高校規(guī)范性文件管理的現(xiàn)狀、問題與對策

摘

要：高校規(guī)范性文件是全面推進依法治校，提升管理服務(wù)效益，完善內(nèi)部治理體系的重要手段和依據(jù)。然而，關(guān)于“學(xué)校規(guī)范性文件”，各高校的認(rèn)定也有所不同。文章首先梳理了規(guī)范性文件的相關(guān)概念，其次對16所高校規(guī)范性文件管理情況進行調(diào)研，并比較分析各高校規(guī)范性文件的概念、制定目的、制定原則、制定程序等，最后提出加強規(guī)范性文件管理的幾點建議：加強頂層制度設(shè)計、嚴(yán)格審查備案程序、推動管理信息化公開化、強化宣傳教育。關(guān)鍵詞：規(guī)范性文件；現(xiàn)狀；問題；對策規(guī)范性文件是高校履行管理職能的重要依據(jù)，是全面推進依法治校的制度載體，是完善大學(xué)內(nèi)部治理體系的制度保障?！督逃筷P(guān)于進一步加強高等學(xué)校法治工作的意見》一文中強調(diào)“健全校內(nèi)規(guī)范性文件制定發(fā)布機制”。然而，關(guān)于“規(guī)范性文件”的界定，尚無全面、統(tǒng)一的規(guī)定。有很多高校目前只針對規(guī)章制度作了相關(guān)界定，沒有涉及到所有規(guī)范性文件?；诖?，為進一步規(guī)范學(xué)校規(guī)范性文件管理，全面推進依法治校，本文系統(tǒng)梳理了規(guī)范性文件的概念界定，以X大學(xué)為例闡釋了高校規(guī)范性文件的建設(shè)情況，并對北京航空航天大學(xué)、上海交通大學(xué)、南京大學(xué)等16所高校規(guī)范性文件管理情況進行了調(diào)研分析。一、關(guān)于規(guī)范性文件的相關(guān)概念梳理（一）黨內(nèi)規(guī)范性文件《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》中關(guān)于“黨組織制定的規(guī)范性文件”是指“黨組織在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件”[1]。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，印發(fā)領(lǐng)導(dǎo)講話、年度工作要點、工作總結(jié)等內(nèi)容的文件不列入備案審查范圍；關(guān)于人事調(diào)整、表彰獎勵、處分處理以及機關(guān)內(nèi)部日常管理等事項的文件不列入備案審查范圍；請示、報告、會議活動通知、會議紀(jì)要、情況通報等文件不列入備案審查范圍。（二）規(guī)范性法律文件規(guī)范性法律文件是國家機關(guān)依據(jù)法定程序制定出來的以權(quán)利義務(wù)為主要內(nèi)容、有約束力、要求人們普遍遵守的行為規(guī)則的總稱。一般均有如下特征：第一，規(guī)范性，即規(guī)定行動模式，明確權(quán)利義務(wù)，確定行為后果。第二，強制性，即一般以教育引導(dǎo)人民自覺遵守，同時以國家強制力為后盾，對不遵守者予以制裁。第三，公開性，即公之于眾，告訴人們哪些行為可以做，哪些行為應(yīng)該做，哪些行為禁止做。第四，一般性，即不是針對某一個人，而是針對其調(diào)整范圍內(nèi)的所有人；不是只適用一次，而是可以反復(fù)適用[2]。（三）行政規(guī)范性文件《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》中只含有“規(guī)范性文件”一詞的相關(guān)表述，但沒有對其作具體界定[3]。另外，地方對“行政規(guī)范性文件”界定并不一致。河南省《關(guān)于認(rèn)定行政規(guī)范性文件的指導(dǎo)意見》（豫政法〔2014〕29號）中提出：“認(rèn)定規(guī)范性文件主要看文件內(nèi)容，即辨別文件的內(nèi)容是否符合規(guī)范性文件的特征。認(rèn)定規(guī)范性文件也可以從文種上作排除判斷?！盵4]上海市《關(guān)于認(rèn)定行政規(guī)范性文件的指導(dǎo)意見的通知》（2017年12月20日）中指出：“本質(zhì)上是否屬于規(guī)范性文件，仍然應(yīng)當(dāng)按照文件內(nèi)容來判斷?！盵5]陜西省司法廳2022年9月組織召開行政規(guī)范性文件認(rèn)定專家論證會，對《關(guān)于認(rèn)定行政規(guī)范性文件的指導(dǎo)意見（草案）》及行政規(guī)范性文件認(rèn)定工作中的疑難問題進行研究論證[6]，目前尚未見正式發(fā)布的指導(dǎo)意見。另外，查閱了國家發(fā)改委網(wǎng)站、衛(wèi)健委網(wǎng)站、國家檔案館網(wǎng)站的“規(guī)范性文件”欄目，里面包含各種文種，但對規(guī)范性文件的判定依據(jù)并不一致。（四）學(xué)校規(guī)范性文件2020年7月15日，《教育部關(guān)于進一步加強高等學(xué)校法治工作的意見》提出了“健全規(guī)范性文件制定發(fā)布機制”“建立定期清理機制”“推動管理信息化和公開化”等要求，但是未對“規(guī)范性文件”包括哪些文種作出界定。2021年11月8日，中共陜西省委教育工委、陜西省教育廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強高等學(xué)校法治工作的實施意見》提出了“完善規(guī)章制度和規(guī)范性文件制定、審查、修訂、發(fā)布、解釋、廢止工作制度”“堅持合法性審查制度”等要求。但此文沒有對“規(guī)范性文件”作出明確的概念界定?？傊?，現(xiàn)行的法律法規(guī)關(guān)于規(guī)范性文件的概念、制發(fā)主體、制發(fā)程序和權(quán)限以及審查機制等尚無全面、統(tǒng)一的規(guī)定。關(guān)于“學(xué)校規(guī)范性文件”，教育部與筆者所在的陜西省均尚無明確界定，且各高校的認(rèn)定也不一致（詳見本文第三部分“部分高校規(guī)范性文件管理情況”）。盡管差異較大，但是部分地方已經(jīng)開始探索規(guī)范性文件登記、編號、發(fā)文的相關(guān)工作流程，率先開啟了規(guī)范性文件的管理工作。從規(guī)避風(fēng)險的角度來看，根據(jù)需求對規(guī)范性文件進行合法合規(guī)性審查，“愿審盡審”“應(yīng)審盡審”不失為明智之舉。二、學(xué)校規(guī)范性文件建設(shè)情況——以X大學(xué)為例X大學(xué)以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，根據(jù)《教育部關(guān)于進一步加強高等學(xué)校法治工作的意見》《深化新時代教育評價改革總體方案》等文件精神，結(jié)合學(xué)校實際，持續(xù)完善以章程為核心的學(xué)校規(guī)章制度體系，不斷提升學(xué)校法治工作水平。（一）基本情況2020年，X大學(xué)印發(fā)了《規(guī)章制度規(guī)范化建設(shè)工作方案》《規(guī)章制度建設(shè)管理規(guī)定（試行）》（以下簡稱《管理規(guī)定》）、《規(guī)章制度起草技術(shù)規(guī)范（試行）》（以下簡稱《起草規(guī)范》）、《規(guī)章制度建設(shè)工作小組議事規(guī)則》（以下簡稱《議事規(guī)則》）等。認(rèn)真對標(biāo)《深化新時代教育評價改革總體方案》等文件精神，在廣泛征求意見、充分研討的基礎(chǔ)上，及時查漏補缺，開展相關(guān)制度制定和修訂，穩(wěn)步推進規(guī)章制度的“廢改立釋”工作。2021年學(xué)校啟動X大學(xué)章程修訂工作，歷時一年，2022年8月完成章程修行工作并正式發(fā)布。學(xué)校將持續(xù)完善以章程為統(tǒng)領(lǐng)，科學(xué)規(guī)范、層次明晰的制度體系，提高規(guī)章制度建設(shè)質(zhì)量，全面推進依法治校工作。截至2022年10月12日，學(xué)校現(xiàn)有規(guī)章制度656項，其中2021年新制定90項，新修訂62項，沿用374項，已廢止108項，擬廢止22項。（二）存在的不足一是學(xué)校現(xiàn)有《管理規(guī)定》對“規(guī)章制度”作了界定（規(guī)章制度一般包括章程、規(guī)定、規(guī)則、規(guī)范、辦法、實施細(xì)則等），沒有涉及到所有規(guī)范性文件。二是目前學(xué)校規(guī)章制度合法合規(guī)性審查是按照《管理規(guī)定》執(zhí)行，規(guī)章制度合法合規(guī)性審查沒有涉及到所有規(guī)范性文件。三是2020年制定的《管理規(guī)定》《起草規(guī)范》均為試行文件，截至目前尚未修訂完善。三、部分高校規(guī)范性文件管理情況筆者對北京大學(xué)、清華大學(xué)、北京航空航天大學(xué)、南京大學(xué)、蘇州大學(xué)等除X大學(xué)外的16所高校進行調(diào)研，其規(guī)范性文件管理的總體情況如下。（一）關(guān)于規(guī)范性文件的概念界定上海交通大學(xué)將規(guī)范性文件定義為學(xué)?；蛘哂嘘P(guān)職能部門以學(xué)校名義制定的旨在規(guī)范學(xué)校各項管理工作，能反復(fù)適用，具有普遍約束力的文件，包括基礎(chǔ)規(guī)范性文件和操作規(guī)范性文件。規(guī)范性文件的名稱一般稱“章程”“規(guī)定”“規(guī)則”“細(xì)則”“辦法”“制度”“決定”“意見”等，但不能稱“條例”“規(guī)章”。北京航空航天大學(xué)將規(guī)范性文件定義為學(xué)?；蛴嘘P(guān)職能部門以學(xué)校名義，按照一定程序制定，旨在規(guī)范學(xué)校各項工作，能反復(fù)適用，具有普遍約束力的文件。學(xué)校向上級的請示、報告，校內(nèi)特殊事項的處理決定的文件，各職能部門制定的操作流程或服務(wù)指南，以及其他不具有普適性或有效期不足6個月的文件，不適用規(guī)范性文件管理辦法。西安交通大學(xué)、南京大學(xué)則將學(xué)校規(guī)范性文件定義為學(xué)校制定的旨在規(guī)范學(xué)校各項管理工作，對學(xué)校各單位、教職員工和學(xué)生具有普遍約束力，在一定時間內(nèi)相對穩(wěn)定，且能夠反復(fù)適用的文件。河海大學(xué)將規(guī)范性文件分為學(xué)校統(tǒng)一發(fā)布的規(guī)范性文件和學(xué)校授權(quán)二級單位發(fā)布的規(guī)范性文件兩類。規(guī)范性文件一般包括：章程、規(guī)定、意見、辦法、細(xì)則、流程等。蘇州大學(xué)將規(guī)范性文件定義為按照一定程序制定、以學(xué)校名義公布、旨在規(guī)范學(xué)校管理，具有普遍約束力的文件。北京理工大學(xué)將部門規(guī)范性文件定義為學(xué)校管理機構(gòu)為履行工作職責(zé)按照一定程序制定的，在一定范圍具有普遍約束力，且能夠在一定時期內(nèi)反復(fù)適用，具有規(guī)范性質(zhì)的文件。另外，北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國人民大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、哈爾濱工程大學(xué)、南京航空航天大學(xué)、南京理工大學(xué)、西北農(nóng)林科技大學(xué)、西安電子科技大學(xué)等9所高校未對規(guī)范性文件作出明確界定。部分高校規(guī)范性文件的概念梳理見表1。綜合調(diào)研情況以及查閱相關(guān)資料，規(guī)范性文件主要是指學(xué)校為規(guī)范各項管理工作，制定的有普遍約束力，在一定時間內(nèi)能夠反復(fù)適用的文件。具有普遍約束力、能夠反復(fù)適用是學(xué)校規(guī)范性文件的兩個基本要素。在具體實踐中，認(rèn)定學(xué)校規(guī)范性文件可以從兩個方面判定：一是依據(jù)文件內(nèi)容，即辨別文件的內(nèi)容是否符合規(guī)范性文件的特征。二是從文種上判定，比如章程、規(guī)定、規(guī)則、細(xì)則、辦法、制度、決定、意見等屬于規(guī)范性文件，報告、請示、通報、批復(fù)、議案、函、紀(jì)要、條例等一般不屬于規(guī)范性文件。各二級單位制定的操作流程或服務(wù)指南以及其他不具有普適性或有效期不足6個月的文件，不適用規(guī)范性文件管理辦法，不宜認(rèn)定為規(guī)范性文件。（二）制定規(guī)范性文件管理辦法的目的及原則上海交通大學(xué)2008年制定了《上海交通大學(xué)規(guī)范性文件制定辦法》（目前擬進行修訂）。目的是規(guī)范制定程序，明確制定標(biāo)準(zhǔn)，保證文件質(zhì)量，促進依法治校。切實保障師生員工的合法權(quán)益，體現(xiàn)職能部門的職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一，體現(xiàn)改革精神，符合精簡、統(tǒng)一、效能的原則。北京航空航天大學(xué)2015年制定了《北京航空航天大學(xué)規(guī)范性文件管理辦法》。其目的是加強學(xué)校規(guī)范性文件的管理，保證規(guī)范性文件質(zhì)量，促進依法治校。并遵循公平、公正、公開、職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一以及精簡、協(xié)調(diào)、效率的原則。南京大學(xué)2019年制定了《南京大學(xué)規(guī)范性文件制定管理辦法》。目的是規(guī)范學(xué)校規(guī)范性文件的制定程序，明確制定標(biāo)準(zhǔn)，保證文件的質(zhì)量，促進依法治校。遵循了憲法和法律的基本原則，符合憲法、法律、行政法規(guī)和其他上位法的規(guī)定；符合學(xué)校發(fā)展的需要，須維護學(xué)校規(guī)章制度體系的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。河海大學(xué)2021年制定了《河海大學(xué)規(guī)范性文件管理規(guī)定》。目的是構(gòu)建規(guī)范統(tǒng)一、層次清晰、運行高效的制度體系，不斷提升內(nèi)部治理能力，全面推進依法治校和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。遵循的原則是政治性、合法性、統(tǒng)一性、科學(xué)性以及規(guī)范性。蘇州大學(xué)2021年制定了《蘇州大學(xué)規(guī)范性文件管理暫行辦法》。目的是深入推進依法治校，規(guī)范學(xué)校規(guī)范性文件管理。遵循的原則是合法性、統(tǒng)一性、科學(xué)性、規(guī)范性。北京理工大學(xué)2020年制定了《北京理工大學(xué)部門規(guī)范性文件備案管理辦法》。目的是規(guī)范北京理工大學(xué)部門規(guī)范性文件備案管理工作，健全以大學(xué)章程為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度體系，維護學(xué)校制度體系的統(tǒng)一性與權(quán)威性。西安交通大學(xué)沒有制定專門的規(guī)范性文件管理辦法，2022年4月黨委辦公室、校長辦公室、法律事務(wù)辦公室發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范性文件名稱使用的通知》。此外，2010出臺了《西安交通大學(xué)規(guī)章制度制定管理辦法》，調(diào)研了解到，西安交通大學(xué)計劃2023年對該辦法進行修訂，從而進一步梳理規(guī)范性文件。部分高校制定規(guī)范性文件管理辦法的目的及原則見表2。綜合上述幾所高校制定規(guī)范性文件的現(xiàn)狀來看，主要遵循合法、科學(xué)、規(guī)范、協(xié)調(diào)的原則，旨在進一步明確學(xué)校規(guī)范性文件的制定權(quán)限和程序，提高規(guī)范性文件質(zhì)量，做好規(guī)范性文件管理，構(gòu)建規(guī)范統(tǒng)一、層次清晰、運行高效的制度體系，不斷提升內(nèi)部治理能力，全面推進依法治校和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。（三）規(guī)范性文件的制定程序從上海交通大學(xué)、南京大學(xué)等7所高校規(guī)范性文件的制定程序來看，規(guī)范性文件制定程序主要包括立項、起草、審查、決定、頒布，但又略有不同。比如，上海交通大學(xué)在規(guī)范性文件正式頒布之后，有“備案”環(huán)節(jié)，自頒布之日起10日內(nèi)，由規(guī)范性文件起草部門向法律事務(wù)室報送備案。北京航空航天大學(xué)在規(guī)范性文件正式頒布之前，有“會簽”環(huán)節(jié)，“審議或?qū)徟ㄟ^的規(guī)范性文件草案，起草部門應(yīng)通過學(xué)校辦公系統(tǒng)，將草案及相關(guān)材料提交相關(guān)職能部門會簽。涉及招生、招標(biāo)、基建工程、科研經(jīng)費、職稱評聘、人事招聘、干部選任等事項的規(guī)范性文件，應(yīng)由監(jiān)察處會簽”。南京大學(xué)、蘇州大學(xué)規(guī)范性文件制定時沒有“立項”環(huán)節(jié)。筆者通過調(diào)研，了解到蘇州大學(xué)之所以取消了規(guī)范性文件“立項”環(huán)節(jié)，是因為實際操作過程中，一些部門“重立項而輕制定”或“只立項而不制定”，給日常管理工作帶來一定困擾。因此，蘇州大學(xué)經(jīng)過研究，在2021年制定《蘇州大學(xué)規(guī)范性文件管理暫行辦法》時取消了“立項”這一步驟。部分高校規(guī)范性文件的制定程序如表3所示。關(guān)于規(guī)范性文件的“合法合規(guī)性審查”，不同學(xué)校有不同的規(guī)定。上海交通大學(xué)由法律事務(wù)室統(tǒng)一負(fù)責(zé)審核規(guī)范性文件草案。北京航空航天大學(xué)在規(guī)范性文件草案完成征求意見后，由起草部門報送法律事務(wù)部門進行合法性與協(xié)調(diào)性審查。南京大學(xué)由黨辦、校辦和法制辦共同審查。黨辦、校辦主要從文字、格式等方面進行審查，法制辦主要從合法性方面進行審查，把合法性審查作為前置審查。河海大學(xué)由黨辦、校辦、法律事務(wù)辦共同審查。黨辦、校辦主要從政治性、規(guī)范性、必要性、科學(xué)性等方面進行審查，法律事務(wù)辦公室主要從合法性方面進行審查。蘇州大學(xué)規(guī)范性文件合法性審查由法律事務(wù)辦負(fù)責(zé)，合規(guī)性審查由紀(jì)委辦負(fù)責(zé)。北京理工大學(xué)黨委辦公室對報送備案的部門規(guī)范性文件進行合法性審查、合規(guī)性審查、合理性審查和規(guī)范性審查。在實際工作中，部門規(guī)范性文件備案管理工作由學(xué)校法治工作委員會辦公室（設(shè)在黨委辦公室）具體承辦。其他一些未制定規(guī)范性文件管理辦法的高校，實際工作中也在做合法合規(guī)性審查。比如：中國人民大學(xué)規(guī)章制度送審稿由主管校領(lǐng)導(dǎo)審核把關(guān)，并報請校長或黨委書記審閱，然后提交校長辦公會議或黨委常委會會議按照法定程序討論通過。哈爾濱工程大學(xué)規(guī)章制度合法合規(guī)性審查沒有明確的范圍，根據(jù)部門需求“愿審盡審”。南京航空航天大學(xué)法律事務(wù)室對規(guī)章制度草案進行合法性審查。西安電子科技大學(xué)法務(wù)辦公室根據(jù)部門需求對規(guī)范性文件做合法性審查。綜合調(diào)研時部分高校規(guī)范性文件合法合規(guī)性審查情況來看，大多數(shù)高校都通過一定程序?qū)σ?guī)范性文件進行合法合規(guī)性審查，“應(yīng)審盡審”，這也是落實《教育部關(guān)于進一步加強高等學(xué)校法治工作的意見》中要求“健全校內(nèi)規(guī)范性文件制定發(fā)布機制，明確起草、審查、決定、公布的程序……”的具體體現(xiàn)。另外，關(guān)于“規(guī)范性文件定期清理”，筆者通過調(diào)研了解到，大多數(shù)高校提到了“建立定期清理制度”，但大多數(shù)高校尚未明確具體的清理周期。調(diào)研的16所高校中，僅有南京航空航天大學(xué)提出，“每3年定期組織一次規(guī)章制度的清理，并匯編成冊”。四、加強規(guī)范性文件管理的幾點思考（一）加強頂層制度設(shè)計一是對學(xué)校規(guī)范性文件作出