中國(guó)地方政府壓力型體制研究

中國(guó)地方政府壓力型體制研究

如何理解當(dāng)前中國(guó)的政府運(yùn)作（這里稱之為政府廣泛，指的是黨和國(guó)家制度）是理論專家的中心問(wèn)題。過(guò)去十多年來(lái),來(lái)自經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科的學(xué)者都曾經(jīng)根據(jù)本學(xué)科的理論前提、基本范式以及案例經(jīng)驗(yàn),總結(jié)出不同的模式來(lái)描繪中國(guó)體制運(yùn)行的特點(diǎn),分析其本質(zhì),討論其存在的問(wèn)題。比如,依據(jù)經(jīng)濟(jì)人假設(shè),從財(cái)政收入入手,一些經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)者提出了“地方公司主義”(1)、“地方政府公司”(2)、“基層政府公司化”(3)以及進(jìn)取型地方政府、保護(hù)型地方政府和掠奪型地方政府等模式,認(rèn)為地方政府為了獲得更多的財(cái)政收入,有意識(shí)地卷入到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中,并且在其中發(fā)揮了積極或消極的作用(4)。這些分析視角中的地方政府運(yùn)行帶有明顯的經(jīng)濟(jì)人色彩。一些社會(huì)學(xué)、政治學(xué)者則從國(guó)家—社會(huì)關(guān)系范式出發(fā),把地方政府看作是地方社會(huì)的代理人,從而歸納出“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”/“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”模式(5),或者汲取型政權(quán)/“懸浮型”政權(quán)模式(6),或者分析政府行為的轉(zhuǎn)變(7)。也有一些學(xué)者從國(guó)家建構(gòu)理論出發(fā),把中國(guó)地方政府的運(yùn)行看作是國(guó)家管理的理性化與民主化的過(guò)程,地方政府規(guī)模的擴(kuò)展、職能的調(diào)整以及競(jìng)爭(zhēng)性選舉的出現(xiàn)都是這個(gè)過(guò)程的具體表現(xiàn)(1)。這些理論模式一方面幫助我們撥開紛亂變化的現(xiàn)象,看到整個(gè)體制運(yùn)行的基本輪廓;另一方面也提醒我們,任何一種理論歸納都由于理論出發(fā)點(diǎn)不同和經(jīng)驗(yàn)依據(jù)的有限,有自己的解釋邊界(2)。與這種從理論范式出發(fā)推導(dǎo)出現(xiàn)實(shí)模式的研究路徑并行的,還有一種路徑,即從歷史過(guò)程和經(jīng)驗(yàn)比較出發(fā),抽象出一種模式來(lái)總括性描繪現(xiàn)實(shí)的狀態(tài)?！皦毫π腕w制”的提出和完善,就是這種研究路徑的產(chǎn)物。這個(gè)概念首先出現(xiàn)于中央編譯局榮敬本教授領(lǐng)導(dǎo)的課題組在《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》1997年第4期上發(fā)表的報(bào)告《縣鄉(xiāng)兩級(jí)的政治體制改革:如何建立民主的合作新體制》中。這個(gè)報(bào)告被當(dāng)年的《新華文摘》第12期轉(zhuǎn)載;1998年,它又連同其他的幾篇分報(bào)告以《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》為書名,由中央編譯出版社出版。三年后,該課題組又出版了《再論從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》一書。在概念的提出者看來(lái),壓力型體制與其說(shuō)是對(duì)現(xiàn)實(shí)的理論抽象,不如說(shuō)是對(duì)現(xiàn)實(shí)的理論描繪。它生動(dòng)描繪出中國(guó)各級(jí)政府是在各種壓力的驅(qū)動(dòng)下運(yùn)行的,從上而下的政治行政命令是其中最核心的壓力;壓力型體制并不是新的現(xiàn)象,而是傳統(tǒng)的動(dòng)員體制在市場(chǎng)化、現(xiàn)代化這個(gè)新背景下的變形。也許正是由于該概念的生動(dòng)性和形象性,所以在提出之后,它就得到了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的較高認(rèn)同,運(yùn)用于對(duì)基層政權(quán)、地方政治運(yùn)行的研究和分析中。一、壓力型體制:“政策體系”的提出和行政任務(wù)的重新定位—壓力型體制概念的形成過(guò)程1996年初,以榮敬本教授為首的課題組獲得福特基金會(huì)支持,成立了“縣鄉(xiāng)人大運(yùn)行機(jī)制研究”課題。課題組成員包括崔之元(現(xiàn)在的清華大學(xué)教授,當(dāng)時(shí)在美國(guó)麻省理工學(xué)院任教)、王栓正(當(dāng)時(shí)的河南新密市人大常委會(huì)副主任)以及中央編譯局的俞可平、羅燕明、高新軍、何增科等教授以及筆者。之所以要研究這個(gè)問(wèn)題,用課題組負(fù)責(zé)人榮敬本教授的話說(shuō),隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,有必要對(duì)中國(guó)的政治行政體制的改革進(jìn)行深入研究。由于問(wèn)題的敏感性,課題組經(jīng)過(guò)討論,決定先從縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府入手。為了加強(qiáng)實(shí)證研究的深刻性,課題組選擇了一直有著密切聯(lián)系的河南省新密市。調(diào)研是在1996年6月份進(jìn)行的,除了在新密市走訪市級(jí)黨政部門外,課題組還分為三個(gè)小組分別去大隗鎮(zhèn)、超化鎮(zhèn)和曲梁鄉(xiāng)進(jìn)行調(diào)查。三個(gè)小組分別完成了三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查報(bào)告,但總報(bào)告的寫作則是在第二年夏天完成的。報(bào)告中的核心概念“壓力型”體制是在筆者負(fù)責(zé)的大隗鎮(zhèn)報(bào)告中提出并給予初步界定的(3),然后經(jīng)過(guò)課題組討論和完善,被吸收到總報(bào)告中。實(shí)際上,這個(gè)概念并不是課題組的創(chuàng)造,而是當(dāng)?shù)毓賳T的發(fā)明。在新密調(diào)查中,我們接觸到的官員在談到政府是如何運(yùn)行時(shí),常常提到三句話:“加壓驅(qū)動(dòng)”、“熱鍋理論”(形容官員是熱鍋里的螞蟻,必須不斷運(yùn)動(dòng)來(lái)避免被灼傷)、“一手烏紗帽、一手高指標(biāo)”。顯然,這三句話形象地描繪出政府運(yùn)行的基本模式。在這個(gè)基礎(chǔ)上,我們提出了“壓力型”體制概念,將其定義為“一級(jí)政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超,完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”(4)。課題組的總報(bào)告運(yùn)用系統(tǒng)論的方法分析了壓力型體制的運(yùn)行過(guò)程,提出“關(guān)系”和“統(tǒng)計(jì)”是各級(jí)政府緩解上級(jí)壓力的“減壓閥”。而在本質(zhì)上,則把壓力型體制看作是中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中的動(dòng)員體制在現(xiàn)代化和市場(chǎng)化壓力下的延續(xù),是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程的產(chǎn)物。由于調(diào)查地點(diǎn)處于中部并且是資源型經(jīng)濟(jì),有著自己的獨(dú)特性;所以課題組的報(bào)告并沒有明確提出“壓力型體制”是一個(gè)適用于全國(guó)的概念。盡管如此,該概念出來(lái)以后,依然獲得學(xué)術(shù)界,尤其是當(dāng)時(shí)興起的農(nóng)村問(wèn)題研究領(lǐng)域?qū)W者的認(rèn)可。從1998年開始,課題組圍繞“縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革”啟動(dòng)了第二個(gè)研究課題,除了繼續(xù)在河南新密調(diào)查外,還增加了陜西省咸陽(yáng)市秦都區(qū)、江蘇省無(wú)錫市,使研究帶有了比較色彩。筆者負(fù)責(zé)咸陽(yáng)市秦都區(qū)的調(diào)查。課題的總報(bào)告討論了不同的民主理論以及在中國(guó)發(fā)展民主政治的可能性。子課題報(bào)告分析了三個(gè)地方民主政治的發(fā)展情況。然而,由于研究的重點(diǎn)從分析縣鄉(xiāng)政治體制運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)橛懻撈涓母锏穆窂脚c方向,所以整個(gè)報(bào)告并沒有比較壓力型體制在三個(gè)地方的異同表現(xiàn)。研究成果以《再論從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》為書名,于2001年出版。2000年,筆者開始準(zhǔn)備博士論文寫作。論文的主題是選擇筆者的家鄉(xiāng)(河北某縣)來(lái)分析國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)三者關(guān)系自建國(guó)以來(lái)的變遷,使用的理論工具是國(guó)家構(gòu)建理論。在筆者看來(lái),中國(guó)的地方政治變動(dòng)過(guò)程是國(guó)家應(yīng)對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)變化的過(guò)程。論文在原來(lái)的“壓力型體制”的概念和分析的基礎(chǔ)上,又對(duì)其進(jìn)行了討論(1)。筆者在1997年報(bào)告的壓力型體制兩要素結(jié)構(gòu)(管理方式和評(píng)價(jià)體系)的基礎(chǔ)上,提出了三要素結(jié)構(gòu):(1)數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制。體現(xiàn)為在制定了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和接到上級(jí)任務(wù)后,黨委和政府把它們進(jìn)行量化分解,通過(guò)簽訂責(zé)任書的形式層層下派到下級(jí)組織以及個(gè)人,要求其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成。(2)各部門共同參與的問(wèn)題解決機(jī)制。有兩種表現(xiàn)方式:一種是各部門的工作要圍繞黨委和政府的工作計(jì)劃和工作重點(diǎn)進(jìn)行安排,這是納入下級(jí)工作計(jì)劃的常規(guī)方式;另一種是各部門抽調(diào)人員或者整個(gè)部門一起行動(dòng),完成來(lái)自上級(jí)的臨時(shí)性任務(wù)或工作。(3)物質(zhì)化的多層次評(píng)價(jià)體系。對(duì)于完成指標(biāo)任務(wù)的組織和個(gè)人,除了采用授予稱號(hào)這樣的傳統(tǒng)精神鼓勵(lì)的方式外,還增加了包括升級(jí)、提資、提拔、獎(jiǎng)金等物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。在懲罰上,對(duì)一些重要任務(wù)實(shí)行的是“一票否決”制,即一旦某項(xiàng)任務(wù)沒有達(dá)標(biāo),就視其全年工作成績(jī)?yōu)榱?不能獲得任何先進(jìn)稱號(hào)和獎(jiǎng)勵(lì)。多層次體現(xiàn)為,評(píng)價(jià)主體不僅包括黨委系統(tǒng)的組織部門、政府系統(tǒng)的人事部門、本部門的組織人事部門,還增加了紀(jì)律檢查委員會(huì)、部門內(nèi)部的下級(jí)干部和普通工作人員等。筆者還對(duì)壓力型體制與動(dòng)員體制進(jìn)行了區(qū)分,認(rèn)為二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:(1)在宏觀背景上,動(dòng)員體制所依賴的國(guó)家控制和配置一切資源的“總體性”社會(huì)出現(xiàn)了變動(dòng),市場(chǎng)化的推進(jìn)、社會(huì)的分化以及自主性的提升提供了新的替代性資源以及配置方式。強(qiáng)制性命令權(quán)力、行政性強(qiáng)制控制的意義下降,上級(jí)無(wú)法通過(guò)簡(jiǎn)單的、無(wú)成本的命令來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的意志,以責(zé)任書體現(xiàn)的任務(wù)分解方式有利于劃分上下級(jí)之間的責(zé)任,為上級(jí)的行為提供更合理的依據(jù);而物質(zhì)刺激則表明交換關(guān)系在政治體系中合法化了。原來(lái)單純的行政命令關(guān)系帶上了經(jīng)濟(jì)色彩。(2)在行為主體上,動(dòng)員體制下的各級(jí)政府以及各種組織沒有取得合法的獨(dú)立地位,不能公開追求自己的利益。而在壓力型體制下,這些主體的獨(dú)立利益得到了制度化認(rèn)可,因此它們的行為帶有更強(qiáng)烈的主動(dòng)性。(3)壓力型體制下的“討價(jià)還價(jià)”關(guān)系更加明顯,下級(jí)調(diào)整自身的能力似乎更強(qiáng),因?yàn)樗鼈儽仨殞W(xué)會(huì)處理自身與社會(huì)以及市場(chǎng)的關(guān)系。隨著調(diào)研范圍的擴(kuò)大,筆者還對(duì)壓力型體制的時(shí)空存在進(jìn)行了分析。(1)在時(shí)間上,壓力型體制是在20世紀(jì)90年代趨于明顯化的。筆者通過(guò)對(duì)中國(guó)東部、中部以及西部幾個(gè)縣(包括縣級(jí)市、區(qū))的比較研究發(fā)現(xiàn),在1992年后的黨代會(huì)和人代會(huì)文件中,都出現(xiàn)了“加溫加壓”、“驅(qū)動(dòng)發(fā)展”、“跳躍發(fā)展”、“超常發(fā)展”等字眼。這一方面反映了鄧小平“南方”講話后,全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速,另一方面也說(shuō)明了地方的危機(jī)意識(shí)明顯增強(qiáng)。(2)在空間分布上,壓力型體制是一個(gè)全國(guó)性的體制,不論在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部還是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部,都可以看到它運(yùn)行的跡象。(3)壓力型體制在空間存在上還有不平衡特點(diǎn)。這種不平衡性體現(xiàn)為兩點(diǎn):一是在處于經(jīng)濟(jì)起飛階段的地區(qū),壓力型體制的表現(xiàn)更加明顯。因?yàn)檫@類地區(qū)的發(fā)展任務(wù)更加緊迫,行政力量的干預(yù)程度也越強(qiáng)。二是在地方政治中,縣級(jí)壓力型體制表現(xiàn)得更加突出。這與縣在整個(gè)體制中所處的地位有著密切關(guān)系。一方面,縣作為最完善的基礎(chǔ)政治體系承擔(dān)著來(lái)自上級(jí)的各種命令任務(wù);另一方面,這些任務(wù)是在與社會(huì)、市場(chǎng)的直接接觸中完成的,必須采取具體行動(dòng)。二、地方政府與其他部門的壓力2007年,筆者重訪了10年前調(diào)研過(guò)的三個(gè)地方:河南新密、江蘇無(wú)錫和陜西咸陽(yáng)。筆者發(fā)現(xiàn),過(guò)去10年中,這三個(gè)地方的工業(yè)化、城市化以及全球化水平快速提高,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在所處區(qū)域中處于領(lǐng)先地位。快速的城市化使它們與周圍大中城市緊密聯(lián)系在一起。咸陽(yáng)市正在實(shí)現(xiàn)與西安市的城市一體化,無(wú)錫市積極加入到與上海市的對(duì)接中,新密市與鄭州市的聯(lián)系也日益緊密。此外,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,特別是對(duì)外來(lái)投資和產(chǎn)品出口的高度重視,使得三個(gè)地方也加入到經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程之中。在這方面,處于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的無(wú)錫市的經(jīng)濟(jì)全球化程度更高,但咸陽(yáng)市也已成為臺(tái)灣在西部投資的重要地點(diǎn)。然而,推動(dòng)這些成就實(shí)現(xiàn)的政府運(yùn)行機(jī)制似乎并沒有發(fā)生根本的改變。一方面,地方政府面對(duì)的壓力更大、更復(fù)雜;另一方面,壓力型體制不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中繼續(xù)發(fā)揮著作用,而且擴(kuò)散到社會(huì)管理等領(lǐng)域。由于這三個(gè)地方在各自區(qū)域中處于發(fā)展領(lǐng)先的地位,所以當(dāng)?shù)卣嚷浜蟮貐^(qū)政府面臨著更大的、更復(fù)雜的發(fā)展壓力。壓力的復(fù)雜性體現(xiàn)在三個(gè)方面:首先,作為本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)跑者,上級(jí)政府對(duì)它們繼續(xù)領(lǐng)跑給予了很高的期望。這是一種自上而下的政績(jī)要求壓力;其次,這三個(gè)地方還要應(yīng)對(duì)來(lái)自周邊城市趕超自己以及自己要趕超其他城市的壓力。這是一種水平方向的發(fā)展速度壓力;第三,作為已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面取得一定成就的地方,這三個(gè)地方政府還要應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)毓姴粩嘣黾拥囊?。這是一種自下而上的需求滿足壓力。這三種方向的壓力不僅在內(nèi)容上不同,而且各自的內(nèi)容結(jié)構(gòu)也在不斷調(diào)整。過(guò)去10年中,三種壓力在內(nèi)容上的最大變化表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是,地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)遇到的約束條件逐步收緊,環(huán)境、土地、就業(yè)等因素成為地方政府追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)必須考慮的因素。二是,除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力外,地方政府必須承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的問(wèn)題以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能單獨(dú)解決的問(wèn)題,比如環(huán)境破壞問(wèn)題、社會(huì)差距拉大問(wèn)題,政府的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理功能必須得到加強(qiáng)。盡管壓力的來(lái)源和內(nèi)容存在著差別,但在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這個(gè)目標(biāo)上,三種壓力實(shí)現(xiàn)了聚合。對(duì)于上級(jí)政府來(lái)說(shuō),保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)是國(guó)家戰(zhàn)略、政治任務(wù);對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō),只有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),才能在與其他地方競(jìng)爭(zhēng)中保持領(lǐng)先優(yōu)勢(shì);對(duì)于當(dāng)?shù)毓妬?lái)說(shuō),保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與他們的就業(yè)和生活水平的改善有著直接關(guān)系。因此,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為了一種社會(huì)共識(shí)。盡管需要解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的各種問(wèn)題,但經(jīng)濟(jì)不能停滯,必須保持增長(zhǎng)。當(dāng)然,官方的話語(yǔ)用“發(fā)展”替換了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),并將這個(gè)邏輯表達(dá)為:要在發(fā)展中解決問(wèn)題,只有通過(guò)發(fā)展才能解決問(wèn)題。但地方政府在行動(dòng)中,卻把發(fā)展又簡(jiǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),地方政府所選擇的最有效方法,首先就是不斷加強(qiáng)招商引資,吸引資本到本區(qū)域,以維持經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng),增長(zhǎng)財(cái)政收入;從而同時(shí)滿足上級(jí)的政績(jī)要求、保持與其他地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)以及當(dāng)?shù)毓姷男枨蟆．?dāng)然,政府也開始重視服務(wù)職能和社會(huì)管理職能。其次,政府開始更加重視自身社會(huì)管理職能的履行。但政府職能轉(zhuǎn)變最快的領(lǐng)域是與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)的領(lǐng)域,這尤其體現(xiàn)在政府審批改革和政府將企業(yè)管理中的一些方法引入政府管理方面。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力受到了明顯約束,管理效率得到了提高。因此,我們看到這三個(gè)地方政府都聲稱要建設(shè)“親商”型政府,并積極推動(dòng)投資環(huán)境建設(shè)。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的共識(shí),資本也成為了地方政府的壓力施加者,與其他三種方向的壓力形成了合力,并且借助后者對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要提升了自己的重要性。因此,我們看到這三個(gè)地方政府在招商引資方面都花費(fèi)了大量的時(shí)間和精力,將其列為政府的工作重點(diǎn),提出本轄區(qū)之外的資本都是吸引和爭(zhēng)取的對(duì)象,動(dòng)員所有政府部門參與進(jìn)來(lái)。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō),資本的壓力并不是單一的。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是地方政府不僅要?jiǎng)?chuàng)造環(huán)境吸引新的資本進(jìn)入,也要為已有的投資提供長(zhǎng)期發(fā)展的條件;二是地方政府不僅要吸引外來(lái)投資,還要支持本地民間資本的發(fā)展。尤其在對(duì)待民間資本的態(tài)度上,我們可以清楚地看到,這三個(gè)地方政府發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變,都把發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)作為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱,為其提供更好的發(fā)展環(huán)境,特別是制度環(huán)境,甚至推動(dòng)它們上市。地方政府從制度完善角度出發(fā)來(lái)改善投資環(huán)境,不僅是對(duì)中央政府相關(guān)理念的落實(shí),也為制度創(chuàng)新提供了經(jīng)驗(yàn)。因此,我們可以看到,在市場(chǎng)因素最活躍的領(lǐng)域,政府的自我調(diào)整能力和管理能力也最強(qiáng)。但是,值得注意的是,這三個(gè)地方招商引資的工作模式并沒有大的區(qū)別,依然采取動(dòng)員模式,即將其確定為工作重點(diǎn);黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥;任務(wù)層層分解;各個(gè)部門參與;根據(jù)招商引資結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲。招商引資不是某個(gè)政府職能部門,比如招商局的工作,而是整個(gè)政府的中心工作,其他政府部門都要圍繞這個(gè)中心工作來(lái)履行職能,甚至調(diào)整人員和時(shí)間。更重要的是,這不僅是政府內(nèi)部動(dòng)員模式,還是全民動(dòng)員模式。我們?cè)谶@三個(gè)地方都看到當(dāng)?shù)卣岢鲆獙?shí)行“全民招商”。然而,政府部門全體動(dòng)員并非這三個(gè)地方的特點(diǎn),而是全國(guó)的普遍現(xiàn)象。根據(jù)一個(gè)對(duì)安徽省55個(gè)縣市領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)查,招商引資工作是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的“一號(hào)工程”,是縣市長(zhǎng)們“在工作中最關(guān)注的三個(gè)方面的問(wèn)題”之一(1)。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō),由于四種壓力借助經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這個(gè)目標(biāo)匯聚在一起,所以政府對(duì)社會(huì)管理問(wèn)題的重視也帶有明顯的經(jīng)濟(jì)傾向,即為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)服務(wù)。這就使資本的壓力凸顯,成為引導(dǎo)地方政府行為調(diào)整和變化的主要力量。在這三個(gè)地方,我們可以清楚地看到,無(wú)論投資環(huán)境的全方位完善,土地利用方式的改變,還是城市管理水平的提高,都帶有明確的經(jīng)濟(jì)目的。然而,由于對(duì)資本的過(guò)度倚重,地方政府的責(zé)任機(jī)制出現(xiàn)了扭曲,對(duì)資本的責(zé)任壓倒了對(duì)上級(jí)和民眾的責(zé)任。部分地方政府冒著違反上級(jí)政策,侵害當(dāng)?shù)孛癖娎娴奈ｋU(xiǎn),對(duì)資本的要求大開綠燈,甚至放縱一些明顯的違法行為。而部分地方官員為了個(gè)人利益,利用手中掌握的權(quán)力與某些投資者進(jìn)行權(quán)錢交易,達(dá)成利益勾結(jié)關(guān)系,導(dǎo)致一些職能部門的行為傾斜,嚴(yán)重削弱了其公共身份。盡管這三個(gè)地方政府因經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)而對(duì)獲得資本的青睞非常重視,并且為此調(diào)整著自己的行為方式以及組織結(jié)構(gòu),但它們對(duì)于資本的要求依然保持著一定的自主性。換句話說(shuō),地方政府在不斷為資本提供發(fā)展的優(yōu)惠條件的同時(shí),也在努力根據(jù)自己的計(jì)劃和意志規(guī)范著資本的運(yùn)行。這突出體現(xiàn)在2003年以來(lái),這三個(gè)地方政府在招商引資中調(diào)整了招商對(duì)象,從對(duì)所有投資來(lái)而不拒,轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)本地的環(huán)境、土地等約束條件而有針對(duì)性地招商。在無(wú)錫市,這種變化表現(xiàn)得最為明顯。土地和環(huán)境的壓力迫使當(dāng)?shù)卣涌飚a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,除了建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中生產(chǎn)外,還推動(dòng)一些高污染、高耗能企業(yè)離開本地。尤其在2007年太湖藍(lán)藻危機(jī)發(fā)生后,這種改變投資結(jié)構(gòu)的動(dòng)機(jī)更為強(qiáng)烈。地方政府對(duì)資本保持的相對(duì)自主性并非自發(fā)的,而是由于來(lái)自上級(jí)政府的壓力和當(dāng)?shù)毓姷膲毫υ趦?nèi)容上發(fā)生了較大的調(diào)整。雖然都承認(rèn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性,但上級(jí)政府和當(dāng)?shù)毓妼?duì)社會(huì)問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題給予了更高的重視?？茖W(xué)發(fā)展觀、和諧社會(huì)、服務(wù)型政府建設(shè)等理念的提出,標(biāo)志著中央政府對(duì)地方政府的要求在指導(dǎo)原則上發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)折。這相應(yīng)地導(dǎo)致了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府考評(píng)指標(biāo)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,與社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)的指標(biāo)被列入了考核內(nèi)容。同時(shí),當(dāng)?shù)毓姷臋?quán)利意識(shí)也在增強(qiáng),迫使地方政府承擔(dān)起更多的公共服務(wù)職能。在這三個(gè)地方,我們看到近年來(lái)的上訪案件中許多都涉及土地征用、環(huán)境污染等問(wèn)題。因此,地方政府在謀求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí),也必然把注意力轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的問(wèn)題以及不能解決的問(wèn)題上。有意思的是,從這三個(gè)地方政府的運(yùn)行過(guò)程中,我們可以看到,它們?cè)谔幚磉@些問(wèn)題時(shí)帶有明顯的“路徑依賴”特征,并沒有創(chuàng)造出一套新的工作機(jī)制或模式,而是把在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中應(yīng)用有效的壓力型體制照搬到這些新的問(wèn)題領(lǐng)域,甚至加以強(qiáng)化;從而使之成為地方政府為解決重要問(wèn)題,完成重要任務(wù)所采用的通用模式。之所以如此,除了政府行為慣性之外,更重要的是它們?cè)诮鉀Q緊迫問(wèn)題時(shí)依然有效。但是,有必要區(qū)分壓力型體制在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)管理領(lǐng)域中都具有有效性的原因。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,資本追求的目標(biāo)是利潤(rùn)的最大化,需要政府給其提供更有利的經(jīng)營(yíng)條件和更有效率的服務(wù)。政府各個(gè)部門參與的招商引資模式自然能夠滿足資本的這些要求。這特別體現(xiàn)在投資優(yōu)惠條件以及審批程序簡(jiǎn)化方面。政府通過(guò)動(dòng)員各個(gè)職能部門參與招商引資,縮短了它們與投資者間的關(guān)系,并且用嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲的方式約束了部門利益對(duì)投資的干擾。因此說(shuō),壓力型體制是符合資本運(yùn)行要求的。在社會(huì)管理領(lǐng)域,壓力型體制依然有效的原因在于,它能夠在短時(shí)間內(nèi)集中資源來(lái)解決重大問(wèn)題,克服政府職能部門的抵制,減少問(wèn)題的不確定性。在新密市的跨越式發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)過(guò)程中,我們可以清楚地看到當(dāng)?shù)卣l繁運(yùn)用政府動(dòng)員來(lái)實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。觀察運(yùn)行于政府管理諸領(lǐng)域的壓力型體制,筆者提出,這種體制的核心機(jī)制是“政治化機(jī)制”,即上級(jí)政府,特別是中央政府和各級(jí)黨委為了完成某些重要任務(wù),就會(huì)將它們確定為“政治任務(wù)”,要求下級(jí)政府以及職能部門全力完成,并相應(yīng)給予政治上和經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)和懲罰。經(jīng)濟(jì)建設(shè)在改革開放之后被確定為政治路線,成為“最大的政治”;而其他任務(wù)則由于其重要性也先后被提升到政治任務(wù)的高度。它們包括,為實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定這個(gè)“政治任務(wù)”而開展的社會(huì)治安、信訪事件處理、物價(jià)變動(dòng)、安全生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境保護(hù),等等,都是各級(jí)政府必須承擔(dān)起來(lái)的具有“高度政治性”的責(zé)任(1)。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定這兩個(gè)根本“政治任務(wù)”外,還有其他一些被提到“政治高度”的任務(wù),比如計(jì)劃生育控制。中央政府和各級(jí)地方政府還會(huì)根據(jù)不同時(shí)期的工作重點(diǎn)來(lái)增加新的“政治任務(wù)”。當(dāng)某項(xiàng)任務(wù)具有“政治性”后,那就會(huì)采取特定的責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制。這個(gè)機(jī)制包括兩個(gè)主要部分:完成過(guò)程采取“一把手”工程方式;獎(jiǎng)懲采取“一票否決”制(2)。所謂“一把手”工程指的是各級(jí)政府或職能部門的行政首長(zhǎng)(俗稱“一把手”)要對(duì)上級(jí)確定的任務(wù)負(fù)首要責(zé)任,親自參與和管理?！耙话咽帧笨梢岳眯姓?quán)力來(lái)調(diào)動(dòng)資源和人力以保證任務(wù)的完成。在“一把手”的直接參與下,許多工作任務(wù)的完成效率大大提高了,即所謂“老大難,老大難,老大出馬就不難”;但這種直接領(lǐng)導(dǎo)的方式,也由于突出了個(gè)人意志的作用,在很大程度上破壞了地方政治的制度化、法治化進(jìn)程。各地出現(xiàn)的各類政績(jī)工程,多是“一把手”工程。而任期制的執(zhí)行不力,則進(jìn)一步推動(dòng)了“一把手”直接參與地方各項(xiàng)工作。所謂“一票否決”指的是承擔(dān)具體任務(wù)的單位和單位負(fù)責(zé)人在每年的各項(xiàng)評(píng)獎(jiǎng)中,要根據(jù)該任務(wù)的完成情況來(lái)決定它/他/她全年工作的最終評(píng)價(jià)。一旦沒有完成這項(xiàng)具有高度“政治性”的任務(wù),就無(wú)法參加全年各個(gè)方面的先進(jìn)評(píng)選。當(dāng)然,并不是所有實(shí)行“一票否決”獎(jiǎng)懲方式的任務(wù)都是“一把手”工程;但越來(lái)越多的政府責(zé)任在考評(píng)時(shí)實(shí)行“一票否決”。比如文物保護(hù)、安全生產(chǎn)、衛(wèi)生考核、廣告違法、節(jié)能減排?！耙黄狈駴Q”不僅用于政府內(nèi)部,還運(yùn)用于政府對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位的評(píng)價(jià)。比如有的地方就規(guī)定,在環(huán)保方面,凡未達(dá)要求的企業(yè)將取消市級(jí)各類先進(jìn)評(píng)選,企業(yè)負(fù)責(zé)人也不得評(píng)勞模之類的榮譽(yù)稱號(hào)(1)。有學(xué)者認(rèn)為,“一票否決”是一種責(zé)任承擔(dān)機(jī)制,在還沒有普遍實(shí)行引咎辭職制度的現(xiàn)實(shí)情況下,它可以凸顯某項(xiàng)工作的重要性,鞭策下級(jí)依法行政,促進(jìn)工作爭(zhēng)一流,在一定程度上能起到“警戒線”、“高壓線”的作用(2)。在“一把手”責(zé)任和“一票否決”機(jī)制推動(dòng)下,各級(jí)地方政府及政府部門在某些“政治性”任務(wù)上承擔(dān)了“無(wú)限責(zé)任”。在壓力型體制下,重要任務(wù)的“政治化”可以達(dá)到四個(gè)基本目的:(1)通過(guò)把某些任務(wù)變成“政治任務(wù)”,提高了它們?cè)诟骷?jí)政府所承擔(dān)的諸多責(zé)任中的地位,突出了它們的重要程度;(2)當(dāng)這些任務(wù)轉(zhuǎn)變成“政治任務(wù)”后,有關(guān)負(fù)責(zé)的政府或職能部門就會(huì)調(diào)整資源和人員的分配方案,把資源和人員向這些任務(wù)傾斜,以保障它們的實(shí)現(xiàn);(3)當(dāng)這些任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢稳蝿?wù)”后,來(lái)自下級(jí)或職能部門的抵觸或不執(zhí)行行為會(huì)得到一定程度的控制,以實(shí)現(xiàn)政令的統(tǒng)一。因?yàn)榈钟|或不執(zhí)行會(huì)受到政治上的懲罰,有關(guān)負(fù)責(zé)人的“政治前途”將受到影響;(4)對(duì)于確定“政治任務(wù)”的上級(jí)政府,尤其是中央政府來(lái)說(shuō),這展現(xiàn)了它們對(duì)問(wèn)題的高度重視,有利于維護(hù)和改善它們?cè)谏鐣?huì)公眾中的形象,提高合法性。毫無(wú)疑問(wèn),在一種快速變化的環(huán)境中,通過(guò)“政治化”突出了政府要承擔(dān)的主要責(zé)任,推動(dòng)了一些重要問(wèn)題和難題的有效解決,保證了政府責(zé)任的基本實(shí)現(xiàn)。但通過(guò)層層施加壓力來(lái)推動(dòng)各級(jí)政府部門運(yùn)行,不能成為一個(gè)國(guó)家的政府實(shí)現(xiàn)責(zé)任的常態(tài)。更重要的是,用政治手段來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,從長(zhǎng)期來(lái)看,也不符合完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的要求,并產(chǎn)生了多方面的消極后果。首先,地方政治的運(yùn)行帶有強(qiáng)烈的“個(gè)人化”色彩。在壓力型體制下,作為第一責(zé)任者的“一把手”的權(quán)力被放大。在集中體制下,“一把手”掌握著資源調(diào)配、人事任免等諸多權(quán)力,同時(shí)又是本單位的第一責(zé)任者。由于制度的不健全,一把手為了保證責(zé)任的完成,往往會(huì)過(guò)度動(dòng)員行政權(quán)力來(lái)督促下屬。更重要的是,在用人方面,也盡可能使用自己信任的人,并用“不講政治”的理由來(lái)打擊那些提出異議的人,從而很容易形成“庇護(hù)-附庸”特征的關(guān)系網(wǎng)。“一把手”的權(quán)力被放大了,因此也更容易腐敗。第二,政府承擔(dān)的各項(xiàng)任務(wù)在下解過(guò)程中被“虛夸”。表現(xiàn)為一級(jí)政府接到上級(jí)下達(dá)的指令后,一般都要“打提前量”,將各項(xiàng)計(jì)劃指標(biāo)按一定比例放大,然后再分解給所轄各下級(jí)政府。下級(jí)政府接到指令后,再次放大,然后再分解給下下級(jí)政府。民諺中所謂“一級(jí)壓一級(jí),層層加碼,碼(馬)到成功”說(shuō)的就是這個(gè)道理。第三,政府行為的暴力化。職能部門具有天然的暴力傾向,如果缺乏有效且有力的約束和監(jiān)督,這種傾向就會(huì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。行政行為的暴力化通常是在三種情況下產(chǎn)生的:第一種是上級(jí)交付的任務(wù)超出了執(zhí)行者的能力,誘使后者借助強(qiáng)制性手段來(lái)執(zhí)行。第二種是職能部門濫用自己的執(zhí)法權(quán)力?，F(xiàn)在許多部門都建立了自己的專門執(zhí)法隊(duì)伍,著裝統(tǒng)一,以提高執(zhí)法的權(quán)威性。這雖然有助于行政執(zhí)法的力度,但也為一些人濫用權(quán)力提供了支持。第三種是完全個(gè)人化。一些人為了自己的利益,借助公共權(quán)力的權(quán)威性來(lái)達(dá)到自己的目的。典型的表現(xiàn)是一些領(lǐng)導(dǎo)所追求的“政績(jī)工程”。在其背后,往往隱藏著雙重的利益取向:政治上以政績(jī)求得上級(jí)提拔,經(jīng)濟(jì)上以項(xiàng)目撈取一己實(shí)惠。第四,“政治性”任務(wù)擠壓了政府應(yīng)該履行的其他責(zé)任,導(dǎo)致了政府責(zé)任機(jī)制的失衡。督促政府完成和加強(qiáng)責(zé)任的機(jī)制不僅有政治機(jī)制,還有法律機(jī)制、道德機(jī)制等,只有各種機(jī)制完善起來(lái)、運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái),才能從根本上加強(qiáng)政府責(zé)任。然而,由于過(guò)度使用政治機(jī)制,政府主要責(zé)任的“泛政治化”,所以法律機(jī)制雖然不斷完善,但卻沒有得到完全運(yùn)用;道德機(jī)制疲軟無(wú)力。之所以如此,有兩個(gè)原因。一是在追究政府官員失責(zé)時(shí),首先采用的是政治機(jī)制,最有效的也是政治機(jī)制,即給予黨內(nèi)處分和改變其政治升遷。因此,許多政府在完成責(zé)任的時(shí)候,首先考慮的是在政治上是否“正確”,而不是是否遵守了法律。二是許多政府為了完成上級(jí)交付的任務(wù),不惜動(dòng)用各種手段,其行動(dòng)破壞了基本的道德規(guī)范。政府失去了遵守道德的楷模作用。更重要的是,這種以黨管干部原則支撐的政治機(jī)制也影響了體現(xiàn)人民授權(quán)原則的人民代表大會(huì)制度的發(fā)展和強(qiáng)大。因?yàn)?從根本上說(shuō),對(duì)代議制的責(zé)任才是真正的“政治責(zé)任”。第五,政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的“泛政治化”,誘使一些政府部門和官員采取各種方式來(lái)逃避責(zé)任。在“泛政治化”的責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制中,要使下級(jí)部門和官員完成任務(wù),依靠的是行政命令和政治覺悟。但是,行政命令的監(jiān)督成本很高,政治覺悟又是一種“軟約束”。因此,在層層施壓的條件下,下級(jí)部門和官員必然會(huì)采取某些方式來(lái)逃避責(zé)任。常用的方式有兩種:一種是利用信息的收集和整理權(quán),虛報(bào)數(shù)字來(lái)應(yīng)付上級(jí)部門的考核(1);另一種是利用規(guī)則和文件的制訂權(quán)來(lái)改變自己與責(zé)任對(duì)象的關(guān)系,盡量把自己要承擔(dān)的責(zé)任推卸給責(zé)任對(duì)象。這樣,一方面實(shí)現(xiàn)了形式上的“依法行政”,另一方面也強(qiáng)化了自己掌握的權(quán)力。比較典型的行為就是利用部門立法來(lái)強(qiáng)化自己的權(quán)力。三、關(guān)于壓力型體制的全面動(dòng)員能力受到限制問(wèn)題許多以現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的概念都有生命周期。壓力型體制也不例外。按照提出者的設(shè)想,它應(yīng)該是對(duì)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的體制狀態(tài)的描述和抽象,具有明顯的過(guò)渡性,最后會(huì)被“民主合作制”替代。遺憾的是,時(shí)間過(guò)去十多年了,這個(gè)過(guò)渡并沒有結(jié)束。相反,無(wú)論在地理空間上,還是在政府管理領(lǐng)域中,隨處都可以看到壓力型體制的影子,即便是或輕或重,程度不同。之所以如此,有兩個(gè)制度性原因。一是集中的權(quán)力體制依然控制著大量的資源,激勵(lì)地方各級(jí)政府為獲得這些資源而服從于自上而下的行政控制體系,繼續(xù)“跑部錢進(jìn)”。比如2008年10月7日,東莞市召開全市領(lǐng)導(dǎo)干部大會(huì),東莞市委書記在總結(jié)9月底對(duì)四川、重慶、云南等西南省市考察的收獲時(shí)說(shuō),“東莞對(duì)上的爭(zhēng)取力度和在中央、省的人脈資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。所以要有人去跑,爭(zhēng)取更多的資源”(2)。筆者在浙江調(diào)研時(shí)還發(fā)現(xiàn),一些地方政府為了更有效地向上級(jí)爭(zhēng)取項(xiàng)目,還專門舉辦“項(xiàng)目包裝”培訓(xùn)。另一個(gè)原因是地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈,而為了在上級(jí)考核體系中取得好的名次,各級(jí)政府也必須對(duì)自己的部門和官員“加壓驅(qū)動(dòng)”。各地政府對(duì)招商引資的高度重視突出說(shuō)明了這點(diǎn)。為了減少長(zhǎng)三角地區(qū)各級(jí)政府之間的惡意競(jìng)爭(zhēng),2008年9月,國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》,提出“規(guī)范招商引資行為,實(shí)行相對(duì)統(tǒng)一的土地、稅收政策,營(yíng)造公平、開放的投資環(huán)境”。當(dāng)然,在壓力型體制擴(kuò)散的同時(shí),隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化,它對(duì)社會(huì)和政治系統(tǒng)的全面動(dòng)員能力也受到了限制,其動(dòng)員方式和手段有所改變。就地方政府來(lái)說(shuō),其全面動(dòng)員能力受到限制集中體現(xiàn)在三個(gè)方面:首先,地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的動(dòng)員能力受到了限制。盡管一些重大任務(wù)確定后,地方政府通常都會(huì)向所轄地區(qū)發(fā)出號(hào)召,要求全社會(huì)參與;但這種號(hào)召更具有象征性,不可能要求社會(huì)各個(gè)組織和個(gè)人都參與進(jìn)來(lái)。因?yàn)閱挝恢贫纫巡辉偈巧鐣?huì)的基本組織基礎(chǔ),地方政府不能通過(guò)傳統(tǒng)的人財(cái)物的手段來(lái)直接控制社會(huì)組織和個(gè)人。其次,地方政府對(duì)下級(jí)部門的動(dòng)員能力也受到了限制?！皩訉酉轮笜?biāo),逐級(jí)抓落實(shí),簽訂責(zé)任狀,分級(jí)去考核”是政府上下級(jí)關(guān)系的形象寫照。盡管現(xiàn)在有更多的任務(wù)采取了“一票否決”的考