當代中國的政策法

當代中國的政策法

關于政治法律，當前的理論和實踐是矛盾的。雖然普遍認為政治法律本身，但政治法律仍然是中國社會現(xiàn)實生活的組成部分。政策法無論在形式和內容上,都存在著無法克服的根本缺陷和消極傾向,這決定其最終必然消亡的歷史命運。但這不等于說,政策法將立即從中國的社會生活中消失。政策法在當代中國(指1949年以來),并非是偶然出現(xiàn)的人為的社會現(xiàn)象,而是具有某種必然性的歷史產(chǎn)物。一般而言,改革開放前的中國,屬于政策治國時期,改革開放后,中國進入雙軌法制時期。如果進一步分析,又可以發(fā)現(xiàn),同是政策治國,建國初七八年間與以后的20年間,政策法的作用有所區(qū)別;改革開放后,立法在80年代初期和中期的作用也大不一樣。建國初七八年間,政策法雖占主導地位,但那時還陸續(xù)出現(xiàn)了一些法律、法令和司法意見。五四憲法、土改法、婚姻法以及涉及借貸、債務、抵押、典當、破產(chǎn)、繼承等方面的司法意見,在社會生活中也還有一定作用。在80年代初期,立法的作用還相當有限,不多的立法成果中給政策以相當高的法律地位。如經(jīng)濟合同法明確規(guī)定:訂立經(jīng)濟合同必須符合政策,直到80年代中期,立法在規(guī)模上、影響上才有顯著的擴展。這一過程恰好與當代中國的所有制結構變革的歷史進程一致。建國初七八年間,中國經(jīng)歷了所有制結構的劇烈變革。國家所有、公私合營、私營和個體等多種經(jīng)濟成分由并存趨向于統(tǒng)一,于1957年左右形成為國有和準國有的集體所有這兩種所有制結構。自此以后,比較單一的所有制結構主導了中國的經(jīng)濟生活。改革開放雖然在80年代初期已經(jīng)開始,但作為改革的重要成果之一即以公有制為主體,多種經(jīng)濟成分并存的所有制格局,也是在80年代中期才基本形成。這就啟發(fā)我們:政策法的存在和作用程度與中國的所有制結構變革有著一種內在的聯(lián)系,否則,很難解釋為什么建國初期,百廢待興,年輕的共和國也開始意識到和運用了法律手段,倒是六七十年代,反讓政策一統(tǒng)天下;也很難解釋,改革開放為什么不能立即結束政策主導社會的局面。在所有制結構變革與政策作用的同向運動中可以看到,所謂變革,基本上表現(xiàn)為國有制在經(jīng)濟生活中作用范圍的擴展或收縮。從國有制的存在方式上看,40多年來基本上沒有什么根本的變化,一直是國家所有,政府分級管理。中國的國有體制概括地說有三個基本特點:一是黨和政府代表全體人民直接擁有國家所有權。由于黨和政府本身擁有強烈的行政性的權力,兩者合一,自然形成一種行政性的國有經(jīng)濟。二是一種以行政計劃機制為運行機制的國有體制。計劃管理經(jīng)濟是社會主義國家職能之一,實現(xiàn)這一職能的主體是握有行政性權力的黨和政府,在黨和政府直接擁有國家所有權時,計劃就成為黨和政府體現(xiàn)和維護國有利益以及進一步以國有經(jīng)濟的強大實力控制社會經(jīng)濟生活的基本手段,從而使行政計劃機制直接成為國有經(jīng)濟的運動形式。三是一種由金字塔型利益結構組成的國有體制。依照行政隸屬關系,國有企業(yè)必須服從主管的黨政部門,下級黨政部門必須服從上級黨政部門。因此,在國有經(jīng)濟內部,無平等、獨立的利益主體,無論是直接從事經(jīng)營活動的國有企業(yè)或是經(jīng)濟管理部門,最終都只有一些利潤分成之類的相對利益。由于這些特點,使國家在客觀上傾向于政策法,或者說,正是政策法才比較適合國有體制的要求。首先,由于擁有黨政部門強有力的行政性權力支持,國有經(jīng)濟和國有利益對立法沒有迫切的需要。表現(xiàn)在:1.對于實現(xiàn)國有利益和保護國有利益不受侵犯,黨政部門的權力給予了充分的保障。2.國有利益結構的金字塔型決定了其內部不太可能發(fā)生根本的利益對立和沖突,有時發(fā)生的一些利益糾紛,也完全可由上級主管部門進行調處。如合并債務糾紛的雙方企業(yè)或撤換拒不接受調處決定的企業(yè)領導人,都是一些行之有效的解決辦法;即便是現(xiàn)在,許多廠長經(jīng)理也寧可找政府而不愿找法院。3.計劃尤其是指令性計劃本身就具有強制效力。計劃的制定和實施作為黨政部門的一個基本任務,是黨政部門行使權力的重要表現(xiàn)。違反計劃自然會產(chǎn)生具有法律責任意義的后果。其次,對于黨政部門而言,政策法無疑比法律更具有優(yōu)勢。例如,政策法可以充分體現(xiàn)黨政部門的決策意志,尤其是地方和部門的黨政部門的決策意志,以政策法的形式可以得到完全的表現(xiàn),不象法律那樣,總需考慮社會整體利益和方方面面的利益。又如,政策法可由黨政部門根據(jù)形勢和需要迅速立、廢、改,靈活多變,因地因時制宜,通俗易懂,立竿見影,不象法律那樣,立法需要時間,必須考慮法律的普遍適用性和相對穩(wěn)定性,并有一套法律術語,要求執(zhí)法者有一定法律素養(yǎng)才能理解和執(zhí)行。再如,政策法往往是黨政部門為了解決實際問題而制定的,其內容針對性強,實用而可直接操作,不象法律那樣,比較抽象而且重視一般法理,側重于法律的整體效應和長遠作用。改革后的國有體制依然保持著傳統(tǒng)的基本特征。改革主要集中在發(fā)展其他經(jīng)濟成分上,對于國有體制本身,批評多于建議。承包和租賃雖然有一定的成效,但暴露出來的問題足以說明,這些措施無法解決現(xiàn)行國有體制的根本弊端即行政力量直接控制國有經(jīng)濟的問題。從某種意義上說,由于黨政部門直接成為發(fā)包人、出租人,反而加強了黨政部門對國有企業(yè)的控制力度。因而,在國有經(jīng)濟的領域中,政策法的權威仍然是相當崇高的。國有企業(yè)的上千億元三角債不能不由國務院和各級政府出面加以清理,直接適用的是清理三角債的通知及有關文件而不是民法通則。人民法院在破產(chǎn)法實施數(shù)年后極少受理破產(chǎn)案件,當然不是因為符合破產(chǎn)條件的企業(yè)不多,而是因為無法解決破產(chǎn)中的社會問題。現(xiàn)在提出搞活大中型國有企業(yè),說到底,也就是一個改革國有體制的問題。需要指出的是,政策法是與國有體制而不是與國有制相聯(lián)系,國有制是指財產(chǎn)國有的性質,國有體制是指財產(chǎn)國有的存在方式。一種性質可以有多種存在方式。前幾年,一些學者將國有體制的弊端錯位到國有制本身,進而要求改變國家所有制,影響了改革思路的正確性,我們應當引以為鑒。二改革開放后國家權力結構的演變及其歷史文化淵源當代中國的國家權力結構,在憲法上表現(xiàn)為人民代表大會制度。按照這一制度,國家權力也同世界上多數(shù)國家一樣,具有立法、行政和司法權力的區(qū)分,分別由立法、行政和司法機關行使,但與三權分立有原則區(qū)別的是,中國的行政和司法必須對立法負責,人民代表大會是最高權力機構。這種國家權力結構體現(xiàn)了社會主義高度民主精神。但問題在于,國家權力結構并不是可由設計者自由確定的,其本質上是一定歷史條件的產(chǎn)物。從實際生活中考察,當代中國的國家權力結構,一直與憲法上的設計有著相當程度的差別。改革開放前的國家權力結構,是黨領導政府掌握國家權力。具體地說:1.國家權力形成大一統(tǒng)的體系,雖然形式上仍有行政、司法對之負責的人民代表大會制度,實際上并無立法權、行政權和司法權的區(qū)分。全國人大除了曾審議通過幾個憲法和進行國家領導人的選舉程序外,沒有什么實質意義的立法活動;政法機關長期是黨政部門的下屬系統(tǒng),服從于黨政部門的各項工作需要。黨政部門權力不僅包括了通常意義上的行政權,而且擴展到立法和司法的領域。立法權、司法權行政化,融合在黨政部門的權力之中。2.黨政不分,不僅各級黨委的負責人同時也是政府部門負責人或主管一方面政府工作,而且日常的政務活動也往往由黨委直接參與,黨委決策,政府執(zhí)行或黨政聯(lián)合執(zhí)行,黨和政府共同擔負和實現(xiàn)國家職能。這種國家權力體制的形成有深刻的歷史背景。首先,由于國有經(jīng)濟內部利益結構的金字塔型,一旦國有經(jīng)濟擴展到整個經(jīng)濟領域,必然導致整個社會的利益結構也呈金字塔型。人民代表大會本是反映社會方方面面的利益和愿望的,一旦只有國有利益可以反映,也就失去了其本身的價值,黨政部門同樣而且可更有成效地反映和代表國有利益。另一方面,大行政的歷史傳統(tǒng)。建國初期,面對著百年戰(zhàn)亂后的一片荒涼,組織全國人民齊心協(xié)力建設國家,成為最急迫的歷史任務。一元化領導和黨政合一,對于集中力量,提高效率,在客觀上很有必要,而且也出現(xiàn)了明顯的成效,這一事實加深了人們對大行政傳統(tǒng)合理性的認同感。這樣一種國家權力結構,所產(chǎn)生的只能是政策法。任何一個國家的存在和發(fā)展都不能沒有強制性的行為規(guī)范,區(qū)別只在于以什么作為法律的存在方式。按照現(xiàn)代的一般觀念,法律應該是立法的產(chǎn)物。其實,沒有立法不等于沒有法律規(guī)范。在具有立法職能的人民代表大會實際上沒有立法權,無法提供為社會所需要的法律時,其他替代型的法律規(guī)范一定會從各種渠道產(chǎn)生。由于黨政部門的行政性權力已伸展到立法的領域,其制定的政策就有了被提升為政策法的可能和需要,這是一個自然而然的過程,與黨政部門和個人的意志無關。作為黨政部門,也許并不意識到自己實際上扮演了立法者的角色,即使意識到這樣做不合適,也是無法避免的,因為既然黨政部門已擔負了全部的國家職能,就不能不使相當一部分政策具有法律的同樣效力,否則國家機器就無法正常運轉。改革開放以后,國家權力結構有了一定的變化。主要是:從黨政部門大一統(tǒng)的國家權力中,開始分化出具有相對獨立意義的立法權和司法權。人民代表大會制度開始從憲法走向現(xiàn)實生活。80年代中期以后,各級人大的作用顯著加強,其中立法活動尤其引人注目,短短幾年,頒布實施了民法通則、行政訴訟法、民事訴訟法等一批基本法律,表現(xiàn)了司法權威日益強化的趨向。但是,由于經(jīng)濟體制改革尚未解決國有體制固有的矛盾以及其他相關的一系列問題,黨和政府所擔負的國家職能缺乏轉變的經(jīng)濟條件,國家權力結構還沒有發(fā)生根本的變革,而且政治體制改革相對經(jīng)濟體制改革也顯得滯后一些?，F(xiàn)在,人民代表大會制度還不能經(jīng)常性地控制黨政部門的權力。盡管已明確黨應在憲法和法律的范圍內活動,但這只是一個抽象的自律原則。至今,在如何防止和制止黨政部門超越法律問題上,也只有一個適用于具體行政行為的行政訴訟法,而對于政策之類的一般的行為,沒有制度上的約束,即使發(fā)現(xiàn)某些政策與法律相抵觸,也只能有待于黨政部門自我糾正。例如,清理整頓公司中公司債務的承擔問題,國務院直到1990年才發(fā)文申明應以民法通則的有關規(guī)定加以處理。同樣,現(xiàn)行司法制度也不能完全制約黨政部門的權力。以人民法院為例,對人民代表大會負責主要表現(xiàn)為一年一度的工作報告,而日常工作,由于經(jīng)費、人員、設施等方面問題必須依靠黨政部門解決,受政法委的工作指導,不能不經(jīng)常考慮黨政部門的利益和愿望,執(zhí)行一些本地的政策。國家權力結構不是一個權力的簡單分配問題。這是一個植根于一個國家的生產(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟基礎以及其他社會歷史條件,以國家職能、權力主體、權力機制等多種要素組成的復雜的社會系統(tǒng)?，F(xiàn)有國家權力結構本身就是一個國家基本的現(xiàn)實政治條件,是國情的組成部分?，F(xiàn)實畢竟是現(xiàn)實,不論其是否有充分的合理性,從這個意義上說,政策法作為當代中國國家權力結構的直接產(chǎn)物,同樣表現(xiàn)了一種歷史的必然性。三中國法的歷史與現(xiàn)狀這是由中國改革的長期性所決定的。中國的改革已歷經(jīng)十余年,取得了顯著的成就,但與改革的基本目標相比,這只是一個良好的開端。中國的改革是全方位的體制改革,工程量大,問題復雜,失誤的后果嚴重。企圖短時間內取得決定性的成果,可說是一種幻想。即使是具體問題上的一步改革,也不容易跨出和到位。不僅如此,中國的改革已不單純以改革傳統(tǒng)體制為目的,而已經(jīng)是與中國的現(xiàn)代化進程合二為一的社會活動,不僅傳統(tǒng)的體制需要改革,而且在現(xiàn)代化建設的不同歷史階段也需作社會體制的調整。因此,改革必然是一個漸進的,需要較長時間的歷史過程。這就意味著,屬于傳統(tǒng)體制的東西包括政策法在內將或多或少地存在于改革的歷史時期。首先,中國的改革、發(fā)展和現(xiàn)代化,離不開穩(wěn)定的社會環(huán)境。所謂穩(wěn)定,總是與利益聯(lián)系在一起的,是社會方方面面的利益相對平衡的一種既有的利益格局。由于改革和發(fā)展涉及的是既有利益的調整和新的利益的分配,從而包含著利益沖突及其破壞性后果的風險。中國的改革和發(fā)展不能采用劇烈的方式,而必須在既有利益格局所能承受的限度內逐漸進行。政策法是中國社會現(xiàn)有利益結構和利益分配的重要規(guī)則,直接起著穩(wěn)定社會的作用。舉例而言,人們的許多切身利益,如求學尋職、工資福利、提干晉級等,多與政策有關。同時,改革和發(fā)展是在既有的體制條件下進行的,既有體制既是改革的對象,也是改革和發(fā)展的社會載體。改革和發(fā)展在一定程度上必然要運用政策法這一既有的社會調節(jié)手段。事實上,至今為止,比較重大的改革方案幾乎都是以政策的形式出現(xiàn)的,實施過程中各方主體的權利義務以及利益沖突,也是由其中的政策作為法律意義的規(guī)則加以確定和處理的。立即在所有實施政策法的地方代之相應的同樣不會打亂原有利益格局的法律,從而既取消了政策法又不影響社會的穩(wěn)定與發(fā)展,這只能是一種假定。因為這對于只有十余年歷史的中國立法,無異提出了一個難以實現(xiàn)的要求。我們只要實事求是地分析現(xiàn)有的立法成果,就可以知道:1.中國立法還沒有全面掌握和深刻認識社會主義中國政治、經(jīng)濟和其他社會條件,對改革時期社會所發(fā)生的變化也缺乏及時感受和快速反應的有效機制,因而不能保證及時全面地提供為社會生活所需要而且切實可行的法律。破產(chǎn)法實施后,最怕國有企業(yè)破產(chǎn)的不是破產(chǎn)的企業(yè),而是國家銀行。因為目前政府對國家銀行的基本要求是只準賺不準賠,國家銀行無法承擔破產(chǎn)造成的貸款損失,但如果允許國家銀行在利潤中沖銷損失,又可能出現(xiàn)地方政府充分運用破產(chǎn)手段啃吃國家銀行資金的情況。顯然,破產(chǎn)立法時并沒有充分了解到這種實際情況。2.中國立法還沒有足夠的經(jīng)驗和技術來保證形成比較完善的法律。由部門起草的法律草案容易帶有濃厚的部門口味或業(yè)務性高于法律性,過于簡單的法律在以后的實施細則或司法解釋中可能與立法本意差得很遠。不同時期、不同領域的法律規(guī)定也有可能相互沖撞或留有讓人規(guī)避的空隙。聽以,中國立法本身還需要經(jīng)歷一個較長的成長過程。最后,必須重申,認為政策法在今后一段較長的時期中仍是一種不可避免的存在