當前我國宏觀財政政策選擇

當前我國宏觀財政政策選擇2002年，我國經濟處于由低谷走向復蘇的拐點階段，但在經濟逐步回升的同時也面臨著加入WTO后經濟結構調整壓力增大、國際經濟回落使得外部經濟條件惡化、出口困難加重的局面。所以，今后兩年我國經濟將面臨嚴峻考驗，同時也是我國“十五”經濟和社會發(fā)展計劃能否得以順利實現的關鍵時期。因此，2002、2003年繼續(xù)實行適度擴張的財政政策應是一種必然的選擇。一、繼續(xù)實行擴張性財政政策的主要依據1.保持經濟增長目標，需要財政政策適度擴張首先，擴大投資需求是啟動經濟增長的重要手段，而擴大投資需求的舉措很大程度上依賴于財政政策的支持。擴大投資的主要方向是公共工程、基礎設施、農田水利、環(huán)保及高新技術產業(yè)。這些產業(yè)目前普遍存在發(fā)展后勁不足的問題，尤其是基礎設施建設，仍不能滿足國民經濟持續(xù)發(fā)展的需要。在基礎設施擁有水平方面，我國的許多指標都低于世界平均值。因此，加大財政對重大基礎設施的投資力度成為當前經濟特別是財政工作關注的焦點。雖然財政擴張過程中存在一定風險，但主要通過財政擴張形成的社會基礎設施也可以為經濟長期發(fā)展提供優(yōu)良資產，從而降低擴張的風險程度。其次，積極啟動消費需求，依賴于政府深化財稅體制改革和社會保障體制改革，目前城鄉(xiāng)有效需求相對不足，主要表現為：一是農民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)承擔的稅費過重，農民收入連續(xù)數年增長幅度小于經濟增長速度和城鎮(zhèn)居民收入增長幅度；二是城市居民社會保障處于改革的關鍵階段，養(yǎng)老、醫(yī)療等改革過程中必然會增加居民個人的負擔數額，居民對遠期消費的預期存在一定顧慮。因此，要在社會保障制度改革過程中，適當增加居民可支配收入，并通過社會保障制度改革的到位增強居民遠期消費的安全感。再次，高居不下的失業(yè)、下崗及農村剩余勞動力的消化，需要我國經濟在較長時期內保持較快的增長速度。失業(yè)、下崗及農村剩余勞動力問題不解決，內需擴大就將遇到障礙。只有相對較快的經濟發(fā)展速度，才有可能滿足勞動力市場的特殊需要。2.產業(yè)結構進一步調整的任務需要財政政策適度擴張90年代中后期以來，我國經濟結構不合理的矛盾仍然十分突出，產業(yè)結構失衡，農業(yè)基礎仍然薄弱。能源、交通和基礎設施薄弱的狀況雖有所好轉，但與經濟社會成長的要求相比，仍然供給不足。通訊、生命科學、新材料、新能源和海洋科學等高科技產業(yè)在世界范圍的迅速發(fā)展，也對我國經濟結構和產業(yè)結構調整提出了新的課題。工業(yè)內部結構不盡合理。主要問題是基礎工業(yè)與加工工業(yè)的增長不協(xié)調，加工工業(yè)低水平重復，一些基礎性第三產業(yè)（如郵電、通訊）和新興第三產業(yè)（如金融保險、信息、咨詢、科技等）發(fā)育不足。這些問題的存在不僅影響了我國產業(yè)結構的優(yōu)化，更是制約經濟增長方式由粗放型向集約型轉換的主要障礙，消除障礙應主要依靠科技進步，進行內涵式結構調整，以提高經濟整體素質和生產要素的配置效率。在全社會科技投入總量不足、總體水平偏低的情況下，政府應彌補這一缺口，加大科技投入力度，在直接增加政府投入資金的同時，應從稅收、信貸和其它政策方面配合產業(yè)政策給予大力扶持。3.緩解國企困難狀況需要財政政策適度擴張舊體制與新體制交替時期各種矛盾相互作用的結果，使國有企業(yè)背上沉重的債務負擔。從法律上講，無論是國有企業(yè)，還是國有商業(yè)銀行，它們的債務債權最終都由一個主體——國家財政來承擔。因此，財政是消除國有企業(yè)過度負債的核心所在。實際上，國有企業(yè)的過度負債與財政有著千絲萬縷的聯系，如“撥改貸”后，財政不再對新建企業(yè)投資，國有企業(yè)唯有靠借貸來發(fā)展自己。長期以來，過重的稅負及名目繁多的攤派和其它費用導致企業(yè)無力進行技術改造和設備更新，國家對國有企業(yè)和非國有企業(yè)的雙重財稅政策使國有企業(yè)處于競爭的劣勢。企業(yè)職能和財政職能的錯位更是拖累了企業(yè)，養(yǎng)老、醫(yī)療保險等本應由財政或全社會承擔的負擔卻由國有企業(yè)來承擔。雖然，這是轉軌時期難以避免的問題，但在社會保障改革沒有到位的情況下，國家財政有責任通過國有資產減持、社會保障基金設立等方式與國有企業(yè)共同承擔責任，為國有企業(yè)改革創(chuàng)造有利條件。4.配合經濟體制改革需要財政政策適度擴張我國目前處于市場經濟體制改革階段，中央政府的職能之一就是充分發(fā)揮市場經濟體制的作用，讓市場在經濟運行中以其特有的競爭機制，將經濟資源配置到需要的行業(yè)和地區(qū)，減少經濟運行中的無序，緩解沖突，縮短轉軌和轉型過程，保證平穩(wěn)、順利地實現市場化改革目標。目前由于失業(yè)問題顯性化，全社會范圍的社會保障制度正在逐步建立和完善之中，歷史的欠賬需要歸還，所以財政部門必須從社會安定的角度出發(fā)，保證退休人員的生活穩(wěn)定，保證病人所需的醫(yī)療費用，保證城鎮(zhèn)低收入群體的基本生活。同時，在物價持續(xù)走低的形勢下，農產品收購的任務迅速增大，收購、儲運所需的財政支持迅速增長。此外，提高教育普及程度和教育深度，也需要國家財政給予更多的財力支持。5.實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略需要財政政策適度擴張由于自然地理和歷史基礎的原因，我國經濟發(fā)展的東、西部之間一直存在較大的差異。改革開放后，東部沿海地區(qū)利用其自然地理優(yōu)勢和科技文化環(huán)境優(yōu)勢大力發(fā)展經濟，取得了顯著成就，進一步加大了與西部和內地之間的經濟和社會差距。國家適時制定西部大開發(fā)戰(zhàn)略，在西部和內陸地區(qū)開放的同時，增加了對西部和內陸地區(qū)的公共投入，以改變我國東、西部長期以來存在和正不斷加大的差距。事實上，解決東、西部經濟和社會發(fā)展的差距，不僅是東、西部關系的調整，而且是關系我國經濟和社會長期穩(wěn)定的戰(zhàn)略性問題。為保證西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施，財政必須進一步加大投入力度，特別是對基礎設施和環(huán)境保護方面的財政投資，為此，適度的財政擴張政策應當是必要的和連續(xù)數年所必不可少的。二、繼續(xù)實行適度財政擴張政策的具體措施：1.繼續(xù)擴大公共支出財政支出重點：一是用于農業(yè)的支出。農業(yè)是我國國民經濟的基礎，也是人民群眾生活的基本要求。為保持國民經濟長期穩(wěn)定地發(fā)展和人民生活的基本衣食需要，必須在高度重視農業(yè)的基礎上，加大對農業(yè)包括水利事業(yè)的投入，通過農田水利基本建設水平的提高，增強農業(yè)抵抗自然災害的能力，以保證國民經濟基礎環(huán)節(jié)和發(fā)展?jié)摿Φ靡猿掷m(xù)，國家各項宏觀政策如糧食、水利和環(huán)境保護政策得以落實。二是用于科技教育的支出?？平掏度氲脑黾邮强平膛d國的需要，是經濟科技含量、產業(yè)結構調整和人才資源發(fā)展的客觀要求，切實保證科教投入是經濟持續(xù)增長和提高國民素質的不竭源泉。三是用于國企改革的支出。在市場經濟體制下，國有企業(yè)完成向真正經濟實體的過渡，需要一個轉軌時間，而轉軌過程中國家有必要對國有企業(yè)改革提供必要的外部條件。國有企業(yè)改革的順利推進之際，才是我國經濟全面煥發(fā)活力之時。各級政府應當積極采取措施，加強財政監(jiān)管，優(yōu)化支出結構。2.適當調整稅收政策和制度在深化財稅體制改革的同時，對于重點投向進行適當的稅收優(yōu)惠，規(guī)范各種行政性收費，實行費改稅。商品稅政策的調整應以增值稅為重點，尤其是對設備更新快、資本密集型的高科技行業(yè)和產品品質、成本和設備投入差異較大的能源、礦產企業(yè)，有必要加快由生產型增值稅向消費型增值稅的轉變。對主要用于宏觀經濟調控需要的消費稅則可考慮部分稅目的減免問題，如對農用柴油、軍用柴油、生產用（包括工程用、礦山用、建筑用）汽車輪胎、農用汽車輪胎（如農用拖拉機、收割機等和公共汽車輪胎）等，實行消費稅減免或定期減免，應是有利于擴大內需和經濟增長的有效措施。各種稅收優(yōu)惠可結合《當前我國重點鼓勵發(fā)展的產業(yè)、產品和技術目錄》予以實施。促進企業(yè)的技術進步應成為稅收優(yōu)惠的主要方面，對研究開發(fā)、設計等費用實行稅收抵扣。當企業(yè)采用先進技術將新產品投入大規(guī)模生產時，政府應采取加速折舊或建立技術準備金方式的惡性循環(huán)。財政、貨幣政策都不可能建立在這樣的基礎之上。四、關于積極財政政策“淡出”的討論財政部部長項懷誠5月9日在上海指出，中國政府將積極主動地調整財政政策，深化財政改革，轉變財政職能，加快構建公共財政體制，更好地促進中國經濟和財政的可持續(xù)發(fā)展。項部長的講話傳遞了一個有關中國政府將積極主動地調整財政政策的重要信息，引起理論界和國內外的高度重視。2002年，我國已經連續(xù)第五年實行積極的財政政策。作為一項過渡性的政策措施，財政擴張有利于保持較高速度的經濟增長率，有利于增加需求、增加就業(yè)，有利于經濟和社會的穩(wěn)定。為此，五年中，僅建設性國債就發(fā)行和計劃發(fā)行6600億元，中央政府背上了較重的債務負擔，中央政府的債務依存度高達50％，債務余額占GDP16.3％，財政赤字2002年將超過3000億元。我國財政政策的風險在逐步增大已是不爭事實。從這個意義上講，擴張性財政政策的“淡出”是肯定的。但“淡出”的時機和方式卻是一個需要十分慎重和認真研究的問題。筆者以為，積極財政政策“淡出”的現實選擇需要滿足以下三個條件：第一，經濟運行完成由“低谷”到成長的轉折。第二，公共支出對經濟的拉動已經起到對私人部門的“帶動”作用。第三，社會總需求出現穩(wěn)定的增長態(tài)勢。而目前我國經濟尚未具備上述基本條件。首先，從經濟運行狀況看，90年代初期以來的經濟下滑趨勢雖然在1999年到達“底部”，2000年開始出現回升，但由于“911事件”的打擊和國際經濟狀況的影響，2001年的經濟增長率重新下滑，這表明經濟運行總態(tài)勢需要對“底部”進行重新檢驗。換言之，2002年和2003年將是考驗經濟運行曲線的關鍵兩年。因而這兩年應當是“拭目以待”的兩年，而非轉換財政政策方向的有利時機。其次，公共部門支出對私人部門的“帶動”效應不明顯，全社會固定資產投資增長率仍然在起伏不定之中，企業(yè)和個人投資在全社會投資中所占比例沒有明顯改進。積極財政政策在這種情況下，也應當慎重對待運用方向的轉換。比較恰當的是在繼續(xù)保持財政擴張的同時，適當調整財政政策的著力點。在主要著力于公共部門本身的支出的同時，加強對私人部門投資政策的調整和對私人部門投資的引導，只有私人部門投資有了真正的增加和投資動力，我國經濟的能動性恢復才有了比較牢固的基礎。再次，社會總需求未能表現出