代建工程項(xiàng)目全過程跟蹤審計(jì)研究

代建制在我國(guó)經(jīng)歷了二十幾年的發(fā)展，雖然在深化工程建設(shè)管理體制改革的過程中取得了一定的成效，但目前尚處于法律法規(guī)不健全的狀態(tài)，其職責(zé)范圍也尚未明確，導(dǎo)致該模式在項(xiàng)目實(shí)施過程中經(jīng)常出現(xiàn)代建方盲目操作的問題。很多時(shí)候代建單位出于自身的利益考慮，想方設(shè)法用完代建資金，不關(guān)注建設(shè)方（使用方）實(shí)際情況、不注重控制成本，大肆浪費(fèi)建設(shè)資金；甚至出現(xiàn)代建單位與施工單位串通，虛報(bào)工程量、隨意變更，套取建設(shè)資金等情況。傳統(tǒng)的審計(jì)方式一般是在項(xiàng)目實(shí)施前審核招標(biāo)工程量清單、招標(biāo)預(yù)算控制價(jià)，竣工后進(jìn)行竣工結(jié)算，未全程進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)施工過程中存在的問題，對(duì)已造成的錯(cuò)誤或損失事后也不能再進(jìn)行糾正，因此非常有必要改變傳統(tǒng)的審計(jì)方式，實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)。一、全過程跟蹤審計(jì)的定義建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)是指將建設(shè)全過程劃分成若干階段或確定若干重點(diǎn)事項(xiàng)，由審計(jì)人員隨著建設(shè)進(jìn)程，及時(shí)對(duì)各階段的審計(jì)對(duì)象或確定的重點(diǎn)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)建議，促進(jìn)被審計(jì)單位及時(shí)糾正存在的問題，改進(jìn)、完善建設(shè)工作，促使建設(shè)項(xiàng)目規(guī)范、有序、有效運(yùn)行，取得盡可能好的效益[1]。全過程跟蹤審計(jì)與傳統(tǒng)的審計(jì)模式的區(qū)別在于：全過程跟蹤審計(jì)關(guān)注事前的預(yù)防和主動(dòng)控制，摒棄了以往被動(dòng)的事后審計(jì)的模式，可以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時(shí)審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和掌握項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的問題，提出意見和建議，促進(jìn)項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)行。經(jīng)過二十幾年的審計(jì)實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，全過程跟蹤審計(jì)在監(jiān)督建設(shè)資金的管理和使用、防止損失浪費(fèi)、提高資金的使用效益、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了積極的作用。二、代建項(xiàng)目全過程跟蹤審計(jì)要點(diǎn)代建單位是專業(yè)項(xiàng)目管理單位，它代替項(xiàng)目使用單位對(duì)項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)，項(xiàng)目的業(yè)主是代建方而非建設(shè)方（使用單位），建設(shè)方一定程度上對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量、工期、成本控制處于被動(dòng)的狀態(tài)，尤其是在資金的管理及使用上存在一定的控制風(fēng)險(xiǎn)。筆者以某民辦高校新建校區(qū)項(xiàng)目為例，就代建項(xiàng)目如何做好全過程跟蹤審計(jì)進(jìn)行分析。（一）項(xiàng)目立項(xiàng)設(shè)計(jì)階段做好立項(xiàng)設(shè)計(jì)階段的跟蹤審計(jì)，對(duì)于控制整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)成本可起到巨大的作用，反之，可能存在較多的問題。如某民辦高校新建校區(qū)項(xiàng)目，因內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)力量不足，采用事后委托中介機(jī)構(gòu)審計(jì)方式，該項(xiàng)目投資額度約7.8億元，資金來源為校方多方籌措，未有財(cái)政撥款，故項(xiàng)目投資概算不需經(jīng)建設(shè)行政主管部門審批，僅備案即可。因?qū)W校擴(kuò)大招生規(guī)模，新校區(qū)急于建設(shè)投入使用，在立項(xiàng)階段，代建方對(duì)投資概算沒有進(jìn)行詳細(xì)的計(jì)算，而是隨意編制一個(gè)數(shù)額，導(dǎo)致在后期施工中出現(xiàn)多個(gè)項(xiàng)目嚴(yán)重超概現(xiàn)象；設(shè)計(jì)階段，代建單位在沒有完全確定建設(shè)單位使用需求、沒有進(jìn)行詳細(xì)勘察的基礎(chǔ)上就要求設(shè)計(jì)單位進(jìn)行設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)圖紙中出現(xiàn)多項(xiàng)目做法不明確、需進(jìn)行二次深化設(shè)計(jì)的情況，因沒有詳細(xì)勘察資料，土石方量不明確，后期出現(xiàn)土石方大量簽證的情況，簽證額度達(dá)到2000萬元；招標(biāo)工程量清單中設(shè)置較多暫估價(jià)款、暫列金額，后期出現(xiàn)多項(xiàng)設(shè)計(jì)變更，對(duì)了建設(shè)單位控制成本極為不利。立項(xiàng)及設(shè)計(jì)階段跟蹤審計(jì)要點(diǎn)：項(xiàng)目的審批文件是否完整、合法、合規(guī)，資金來源是否落實(shí)、地質(zhì)勘察情況是否詳實(shí)、施工圖設(shè)計(jì)內(nèi)容及深度是否符合建設(shè)單位的需求，施工圖設(shè)計(jì)的設(shè)計(jì)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等是否控制在批復(fù)的概算額度范圍內(nèi)、工程概算是否全面、準(zhǔn)確，設(shè)計(jì)變更及概算調(diào)整是否履行相應(yīng)的變更手續(xù)；是否存在代建方未經(jīng)建設(shè)方審批擅自增加建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或改變?cè)O(shè)計(jì)方案等情況。（二）項(xiàng)目招投標(biāo)階段根據(jù)某民辦高校新建校區(qū)委托代建合同，代建方履行項(xiàng)目業(yè)主權(quán)力，組織對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和主要設(shè)備材料的招標(biāo)采購，對(duì)項(xiàng)目具有較強(qiáng)的控制權(quán)，校方可對(duì)各招標(biāo)采購文件進(jìn)行審查、對(duì)招標(biāo)控制價(jià)及工程量清單進(jìn)行審核、對(duì)各項(xiàng)合同條款進(jìn)行審查，但在實(shí)際實(shí)施過程中代建方對(duì)校方提出的各項(xiàng)修改意見卻不采納或極少采納，校方處于被動(dòng)接受的狀態(tài)；因此，就校方而言，代建模式下如何做好招投標(biāo)階段的跟蹤審計(jì)，選出優(yōu)秀的施工隊(duì)伍，保證項(xiàng)目質(zhì)量、控制成本、保證工期就顯得尤為重要。招投標(biāo)階段跟蹤審計(jì)的要點(diǎn)：工程量清單的編制是否能完全反映施工圖紙的內(nèi)容、取費(fèi)是否合理、定額套用是否準(zhǔn)確、是否存在重大漏項(xiàng)、材料價(jià)格、暫列金額、暫估價(jià)的列項(xiàng)是否合理；是否嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定、招標(biāo)方式的選擇是否適當(dāng)、招標(biāo)文件的條款設(shè)置是否合理、是否存在排他性條款、招標(biāo)過程是否公平、公正、公開，標(biāo)底是否依法公開；是否及時(shí)發(fā)放中標(biāo)通知書及簽訂合同、合同條款是否全面、合理，有無遺漏關(guān)鍵性內(nèi)容；是否與招標(biāo)文件相符；是否明確了質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、工期、工程價(jià)款支付、合同價(jià)款調(diào)整、質(zhì)保期等條款；是否建立健全防范重大設(shè)計(jì)變更、不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)管理體系及過錯(cuò)方承擔(dān)締約過失條款等。（三）施工階段根據(jù)某民辦高校新建校區(qū)委托代建合同，涉及造價(jià)50萬元及以下的設(shè)計(jì)變更，代建方有權(quán)向校方報(bào)備后根據(jù)建設(shè)需要予以實(shí)施，但應(yīng)準(zhǔn)備好相關(guān)變更手續(xù)供校方審查；涉及50萬元以上的設(shè)計(jì)變更，代建方必須將變更材料報(bào)校方審批同意后方可實(shí)施。在實(shí)際實(shí)施過程中出現(xiàn)造價(jià)約700萬元的外墻生態(tài)板設(shè)計(jì)變更未經(jīng)校方審批，代建方擅自決定變更的情況。同時(shí)，按照合同條款，如果施工單位、監(jiān)理、代建方三方勾結(jié)，編造或虛報(bào)變更項(xiàng)目，或是變更項(xiàng)目實(shí)施完成后才向校方報(bào)備，那校方對(duì)于50萬元以下的設(shè)計(jì)變更基本處于失控、無法監(jiān)管的狀態(tài)。因此，施工階段做好變更項(xiàng)目的實(shí)時(shí)審計(jì)就顯得尤為重要。施工階段跟蹤審計(jì)的要點(diǎn)：主要圍繞隱蔽工程、變更簽證、工程預(yù)付款、進(jìn)度款撥付、材料價(jià)格等方面展開監(jiān)督、評(píng)價(jià)。1．隱蔽工程。關(guān)鍵是要確定隱蔽項(xiàng)目工程量是否屬實(shí)，如土石方開挖及回填、鋼筋工程、給排水工程等，審計(jì)單位要通過拍照錄像，與監(jiān)理方、施工方相互配合、相互印證的方式確定工程量，保證工程造價(jià)的真實(shí)性。2．變更簽證。審查是否已明確變更簽證的流程；各項(xiàng)變更簽證是否履行了規(guī)定的審批程序、是哪方提出的變更簽證、審查其合理性及可行性、是否有充分的材料支撐、監(jiān)理及代建方是否已履行審查責(zé)任、是否編制有詳細(xì)的變更部分預(yù)算，審核其單價(jià)的合理性、工程量的準(zhǔn)確性等等。3．預(yù)付款及進(jìn)度款支付。主要審查代建方是否按照合同約定的時(shí)間、支付比例提交支付申請(qǐng)材料，監(jiān)理方、代建方是否履行了審查責(zé)任；本期已完工工程價(jià)款、累計(jì)已完工工程價(jià)款、累計(jì)已支付工程價(jià)款是否正確；如項(xiàng)目是按形象進(jìn)度支付的，是否嚴(yán)格按形象進(jìn)度支付，形象圖片材料等是否完整；是否存在超前申請(qǐng)、超前支付情況；預(yù)付款的扣回是否嚴(yán)格按照合同規(guī)定；監(jiān)理單位、代建單位審核簽字是否齊全等方面。4．材料及設(shè)備采購審計(jì)要點(diǎn)。審核合同外新增材料及變更簽證部分材料價(jià)格是否合理、通過詢價(jià)方式對(duì)列入暫估價(jià)的材料及設(shè)備材料進(jìn)行審核、對(duì)使用量大及對(duì)工程造價(jià)影響大的材料價(jià)格進(jìn)行審核等等。（四）工程竣工后竣工結(jié)算是審計(jì)把關(guān)的最后環(huán)節(jié)，也是最常見的審計(jì)方式，此時(shí)的審計(jì)結(jié)果將成為建設(shè)單位支付施工單位過程價(jià)款、支付代建單位委托代建費(fèi)、扣回工程質(zhì)量保證金的依據(jù)。審計(jì)要點(diǎn)：結(jié)合前期過程審計(jì)中的工作底稿對(duì)竣工結(jié)算資料的完整性、真實(shí)性進(jìn)行審查；審查竣工圖紙是否齊全、是否能真實(shí)反映項(xiàng)目建成后的實(shí)際情況；審核工程量的計(jì)算規(guī)則是否與定額一致、定額的選用是否正確、結(jié)算單價(jià)是否與中標(biāo)時(shí)的一致、執(zhí)行的計(jì)價(jià)文件是否合理；各項(xiàng)取費(fèi)是否正確、是否存在重復(fù)計(jì)費(fèi)情況、材料的單價(jià)是否合理以及材料的質(zhì)量是否符合要求；代建費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)的支付是否嚴(yán)格按合同執(zhí)行等方面。三、代建項(xiàng)目全過程跟蹤審計(jì)的難點(diǎn)（一）權(quán)責(zé)不清問題。由于代建制的體制機(jī)制建設(shè)還相對(duì)滯后，監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制不健全，容易造成建設(shè)方與代建方之間職責(zé)不清，權(quán)利和義務(wù)不明或混淆等問題。如采用全過程跟蹤審計(jì)方式，建設(shè)方要明確審計(jì)人員的職責(zé)定位，在職責(zé)范圍內(nèi)開展工作，確保不要與監(jiān)理人員、代建方的職責(zé)混同，做到到位不越位、不錯(cuò)位，準(zhǔn)確發(fā)揮作用。（二）跟蹤是否到位。跟蹤到位才能實(shí)現(xiàn)全過程跟蹤審計(jì)的意義及作用，審計(jì)人員可采用常駐項(xiàng)目或分階段跟隨方式，確定審計(jì)的內(nèi)容和范圍，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，在不同階段設(shè)置不同的審計(jì)目標(biāo)，以預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為衡量審計(jì)成效的標(biāo)準(zhǔn)。（三）審計(jì)團(tuán)隊(duì)建設(shè)。一般的代建項(xiàng)目均具有建設(shè)周期長(zhǎng)、投資金額大、專業(yè)內(nèi)容多且復(fù)雜等特點(diǎn)，必須要有高質(zhì)量的綜合性人才才能把工程造價(jià)控制及質(zhì)量安全工期