PPP融資模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究-以YF新區(qū)供水工程項目為例

隨著時代的發(fā)展、城鎮(zhèn)化的規(guī)劃變化，政府為滿足人們對美好生活的向往，開始大力發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)建設(shè)項目基本由政府主導(dǎo)建設(shè)，但大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金量較大，政府短期內(nèi)籌集大量發(fā)展資金的財政壓力大，建設(shè)資金投入不足造成建設(shè)項目效率低等問題，因此，需迫切尋找新的融資模式用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP融資模式是一種政府與社會資本合作共建的融資模式，能夠有效解決政府財政壓力大問題，且可憑借社會資本方的技術(shù)和運(yùn)營管理優(yōu)勢整合基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營。一、YF新區(qū)供水工程PPP模式實施方案（一）YF新區(qū)供水工程項目基本情況YF新區(qū)供水工程項目通過整合原有的供水模式，提高YF新區(qū)供水的安全可靠性，保障人民身體健康和生命安全，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。包含一個新建項目和一個存量項目，新建項目為YF新區(qū)水廠一期工程（首期），工程總規(guī)模為30萬m3/d，分期實施。第一期首期設(shè)計規(guī)模5萬m3/d，主要建設(shè)水源廠工程、渾水輸水工程、凈水廠工程及清水輸水工程等，項目建設(shè)期2年。存量項目為一條21.7KM的管道工程及一個增壓泵站工程，政府已完成部分工程建設(shè)。（二）YF新區(qū)供水工程PPP模式實施方案1．PPP模式的確定PPP模式是緩解政府財政壓力的需要：作為YF市重點(diǎn)發(fā)展方向，YF新區(qū)正處在快速發(fā)展的階段，隨著新城區(qū)的不斷發(fā)展建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求日益擴(kuò)大，財政壓力也逐漸增加。YF新區(qū)供水工程項目需要投入較大建設(shè)資金，財政壓力大，而PPP模式是一種政府與社會資本合作共建的融資模式，采用PPP模式社會資本的注資可以減輕政府在建設(shè)期中短期較大的資本投入，由社會資本方負(fù)責(zé)建成后項目的運(yùn)營，又將政府的一部分支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給市場主體社會企業(yè)。同時，國家政策為PPP項目提供的資金獎勵、稅收優(yōu)惠和融資支持，也有效緩解政府的財政壓力。PPP模式可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，風(fēng)險共擔(dān)。YF市主管部門可以通過制定政策對項目施加影響，利用行政管理權(quán)力監(jiān)管公共服務(wù)的提供，同時分擔(dān)政策、法律等社會資本無法承擔(dān)的國家層面的風(fēng)險。YF新區(qū)范圍原狀水廠各自為政，且水廠供水能力小，工藝設(shè)施落后，能耗、藥耗高，供水水質(zhì)差，供水安全性得不到有效保障；供水管網(wǎng)布置凌亂，管材差，供水標(biāo)準(zhǔn)普遍低。通過PPP模式引入社會資本方，可憑借其技術(shù)和運(yùn)營管理優(yōu)勢整合存量和新建供水設(shè)施，提供更為專業(yè)的供水服務(wù)，并憑借自身市場運(yùn)作經(jīng)驗承擔(dān)項目的市場風(fēng)險。PPP模式優(yōu)化項目風(fēng)險分配，可以保障城市供水服務(wù)的質(zhì)量水平、績效水平、管理水平。因此，YF新區(qū)供水工程采用PPP模式是可行的。2．PPP運(yùn)作模式選擇PPP項目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交（BOOT）、特許經(jīng)營模式等。其中：BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）模式：政府方與社會資本方合作組建項目公司，由項目公司在特許經(jīng)營期負(fù)責(zé)項目的投資建設(shè)，項目建成后的運(yùn)營維護(hù)及更新，運(yùn)營期滿將特許經(jīng)營協(xié)議下的全部資產(chǎn)及權(quán)利無償移交政府。在確定YF新區(qū)供水工程采用PPP模式后，結(jié)合項目特點(diǎn)和地方需求，擬采用BOT模式運(yùn)作。YF新區(qū)管委會授權(quán)出資代表、即YF市高新自來水公司與中標(biāo)社會資本方合資成立PPP項目公司，YF市高新自來水公司以部分存量管網(wǎng)資產(chǎn)出資，占股30%，中標(biāo)社會資本方以現(xiàn)金出資，占股70%。本項目運(yùn)營期采用可行性缺口的回報機(jī)制，項目公司主要以向特許經(jīng)營區(qū)或用水戶供應(yīng)自來水獲得的經(jīng)營性收入、向政府收取的可行性缺口補(bǔ)助和運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)作為收入來源。經(jīng)過公開、合法的社會招標(biāo)，最終粵海投資有限公司聯(lián)合江西建工第一建筑有限責(zé)任公司作為社會資本方中標(biāo)，成立項目公司YF粵海水務(wù)有限公司。YF新區(qū)國有資產(chǎn)管理局與YF粵海水務(wù)有限公司簽署特許經(jīng)營協(xié)議，明確項目公司的特許經(jīng)營權(quán)范圍和期限、運(yùn)營業(yè)務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、定價收費(fèi)機(jī)制、價格調(diào)整機(jī)制及相應(yīng)監(jiān)管考核機(jī)制等，約定特許經(jīng)營權(quán)期限30年（含YF新區(qū)水廠一期工程（首期）的2年建設(shè)期）。3．PPP項目運(yùn)營設(shè)計項目運(yùn)營期采用可行性缺口補(bǔ)助回報機(jī)制，項目公司以向用水戶供應(yīng)自來水獲得的經(jīng)營性收入、向政府收取的可行性缺口補(bǔ)助和運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)用為主營收入來源?？尚行匀笨谘a(bǔ)助是政府對于項目公司供水收入不足以覆蓋水廠建設(shè)運(yùn)營成本及合理回報部分給予的補(bǔ)償。政府與項目公司約定保障項目公司合理投資回報的供水量作為保底供水量，若項目公司年供水量未達(dá)到保底供水量，則對于保底供水量與項目公司實際供水量（以出廠后流量閥讀數(shù)為準(zhǔn)）之間的差額部分，政府方按照政府結(jié)算水價給予可行性缺口補(bǔ)助。補(bǔ)助金額計算方式如下：可行性缺口補(bǔ)助=（保底供水量-實際供水量）×政府結(jié)算水價政府每年支付給項目公司的運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)數(shù)額是綜合考慮管道建設(shè)成本、年度運(yùn)營維護(hù)更新成本及社會資本方合理回報所得的值，將作為競價內(nèi)容之一，設(shè)定一定上限由社會資本方自行測算后報價。可行性缺口補(bǔ)助和運(yùn)營維護(hù)費(fèi)納入財政跨年度預(yù)算，由財政撥款支付，若在特許經(jīng)營期內(nèi)社會資本方不能收回投資成本及回報，可采用延長特許經(jīng)營期方式，保障社會資本方的合理回報。4．PPP項目移交特許經(jīng)營期滿或發(fā)生協(xié)議提前終止情況時，政府按照特許經(jīng)營協(xié)議約定無償收回項目設(shè)施的經(jīng)營權(quán)，項目公司需提前一年做好移交資產(chǎn)的評估、性能測試及資金補(bǔ)償及相關(guān)移交手續(xù)。二、YF新區(qū)供水工程PPP模式的效果和問題（一）建設(shè)期效果分析YF新區(qū)供水工程中的新建項目YF新區(qū)水廠一期工程（首期）于2018年5月開工建設(shè)，于2020年6月完工并投入運(yùn)營，基本按投資計劃時間完成建設(shè)，很好地完成項目建設(shè)的時效性，在PPP建設(shè)模式下，資金投入、項目建設(shè)進(jìn)度和工程建設(shè)質(zhì)量等各方面都控制較好，在工程建設(shè)安全、工程建設(shè)質(zhì)量、資金投入控制和社會效益等各方面都取得較好的效果。（二）投資控制方面效果在PPP模式下，由于社會資本的加入，特別是社會資本方粵海投資有限公司為廣東粵?？毓杉瘓F(tuán)有限公司旗下子公司，廣東粵?？毓杉瘓F(tuán)有限公司是一家集原水供應(yīng)、自來水經(jīng)營和污水處理等多種水務(wù)業(yè)務(wù)于一體的大型綜合水務(wù)運(yùn)營平臺。在集團(tuán)式管理產(chǎn)業(yè)鏈上提供集投資、水務(wù)設(shè)計、咨詢、工程施工、運(yùn)營管理于一體的綜合運(yùn)營服務(wù)。融資渠道通暢，有集團(tuán)作為依托集，融資成本較低，在建設(shè)期，有效解決項目建設(shè)的資金需求，且依托集團(tuán)的水務(wù)建設(shè)經(jīng)驗及技術(shù)，通過建設(shè)設(shè)計方案的優(yōu)化，有效控制了建設(shè)成本，據(jù)已上報的結(jié)算可知，項目建設(shè)投資沒有超出設(shè)計概算，有效完成了成本控制的目標(biāo)。（三）社會效率方面效果PPP模式有效實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，在YF新區(qū)供水工程建設(shè)過程中，新區(qū)政府發(fā)揮行政管理協(xié)調(diào)力度大的優(yōu)點(diǎn)，很好的解決項目建設(shè)過程中存在征地問題、建設(shè)過程帶來的社會穩(wěn)定問題、調(diào)整合理水價等問題。社會資本方發(fā)揮其技術(shù)和運(yùn)營管理優(yōu)勢，整合存量和新建供水設(shè)施，提供了更為專業(yè)的供水服務(wù)，保障了城市供水服務(wù)的質(zhì)量水平、績效水平、管理水平。PPP模式有效實現(xiàn)了風(fēng)險轉(zhuǎn)移，在YF新區(qū)供水工程建設(shè)過程中，政府不需要融資投入項目建設(shè)資金，有效降低了政府債務(wù)風(fēng)險，且融資、設(shè)計、施工、運(yùn)營過程中的風(fēng)險均由項目公司承擔(dān)，可以充分發(fā)揮項目公司主觀能動性。（四）運(yùn)營期效果分析YF新區(qū)供水工程項目于2020年6月已完工并投入使用，正式進(jìn)行運(yùn)營期，目前，廣東YH控股集團(tuán)有限公司利用自身實力及YF新區(qū)供水工程項目建設(shè)運(yùn)營在當(dāng)?shù)亟⒌目诒?，已成功收購YF市全市的供水系統(tǒng)。未來，通過全市供水資源的整合及YH控股集團(tuán)在水務(wù)運(yùn)營上的經(jīng)驗，將會提供更好、更安全的城市供水服務(wù)。（五）實施過程中存在問題YF新區(qū)供水工程項目中包含一個存量項目為一條21.7KM的管道工程及一相增壓泵站工程，政府已完成部分工程建設(shè)，按協(xié)議約定，未完成部分工程由項目公司由項目公司繼續(xù)投資。但項目在可行性研究、合作協(xié)議草擬、招投標(biāo)過程手續(xù)較多，從2016年4月政府同意使用PPP模式開展工作，到2018年1月合作協(xié)議簽訂，歷時差不多2年時間，因存量項目建設(shè)不能中斷，到最后移交，存量項目政府投資比協(xié)議約定的投資多出了幾千萬。最后，政府方在與社會資本方在結(jié)算上述多投資幾千萬的問題上，額外支付一筆稅費(fèi)。三、結(jié)論與建議針對YF新區(qū)供水工程通過PPP融資模式建設(shè)的實施過程的分析，得出如下結(jié)論與建議：（一）采用PPP模式運(yùn)用于中小城市供水工程建設(shè)運(yùn)營上，引入社會資本能很好起到提升服務(wù)質(zhì)量、提高運(yùn)作效率、分擔(dān)政府風(fēng)險、提升盈利能力，提高資本的利用效率等作用。（二）在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域特別是新城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式，能有效減輕政府短期內(nèi)投入大量建設(shè)資金的財政壓力，同時有效利用了社會資金方融資渠道