淺談財政專項(xiàng)資金使用監(jiān)管中存在的問題及對策

PAGE2PAGE5淺談縣級財政專項(xiàng)資金使用監(jiān)管中的問題及對策專項(xiàng)資金是為了完成特定工作任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)某一事業(yè)發(fā)展目標(biāo)安排的具有專門用途的資金，是職能部門代政府行使權(quán)利用于某項(xiàng)建設(shè)的資金。近年來，政府投入到各領(lǐng)域、各行業(yè)、各重點(diǎn)項(xiàng)目的專項(xiàng)資金數(shù)額越來越多，對推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會穩(wěn)定起到了重要作用。與此同時，少數(shù)地方政府及部門在管理使用專項(xiàng)資金的過程中也暴露出一些帶共性的問題。這些問題的存在，不僅影響了專項(xiàng)資金的使用效益和效果，甚至成為集體腐敗滋生的土壤，損害了黨和政府在群眾心目中的形象。因此，資金管理使用的合規(guī)性、安全性和有效性如何，如何加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理，提高專項(xiàng)資金使用效益，是一個值得關(guān)注的問題。一、縣級財政專項(xiàng)資金管理使用狀況（一）專項(xiàng)資金來源和分類專項(xiàng)資金是指財政部門按規(guī)定設(shè)置或從上級財政部門撥入的具有專門用途，并需要單獨(dú)報帳結(jié)算的資金。專項(xiàng)資金種類繁多，從資金的使用目的和性質(zhì)看，目前縣級財政管理的專項(xiàng)資金主要分為專項(xiàng)借款、“三農(nóng)”專項(xiàng)資金、社會保障金、救濟(jì)、救災(zāi)資金、教育專項(xiàng)資金、“科技三項(xiàng)”資金、糧食風(fēng)險資金、其他財政專項(xiàng)資金等大類。專項(xiàng)資金來源主要是財政部門安排的預(yù)算內(nèi)、外資金、上級轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)撥入資金、縣本級政府性基金和社會籌資等。（二）專項(xiàng)資金管理方式目前，專項(xiàng)資金財務(wù)實(shí)行獨(dú)立核算，專人專帳管理。從財政內(nèi)部管理上，各項(xiàng)資金分別由農(nóng)業(yè)、社保、農(nóng)發(fā)、教科文、經(jīng)建、企業(yè)等業(yè)務(wù)科室分人、分帳、分塊管理。從項(xiàng)目管理上，一般實(shí)行項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、審計(jì)參與制。二、目前縣級財政專項(xiàng)資金使用監(jiān)管中存在的問題（一）專項(xiàng)資金不能及時撥付一是年初預(yù)算安排的和上年結(jié)轉(zhuǎn)使用的專項(xiàng)資金不能及時撥付。2、地方配套資金不能到位，投資計(jì)劃未實(shí)現(xiàn)。部分財政專項(xiàng)資金要求各級按比例配套，但有些地方財政困難根本拿不出配套資金，因此搞虛假配套或?qū)⑴涮赘臑樽曰I，造成項(xiàng)目不能如期開工或完工，甚至影響工程項(xiàng)目質(zhì)量。3、財務(wù)管理不嚴(yán)，核算不規(guī)范。一是沒有按規(guī)定實(shí)行專帳核算，與單位業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)戶混收混支，有的甚至將資金撥至下屬單位帳戶核算。既混淆了資金性質(zhì)，又難以保證?？顚Ｓ谩６枪こ探Y(jié)算手續(xù)不完善。工程項(xiàng)目投資結(jié)算不附材料采購原始清單，也不以審計(jì)結(jié)果為結(jié)算依據(jù)，而是根據(jù)工程概算編制竣工結(jié)算書后按工程承包價開稅票報帳。三是資財政部門沒有站在全局的高度，從縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體情況出發(fā)，統(tǒng)籌、合理地安排財政資金使用，依然是預(yù)算內(nèi)外資金分塊單獨(dú)管理，造成了預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”現(xiàn)象，造成財政資金的浪費(fèi)，資源配置無效率。(3)缺乏依法理財意識。長期以來，各用款單位對不計(jì)息、不償還的財政性資金存在“好用”、“不用白不用”等錯誤認(rèn)識，少數(shù)單位只熱衷于項(xiàng)目的申報和資金的爭取，只要把資金爭取到手，就可以隨意使用項(xiàng)目資金，不注重項(xiàng)目資金的管理和監(jiān)控。主觀上認(rèn)為撥到單位的錢都是“自己的錢”，加之目前公用經(jīng)費(fèi)定額不夠合理，只有一個綜合定額且定額偏低，單位從部門利益和個人利益出發(fā)，考慮更多的是如何爭取財政資金，而較少考慮如何合理安排支出，發(fā)揮較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，專項(xiàng)資金“重分配、輕管理、輕績效”問題突出。2、管理體制機(jī)制上有漏洞。(1)資金配套制度不夠合理。目前上級安排的專項(xiàng)資金一般都要求縣級財政按一定比例進(jìn)行資金配套，面對上級越來越多的資金配套要求，縣級財政尤其是貧困縣財力捉襟見肘，出現(xiàn)了一些“半拉子工程”、“釣魚項(xiàng)目”。吃飯財政長期得不到改善。為了本地本部門各項(xiàng)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，只有千方百計(jì)爭取項(xiàng)目，擠占挪用專項(xiàng)資金。一是主動挪。將項(xiàng)目資金用于彌補(bǔ)本地本部門工作經(jīng)費(fèi)和建設(shè)資金不足。二是被迫挪。一種情況是目前專項(xiàng)資金基本上都需要各級政府進(jìn)行資金配套，但縣、鄉(xiāng)財力普遍不足，為爭取到項(xiàng)目不得已“羊毛出在羊身上”，只能在下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資金中動手腳、做文章。另一種情況是跑資金過程中形成的隱性成本，甚至不排除有的單位在跑個別項(xiàng)目時“賠了夫人又折兵”，竹籃打水一場空。隱性成本的存在，導(dǎo)致專項(xiàng)資金成為腐敗現(xiàn)象滋生的溫床。(2)專項(xiàng)資金管理制度不健全。財政專項(xiàng)資金管理辦法不夠健全，尚未做到一個專項(xiàng)資金或一類專項(xiàng)資金一個管理辦法，給管理和控制帶來不便。同時，財政支出監(jiān)督力量不足，方式落后，突擊性、專項(xiàng)性檢查多，事后檢查多，對某一事項(xiàng)和環(huán)節(jié)檢查多，全方位跟蹤監(jiān)督少。財政部門業(yè)務(wù)科室分口管理專項(xiàng)資金，各專項(xiàng)資金單獨(dú)設(shè)立銀行賬戶，造成資金分散，實(shí)際利用效率不高。3、從實(shí)際操作上分析。(1)有些單位在項(xiàng)目申報上很不規(guī)范，甚至弄虛作假，有的同一個項(xiàng)目多個名稱申報，有的一年換一個名稱申報。(2)有些單位對各類專項(xiàng)資金不單獨(dú)核算，不設(shè)置專門賬戶，與其他資金混在一起管理，專項(xiàng)資金被挪用、抽逃或擠占。(3)有些單位專項(xiàng)資金的支出沒有控制和監(jiān)督手段，各項(xiàng)費(fèi)用基本上實(shí)報實(shí)銷，經(jīng)辦人員沒有控制意識，造成了資金浪費(fèi)嚴(yán)重的問題。(4)有些項(xiàng)目完工驗(yàn)收時，只是對工程建設(shè)情況進(jìn)行驗(yàn)收，并不涉及資金上的檢查驗(yàn)收，使得專項(xiàng)資金基本上處于失管、脫管的狀態(tài)。4、監(jiān)管不到位。一是財政監(jiān)督缺乏有效手段。絕大部分項(xiàng)目由業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)，項(xiàng)目實(shí)施單位負(fù)責(zé)施工，財政部門只負(fù)責(zé)撥款，在項(xiàng)目實(shí)施的各個環(huán)節(jié)，財政部門幾乎說不上話，難以實(shí)施具體監(jiān)管。對資金如何使用，工程設(shè)計(jì)、概算、施工、驗(yàn)收、決算是否合理、合規(guī)、合法無從過問，僅僅依賴于各部門提供的財務(wù)報告進(jìn)行事后審查。如此，資金、項(xiàng)目違規(guī)運(yùn)作便有機(jī)可乘。二是審計(jì)監(jiān)督“鞭長莫及”。按規(guī)定工程項(xiàng)目竣工后要經(jīng)審計(jì)，以審計(jì)意見作為工程結(jié)算和驗(yàn)收的依據(jù)，但在實(shí)際工作中，由于工程項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，審計(jì)部門難以應(yīng)對，項(xiàng)目竣工后不審計(jì)或漏審計(jì)現(xiàn)象普遍存在。工程決算的真實(shí)性、合法性、效益性無人過問，這就為項(xiàng)目不透明實(shí)施，資金違規(guī)使用，虛列工程量套取資金等行為提供了便利。四、完善專項(xiàng)資金管理使用的方法與對策1、樹立以法理財觀念。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是單位主要負(fù)責(zé)人，要牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，統(tǒng)籌處理好當(dāng)前發(fā)展和長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系，正確處理好“顯績”與“潛績”的關(guān)系，做好理財用財?shù)奈恼拢瑤ь^執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律，不指使下屬人員擠占、挪用財政專項(xiàng)資金，切實(shí)做到依法行政，依法理財用財。2、健全制度，完善專項(xiàng)資金管理辦法。如果各用款主體都能嚴(yán)格按照規(guī)定的資金用途使用，就會最終實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金的優(yōu)化和高效益，要達(dá)到此目的，就必須作出科學(xué)的，對各個行為主體既有約束又有獎懲的激勵制約機(jī)制。將專項(xiàng)資金的范圍、預(yù)算編制與執(zhí)行、項(xiàng)目合同方法、支出范圍標(biāo)準(zhǔn)、績效預(yù)算管理、項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制、獎懲措施等有關(guān)專項(xiàng)資金管理問題以制度化的形式確定下來。建立從政策控制、過程控制到效率控制的高效支出控制機(jī)制。應(yīng)出臺關(guān)于財政專項(xiàng)資金管理的若干規(guī)定，確定總體原則；在此基礎(chǔ)上，再制定特定項(xiàng)目資金的具體管理辦法，一個專項(xiàng)資金一個管理辦法，以構(gòu)建一個較為完善的專項(xiàng)資金管理制度框架，保證專項(xiàng)資金監(jiān)督、管理中的有制可依。3、強(qiáng)化監(jiān)督，不斷提高專項(xiàng)資金使用效益。要加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查力度，財政業(yè)務(wù)處室要在搞好部門預(yù)算編制的同時，把更多的精力放在預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督資金使用、參與部門行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目的確定以及對支出標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范上來,實(shí)現(xiàn)對財政資金全方位、全過程的控制。建立起專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的檢查與業(yè)務(wù)處室的日常跟蹤相結(jié)合的財政監(jiān)督機(jī)制。要實(shí)行獎勵與懲罰對等的制度，對專項(xiàng)資金管理和使用混亂的在今后的立項(xiàng)上予以削減；挪用專項(xiàng)資金的，要從單位預(yù)算中扣回；嚴(yán)格按規(guī)定使用專項(xiàng)資金效益發(fā)揮好的給予獎勵。同時還應(yīng)充分發(fā)揮人大、政協(xié)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、中介機(jī)構(gòu)等其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門的作用，建立全方位多層次的監(jiān)督體系。審計(jì)部門加強(qiáng)專項(xiàng)資金使用情況的審計(jì)和通報，并通過經(jīng)常性后續(xù)檢查、追蹤整改落實(shí)情況，督促審計(jì)意見和決定的落實(shí)，轉(zhuǎn)變重檢查輕整改的做法。紀(jì)檢監(jiān)察部門要加大財政專項(xiàng)資金使用中違紀(jì)違規(guī)問題的查處力度，對于濫用職權(quán)、玩忽職守，造成重大損失和責(zé)任事故的，要追究主要領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員的責(zé)任，記入個人檔案與獎懲和升遷掛鉤。該通報批評的通報批評，該曝光的公開曝光，構(gòu)成犯罪的，要提交司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。真正建立起多部門齊抓共管的全方位、多層次、多環(huán)節(jié)的監(jiān)督體系，保證各項(xiàng)專項(xiàng)資金效益最大化的實(shí)現(xiàn)。4、強(qiáng)化預(yù)算改革，加強(qiáng)預(yù)算管理。首先，各地方和部門領(lǐng)導(dǎo)要從講政治的高度來認(rèn)識和理解加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理的重要性和嚴(yán)肅性，這是加強(qiáng)預(yù)算管理的重要思想基礎(chǔ)。其次，要對專項(xiàng)資金進(jìn)行科學(xué)界定。應(yīng)根據(jù)專項(xiàng)資金的定義及內(nèi)涵，明確哪些項(xiàng)目作為專項(xiàng)資金管理，該如何進(jìn)行管理，最終確定統(tǒng)一的專項(xiàng)資金統(tǒng)計(jì)與管理方法。再次，在預(yù)算編制過程中，應(yīng)盡快調(diào)整中央財政對地方財政的補(bǔ)助結(jié)構(gòu)與補(bǔ)助方式，做到立項(xiàng)科學(xué)、切實(shí)可行、資金安排適當(dāng)，確保專項(xiàng)資金及時足額到位，滿足項(xiàng)目建設(shè)的資金需求。最后，健全內(nèi)控制度，規(guī)范管理。明確規(guī)定各專項(xiàng)資金的審批權(quán)限，健全財政內(nèi)部控制制度。在預(yù)算核定、預(yù)算執(zhí)行等方面建立財務(wù)管理科室和資金管理，以保證專項(xiàng)資金的專款專用。此外，為了規(guī)范和加強(qiáng)財政專項(xiàng)資金管理，提高資金使用效益，確保財政專項(xiàng)資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性，必須建立相應(yīng)的考核指標(biāo)體系。5、減輕縣級政府資金配套壓力。按照事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理界定地方政府的事權(quán)和財權(quán)。在配套資金的安排上，不搞“一刀切”，對貧困縣給予配套資金減免，切實(shí)解決因縣級少量資金不到位而導(dǎo)致整個項(xiàng)目無法惠及群眾的問題。加強(qiáng)對申報項(xiàng)目的審批和監(jiān)管力度，探索建立配套資金承諾制度、論證制度和獎懲制度，單位在申報項(xiàng)目時必須將預(yù)算做實(shí)做細(xì)，對投資虛列、套取上級資金等行為采取嚴(yán)厲懲戒措施。6、強(qiáng)專項(xiàng)資金的項(xiàng)目管理。財政專項(xiàng)資金涉及項(xiàng)目比較多，幾乎所有的支出項(xiàng)中都有專項(xiàng)撥款，必須實(shí)行項(xiàng)目管理的管理模式，這是提高專項(xiàng)資金使用效益的重要保障。首先，各級財政資金管理部門要對用款單位專項(xiàng)資金申請進(jìn)行嚴(yán)格審核、篩選，然后根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行先后排序，最后由預(yù)算部門結(jié)合財力情況進(jìn)行預(yù)算安排，通過一系列的項(xiàng)目管理模式，減少或避免盲目預(yù)算的現(xiàn)象出現(xiàn)。具體操作時，可把專項(xiàng)資金管理權(quán)下放到市、縣一級財政，由市、縣立項(xiàng)實(shí)施，把有限的財力、物力集中用于重點(diǎn)項(xiàng)目。同時，要針對專項(xiàng)資金的不同性質(zhì)采取不同的管理方式。一是分類管理，根據(jù)一定的分類方法對不同性質(zhì)的?？钸M(jìn)行合理的分類，進(jìn)而采取不同的管理辦法。二是專款專用，要建立專門帳戶并指定專人管理。三是統(tǒng)一決算，財政專項(xiàng)資金雖然是在預(yù)算編制之后所安排的資金，所有專項(xiàng)資金在年終結(jié)算時進(jìn)行清理，分門別類。7、強(qiáng)化問責(zé)，加大監(jiān)督懲處力度。要按照“項(xiàng)目批到哪里，責(zé)任就跟到哪里”，以及“資金流到哪里，監(jiān)管就跟到哪里”的原則，建立嚴(yán)格的問責(zé)制度。一是把對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)制度建設(shè)貫穿于專項(xiàng)資金立項(xiàng)、審批、使用的全過程。樹立項(xiàng)目全程跟蹤問責(zé)，項(xiàng)目決策終身問責(zé)理念，增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管好用好專項(xiàng)資金的責(zé)任感。要切實(shí)增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、依法從政意識，規(guī)范和制約領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的權(quán)力運(yùn)行，加強(qiáng)對專項(xiàng)資金管理使用的民主決策和科學(xué)決策，防止專項(xiàng)資金使用過程中集體腐敗行為的產(chǎn)生。二是拓寬監(jiān)督渠道，形成監(jiān)督合力。要強(qiáng)化部門監(jiān)督，財政部門要參與立項(xiàng)、預(yù)算以及資金的調(diào)撥使用，定期開展檢查，實(shí)行全程監(jiān)管。審計(jì)部門要對資金的使用及其效益進(jìn)行審計(jì)?；ü芾聿块T要參與工程項(xiàng)目的勘測、統(tǒng)計(jì)、施工等工作，嚴(yán)格把好工程質(zhì)量關(guān)。此外，還要重視人大的法律監(jiān)督、政協(xié)和社會團(tuán)體的民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，不斷促進(jìn)專項(xiàng)資金合法使用。三是加大案件查處力度。各職能部門在對專項(xiàng)資金管理和使用情況的監(jiān)督檢查中，對發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)資金方面的違規(guī)違紀(jì)問題，必須從嚴(yán)查處。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮執(zhí)紀(jì)辦案的職能優(yōu)勢，在虛擬立項(xiàng)、違規(guī)審批、擠占挪用、虛報冒領(lǐng)、套取騙取、擅自調(diào)項(xiàng)、規(guī)避招標(biāo)以及貪污賄賂、侵吞國家專項(xiàng)資金等腐敗問題的查處上取得突破，在涉及群眾利益的專項(xiàng)資金違規(guī)違紀(jì)問題上重點(diǎn)突破，在利用專項(xiàng)資金進(jìn)行集體腐敗上強(qiáng)力突破。要在對監(jiān)管部門的再監(jiān)督上動真碰硬，加強(qiáng)對監(jiān)管部門監(jiān)管不力的責(zé)任追究。要在組織處理上動真碰硬，切實(shí)強(qiáng)化問責(zé)追究，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部謹(jǐn)慎用權(quán)，科學(xué)決策，把有限的資金用在刀刃上。要切實(shí)發(fā)揮案件的治本作用，深入剖析專項(xiàng)資金違紀(jì)違規(guī)案