調(diào)查法通過設(shè)計(jì)調(diào)查問卷，對(duì)相關(guān)專家和項(xiàng)目區(qū)群眾進(jìn)行訪談，從不同方面了解到土地綜合整治項(xiàng)目帶來的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益。1.4.1.4 多方案比較法運(yùn)用多方案比較法，針對(duì)土地綜合整治項(xiàng)目的不同方案將產(chǎn)生的綜合效益，進(jìn)行方案優(yōu)選。1.4.1.5 數(shù)學(xué)分析方法根據(jù)土地綜合整治的效益分析和指標(biāo)體系構(gòu)建的原則，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。并運(yùn)用專家調(diào)查法、層次分析法(AHP)等方法進(jìn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)及其權(quán)重的確定，并進(jìn)行綜合整治項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)。1.4.1.6 定性和定量相結(jié)合的方法盡量采用定量化的模型客觀公正地評(píng)價(jià)土地綜合整治效益，對(duì)其中部分評(píng)價(jià)無法量化的指標(biāo)采用定性方法。1.4.2 技術(shù)路線為實(shí)現(xiàn)上述研究目標(biāo)，完成確定的研究?jī)?nèi)容，根據(jù)研究方案的設(shè)計(jì)，本研究的技術(shù)路線如圖 1-1 所示。圖 1-1 研究工作技術(shù)路線圖2.土地綜合整治研究進(jìn)展2.1 國外土地綜合整治研究土地綜合整治是土地整理的繼承和發(fā)展。土地整理是人類在土地利用中不斷建設(shè)土地和重新配置土地的過程，是國土資源管理的重要內(nèi)容，它的內(nèi)涵和外延十分豐富，在不同的國家，不同的歷史時(shí)期，有著不同的要求。國際上較早提出土地整理的國家是德國、法國、荷蘭、俄羅斯、加拿大等國，由于國情、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平不同，各國土地整理的名稱和內(nèi)容也不盡一致。德國將調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施過程稱為土地整理；日本稱為土地整治或土地整備；韓國稱為土地調(diào)整?？偟膩碚f，國外土地整理大體經(jīng)歷了如下 3 個(gè)發(fā)展階段:第一階段：簡(jiǎn)單的土地整理階段，從 16 世紀(jì)中葉至 19 世紀(jì)末。由于土地私有和繼承的不斷分割，使農(nóng)地越來越細(xì)碎、零散，不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和管理。因此，有組織、規(guī)劃的進(jìn)行地塊歸并、權(quán)屬調(diào)整、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件成為這一階段土地整理的主要形式。第二階段：特定內(nèi)容的土地整理，