規(guī)制地方政府機(jī)會(huì)主義須對(duì)癥下藥

規(guī)制地方政府機(jī)會(huì)主義，須對(duì)癥下藥由于我國正處于急速變革時(shí)期，特定的經(jīng)濟(jì)格局和政治格局使得機(jī)會(huì)主義行為傾向，不僅在私人領(lǐng)域大行其道，在公共領(lǐng)域也呈現(xiàn)出泛化之勢(shì)。當(dāng)掌握公權(quán)力的政府不能將自身的利益訴求和發(fā)展目標(biāo)控制在合理的邊界之內(nèi)，政府的自利行為勢(shì)必不斷膨脹并對(duì)公共管理秩序和整個(gè)社會(huì)的發(fā)展帶來巨大危害。如何有效地規(guī)制政府機(jī)會(huì)主義行為，最大限度地降低公權(quán)力運(yùn)行過程中所帶來的社會(huì)成本，進(jìn)而提升政府治理績效，就成為值得關(guān)注的重要議題。

政府機(jī)會(huì)主義的理論分析

從國家、政府到各類社會(huì)組織，最基本的構(gòu)成單位乃是單個(gè)的自然人。個(gè)人的動(dòng)機(jī)目標(biāo)和行為模式聚合演變?yōu)榧w的行動(dòng)邏輯，從而得以影響社會(huì)主要機(jī)構(gòu)和組織的運(yùn)作模式。作為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)賴以建立和發(fā)展的核心概念，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)鮮明地指出了人的自利傾向和有限理性，這一理論預(yù)設(shè)也成為自亞當(dāng)·斯密以來西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家闡述經(jīng)濟(jì)思想的一般性前提。通過將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入到對(duì)政治市場的分析，西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，政府是政治市場上的利己代表，組成政府的行政官員也會(huì)遵循個(gè)人的偏好，按照“成本一收益”模型進(jìn)行計(jì)算和安排實(shí)施行為，最終獲取個(gè)人最大化效用的滿足。也就是說，無論是經(jīng)濟(jì)人還是政治人，無論在經(jīng)濟(jì)市場還是在政治市場，追逐私利的行為始終存在，市場交易中的信息不對(duì)稱和合約的不完備為此類逐利行為提供了可乘之機(jī)。因此，政府機(jī)會(huì)主義不過是掌握著公共權(quán)力的“政治人”，追求政治收益或經(jīng)濟(jì)收益的投機(jī)表現(xiàn)而已。

在“經(jīng)濟(jì)人”預(yù)設(shè)的前提下，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派進(jìn)一步通過政府“委托一代理”框架，來解析政府機(jī)會(huì)主義產(chǎn)生的根源?，F(xiàn)代國家宣稱主權(quán)在民，但讓所有的民眾親自參與國家具體事務(wù)的管理顯然難以實(shí)現(xiàn)。擁有主權(quán)的人民需要將行政權(quán)委托給一個(gè)特殊的組織（也就是政府）來行使，以此換取政府提供的維持人民利益的公共產(chǎn)品。這意味著人民與政府之間簽署了一項(xiàng)公共的委托代理契約，構(gòu)建起人民與政府間的第一層委托一代理關(guān)系。眾所周知，在單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，代表全體國民利益的中央政府同樣需要尋求地方政府作為代理人來管轄各級(jí)行政區(qū)域，由此產(chǎn)生政府上下級(jí)間的第二層委托一代理關(guān)系。然而，在政治實(shí)踐中，前述兩層委托一代理關(guān)系中的委托人均會(huì)面臨代理人的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。由于官僚制政府在公共服務(wù)供給中的壟斷特性，委托人難以獲取公共管理過程中的所有信息和執(zhí)行細(xì)節(jié)，政府有可能基于自身利益的考慮而采取機(jī)會(huì)主義行為。這樣做的后果便是大大降低公共物品的供給效率，增加社會(huì)管理的成本。既然主觀的逐利本性和客觀的信息不對(duì)稱都為政府機(jī)會(huì)主義的滋生和蔓延提供了有利條件，我們不能指望機(jī)會(huì)主義行為自動(dòng)收斂，靜觀其變只會(huì)使得政府變成一個(gè)不斷膨脹和攫取社會(huì)公利的“利維坦”。

地方政府機(jī)會(huì)主義的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

根源于人類有限理性和自利傾向的政府機(jī)會(huì)主義并無國界之分，也不因政治體制的差異而發(fā)生根本變化。隨著中國改革開放的深化和財(cái)政分權(quán)的實(shí)施，地方政府作為獨(dú)立利益主體的地位日益凸現(xiàn)，地方政府的機(jī)會(huì)主義沖動(dòng)亟須遏制。地方機(jī)會(huì)主義最突出的表現(xiàn)便是地方政府的財(cái)政機(jī)會(huì)主義和屆別機(jī)會(huì)主義傾向。

通過對(duì)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究，世界銀行高級(jí)研究員Hana在1998年提出了“財(cái)政機(jī)會(huì)主義”的概念，認(rèn)為政策制定者在短的政治任期內(nèi)面臨“財(cái)政赤字”等約束條件時(shí)，往往有通過預(yù)算外政策過度積累或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的偏好，以便隱藏政治成本。近年來，國內(nèi)地方融資平臺(tái)的大量涌現(xiàn)和地方政府的“債臺(tái)高筑”，均印證了Hana關(guān)于“財(cái)政機(jī)會(huì)主義”的論斷。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2024～2024年期間，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)總額累計(jì)增長39%，2024年末達(dá)到人民幣19萬億元（3.1萬億美元），占當(dāng)年GDP的37%。盡管地方融資平臺(tái)所融資金一般投向政府規(guī)劃的一些市政公用事業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施性項(xiàng)目，但這類公共項(xiàng)目的投資一收益考量，也就是公共物品的供給成本核算并未得到合理的評(píng)估，一旦出現(xiàn)項(xiàng)目失敗，地方融資平臺(tái)的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)也將一觸即發(fā)。

與財(cái)政機(jī)會(huì)主義緊密相關(guān)的是政府屆別機(jī)會(huì)主義傾向。在現(xiàn)代民主國家，各級(jí)政府及其主政官員均有一定的任期，中國亦不例外。在有限的任期內(nèi)，各級(jí)政府都需要謀求政績的最大化，一方面強(qiáng)力晉升激勵(lì)機(jī)制要求在短期內(nèi)做出政績，而另一方面可利用的財(cái)力資源非常有限?？梢哉f，我國地方政府是在“高壓型”環(huán)境中運(yùn)行的。這一壓力也導(dǎo)致政府行為短期化，追求片面政績。在我國改革開放的進(jìn)程中，不乏地方政府熱衷于打造“政績工程”、編制“GDP神話”，個(gè)別地方官員在統(tǒng)計(jì)調(diào)查中弄虛作假，不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際盲目開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，甚至以犧牲地方和國家利益為代價(jià)，謀取不當(dāng)?shù)恼钨Y本和晉升空間。

總之，現(xiàn)實(shí)中地方政府從自身利益出發(fā)，利用信息不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)，采取機(jī)會(huì)主義利己行為的現(xiàn)象已經(jīng)普遍存在，需要引起我們的高度重視。

規(guī)制地方政府機(jī)會(huì)主義的措施

政府的機(jī)會(huì)主義行為在短期內(nèi)可能為政府獲得了超額利益，但降低了行政資源的分層配置效率，增加了行政管理成本，并最終轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)承擔(dān)。這不僅損害了全民的整體利益，也侵蝕了政府固有的公共性。為此，我們需要清醒地認(rèn)識(shí)到政府的自利傾向，既要以有效的激勵(lì)機(jī)制來引導(dǎo)政府高效、有序地管理公共事務(wù)，保證政府合理的自身利益需求，又要建立完備的監(jiān)督制度和防范機(jī)制來規(guī)制政府機(jī)會(huì)主義行為。

1．優(yōu)化政府激勵(lì)機(jī)制。在改革開放以來的較長時(shí)期內(nèi)，我國政府實(shí)行以目標(biāo)責(zé)任制為重點(diǎn)的考核激勵(lì)制度，中央政府通過政績考核來指導(dǎo)地方政府行為、任命地方重要官員，加之官員選拔機(jī)制中對(duì)年齡上限的硬性規(guī)定，使得既有的政府激勵(lì)機(jī)制在一定程度上成為政府唯GDP論和政府官員間“晉升錦標(biāo)賽”的重要誘因。值得關(guān)注的是，2024年底中共中央組織部發(fā)出了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，從考核制度層面規(guī)范了“不簡單以GDP論英雄”的要求，打破了舊有的具有較強(qiáng)功利性的政府績效考核模式。在不以GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)衡量政府績效的同時(shí)，還要設(shè)立行政能力指標(biāo)、公共服務(wù)滿意度指標(biāo)、官員廉潔度等多維標(biāo)準(zhǔn)，綜合評(píng)估政府的決策和管理行為所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等短期、中期和長期的影響。

2．完善外部監(jiān)督制度。政府機(jī)會(huì)主義行為與規(guī)避外部監(jiān)督和約束的行為總是密切相聯(lián)的?，F(xiàn)行的制度安排對(duì)地方政府前后屆之間的經(jīng)濟(jì)行為連續(xù)性和行政穩(wěn)定性方面，并沒有構(gòu)成有效的監(jiān)督和制約。因此，完善政府的監(jiān)督制度、堵住機(jī)會(huì)主義的制度漏洞，成為規(guī)范政府機(jī)會(huì)主義行為的必要舉措。為此，一是要加強(qiáng)人民代表大會(huì)和人民政協(xié)對(duì)政府工作的監(jiān)督，杜絕走形式、走過場，真正發(fā)揮人大和政協(xié)對(duì)政府工作目標(biāo)的科學(xué)性、過程的規(guī)范性以及工作結(jié)果的實(shí)效性進(jìn)行審查，及時(shí)對(duì)政府的不合理行為提出監(jiān)督意見，督促政府積極整改；二是發(fā)揮社會(huì)公眾和新聞媒體的監(jiān)督作用，拓寬社會(huì)公眾對(duì)政府公共服務(wù)和管理成效的反饋渠道，通過定期的民意調(diào)查和新聞媒體的曝光對(duì)政府及其官員形成有力的外部約束；三是推動(dòng)政務(wù)向全社會(huì)公開的同時(shí)，積極培育公民的權(quán)利意識(shí)，引導(dǎo)公眾積極正確地行使《憲法》賦予的監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督。

3．培育政府官員的法治意識(shí)。在我國，由于傳統(tǒng)的人治政治和權(quán)術(shù)文化盛行，非但普通民眾的法治觀念淡薄，掌握公共權(quán)力的地方官員“權(quán)大于法”、“情大于法”以及“官本位”的思想也非常嚴(yán)重，正是對(duì)現(xiàn)行法規(guī)的無視和規(guī)避，導(dǎo)致了政府官員謀求私利最大化的機(jī)會(huì)主義行為。鑒于此，規(guī)制政府機(jī)會(huì)主義需要推進(jìn)法治政府建設(shè)，培育政府官員法治意識(shí)。為此，一是建立合法性意識(shí)，即必須明確認(rèn)識(shí)到政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律法規(guī)的規(guī)定來實(shí)施行政管理職能和制定相關(guān)政策。十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》都強(qiáng)調(diào)，法治是治國理政的基本方式，依法行政成為依法治國的重要組成部分。如果每個(gè)政府官員都對(duì)法律持有敬畏之心，嚴(yán)格按照法律規(guī)定行事，