當前我國的農(nóng)村政策

當前我國農(nóng)村基本政策經(jīng)濟學部副教授博士

劉娟所謂農(nóng)村政策，是指黨和政府根據(jù)一定歷史階段農(nóng)村面臨的形勢和任務(wù)，制定的農(nóng)村工作措施、制度、辦法、條例的統(tǒng)稱。農(nóng)村政策涉及經(jīng)濟、社會、文化、政治等多個領(lǐng)域。內(nèi)涵

時間階段劃分十一屆三中全會到十六大十六大至今：“當前”十一屆三中全會到十六大我國農(nóng)村政策制定的核心:放松政府對“三農(nóng)”的管制，賦予農(nóng)民更多的發(fā)展自主權(quán)，解放農(nóng)業(yè)和農(nóng)村自身的生產(chǎn)力。

如82-86連續(xù)出臺了5個中央1號文件，廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，賦予農(nóng)民生產(chǎn)自主權(quán)；廢除農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，賦予農(nóng)民農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營銷售自主權(quán)；80年代中后期以后，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，加快農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化。背景：農(nóng)民增收持續(xù)困難，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大，“三農(nóng)”問題成為黨和政府工作的重心。十六大以來我國農(nóng)村基本政策的背景、主線和方針

1997-2003年農(nóng)民收入年平均增長4%，2000年僅為2.1%.

比1979-1996年平均增速低4.3%，比同期城鎮(zhèn)居民可支配收入的平均增速低了3.9%。1997-2003年城鄉(xiāng)收入差距由1:2.47擴大到1:3.24。

2003年中央農(nóng)村工作會議：“為了實現(xiàn)十六大提出的全面建設(shè)小康社會的宏偉目標，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，更多地關(guān)注農(nóng)村，關(guān)心農(nóng)民，支持農(nóng)業(yè)，把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重?！??！敖鉀Q好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收問題，僅靠農(nóng)村內(nèi)部的資源和力量已經(jīng)不夠，必須在繼續(xù)挖掘農(nóng)村內(nèi)部的資源和力量的同時，充分運用外部的資源和力量，推動國民收入分配向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村傾斜，依靠工業(yè)的反哺和城市的支持來實現(xiàn)?！?009年1月《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》

從2004年以來，連續(xù)發(fā)布了6個涉農(nóng)中央一號文件，出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)新政。主線：調(diào)整國民收入分配格局，建立“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的反哺機制，更好地保障農(nóng)民的經(jīng)濟利益和公平權(quán)益。方針：多予、少取、放活

橫向內(nèi)容分類增加農(nóng)民收入政策（農(nóng)民）農(nóng)業(yè)保護發(fā)展政策（農(nóng)業(yè)）農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展政策（農(nóng)村）農(nóng)村綜合改革政策（體制機制）增加農(nóng)民收入政策（農(nóng)民）農(nóng)村稅費改革（減負增收）農(nóng)業(yè)直接補貼（補貼增收）發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)(農(nóng)業(yè)增收)鼓勵向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

（就業(yè)增收）農(nóng)業(yè)保護發(fā)展政策（農(nóng)業(yè)）糧食政策：糧食最低收購價政策、主產(chǎn)區(qū)獎勵補助政策、最嚴格的耕地保護政策等農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策：龍頭企業(yè)和專業(yè)經(jīng)濟合作組織的扶持政策，農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和推廣政策（05、07年1號文件）農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展政策（農(nóng)村）強基礎(chǔ)：公共財政和金融支持政策

重民生：“兩免一補”等義務(wù)教育農(nóng)村新型合作醫(yī)療政策農(nóng)村最低生活保障政策農(nóng)村新型養(yǎng)老保險政策農(nóng)村綜合改革政策（體制機制）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革政策縣鄉(xiāng)財稅體制改革政策農(nóng)村土地制度改革政策農(nóng)村金融制度改革政策一、農(nóng)民增收政策三、農(nóng)村土地政策

四、農(nóng)村金融政策二、農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展政策一、農(nóng)民增收政策

促進農(nóng)民增收是我國農(nóng)村政策的核心。2004年1號文件以此破題，2009年1號文件提出“促進農(nóng)民持續(xù)增收”。從政策演變脈絡(luò)看，大體包括減負增收、補貼增收、農(nóng)業(yè)增收、就業(yè)增收等主要政策設(shè)計。1、以稅費改革為重心的減負增收政策

“少取”。2000年國務(wù)院頒布了《關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，全國最先由安徽省開始試點。2003年全面推開農(nóng)村稅費改革，從“兩減免”（2004）到“三減免”（2005），再到“四取消”（2006）：全面取消農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅，結(jié)束了2600多年農(nóng)民種地納稅的歷史。2006年與1999年相比，農(nóng)民共減免稅費負擔1200多億元，每年人均減負增收120多元。

2、以增加農(nóng)業(yè)補貼為核心的補貼增收政策

“多予”。2004年開啟了我國農(nóng)業(yè)直接補貼的先河，從“三補貼”擴大到“四補貼”：糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合直補。

2004年中央直接補貼投入451億元，2008年提高到1028億元，預(yù)計2009年達到1230億元，人均補貼約170元。3、以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為核心的農(nóng)業(yè)增收政策傳統(tǒng)的分散經(jīng)營方式增收潛力挖掘困難，“一年越過溫飽線，20年沒過富?？病薄?007年1號文件圍繞“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”出臺了一系列政策，核心是提高農(nóng)業(yè)的規(guī)?；⒓s化、產(chǎn)業(yè)化水平。扶持龍頭企業(yè)和專業(yè)合作組織；加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和推廣支持；加快中低產(chǎn)田改造和機械設(shè)備更新等。如圍繞龍頭企業(yè)和專業(yè)合作組織的培育，2005年1號文件提出對專業(yè)合作組織適當減免所得稅、營業(yè)稅和增殖稅；2006年制定了《農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》；2009年1號文件提出增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化專項資金規(guī)模；銀監(jiān)會和農(nóng)業(yè)部提出加大對龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社的貸款支持，等等。

4、以促進農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)為核心的增收政策富裕農(nóng)民必須減少農(nóng)民。從鼓勵“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”到“離土又離鄉(xiāng)、進廠又進城”到“鼓勵農(nóng)民融入城市”。一是保障進城農(nóng)民的公平就業(yè)權(quán)益。2004提出消除對進城農(nóng)民的歧視性規(guī)定和收費，2006年建立工資保障金制度，解決農(nóng)民工的工資拖欠問題。二是增加財政對農(nóng)民工的就業(yè)培訓投入。

2009年1號文件提出，對中等職業(yè)學校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難和涉農(nóng)專業(yè)學生實行免費。三是降低農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦拈T檻。

完善農(nóng)民工的社會保障體系等。如2007年1號文件提出，加快解決農(nóng)民工的子女上學、工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老保障等問題，依法將務(wù)工農(nóng)民全部納入工傷保險的范圍，探索建立務(wù)工農(nóng)民的大病醫(yī)療保障和養(yǎng)老保險制度。

上海、重慶等許多大中城市進行了戶籍政策的創(chuàng)新。

2009年石家莊市以辛集、欒城為試點啟動城鄉(xiāng)一體化改革，提出取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口劃分，統(tǒng)一登記為居民常住戶口；放寬進城務(wù)工人員落戶限制；在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作的農(nóng)民工提供廉租房、廉價房，完善農(nóng)民工的社會保障體系等。2008年，農(nóng)民增收了621元，其中工資性收入占60-70%。2004-2008年農(nóng)民收入增速明顯加快20042005200620072008農(nóng)民人均純收入（元）29363255358741404761實際增速（%）6.86.27.49.58促進農(nóng)民持續(xù)增收仍是2009年1號文件的重心2009年1號文件《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》

主題：“穩(wěn)糧、增收、強基礎(chǔ)、重民生”兩個千方百計：保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品的供給；增加農(nóng)民的收入（1）城鄉(xiāng)居民收入差距呈現(xiàn)持續(xù)拉大趨勢。

2004年以來農(nóng)民收入雖然增長很快，但仍然落后于城鎮(zhèn)居民，致使城鄉(xiāng)居民收入差距逐年擴大。2004-2008年城鄉(xiāng)居民收入的絕對差距從6459元擴大到11020元。

2004-2008年城鄉(xiāng)居民收入差距從3.2:1擴大到3.32:1

（2）十七屆三中全會提出，到2020年要實現(xiàn)農(nóng)民年人均純收入比2008年翻一番。要實現(xiàn)這一目標就要求在未來12年，農(nóng)民人均純收入的年均增長速度必須保持在5.95%以上。（3）制約農(nóng)民持續(xù)增收的因素凸顯突出表現(xiàn)為受金融危機沖擊，農(nóng)民工就業(yè)形勢嚴峻。2008年農(nóng)民工外出就業(yè)規(guī)模的增速比上年下降了2.4%,是2000年以來最慢的一年。特別是受金融危機沖擊，2008年底約2000萬農(nóng)民工失去工作。3、2009年農(nóng)民增收政策的亮點（1）大幅度提高糧食最低收購價。

為強化農(nóng)產(chǎn)品價格的增收功能，2009年糧食平均每斤提高約0.11元-0.13元，約為農(nóng)民增加糧食收益約1100億元。

（2）大幅度增加農(nóng)業(yè)補貼。一是加大良種補貼力度。提高補貼標準，實現(xiàn)水稻、小麥、玉米、棉花全覆蓋，擴大油菜和大豆良種補貼范圍。二是大規(guī)模增加農(nóng)機具購置補貼。補貼范圍覆蓋全國所有農(nóng)牧業(yè)縣（場）。三是加大農(nóng)資綜合補貼力度，完善補貼動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)農(nóng)資價格上漲幅度和農(nóng)作物實際播種面積，及時增加補貼。約170元（3）努力扶持返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)。

2008年12月，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于作好當前農(nóng)民工工作的通知》，出臺了六條政策,2009年1號文件進一步完善：解決企業(yè)的經(jīng)營困難，幫助企業(yè)少解雇農(nóng)民工（崗位補貼、保險補貼）；開展免費的技能培訓；城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新增公益性就業(yè)崗位，要盡量多使用農(nóng)民工；落實農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策。如小額信貸、減免稅費、工商登記等。

二、農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展政策核心內(nèi)容：強基礎(chǔ)、惠民生政策設(shè)計的理念：由“民辦公助”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白尮藏斦年柟馄照辙r(nóng)村”，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。農(nóng)民公共事業(yè)發(fā)展嚴重滯后目前，農(nóng)村人口占人口總數(shù)的60%，只占有23%的義務(wù)教育經(jīng)費，25%的公共衛(wèi)生資源。有2.6億存在飲水困難或飲水不安全，有740萬人沒有用上電，9萬左右行政村基本不通公路。從水利設(shè)施看，8萬多座水庫中現(xiàn)在還有2.7萬座水庫處于年久失修狀態(tài)，有57%的耕地沒有灌溉措施。而且，鄉(xiāng)村政府債務(wù)負擔沉重。

2009年農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點1、加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策國家不斷增加財政投入力度。2006年“三個高于”；2008年提出“三個調(diào)整”（主題），2009年“三個大幅度”：大幅度增加國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的投入；大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例；大幅度增加對中西部地區(qū)農(nóng)村公益性建設(shè)項目的投入。2009年，中央財政擬安排的“三農(nóng)”投入7161億元，比2008年增加1206億元。

2009年政策亮點：國家在中西部地區(qū)安排的公益性建設(shè)項目，取消縣及縣以下資金配套。今年把農(nóng)村電網(wǎng)、鄉(xiāng)村道路、飲水安全、病險水庫的除險加固、農(nóng)村沼氣、危房改造等作為投入的重點。當前，支農(nóng)資金的效益有待提升：分散投入、多頭管理，缺乏整合效益。（9個部委、110多項目）歐盟、日本等承接政府投資的主體是各種專業(yè)協(xié)會，而非條塊分割的政府部門，有利于實現(xiàn)資金的整合使用。2、鞏固“兩免一補”的義務(wù)教育政策“兩免一補”：全國農(nóng)村基本上實現(xiàn)了免費義務(wù)教育，全國農(nóng)村共有1.5億學生受益。今后，進一步提高“一補”的補助標準，加大中央、省市政府的轉(zhuǎn)移支付，增強財政困難縣義務(wù)教育經(jīng)費的保障能力。

3、農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度

2002年10月國務(wù)院作出了建立與完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的決定，到2008年底，全國參合農(nóng)民達到8.14億人,參合率達到91.5%。不斷提高補助標準，從人均40元到80元，今后到120元。

2009年1號文件提出：“抓緊制定指導性意見，建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

2009年9月4日，國務(wù)院日前出臺了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見

4、探索新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度?！靶隆痹谟筛骷壺斦度朐O(shè)立“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，與農(nóng)民的“個人賬戶”相結(jié)合，籌集農(nóng)村養(yǎng)老保險基金。中央財政人均補貼55元，地方政府的補貼標準不低于每人每年30元。個人繳費自主選擇，多繳多得。2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。目前，河北省15個縣（市）遷安、遷西、遵化等唐山七縣，武安、涉縣等，啟動了試點，82.57萬農(nóng)民參加新農(nóng)保，26.56萬農(nóng)民已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老保險金。

新在哪？農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展政策的制定執(zhí)行，有力地保障了農(nóng)民公平的發(fā)展權(quán)益，縮小了城鄉(xiāng)社會發(fā)展差距，推動了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。三、農(nóng)村土地政策農(nóng)民的土地權(quán)益缺乏保障，土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、征地補償不合理、建設(shè)用地短缺等現(xiàn)象突出。目前全國范圍的上訪，約1/3與土地相關(guān)，全國農(nóng)村的上訪，約2/3與土地相關(guān)。

1、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的保障政策。

我國農(nóng)村土地采取集體所有制，產(chǎn)權(quán)主體多元化：村集體、農(nóng)戶、各級政府，導致弱勢群體的土地權(quán)益得不到保障，隨意收回農(nóng)民承包土地、征用土地的現(xiàn)象時有發(fā)生。

2003年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第1條指出：賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。承包方“依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品”，從法律上把抵押和繼承權(quán)以外的大部分權(quán)利讓渡給了農(nóng)戶。2008年十七屆三中全會《決定》：依法保障農(nóng)民的“兩個權(quán)益”：對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利和農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)（用益物權(quán)是物權(quán)的一種,是指非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的權(quán)利）。確權(quán)、登記、頒證2008年1月成都出臺了《關(guān)于加強耕地保護進一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，在都江堰、雙流、溫江等四地進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的試點，實行了以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)頒證為基礎(chǔ)的一系列改革探索。構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局

工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中土地向規(guī)模經(jīng)營集中農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中推動承包經(jīng)營權(quán)和宅基地等產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)

確權(quán)頒證

明確五權(quán)：

對農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)和房屋所有權(quán)進行確權(quán)登記，使之成為農(nóng)民法定的資產(chǎn)。農(nóng)民可以享有土地的使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)；在產(chǎn)權(quán)期限內(nèi)，按規(guī)定用途，可依法使用、經(jīng)營、流轉(zhuǎn)土地，也可作價、折股作為資本從事股份經(jīng)營、合作經(jīng)營或抵押擔保。

穩(wěn)定土地承包關(guān)系：

15年（1984）——30年（1993）——長久不變。十七屆三中全會提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。“長久不變”強化了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，給農(nóng)民吃了定心丸，樹立長期經(jīng)營、持續(xù)發(fā)展的理念。

1、“增人不增地，減人不減地”政策，導致農(nóng)民土地占有的不平衡，引發(fā)了一系列矛盾。

2、承包期為30年時，被征地農(nóng)民的再補償問題。

建議：在耕地總量不變的情況下，尊重農(nóng)民的自主選擇，允許地方因地制宜進行局部調(diào)整。

土地承包關(guān)系”長久不變”下的政策困境

2、土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)政策

鄧小平的“兩次飛躍”思想：“中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期不變。第二個飛躍，是適應(yīng)科學種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟。這是又一個很大的前進，當然這是很長的過程”。政策取向：鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)范、順暢流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

一個允許

十七屆三中全會《決定》強調(diào):“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。與《農(nóng)村土地承包法》相比，政策亮點是提出允許通過土地股份合作的形式進行流轉(zhuǎn)。

土地股份合作制：允許農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股，將土地委托給土地流轉(zhuǎn)合作社或龍頭企業(yè)進行統(tǒng)一經(jīng)營。

如山東寧陽、棗莊等。如灤縣響堂鎮(zhèn)大司營村，通過土地股份合作社，將村南的200多畝土地集中經(jīng)營，成立了灤縣綠化股份有限公司，經(jīng)營苗木花卉園區(qū)。河北鹿泉的“土地托管所”、魏縣的“現(xiàn)代農(nóng)莊”等。

不得改變農(nóng)村集體所有性質(zhì)；不得改變土地的用途；不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。針對工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)出現(xiàn)的圈占大量土地，甚至違規(guī)操作，搞鄉(xiāng)村酒店、房地產(chǎn)等問題。提出“有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”，防止“菲律賓化”現(xiàn)象出現(xiàn)（20世紀60年代，大量失地農(nóng)民涌入城市，農(nóng)村問題變成城市問題，經(jīng)濟問題變成政治問題、社會問題）

“三個不得”積極發(fā)展土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織

為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、價格評估等服務(wù)。河北2009年選擇了魏縣、故城、文安和唐山市作為省級流轉(zhuǎn)試點。唐山市土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心和遷安市土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心已掛牌成立。

3、嚴格規(guī)范的土地管理政策

“兩個最嚴格”：最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。國家強調(diào)要守住18億畝耕地紅線不能破，根本目的是保障國家的糧食安全。

2007年，世界糧食價格增長了50%

，加劇了世界各國對糧食危機的擔憂。聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出全世界至少有37個國家面臨糧食危機，9.23億人口面臨饑餓威脅。我國的糧食供求處于緊平衡狀態(tài)。糧食自給率為95%。我國每年的糧食消費量為1萬億斤，世界糧食貿(mào)易量穩(wěn)定在年均5000億斤的水平，我們不可能依靠國際糧食市場，來保障糧食安全。18億畝“紅線”確定的科學依據(jù)

人口規(guī)模14.5億-14.7億

糧食總消費量5.7億-5.8億噸糧食單產(chǎn)5800公斤/公頃糧食需求量7.41-7.54億噸

95%糧食自給率2020年耕地需求量18.09億畝主要農(nóng)產(chǎn)品全部自給需要21億畝耕地我國耕地面積18.26億畝，人均耕地面積只有1.38畝，只相當于世界平均水平的40%。在過去的11年中，我國耕地的總面積已經(jīng)減少了1.25億畝，超過了一個河南省的耕地面積。河北省土地變動處于第一位，目前人均耕地面積1.36畝。到2010年要保有9500萬畝耕地，但目前只有9474萬畝。耕地短缺最嚴格的耕地保護制度

四條紅線：土地利用總體規(guī)劃、土地建設(shè)用地年度利用規(guī)劃、各省耕地保有量、各省基本農(nóng)田量。

十七屆三中全會提出：把基本農(nóng)田落實到地塊、標注在土地承包經(jīng)營權(quán)登記證書上，并設(shè)立統(tǒng)一的永久基本農(nóng)田保護標志。嚴格基本農(nóng)田占有審批制度，構(gòu)建耕地占補平衡、先補后占等新機制。耕地和基本農(nóng)田保護領(lǐng)導干部離任審計制度。耕地保護政策落實中存在的困境

中央政府、地方政府的目標偏差問題：地方政府為招商引資，加快工業(yè)化、城市化進程，面臨建設(shè)用地嚴重不足問題。結(jié)果是各種違法、違規(guī)占地現(xiàn)象的屢禁不止。

我省在2007年土地執(zhí)法百日行動中,共清理出“以租代征”、擅自設(shè)區(qū)擴區(qū)、未批先占先用三類違法用地案件1727件。涉及土地面積7.16萬畝，給予黨紀處分204人，追究刑事責任86人。石家莊、保定、唐山、邯鄲、張家口5市主城區(qū)共發(fā)現(xiàn)334宗違法用地。最嚴格的節(jié)約用地制度土地短缺與土地浪費并存

加大空心村、宅基地、廢棄磚瓦窯的整理，提高城市工業(yè)用地的產(chǎn)出率。目前我國4億畝村莊建設(shè)用地中，“空心村”內(nèi)老宅基地的閑置面積占10-15%。全國約65萬個行政村，通過土地整理集中安置農(nóng)民住房，大約可整理出6500萬畝土地資源。

最嚴格的耕地保護制度采取“以宅基地換房”的政策，對土地進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一搬遷，置換出耕地和建設(shè)用地。如安徽肥西縣、重慶、河北曲周縣、灤縣等，采取“政府主導、企業(yè)運作、農(nóng)民參與”的模式。村莊整理關(guān)于“村莊整理”的討論統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，提高了土地的集約利用率。前提兩大支撐：資金和產(chǎn)業(yè)。生活住房方式的轉(zhuǎn)變必須與生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變相配合，否則缺乏可持續(xù)性，損害農(nóng)民利益。優(yōu)勢結(jié)論

因地制宜4、規(guī)范土地征用政策溫家寶總理多次表示：因違法征地和不合理的經(jīng)濟補償、生計安置引發(fā)農(nóng)村群體性事件，仍然是影響農(nóng)村乃至社會不穩(wěn)定的一個突出問題。

（1）規(guī)范征地行為，控制征地規(guī)模。

2003年十六屆三中全會區(qū)分公益性建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地。

2006年《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，新增建設(shè)用地指標必須納入土地利用的年度計劃，實際用地超過計劃的，扣減下一年度相應(yīng)的計劃指標。十七屆三中全會《決定》提出：嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步明確和縮小征地范圍。

（2）提高對失地農(nóng)民的補償標準。

“中國的發(fā)展前三十年靠農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，后三十年靠土地剪刀差”，農(nóng)民分享土地增殖收益僅為5%-10%，大約有30萬億土地增殖收益流向城市。2004年《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》要確保被征地農(nóng)民生活水平不降低；對失地農(nóng)民給予就業(yè)培訓和服務(wù)；把失地農(nóng)民納入當?shù)氐纳鐣Ｕ象w系。

2007《物權(quán)法》：征收集體所有的土地，應(yīng)當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費，安排被征地農(nóng)民的社會保障費”，土地補償費為耕地被征收前三年平均產(chǎn)值的6-10倍，不超過30倍。

十七屆三中全會提出,“商業(yè)用地應(yīng)用土地交易制度替代土地征收制度，用討價還價的辦法代替補償辦法。”，“

按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障”。

土地征用區(qū)片綜合價格是根據(jù)被征用農(nóng)地地段、生產(chǎn)能力、人均耕地面積、經(jīng)濟發(fā)展水平和轉(zhuǎn)用后的升值潛力等因素綜合劃定區(qū)片的基礎(chǔ)上，進行土地價格評估，統(tǒng)一制定的每個土地征用補償區(qū)片的“綜合補償標準”。河北省也出臺了征地區(qū)片價標準，并于2009年1月1日起實施。全省平均片區(qū)價是3.5萬/畝，石家莊主城區(qū)為35萬/畝。（3）改變農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)政策。

《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”。廣東：最早于2005年頒布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，提出允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地一樣，按“同地、同價、同權(quán)”的原則，通過招、拍、掛等方式進行土地交易。被學術(shù)界譽為中國歷史上的“第四次”土地流轉(zhuǎn)改革。

十七屆三中全會提出“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益?！?。

2009年國土資源部出臺《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》制定了“農(nóng)地入市”的具體辦法

:在城鎮(zhèn)工礦建設(shè)規(guī)模范圍外，除宅基地、集體公益事業(yè)建設(shè)用地，凡符合“土地利用總體規(guī)劃、依法取得、并已經(jīng)確權(quán)為經(jīng)營性的集體建設(shè)用地”，可采用“出讓、轉(zhuǎn)讓等多種方式有償使用和流轉(zhuǎn)”。

河北：2008年9月出臺了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理辦法，對非住宅類建設(shè)用地，在所有權(quán)并變的前提下，通過出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押用地使用權(quán)的方式實現(xiàn)土地收益的增殖。流轉(zhuǎn)方式：協(xié)議出讓和公開招拍掛。

推動土地規(guī)模經(jīng)營

保障農(nóng)民公平的土地權(quán)益建設(shè)兩個市場：農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)市場城鄉(xiāng)統(tǒng)一的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場。

四、農(nóng)村金融改革政策農(nóng)村金融政策完善的背景：農(nóng)村資金外流和資金短缺問題突出。特別是隨著商業(yè)銀行股份制改革的推行，農(nóng)業(yè)銀行等四大商業(yè)銀行出于對利潤追求，大量撤消縣域內(nèi)金融服務(wù)網(wǎng)點，農(nóng)村金融供不應(yīng)求的矛盾突出。農(nóng)村金融需求低收益、高成本、高風險

規(guī)模

小

時間

短

風險

高

農(nóng)戶銀行

大

長低

農(nóng)村資金外流、“非農(nóng)化”現(xiàn)象嚴重商業(yè)銀行在縣鄉(xiāng)金融服務(wù)機構(gòu)和網(wǎng)點少，覆蓋率低。縣及縣以下平均每萬人擁有1.2個金融機構(gòu)，全國有800多個“零金融機構(gòu)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要分布在中西部地區(qū)。

2007年末，全國縣域金融機構(gòu)存款余額達到9.11萬億元，貸款余額為5.32萬億元，存貸差高達3.79萬億。2008年，河北縣域金融機構(gòu)的存貸差高達7000億。

商業(yè)銀行不愿貸

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行無錢貸

郵政儲蓄銀行剛起步

農(nóng)村信用社獨撐大局

目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村貸款僅占全國貸款總額的15%左右，城市占85%。農(nóng)村人均貸款余額不足5000元，城市人均貸款余額5萬元,相差10倍。

政策取向:建立多元化、競爭性的農(nóng)村金融體系十七屆三中全會《決定》：加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合，資本充足、功能健全、服務(wù)完善、運行安全的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系。目標是滿足農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)的貸款需求。放寬農(nóng)村金融機構(gòu)的準入門檻，鼓勵發(fā)展新型農(nóng)村金融機構(gòu)。

以往農(nóng)村金融改革步履艱難，雖然90年代農(nóng)村合作基金會興起，由于不良資產(chǎn)過大，1999年1月8日，國務(wù)院發(fā)布了《清理整頓農(nóng)村合作基金會工作方案》，在全國范圍內(nèi)被統(tǒng)一取締。

現(xiàn)代農(nóng)村金