對(duì)加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的思考

引言財(cái)會(huì)監(jiān)督對(duì)于保障政令暢通、維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律秩序、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展等方面起到十分重要的作用。加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)監(jiān)督，規(guī)范財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)行為、提升會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，促進(jìn)行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)監(jiān)督制度更完善、信息化程度更高、財(cái)會(huì)隊(duì)伍素質(zhì)持續(xù)提升，推動(dòng)行政事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展。但是，目前行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)監(jiān)督工作還存在一些不足，需要對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)監(jiān)督工作情況進(jìn)行探析并提出建議，保證行政事業(yè)單位工作開展有序進(jìn)行。一、概述財(cái)會(huì)監(jiān)督是國家治理體系的基礎(chǔ)，不僅可以促進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化，而且可以作為反腐倡廉、風(fēng)險(xiǎn)防控的重要工具，更是落實(shí)法律法規(guī)的有效途徑。2023年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》從財(cái)會(huì)監(jiān)督的總體要求、機(jī)制、體系等方面，對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督的具體內(nèi)容提供指導(dǎo)，構(gòu)建新時(shí)代財(cái)會(huì)監(jiān)督體系。[1]當(dāng)前，行政事業(yè)單位依照推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的要求，只有健全財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)制，充分釋放財(cái)會(huì)監(jiān)督的治理功能，保持權(quán)力的制衡、風(fēng)險(xiǎn)受到管控，才能持續(xù)提升財(cái)會(huì)監(jiān)督的質(zhì)效，發(fā)揮好整體監(jiān)督的作用，新時(shí)期充分加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)監(jiān)督工作就顯得尤為重要。二、行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)監(jiān)督的內(nèi)涵行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)監(jiān)督的內(nèi)涵，專家學(xué)者的解讀有所不同，但總體指向了一個(gè)共同的概念：財(cái)會(huì)監(jiān)督是一項(xiàng)較為系統(tǒng)的、多方位的、相互交錯(cuò)的體系，里面包含了財(cái)政監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督以及會(huì)計(jì)監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督是對(duì)行政事業(yè)單位的外部監(jiān)督管理，主要由政府的財(cái)政部門、審計(jì)部門負(fù)責(zé)，監(jiān)督的程序及權(quán)限依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》《財(cái)政部門監(jiān)管辦法》，具有較高的約束力和政策性，是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要形式。[2]財(cái)政監(jiān)督面對(duì)的是行政事業(yè)單位的本質(zhì)屬性，即貫徹落實(shí)國家財(cái)政政策的情況以及檢查財(cái)政資金的使用績效，通過財(cái)政監(jiān)督保障政策落地和財(cái)政預(yù)算資金的合法合規(guī)運(yùn)行。財(cái)務(wù)監(jiān)督是對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部與外部相結(jié)合的監(jiān)督管理，可以由上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)，也可以由內(nèi)部審計(jì)部門、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，也可以由政府審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，監(jiān)督的程序及權(quán)限適用于內(nèi)部管理相關(guān)制度和外部部門監(jiān)管授權(quán)，促使行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)合理合規(guī)運(yùn)行。財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容及范圍更為具體，是依據(jù)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度》和《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算資金的流轉(zhuǎn)，即以收入、支出、使用、分配等資金運(yùn)動(dòng)過程為抓手進(jìn)行監(jiān)督，保障其合規(guī)性和效益性。會(huì)計(jì)監(jiān)督是對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督管理，主要由會(huì)計(jì)部門負(fù)責(zé)，監(jiān)督的程序及權(quán)限須符合財(cái)經(jīng)有關(guān)法規(guī)授予的崗位職責(zé)，是例行的、持續(xù)性的監(jiān)督，對(duì)規(guī)范會(huì)計(jì)核算、提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量具有重要作用。會(huì)計(jì)監(jiān)督面對(duì)的是行政事業(yè)單位的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，即監(jiān)督單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中的交易事項(xiàng)，依據(jù)《會(huì)計(jì)法》《經(jīng)濟(jì)法》《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，保障經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)交易事項(xiàng)的會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量、報(bào)告的及時(shí)和準(zhǔn)確。綜上所述，財(cái)政監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督和會(huì)計(jì)監(jiān)督三者是相互依存和促進(jìn)的有機(jī)整體。只有深刻認(rèn)識(shí)行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)監(jiān)督的內(nèi)涵，才能將三者有機(jī)融合，統(tǒng)籌開展行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)監(jiān)督工作，以期加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作總體的質(zhì)效。三、行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)監(jiān)督的現(xiàn)狀（一）財(cái)政監(jiān)督制度體系有待健全當(dāng)前，財(cái)政監(jiān)督制度體系建設(shè)仍需進(jìn)一步強(qiáng)化，有關(guān)法律法規(guī)需盡快修訂完善，以更好地適應(yīng)治理體系現(xiàn)代化的要求。財(cái)政監(jiān)督盡管有預(yù)算法、會(huì)計(jì)法等法律法規(guī)的護(hù)航，但貫穿執(zhí)行、落地、落實(shí)環(huán)節(jié)的一整套制度體系安排尚有待進(jìn)一步健全。財(cái)政監(jiān)督與預(yù)算的編制環(huán)節(jié)、決算的填報(bào)環(huán)節(jié)、績效目標(biāo)的考核環(huán)節(jié)等沒有形成高效的信息溝通橋梁，財(cái)政預(yù)算資金的監(jiān)督與管理存在相對(duì)分離的現(xiàn)象。[3]就目前來看，財(cái)政監(jiān)督與資金管理融合得還不夠，監(jiān)督主體之間的關(guān)系還需進(jìn)一步理順。財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容重復(fù)，相關(guān)信息和結(jié)論不能共享。財(cái)政監(jiān)督的工作形式較為陳舊，主要以人工的方式，使得財(cái)政監(jiān)督的效率不夠高。財(cái)政監(jiān)督的信息化建設(shè)工作還存在欠缺，信息化平臺(tái)建立比較落后，使得監(jiān)管數(shù)據(jù)共享效率不高，財(cái)政監(jiān)督部門實(shí)時(shí)掌握財(cái)政收支情況有待加強(qiáng)。（二）財(cái)務(wù)監(jiān)督業(yè)財(cái)融合有待提升作為行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督管理的趨勢(shì)，業(yè)財(cái)融合對(duì)推動(dòng)行政事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)順利進(jìn)行發(fā)揮了重要的作用，但行政事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)管理之間的協(xié)同略顯不足，致使預(yù)算資金績效管理和執(zhí)行的效果不佳。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門不了解當(dāng)前的業(yè)務(wù)開展情況，依然按照歷史標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行預(yù)算編制，使得績效管理難以發(fā)揮作用，財(cái)務(wù)監(jiān)督的水平不高。另外，財(cái)務(wù)監(jiān)督人才比較稀缺。行政事業(yè)單位認(rèn)為財(cái)務(wù)監(jiān)督的職責(zé)應(yīng)由財(cái)務(wù)部門的工作人員承擔(dān)，同時(shí)也認(rèn)為財(cái)務(wù)監(jiān)督工作不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，財(cái)務(wù)監(jiān)督的職能逐漸被弱化，難以發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督對(duì)于單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)運(yùn)行的“防線”功能。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督工作的日趨復(fù)雜，現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員也表現(xiàn)出履職能力不足的現(xiàn)象，這些都對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)督工作的執(zhí)行產(chǎn)生負(fù)面的影響。（三）會(huì)計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性有待完善從理論的方面上來說，會(huì)計(jì)監(jiān)督是一項(xiàng)較為獨(dú)立的監(jiān)督工作，事關(guān)監(jiān)督行政事業(yè)單位的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)開展情況是否合理合規(guī)，擔(dān)負(fù)重要的全過程監(jiān)管的職責(zé)。但事實(shí)而言，許多行政事業(yè)單位在保證會(huì)計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性這方面較為欠缺，更多的是委任財(cái)務(wù)人員作為會(huì)計(jì)監(jiān)督兼職人員，并未成立單獨(dú)的會(huì)計(jì)監(jiān)督部門。在這種情況下，會(huì)計(jì)監(jiān)督人員沒有相對(duì)應(yīng)的實(shí)際監(jiān)督權(quán)力，在實(shí)施監(jiān)督的過程中遇到被抵觸的困難。而且，會(huì)計(jì)監(jiān)督工作內(nèi)容比較繁雜，不只需要擬訂方案指導(dǎo)會(huì)計(jì)監(jiān)督如何計(jì)劃與執(zhí)行，還要通過各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一層層地審批下來才能最終被執(zhí)行，這并不利于提升行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)監(jiān)督的效率。[4]恰恰是因?yàn)闀?huì)計(jì)監(jiān)督缺乏獨(dú)立性，就會(huì)導(dǎo)致會(huì)計(jì)監(jiān)督與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)之間產(chǎn)生偏差，難以保障會(huì)計(jì)監(jiān)督的有效性，使會(huì)計(jì)監(jiān)督工作陷入尷尬局面。四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的建議《意見》是黨中央站在戰(zhàn)略和全局的高度，在系統(tǒng)總結(jié)財(cái)會(huì)監(jiān)督實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作賦予新的內(nèi)涵。行政事業(yè)單位的財(cái)會(huì)監(jiān)督涵蓋了財(cái)政、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)監(jiān)督全覆蓋的監(jiān)督行為，以下從財(cái)政監(jiān)督體系、財(cái)務(wù)監(jiān)督管理流程、會(huì)計(jì)監(jiān)督獨(dú)立性三個(gè)方面闡述加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的建議。（一）構(gòu)建協(xié)同化、制度化、信息化的財(cái)政監(jiān)督體系1.推動(dòng)監(jiān)督主體橫縱協(xié)同監(jiān)督主體應(yīng)發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督主責(zé)部門作用，推動(dòng)與其他監(jiān)督主體聯(lián)通與協(xié)調(diào)，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督主體與主體間的橫向性協(xié)同，增強(qiáng)中央監(jiān)督主體與地方監(jiān)督主體間的縱向性聯(lián)動(dòng)，建立健全高效銜接、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的工作機(jī)制，更好形成監(jiān)督合力，切實(shí)提升對(duì)行政事業(yè)單位的監(jiān)督實(shí)效。一是應(yīng)對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政監(jiān)督重要作用的宣傳加大力度、豐富宣傳形式，強(qiáng)化行政事業(yè)單位對(duì)財(cái)政監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)。二是要充分運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)，對(duì)設(shè)置的財(cái)政監(jiān)督指標(biāo)即將超過臨界值進(jìn)行預(yù)報(bào)，若財(cái)政監(jiān)督指標(biāo)超出設(shè)置好的范圍，那么就會(huì)啟動(dòng)預(yù)警，保證財(cái)政預(yù)算資金運(yùn)轉(zhuǎn)的安全。三是完善信息報(bào)送機(jī)制，有關(guān)部門間的財(cái)會(huì)監(jiān)督政策銜接、重大問題處理、綜合執(zhí)法檢查、監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用、監(jiān)督線索移送、監(jiān)督信息交流等工作機(jī)制，形成監(jiān)督合力，提升監(jiān)督效能。2.強(qiáng)化監(jiān)督對(duì)象制度保證行政事業(yè)單位一是應(yīng)建立科學(xué)的內(nèi)控制度體系，切實(shí)做到對(duì)各管理層級(jí)和各工作崗位依法依規(guī)分別授權(quán)，按照不同崗位進(jìn)行了劃分并對(duì)每個(gè)崗位設(shè)定了職責(zé)和權(quán)力范圍，對(duì)各管理層級(jí)和各工作崗位必須依法依規(guī)分別授權(quán)，不兼容的崗位要進(jìn)行分離，建立起崗位之間相互牽制與監(jiān)督的制衡機(jī)制。二是應(yīng)完善單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層面控制和財(cái)務(wù)各項(xiàng)支出審核機(jī)制，對(duì)各項(xiàng)財(cái)務(wù)支出的報(bào)銷嚴(yán)格審核與審批，對(duì)固定資產(chǎn)的使用處置管理職責(zé)、財(cái)政預(yù)算資金的監(jiān)控職責(zé)須有專門的人員來承擔(dān)，保證財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的合理性與合規(guī)性，防止發(fā)生財(cái)政預(yù)算資金被非法侵占、國有資產(chǎn)損失等現(xiàn)象。三是應(yīng)建立重要崗位的定期或不定期輪崗制度，增強(qiáng)各類風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)，筑牢廉潔自律的底線。四是應(yīng)建立健全追責(zé)制度，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督執(zhí)行，有關(guān)人員一旦發(fā)生違反法規(guī)規(guī)章政策的情形，就要依法進(jìn)行追責(zé)與問責(zé)，保證法律被嚴(yán)格執(zhí)行，違反法律應(yīng)嚴(yán)格追究，保障行政事業(yè)單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合理合規(guī)地運(yùn)行。3.建立健全信息化的平臺(tái)行政事業(yè)單位一是應(yīng)盡快制定電子憑證會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的具體實(shí)施方案。通過推進(jìn)電子憑證會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)，解決電子憑證標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不兼容導(dǎo)致的入賬難、歸檔難問題，便于不同來源會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)間的兼容和共享。切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，解決好相關(guān)的政策和技術(shù)問題，做好對(duì)電子憑證會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的具體實(shí)施工作的評(píng)估、指導(dǎo)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。二是應(yīng)盡快落實(shí)財(cái)政監(jiān)督大數(shù)據(jù)分析工作。建立財(cái)督大數(shù)據(jù)協(xié)同研究和報(bào)告制度，重點(diǎn)對(duì)歷年審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及會(huì)計(jì)師事務(wù)所等部門的檢查情況進(jìn)行收集與分析，為精準(zhǔn)分析解決財(cái)政監(jiān)督的問題提供細(xì)化的方案。同時(shí)，充分運(yùn)用好預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)控行政事業(yè)單位的財(cái)政資金的運(yùn)行情況，監(jiān)管財(cái)政預(yù)算資金的收支是否符合法律規(guī)章制度規(guī)范，動(dòng)態(tài)地獲取財(cái)政預(yù)算資金的運(yùn)行狀態(tài)，定期與不定期對(duì)運(yùn)行情況進(jìn)行通報(bào)。對(duì)于被發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)情形，應(yīng)立即反映到有關(guān)部門并采取必要的措施。（二）完善以業(yè)財(cái)融合為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)監(jiān)督管理流程行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)監(jiān)督工作主要由財(cái)務(wù)部門承擔(dān)，但若要落實(shí)好財(cái)務(wù)監(jiān)督要求，必須推進(jìn)以業(yè)財(cái)融合為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)監(jiān)督管理流程，保證財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間形成密切默契的合作關(guān)系，開展實(shí)時(shí)業(yè)務(wù)信息的共享與流通，整合行政事業(yè)單位內(nèi)部的各部門力量共同進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督。因此，行政事業(yè)單位一是應(yīng)建立財(cái)務(wù)監(jiān)督管理牽制機(jī)制，以此倒逼業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)的融合與協(xié)同，促進(jìn)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理水平全面提升，在預(yù)算編制中，以經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)開展的實(shí)際發(fā)生數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，確保執(zhí)行效率。二是在決算審核時(shí)結(jié)合各業(yè)務(wù)部門的資金執(zhí)行情況和績效目標(biāo)完成情況，綜合實(shí)施績效評(píng)估。同時(shí)，還要對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理流程進(jìn)行分類建立，使財(cái)務(wù)監(jiān)督充分發(fā)揮作用，促使財(cái)務(wù)監(jiān)督牽制機(jī)制可以體現(xiàn)在行政事業(yè)單位全系統(tǒng)和具體流程兩個(gè)層面上，也可以在財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)活動(dòng)中充分貫徹應(yīng)用。三是應(yīng)完善財(cái)務(wù)人員人才隊(duì)伍的建設(shè)，促進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作高效開展。[5]在人才方面把好關(guān)，擇優(yōu)選擇政治領(lǐng)悟力高、掌握會(huì)計(jì)知識(shí)理論和實(shí)踐技能、業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富的人員承擔(dān)財(cái)務(wù)監(jiān)督的工作，從而應(yīng)對(duì)全新業(yè)態(tài)、全新技術(shù)、全新政策的多重挑戰(zhàn)。（三）全面增強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性與權(quán)威性為了充分地提升會(huì)計(jì)監(jiān)督效率，突顯會(huì)計(jì)監(jiān)督的職能，就需要保證會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的獨(dú)立性與權(quán)威性，保障會(huì)計(jì)監(jiān)督的各項(xiàng)舉措得到充分的貫徹落實(shí)。一是應(yīng)明晰行政事業(yè)單位的“一把手”為內(nèi)部控制工作的首要責(zé)任人，履行好會(huì)計(jì)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，使之承擔(dān)好會(huì)計(jì)監(jiān)督的主體責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)，加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的實(shí)效。二是要對(duì)行政事業(yè)單位工作人員進(jìn)行財(cái)經(jīng)法紀(jì)律、規(guī)章制度、內(nèi)部控制規(guī)范的培訓(xùn)，提升會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的重要性認(rèn)識(shí)，提高防御和化解風(fēng)險(xiǎn)的能力。[6]三是單位領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督工作引起重視，賦予財(cái)務(wù)人員行使會(huì)計(jì)監(jiān)督的權(quán)利，增強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督的獨(dú)立性與權(quán)威性，發(fā)揮好會(huì)計(jì)監(jiān)督為單位業(yè)務(wù)活動(dòng)開展保駕護(hù)航的作用。根據(jù)單位的總體戰(zhàn)略，成立一個(gè)獨(dú)立的會(huì)計(jì)監(jiān)督部門，把會(huì)計(jì)監(jiān)督的工作從財(cái)務(wù)部門中獨(dú)立出去，配備專業(yè)資質(zhì)的人員，免受其他部門的影響。四是應(yīng)將會(huì)計(jì)監(jiān)督納入單位決策的范疇。只有切實(shí)參與到單位各個(gè)運(yùn)行管理層面中，積極參與到每個(gè)項(xiàng)目決策過程內(nèi)，才能從戰(zhàn)略的高度看待問題，結(jié)合掌握的會(huì)計(jì)監(jiān)督各項(xiàng)業(yè)務(wù)