行政法的公共利益剖析

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[關(guān)鍵詞]公共利益；行政法；物權(quán)法。

2021年4月2日，曾一度被全國(guó)媒體炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的重慶“釘子戶”事件終于在開(kāi)發(fā)商與拆遷戶的協(xié)商解決之下獲得妥善解決，開(kāi)發(fā)商與拆遷戶最終達(dá)成了協(xié)議，房屋于當(dāng)晚被拆除。從這一案件中，我們看到的是究竟如何解決我國(guó)現(xiàn)行法律制度在個(gè)人房屋征用方面存在的問(wèn)題，是如何從包括《憲法》、《物權(quán)法》在內(nèi)的相關(guān)法律中獲得對(duì)于公共利益的清晰界定，是在個(gè)人力量與國(guó)家權(quán)力相比處于天然弱勢(shì)的情況下如何合理衡平公共利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系。

無(wú)論是《憲法》，還是新頒布的《物權(quán)法》，對(duì)于公共利益這一概念都沒(méi)有做出明確的界定。造成這種結(jié)果的直接原因就是公共利益內(nèi)涵本身的不確定性，并且隨著社會(huì)的發(fā)展其外延還在不斷地?cái)U(kuò)大中，而這與法律要求具有高度的穩(wěn)定性和概括性，不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益這一概念的完善。

立法中對(duì)公共利益留下的空白只能依靠司法去填補(bǔ)，這要求法官針對(duì)具體案件發(fā)揮自由裁量權(quán)裁定是否為公共利益。但在我國(guó)目前的法院系統(tǒng)中，法官真的具有能夠在沒(méi)有任何相關(guān)法律作為準(zhǔn)據(jù)法的情況下，完全依據(jù)法理知識(shí)做出公正裁判的能力嗎。況且在實(shí)踐中，由于立法體制的不完善，部門(mén)立法現(xiàn)象的大量存在，公共利益的裁量權(quán)很大程度上交予行政機(jī)關(guān)行使，根本無(wú)法進(jìn)入司法程序，其公正性可想而知。由此可見(jiàn)，對(duì)于公共利益的界定問(wèn)題，我們遇到了立法和司法的雙重難題。針對(duì)這種現(xiàn)象，很多學(xué)者建議還是應(yīng)當(dāng)在立法中對(duì)公共利益做出明確的界定，并提出了自己的觀點(diǎn)。

一、國(guó)內(nèi)外關(guān)于公共利益界定的學(xué)說(shuō)。

關(guān)于公共利益的界定，國(guó)內(nèi)外很多著名學(xué)者都曾提出過(guò)自己的觀點(diǎn)。

早期德國(guó)公法學(xué)者洛厚德（c.e.leuthold）在《公共利益與行政法的公共訴訟》一文中，以地域作為判斷的基礎(chǔ)，試圖揭示公共利益之主體即“公共”的內(nèi)涵。但他的理論過(guò)分強(qiáng)調(diào)了空間或地域的界限，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、經(jīng)濟(jì)全球化的逐步推進(jìn)，地域之間的界限逐漸淡化，其理論逐漸淡出人們的視野。

與洛厚德處于同一時(shí)代的德國(guó)學(xué)者紐曼（f-j.neumann）在《在公私法中關(guān)于稅捐制度、公益征收之公益的區(qū)別》一文中提出“不確定多數(shù)人理論”，指出公共的概念是指利益效果所及的范圍，即以受益人多寡的方式?jīng)Q定。只要有大多數(shù)的不確定數(shù)目的利益人存在，即屬公益，強(qiáng)調(diào)在數(shù)量上的特征。紐曼的學(xué)說(shuō)相對(duì)于洛厚德的理論來(lái)說(shuō)更具有科學(xué)性和前瞻性，其理論基礎(chǔ)與“少數(shù)服從多數(shù)”的民主政治原則相一致，所以至今仍被各國(guó)廣泛應(yīng)用。

針對(duì)2021年修憲中，《憲法》條文增加了“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的規(guī)定，我國(guó)許多學(xué)者關(guān)于公共利益這一概念的界定提出了自己的觀點(diǎn)。如韓大元在《憲法文本中“公共利益”的規(guī)范分析》一文中提出，公共利益具有公益性、個(gè)體性、目標(biāo)性、合理性、制約性、補(bǔ)償性六大特征；袁曙宏在《“公共利益”如何界定》一文中提出，公共利益具有公共性、合理性、正當(dāng)性、公平性的特征。這些學(xué)者的觀點(diǎn)，可以說(shuō)比較全面地概括了”公共利益”這一概念的特征，為司法機(jī)關(guān)判斷“公共利益”提供了寶貴的依據(jù)。

那么，在我國(guó)的立法過(guò)程中，究竟應(yīng)采取何種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)“公共利益”做出界定呢。民法學(xué)者以民法學(xué)者梁慧星牽頭的物權(quán)法草案起草小組在其建議稿中曾對(duì)公共利益進(jìn)行了這樣的概括：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國(guó)家法律規(guī)定的其他公共利益。”很顯然，建議稿中采用的是列舉式規(guī)定的方式，但由于社會(huì)情況在不斷發(fā)展變化，“公共利益”的外延隨之不斷擴(kuò)大中，用窮盡式列舉法顯然無(wú)法包含公共利益的全部方面，用兜底式條款又失去了立法的本意，不利于法官引用斷案，于是在最終頒布的《物權(quán)法》中，我們只看到了“為了公共利益的需要。?！边@樣的概括式規(guī)定。還有的學(xué)者建議，采用一個(gè)多數(shù)人的決策機(jī)制，以位于某個(gè)區(qū)域內(nèi)的權(quán)利人通過(guò)法律程序投票決定，多數(shù)人的意見(jiàn)即為公共利益。[7]但是筆者認(rèn)為，這種方法在實(shí)行方面會(huì)由于區(qū)域內(nèi)權(quán)利人過(guò)多、程序過(guò)于繁瑣等原因無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

二、對(duì)公共利益的界定。法律的缺失。

我國(guó)目前以公共利益的名義征用個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)的相關(guān)法律依據(jù)分散在《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）中?！读⒎ǚā返?條明確規(guī)定，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收必須制定法律，但其第9條亦明確規(guī)定，“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外”。但是，《憲法》第13條第2款明確規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這里的法律也是指狹義的法律。

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)目前實(shí)行的是土地國(guó)有和集體所有的制度，也就是說(shuō)，土地的所有權(quán)不在公民個(gè)人手中。但是，公民個(gè)人可以通過(guò)一定的條件，通常是購(gòu)買(mǎi)開(kāi)發(fā)商銷(xiāo)售的商品房，從而獲得基于房屋之上的國(guó)有土地的使用權(quán)，也就是說(shuō)，公民享有對(duì)國(guó)有土地的用益物權(quán)。公民的土地使用權(quán)是有一定年限的（在我國(guó)為70年），在規(guī)定的年限內(nèi)，公民的土地使用權(quán)及其用益物權(quán)是不受侵犯的對(duì)世權(quán)。但《憲法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律規(guī)定，國(guó)家在一定條件下可以征用個(gè)人所有的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，這一條件就是公共利益。

《憲法》第10條第2款規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。《土地管理法》第2條規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。《物權(quán)法》第42條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。這些都為國(guó)家征用個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)提供了法律依據(jù)。但是，究竟何為公共利益，國(guó)家通過(guò)什么標(biāo)準(zhǔn)去判斷公共利益這一概念，由于立法技術(shù)上的原因，法律并沒(méi)有做出明文規(guī)定。目前我國(guó)的房屋拆遷按照拆遷事由可分為協(xié)議拆遷和“公益”拆遷兩類(lèi)。所謂協(xié)議拆遷，就是開(kāi)發(fā)商為了對(duì)特定地區(qū)的土地進(jìn)行商業(yè)目的的開(kāi)發(fā)而通過(guò)與該地區(qū)居民簽訂房屋買(mǎi)賣(mài)合同從而獲得房屋的所有權(quán)及房屋所占區(qū)域內(nèi)的土地使用權(quán)，進(jìn)而對(duì)該地區(qū)房屋進(jìn)行拆遷改造的行為。“公益”拆遷，即國(guó)家為了公共利益而對(duì)特定地區(qū)的房屋進(jìn)行征用的拆遷改造。“公益”拆遷應(yīng)遵循嚴(yán)格的程序，但從實(shí)踐中來(lái)看，很多地方政府對(duì)某地區(qū)土地使用權(quán)的征用只是由該地區(qū)的土地行政主管部門(mén)內(nèi)部決定的，其征用行為是否為公共利益也是由主管部門(mén)內(nèi)部判斷的，判斷標(biāo)準(zhǔn)不得而知，因此，一些政府官員為了追求政績(jī)而置公民的合法權(quán)益于不顧，打著“公共利益”的旗號(hào)進(jìn)行非法征地的情況大量存在。所以，在公共利益的界定主體問(wèn)題上，為了避免政府的征地拆遷部門(mén)作為利益相關(guān)者偏頗地界定公共利益的情況出現(xiàn)，能否在政府法制部門(mén)中下設(shè)一個(gè)獨(dú)立的公共利益界定主體值得考慮。除此之外，有些學(xué)者提出，開(kāi)發(fā)商在與“釘子戶”未達(dá)成拆遷協(xié)議的前提下，將拆遷戶的房屋挖成了一座孤島，拆遷戶被強(qiáng)行斷水?dāng)嚯?，侵犯了拆遷戶的相鄰權(quán)。這也是值得學(xué)者們?nèi)ヌ接懙牡胤?/p>

三、公共利益和個(gè)人利益的衡平。

（一）公權(quán)力與私權(quán)利的沖突。難堪的現(xiàn)狀。

公共利益與個(gè)人利益之間的矛盾，可以說(shuō)是長(zhǎng)久以來(lái)公權(quán)力與私權(quán)利沖突的一個(gè)縮影。

政府從國(guó)家產(chǎn)生時(shí)起，就是公權(quán)力的代表，負(fù)責(zé)龐大的國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，處理紛繁復(fù)雜的事務(wù)，承擔(dān)著保證內(nèi)政外交的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)轉(zhuǎn)的重要使命和巨大責(zé)任，享有覆蓋面廣泛的權(quán)利，并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。在實(shí)行人民代表大會(huì)制度的中國(guó)，政府的權(quán)力是憲法和法律賦予的，而憲法和法律又是由民意的代表機(jī)關(guān)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定并通過(guò)的，因此，從這層意義上來(lái)說(shuō)，政府是人民選舉產(chǎn)生的政府，是對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府，是為人民服務(wù)的政府。但是，由于我國(guó)的民主法制尚不健全，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善以及政府責(zé)任的缺失，國(guó)家中逐漸出現(xiàn)了政黨利益、團(tuán)體利益、部門(mén)利益，當(dāng)這些利益交錯(cuò)出現(xiàn)在我們的政府部門(mén)中時(shí)，政府就由一個(gè)民意的代表部門(mén)蛻變成為由一個(gè)個(gè)利益主體操縱的“機(jī)器”。這個(gè)龐大的機(jī)器靠納稅人的錢(qián)維持其自身的運(yùn)轉(zhuǎn)，卻由于利益的驅(qū)使，經(jīng)常不承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。全國(guó)各地不斷涌現(xiàn)的貪污腐敗現(xiàn)象，是一些政府官員將本應(yīng)用作公益事業(yè)的國(guó)家資金打到了自己的帳號(hào)上；普遍存在的部門(mén)立法現(xiàn)象，為一些政府部門(mén)肆意侵犯公民個(gè)人利益打開(kāi)了方便之門(mén)；一些地方政府官員為了追求政績(jī)，更是將公民的個(gè)人利益視為牛毛，打著“公共利益”的旗號(hào)，肆意踐踏公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和憲法、法律的相關(guān)規(guī)定；在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部，這些人民的公仆們，還每天為了工資、升遷、福利等問(wèn)題勾心斗角，打得不可開(kāi)交。在這種情況下，政府如何能夠建立對(duì)公民的信任。政府如何有能力勝任自己的工作。以重慶“釘子戶”事件為例，事件發(fā)生后，政府部門(mén)曾一度“失聲”，沒(méi)有部門(mén)對(duì)此事發(fā)表意見(jiàn)，也沒(méi)有官員接受采訪，社會(huì)輿論更是呈現(xiàn)“一邊倒”的架勢(shì)，新浪、網(wǎng)易等門(mén)戶網(wǎng)站的投票顯示，有85%以上的人支持被拆遷戶。為什么會(huì)這樣。因?yàn)檎块T(mén)留給公民的是一種一貫善于以公權(quán)力侵犯私權(quán)的糟糕形象，更因?yàn)檎@次遇到了一個(gè)能夠依法維權(quán)的“強(qiáng)勢(shì)公民”。當(dāng)公權(quán)力與私權(quán)利發(fā)生激烈的碰撞，而公民作為私權(quán)利的所有者勇敢地拿起法律武器進(jìn)行抵抗時(shí)，我們不能不感嘆法治的進(jìn)步。

筆者在這里用天平打一個(gè)比方，以形象地刻畫(huà)政府與公民、公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系。天平的左側(cè)是政府，是公權(quán)力的代表，公共利益應(yīng)在其之上，為了“公共利益”是政府工作的原則和宗旨；天平的右側(cè)是公民，是私權(quán)的代表，個(gè)人利益應(yīng)在其之上，但略低于公共利益，公民在保護(hù)其個(gè)人利益的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)懂得在一些情況下為公共利益而犧牲個(gè)人利益；天平的中間是一塊“法律盾”。對(duì)天平左側(cè)的政府來(lái)說(shuō)，這是一塊限制政府權(quán)力、保證政府嚴(yán)格依法行政的盾；對(duì)天平右側(cè)的公民來(lái)說(shuō)，這是一塊阻止公權(quán)力入侵、保護(hù)公民個(gè)人利益不受非法侵犯的盾。在一個(gè)政府秉公自律、公民懂法守法、法治完善健全的國(guó)家，天平應(yīng)處于平衡的狀態(tài)。但現(xiàn)在我國(guó)的情況是，政府部門(mén)將“公共利益”踩在腳下，公民將“個(gè)人利益”高舉頭上，法律起不到制約政府和保護(hù)公民的作用。若一個(gè)國(guó)家的政府不能取信于民，若一個(gè)國(guó)家公民的合法利益不能受到法律應(yīng)有的保護(hù)，那將是一國(guó)政府的悲哀，一國(guó)人民的悲哀，更是一國(guó)法治的悲哀。

（二）何者優(yōu)先。兩個(gè)極端的出現(xiàn)。

公共利益與個(gè)人利益既然是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，那么當(dāng)兩者發(fā)生沖突時(shí)，何者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先呢?，F(xiàn)在社會(huì)中兩種極端情況的出現(xiàn)，不得不引起我們的反思。

一個(gè)極端就是由于法律制度的不健全，政府部門(mén)濫用公權(quán)力，肆意侵犯公民的個(gè)人權(quán)利。比如，在國(guó)外，公民的私人住宅是“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)”的神圣私有領(lǐng)地，司法機(jī)關(guān)為了公共利益需要進(jìn)入公民住宅搜查，必須事先向法院申請(qǐng)?jiān)S可證（warrant）。而在我國(guó)，曾出現(xiàn)過(guò)公安機(jī)關(guān)為了偵察一些輕微違法行為，甚至由道德而非法律領(lǐng)域調(diào)整的行為，在沒(méi)有搜查證的情況下強(qiáng)行闖入民宅進(jìn)行檢查的案例，這無(wú)疑侵犯了公民對(duì)自己住宅享有的所有權(quán)及從中衍生的相鄰權(quán)、隱私權(quán)等。再比如，為了籌備奧運(yùn)會(huì)，北京市政府對(duì)城區(qū)進(jìn)行改造、修建地鐵線路等設(shè)施的過(guò)程中，因?yàn)闀r(shí)間緊迫，政府授權(quán)一些施工單位連夜趕工，嚴(yán)重影響了周邊居民的正常作息。即便政府此舉確實(shí)有“辦好奧運(yùn)”的公共利益目的存在，那么，在侵犯公民居住權(quán)的情況下，政府難道不應(yīng)該給予公民以合理的補(bǔ)償嗎。再以目前我國(guó)城市大規(guī)模改造過(guò)程中的征地拆遷為例，由于相關(guān)法律制度在程序和實(shí)體上存在的缺陷，本應(yīng)由政府部門(mén)承擔(dān)的征地拆遷補(bǔ)償行為，卻由政府授權(quán)給了開(kāi)發(fā)商去行使，政府退至后臺(tái)，當(dāng)開(kāi)發(fā)商與被拆遷戶發(fā)生矛盾時(shí)，扮演一個(gè)“仲裁人”的角色；政府涉嫌在征地拆遷過(guò)程中從被拆遷戶手中牟取土地扭轉(zhuǎn)的巨大差價(jià)；政府官員為了追求政績(jī)而打著公共利益的旗號(hào)隨意征地拆遷；在開(kāi)發(fā)商與被拆遷戶未達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，政府部門(mén)強(qiáng)行將房屋拆除。這些政府凌駕于公共利益之上、為了自身利益而損害私利的行為應(yīng)當(dāng)引起我們的警惕。

另一個(gè)極端就是由于法律對(duì)個(gè)人利益的過(guò)度保護(hù)，導(dǎo)致私權(quán)絕對(duì)化的現(xiàn)象。在日本，如果政府需要征用國(guó)民所有的土地，即使為公共利益，決定權(quán)最終也在公民個(gè)人。筆者認(rèn)為，這種對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)是私權(quán)絕對(duì)化的體現(xiàn)。日本的法律制度過(guò)于注重保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致政府在運(yùn)作過(guò)程中的成本大大增加，其增加的成本將最終間接分?jǐn)偟饺毡舅袊?guó)民的頭上。

（三）衡平點(diǎn)的尋求。四方面的完善。

縱然，現(xiàn)實(shí)的無(wú)奈使我們對(duì)于尋求公共利益與個(gè)人利益的衡平點(diǎn)持懷疑的態(tài)度，本文還是以上文提到的“利益天平”為基礎(chǔ)，從理論上為雙方的衡平提供了可能性的存在。

首先，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定良法，有效地限制政府權(quán)力，從程序和實(shí)體上保護(hù)公民個(gè)人的合法權(quán)益不受侵犯。良法的制定應(yīng)遵循科學(xué)和民主的標(biāo)準(zhǔn)。科學(xué)性：（1）在制定的時(shí)候，應(yīng)遵循科學(xué)的工序，即要求立法者在制定法律之前，對(duì)現(xiàn)實(shí)情況要了如指掌，要做大量的調(diào)查，以確保立法符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)；立法以后對(duì)其實(shí)施情況也要進(jìn)行考察，以便對(duì)法律進(jìn)行解釋或修改。目前我國(guó)的立法普遍缺乏超前性和主動(dòng)性。大多數(shù)法條都是立法者僅僅對(duì)社會(huì)中現(xiàn)存問(wèn)題的反映，而對(duì)一些新出現(xiàn)的問(wèn)題缺乏預(yù)見(jiàn)性，而且很多法律法規(guī)不是立法者主動(dòng)立法，而是在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示下才立法，導(dǎo)致立法滯后；全國(guó)人大將一些本應(yīng)由自己行使的對(duì)法條的解釋權(quán)交給了法院、檢察院去行使，導(dǎo)致很多問(wèn)題善待解決。（2）法律的內(nèi)容也要科學(xué)，這涉及一個(gè)立法技術(shù)的問(wèn)題。在此，筆者對(duì)立法的內(nèi)容方面提兩點(diǎn)建議：第一，立法者應(yīng)當(dāng)明確法條的涵義，盡量不要產(chǎn)生歧義，否則不是錯(cuò)打無(wú)辜，就是放縱罪犯，當(dāng)然，在法條的表述上也不能過(guò)于剛性，應(yīng)當(dāng)留有靈活的余地；第二，法條應(yīng)當(dāng)有很強(qiáng)的執(zhí)行性，不能成為宣誓性的口號(hào)。（3）立法者要講科學(xué)，這涉及到立法者的素質(zhì)問(wèn)題，而立法者素質(zhì)的高低直接關(guān)系到法律是否公正合理。首先，應(yīng)當(dāng)防止情緒立法，立法者應(yīng)當(dāng)秉承著理性、公正、無(wú)私的原則，不能受個(gè)人情感和社會(huì)輿論的影響；其次，立法者隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)要合理。一部良法的民主性則體現(xiàn)在它應(yīng)當(dāng)能夠充分反映和保障民眾的根本利益，這是立法的根本目的與原則之所在。立法的民主性不僅體現(xiàn)在立法的程序上，同時(shí)也體現(xiàn)在立法的內(nèi)容上。在中國(guó)，立法者應(yīng)當(dāng)避免人治型立法，實(shí)行法治型立法。立法機(jī)關(guān)應(yīng)該是民意的代表機(jī)關(guān)，而不是少數(shù)人的專(zhuān)政工具。因此以黨代法的情況應(yīng)當(dāng)避免，部門(mén)立法應(yīng)予以嚴(yán)格限制，黨或者一些部門(mén)的意志和利益并不一定能代表大多數(shù)人民的利益，這樣容易導(dǎo)致在法律面前官民不等、公私不等的現(xiàn)象，法律自然也就失去了民主性。

其次，獨(dú)立公正的司法是確保良法真正得到實(shí)行的基礎(chǔ)。良法即使制定出來(lái)，如果沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)法、守法的話，就只能是一紙空文而已，沒(méi)有任何意義，而司法則是在執(zhí)法不力、守法不嚴(yán)情況下最后的救濟(jì)途徑。更何況目前我國(guó)很多法律條文缺乏明確性和可執(zhí)行性，成為了原則性的規(guī)定，宣誓性的條款，使司法工作者的執(zhí)法缺乏相應(yīng)依據(jù)。以《物權(quán)法》第42條為例，條文中只對(duì)國(guó)家可以征用個(gè)人房屋的情況做出了原則上的規(guī)定，即依照“公共利益”，但對(duì)“公共利益”這一概念未作進(jìn)一步闡釋?zhuān)渌缮弦矝](méi)有相關(guān)規(guī)定，這就需要法官根據(jù)具體情況對(duì)個(gè)案中的“公共利益”做出判定。但筆者在前文中說(shuō)過(guò)，我國(guó)法官目前的素質(zhì)足以支持其在沒(méi)有任何法律依據(jù)的情況下完全依照法理知識(shí)做出公正的決斷嗎。因此，如何制定一部在司法實(shí)踐中能被真正貫徹執(zhí)行的法律，無(wú)疑成為立法者和司法者都要考慮的問(wèn)題。審判米蘭達(dá)的美國(guó)最高法院大法官沃倫說(shuō)過(guò)：“實(shí)體不公，只是個(gè)案正義的泯滅，而程序不公，則是全部司法制度正義性的普遍喪失。”而程序的公正，則需要立法和司法者的共同努力。

再次，政府應(yīng)當(dāng)在公民心中樹(shù)立秉公自律的人民公仆形象，這就對(duì)政府的依法行政提出了嚴(yán)格的要求。國(guó)家的運(yùn)轉(zhuǎn)需要靠政府來(lái)維持，如果把整個(gè)國(guó)家看作是一個(gè)高速運(yùn)轉(zhuǎn)的車(chē)輪，那么政府就是保證車(chē)輪運(yùn)轉(zhuǎn)高效而穩(wěn)定的車(chē)軸。政府無(wú)疑在國(guó)家中占有不可替代的地位。但是，政府的權(quán)力是人民賦予的，政府負(fù)責(zé)處理整個(gè)國(guó)家的事務(wù)是人民基于對(duì)其的信任而做出的授權(quán)，從這種意義上來(lái)講，政府沒(méi)有任何資格利用這種權(quán)力去為自己創(chuàng)造利益，更沒(méi)有任何資格利用公權(quán)力去損害公民的權(quán)益。然而，人的本性決定了政府同時(shí)是一個(gè)集多種利益于一身的利益多元體，現(xiàn)實(shí)中公權(quán)力被濫用的情況從來(lái)就未停止過(guò)。筆者認(rèn)為，公權(quán)力的濫用有兩種形態(tài)，其一是公權(quán)力主體以原有的角色直接侵入私有領(lǐng)域，二是公權(quán)力主體內(nèi)部以錯(cuò)位的角色侵入私有領(lǐng)域。比如在房屋拆遷中，政府部門(mén)取代了本應(yīng)由法院來(lái)行使的強(qiáng)制拆遷的權(quán)力，使這一程序染上了部門(mén)利益的色彩?！段餀?quán)法》的頒布為政府依法行政提出了新的要求，但政府若要真正做到依法行政，需要在政府官員的內(nèi)心確立為人民服務(wù)的堅(jiān)定信念，更需要提高政府官員的法律意識(shí)和修養(yǎng)。

最后，公民作為整個(gè)國(guó)家的利益密切相關(guān)者，應(yīng)當(dāng)樹(shù)立整體觀和大局觀，為政府的行政行為提供相應(yīng)的協(xié)助和支持。公民個(gè)人享有的權(quán)利因?yàn)槭軕椃?、法律的保護(hù)而具有正當(dāng)性和排他性，是不受任何來(lái)自公權(quán)力的侵犯的。但是，我國(guó)的憲法和法律同時(shí)為這種保護(hù)提供了除斥性的條款，就是在為了公共利益的需要之下，國(guó)家可以介入公民對(duì)其私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的絕對(duì)支配之中。筆者認(rèn)為，我們可以把憲法、法律的這種規(guī)定看作授權(quán)政府在極特殊情況下對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的一種合理的侵犯。個(gè)人利益與公共利益從來(lái)就不是完全的對(duì)立關(guān)系，公共利益不是簡(jiǎn)單地存在于個(gè)人利益之外，它們之間更多的是一種統(tǒng)一的關(guān)系，一種公共利益寓于個(gè)人利益之中的統(tǒng)一。公共利益的實(shí)現(xiàn)使其在不特定主體身上轉(zhuǎn)化成為他們享有的權(quán)利，進(jìn)而促成了不特定多數(shù)人個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)，而這種實(shí)現(xiàn)有時(shí)需要以犧牲少數(shù)人的利益為代價(jià)，需要限制或消滅少數(shù)公民對(duì)于部分個(gè)人權(quán)利的享有，即使這種享有的正當(dāng)性是無(wú)可非議的。公共利益是個(gè)人利益的總和，而公共利益的實(shí)現(xiàn)同時(shí)保證了個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)。無(wú)論從