“省管縣”體制對縣級行政區(qū)域經濟影響的跟蹤研究-以貴州省威寧縣為例

"省管縣"體制對縣級行政區(qū)域經濟影響的追蹤研究以貴州省威寧縣為例摘要目前，我國地方政府層級實行“省一市一縣一鄉(xiāng)”四級制。這種多層級的地方行政管理體制，常常導致行政機構臃腫、行政人員過多、行政成本大、行政效率低，成為制約縣域經濟發(fā)展的體制障礙。縣域經濟是我國經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的基礎，迅速發(fā)展縣域經濟，必須減少行政層級，改革市管縣體制，貴州省直管縣體制，擴大縣域權力。我國中部、東部省份，經濟發(fā)達、交通便利、人們的文化素質高，省管縣體制改革基本上都在中部、東部省份進行。我國西部地區(qū)多山地形，受自然條件限制，交通發(fā)展緩慢，經濟發(fā)展不快，少數(shù)民族多，因此，在中部、東部省份實施省管縣改革后的較長時間，西部省份仍然實行的是多層級的管理模式。隨著社會主義市場經濟體制的完善、政府職能的轉變、科學技術、交通事業(yè)的快速發(fā)展，在西部省份實施省管縣體制已經具備了一定的條件。貴州省位于西部，全省大部分是山地，少數(shù)民族分布廣泛，貴州省實施省管縣體制必須立足貴州省省情，借鑒我國實施省管縣體制改革的經驗，制定適宜的政策，規(guī)模、通過合理劃分省、縣的行政權限、明確省、縣的財政權限、適當擴大縣的實行市、縣分治等路徑來發(fā)展縣域經濟。關鍵詞：省管縣；行政權；體制改革；財政分權；縣域經濟

AbstractAtpresent,theleveloflocalgovernmentinourcountryisimplemented"onecounty,onecounty,onecounty,onecounty".Theleveloflocaladministrativesystem,oftenresultinadministrativeinstitutionsbloated,toomuchadministrativepersonnel,administrativecost,lowadministrativeefficiency,becomethesystemobstaclerestrictingthedevelopmentofcountyeconomy.Countyeconomyisthefoundationofourcountryeconomydevelopmentandsocialstability,therapiddevelopmentofcountyeconomy,mustreducetheadministrativelevel,reformthecitytubecountysystem,systemofstraightpipecountyinguizhou,expandthepowerofthecounty.InthecentralandeasternprovincesofChina,economicdevelopment,convenienttransportationandpeople'sculturalqualityarehigh,andthereformofprovincialmanagementsystemismainlycarriedoutinthecentralandeasternprovinces.Themountainousterrainofwesternregion,andrestrictedbynaturalconditions,theslowdevelopmentoftransportation,economicdevelopment,ethnicminorities,therefore,inthecentralandtheeasternprovinceofreformafteralongtimetoimplementtheprovincetubecounty,westernprovincesstillisamultiplelevelsofmanagement.Withtheimprovementofthesocialistmarketeconomicsystem,thetransformationofgovernmentfunctions,scienceandtechnology,therapiddevelopmentoftrafficcause,inthewesternprovincestoimplementtheprovincetubecountysystemhavecertainconditions.Locatedinwesternguizhouprovince,theprovinceismostlymountainous,ethnicminoritiesarewidelydistributed,theimplementationofthesystemmustbebasedonthesituationinguizhouprovincetubecountyinguizhou,basedontheexperienceoftheimplementationoftheprovinceadministratingcountysystemreforminChina,toformulateappropriatepolicies,scale,throughreasonabledivisionofprovincial,countyadministrativepermissions,province,countygovernmentfinancialauthority,thepracticeofexpandingcountycity,county,partitionandsoonpathtodevelopcountyeconomy.Keywords:provincialmanagementcounty;Administrativepower;Institutionalreform;Fiscaldecentralization;Thecountyeconomy

目錄1前言 32“省管縣”體制管理內容 42.1財政體制管理 42.2行政體制管理 52.3財政體制與行政體制的含義 53"省管縣"體制對威寧縣區(qū)域經濟的影響 63.1"省管縣"體制對縣域經濟的影響 63.2"省管縣"體制對縣域行政管理的影響 74“省管縣”對威寧縣經濟影響的原因分析及存在的問題. 84.1“省管縣”體制對縣域經濟影響的原因 84.1.1“市管縣”問題根深蒂固 84.1.2削弱市域對縣幫扶力度 84.1.3新架構運轉磨合 84.1.4改革的配套措施尚未同步推進 94.2貴州省“省管縣”在縣域經濟上存在的問題 94.2.1縱向財政競爭 94.2.2橫向財政競爭 94.2.3加大了省級政府的管理難度 104.2.4加劇了市縣的財政競爭 104.2.5市縣間行政體制與財政體系不相配套 105深化“省管縣”體制促進縣域經濟發(fā)展的建議 115.1明確政府間財政關系，完善“省管縣”財政體制 115.2明確政府間的行政關系，完善“省管縣”行政體制 115.3借鑒優(yōu)秀經驗，優(yōu)化“省管縣”改革的各項舉措 115.4賦予地方政府財權，優(yōu)化縣域經濟產業(yè)結構，促進國民經濟發(fā)展 125.5加強對“省管縣”頂層設計，完善體制制度，服務縣域經濟的發(fā)展 125.6轉變政府職能，全面促進經濟健康發(fā)展 13結論 13參考文獻 151前言地方行政層級設置是我國行政管理學研究的一大重要課題，也是我國行政體制改革的一項重要內容。合理的地方行政層級設置是我國行政管理穩(wěn)定、有序和有效的重要前提，我國經濟快速發(fā)展、社會穩(wěn)定和行政管理效率提高需要合理的地方行政層級設置。我國地方行政層級的設置是由許多因素綜合作用的結果，主要受我國的政治、經濟、文化、通訊、歷史、地理、人口、風俗習慣、交通等因素的制約。我國四級制的地方行政層級中，層級之間的關系尚沒有完全理順，尤其市（地級市）、縣兩級之間關系不暢，矛盾凸顯，市（地級市）、縣兩級在經濟利益、行政管理權限以及城鄉(xiāng)關系上的矛盾日益突出，成了縣域經濟社會快速發(fā)展的主要障礙之一。把原由地級市行使的適合縣域經濟社會發(fā)展需要的經濟社會管理權限下放給縣，有助于推動縣域經濟社會健康發(fā)展?？h域經濟是以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農村為腹地的區(qū)域經濟，是我國經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要基礎，是我國國民經濟中具有綜合性和區(qū)域性的基本經濟單元?？h級政權在我國政治制度史上占有非常重要的地位。改革“市管縣”的行政體制、建立適應縣域經濟社會發(fā)展需要的“省直管縣”行政體制成為推動縣域經濟社會發(fā)展和深化地方行政體制改革的迫切要求。2“省管縣”體制管理內容2.1財政體制管理財政管理體制，社會主義國家在財政管理中劃分各級政權之間以及國家與國營企業(yè)、事業(yè)單位之間的責任、權力和利益關系的制度。簡稱財政體制。是國民經濟管理體制的組成部分。在中國，財政管理體制有其特定的內容和原則。預算管理體制根據(jù)國家各級政權的職責范圍劃分各級預算收支范圍和管理權限，并規(guī)定收支劃分的方法。預算管理體制是財政管理體制的核心。由于國家預算集中了國家的主要財力，是國家有計劃地組織財政分配的基本形式，通常也把預算管理體制稱為財政管理體制。預算外資金管理體制規(guī)定預算外資金（見預算）的收支范圍和管理權限。預算外資金在性質上屬于財政資金，但不納入國家預算管理而由各地方、各部門、各企業(yè)、事業(yè)單位自收自支、自行管理。稅收管理體制規(guī)定各級政權機關在稅收管理上的職責和權限。稅收是國家最重要的財政收入。在各級政權組織之間，不僅對稅種及稅收的減免權有明確的劃分，而且對稅收稽征管理的職權也有具體的規(guī)定。行政、事業(yè)財務管理體制規(guī)定國家行政機關和事業(yè)單位為完成其工作任務和事業(yè)計劃所具有的經費支配權限和責任，經費開支的范圍和管理形式，以及在完成任務和計劃后對經費節(jié)余可以分享的權利。固定資產投資管理體制規(guī)定在使用國家投資過程中，國家與建設單位（包括新建、改建、擴建和更新改造的單位）及其職工之間各自的職責和全面完成國家任務后應得的利益。固定資產投資中涉及專業(yè)銀行信用管理體制和建設單位本身的財務活動，不屬于財政管理體制的范圍。企業(yè)財務管理體制規(guī)定國營企業(yè)再生產過程中國家與企業(yè)、職工之間在資金管理、成本管理、企業(yè)收入分配和使用等方面的責任、權限和利益。資金（包括企業(yè)固定資金和企業(yè)流動資金）和積累的分配是財政管理體制直接處理的。涉及企業(yè)與銀行以及企業(yè)內部關系的，則分別屬于銀行信用管理體制和企業(yè)本身的財務活動。2.2行政體制管理行政權力的運行規(guī)則是引導、規(guī)范和制約行政權力運行的基本軌跡及以此為基礎的制度體系。如同體育比賽需要規(guī)范參賽選手的比賽規(guī)則、市場競爭需要引導和監(jiān)督各類市場主體的競爭規(guī)則一樣，行政機關在行使行政權力時也需要一套規(guī)則的引導、規(guī)范和制約。由于行政權力的運行涉及到資金、人事、工程項目等大量公共資源的配置和使用，所以行政權力的運行有沒有規(guī)則、有什么樣的規(guī)則就顯得極為重要。當然，對于規(guī)則的內容，不同的人可能會有不同的理解。在筆者看來，行政權力的運行規(guī)則應當主要是以一系列法律制度為基礎的，包括法律原則、法律精神等為內容的規(guī)則；也就是說，引導和制約行政權力運行的應當是一套公開、明確、理性的，能夠確保行政權力行使規(guī)范和科學的規(guī)則體系。在計劃經濟體制下，權力運行規(guī)則主要以命令和服從為基礎。而在市場經濟深入發(fā)展的今天，傳統(tǒng)的權力運行規(guī)則在逐漸解體，而新的權力（利）運行規(guī)則尚沒有完全建立，因而導致許多違背法治精神的“潛規(guī)則”的出現(xiàn)，如“跑部錢進”、“官出數(shù)字、數(shù)字出官”、“上有政策、下有對策”等。大量“潛規(guī)則”的存在只能使行政權力運行偏離正常軌道，背離設置行政權力的初衷。2.3財政體制與行政體制的含義財政管理體制的實質是正確處理國家在財政資金分配上的集權與分權問題。國家的各項職能是由各級政府共同承擔的，為了保證各級政府完成一定的政治經濟任務，就必須在中央與地方政府、地方各級政府之間，明確劃分各自的財政收支范圍、財政資金支配權和財政管理權。一般地說，各級政府有什么樣的行政權力（事權），就應當有相應的財權，以便從財力上保證各級政府實現(xiàn)其職能。行政體制又稱行政管理體制，主要是指政府系統(tǒng)內部中行政權力的劃分、政府機構的設置以及運行等各種關系和制度的總和。從國家的層面看，是指行政機關與立法、司法機關的權力的劃分。行政體制是政治體制的重要組成部分，政治體制決定行政體制。3"省管縣"體制對威寧縣區(qū)域經濟的影響3.1"省管縣"體制對縣域經濟的影響2011年，貴州省轄縣級行政單位88個，包括10個市轄區(qū)，2個特區(qū)，9個縣級市，67個縣。除市轄區(qū)外，具有縣域經濟范疇的共有78個縣、市（縣級）、特區(qū)、自治縣，占全省縣級行政單位的88.6%，縣域人口3516萬人，占全省的89%左右。改革開放以后，貴州省委、省政府高度重視發(fā)展縣域經濟，尤其從1995年起，制定了大量有關縣域經濟發(fā)展的政策：在1995年的《關于加快縣域經濟發(fā)展的決定》中，闡明了縣域經濟在貴州省經濟全局中的戰(zhàn)略地位，提出貴州省發(fā)展縣域經濟的總體設想是“統(tǒng)籌規(guī)劃，分類指導”，把貴州省的縣分為四類，部署了每一類的發(fā)展具體目標和發(fā)展重點方向。在1995年的《關于擴大周邊縣若干管理權限的意見》中，對貴州省32個周邊縣下放、放寬項目審批權等n項權力。在1996年的《關于加快經濟發(fā)展進一步做好財政工作的意見》中，提出了財政工作要從源頭抓起的指導思想和增強縣級財政實力的相關政策措施。在1995年的《關于進一步加快小城鎮(zhèn)建設的若干規(guī)定》中，提出要加快推進以縣城為重點的小城鎮(zhèn)建設。在1999年的《關于建設經濟強縣的實施意見》中，實施“非均衡推進”，進一步放寬縣級管理經濟的權限，使縣具備統(tǒng)籌縣域經濟發(fā)展、協(xié)調部門關系所必須的權利和責任，提出了先予后取、放活促強、講求實效的原則，積極建設第一批20個經濟強縣，在計劃調節(jié)、勞動工資、干部人事、工商行政、資金調解等方面賦予經濟強縣與市、州、地級同等的管理權限，賦予經濟強縣在外商投資、行政機構設置和編制確定方面一定的自主權。在2000年的《關于實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的初步意見》中，提出到2010年把貴州省三分之一左右的縣建成經濟強縣的目標。在2004年的《關于進一步推進經濟強縣建設的意見》中，確定貴州省第二輪經濟強縣建設從2004年起到2007年，第三輪經濟強縣建設從2008年起至2010年；在擴大經濟管理權限、項目建設、對內對外開放、金融支持、財政支持、領導班子和干部隊伍建設等方面對經濟強縣給予政策支持。2017年，全縣實現(xiàn)地區(qū)生產總值250.73億元，增長12.9%，規(guī)模以上工業(yè)增加值完成31.52億元，增長12.7%。固定資產投資完成213.59億元，增長21.6%。一般公共預算收入完成11.2億元，增長15.4%，金融機構存貸款余額分別增長25%和28.5%。初步核算，2016年完成地區(qū)生產總值（GDP）215.15億元，比上年增長14.1%。人均地區(qū)生產總值達16908元，比2011年增加10647元，比2015年增加2026元。我縣地區(qū)生產總值占全市的比重由2011年的10.61%提高到2016年的13.23%。

全縣地區(qū)生產總值中，第一產業(yè)增加值71.83億元，比上年增長6.0%；第二產業(yè)增加值55.34億元，比上年增長14.6%；第三產業(yè)增加值87.98億元，比上年增長20.2%。三次產業(yè)結構從上年的36∶26∶38調整為33∶26∶41。

表1

2011-2016年全縣地區(qū)生產總值結構表

單位：億元指標名稱2011年2012年2013年2014年2015年2016年2016年增長（%）地區(qū)生產總值79.07100.83123.66152.03189.37215.1514.1第一產業(yè)增加值27.2933.7042.8347.4667.4171.836.0第二產業(yè)增加值22.7127.3832.3443.1249.6655.3414.6工

業(yè)18.9523.0426.8733.2637.9241.4812.7建筑業(yè)3.764.345.479.8611.7413.8620.7第三產業(yè)增加值29.0739.7548.4961.4572.3187.9820.2批發(fā)和零售業(yè)6.437.388.229.9310.5812.0611.8交通運輸、倉儲和郵政業(yè)2.105.326.187.828.488.7019.6住宿和餐飲業(yè)2.332.713.073.804.245.0314.9金融業(yè)1.321.902.703.514.916.1015.3房地產業(yè)2.935.026.818.128.829.9435.1其他服務業(yè)13.9617.4221.5128.2735.0141.9226.0營利性服務業(yè)————3.184.225.829.4787.1非營利性服務業(yè)————18.3324.0529.1932.4513.8人均地區(qū)生產總值（元）62617987976611992148821690813.6二、農業(yè)

2016年完成農業(yè)總產值114.38億元，比上年增長11.6%，實現(xiàn)增加值76.06億元，比上年增長6.0%。其中，種植業(yè)增加值47.50億元，比上年增長6.5%；林業(yè)增加值3.11億元，比上年增長10.0%；畜牧業(yè)增加值21.11億元，比上年增長8.0%；漁業(yè)增加值0.11億元，比上年增長4.0%；農業(yè)服務業(yè)增加值4.23億元，比上年增長13.3%。

全縣農作物種植面積19.98萬公頃，比上年增長0.4%；其中，糧食作物種植面積9.44萬公頃，比上年增長2.0%；蔬菜種植面積2.39萬公頃，比上年增長10.0%；中藥材種植面積0.65萬公頃，比上年增長12.8%；年末果園面積0.73萬公頃，比上年增長18.0%。全縣糧食總產量49.76萬噸，比上年增長0.7%。水果、蔬菜、中藥材產量分別達3.91萬噸、29.36萬噸、2.78萬噸，分別比上年增長20.0%、20.0%、19.0%。

全縣豬肉產量7.7萬噸，比上年增長8.4%；牛肉產量0.69萬噸，比上年增長7.9%；羊肉產量0.31萬噸，比上年增長7.1%；禽肉產量0.21萬噸，比上年增長4.0%。禽蛋產量0.64萬噸，比上年增長3.0%。年末全縣生豬出欄78.5萬頭，存欄79.6萬頭，分別比上年增長4.0%和3.0%。家禽出欄127.5萬羽、存欄180.6萬羽，分別比上年增長3.0%和1.0%。

三、工業(yè)和建筑業(yè)

2016年完成全部工業(yè)總產值142.04億元，比上年增長7.2%，實現(xiàn)增加值41.48億元，比上年增長12.7%。其中：規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)64戶，完成總產值94.1億元，比上年增長7.2%，實現(xiàn)增加值27.48億元，比上年增長14.1%。

表2

2016年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)產品產量情況表

2016年全社會建筑業(yè)增加值13.86億元，比上年增長20.7%，其中資質以上建筑業(yè)企業(yè)11個，共實現(xiàn)總產值3.57億元，比上年增長141.1%。

四、投資和房地產

2016年完成全社會固定資產投資300億元，比上年增長20.3%，其中，500萬元以上固定資產投資175.62億元，比上年增長

20.9%；在草海綜合治理方面的投資11.53億元。

500萬元以上固定資產投資中，按產業(yè)劃分：第一產業(yè)完成投資26.57億元，第二產業(yè)完成投資47.61億元，第三產業(yè)完成投資101.44億元。從主要行業(yè)來看：完成工業(yè)投資32.31億元，比上年增長16.1%；社會基礎設施建設投資83.94億元，比上年增長31.4%；農林牧漁投資2.01億元，比上年增長11.1%；水利投資13.78億元，比上年增長9.4%；房地產開發(fā)投資12.5億，比上年增長19.4%。

2016年完成商品房施工面積142.11萬平方米，比上年增長2.0%；商品房銷售面積35.52萬平方米，比上年增長23.6%。

表3

2016年全縣房地產相關指標情況表

五、商業(yè)

2016年完成社會消費品零售總額32.72億元，比上年增長13.0%，其中，城鎮(zhèn)消費品零售額26.91億元，比上年增長13.5%；鄉(xiāng)村消費品零售額5.81億元，比上年增長10.7%。

全縣批發(fā)業(yè)商品銷售額23.76億元，比上年增長15.5%；零售業(yè)商品銷售額44.53億元，比上年增長17.5%；住宿業(yè)營業(yè)額0.69億元，比上年增長18.5%；餐飲業(yè)營業(yè)額5.17億元，比上年增長25.0%。

表4

2016年全縣社會消費品零售總額完成情況表

六、交通、郵電和旅游

2016年新增公路通車里程505公里，累計公路通車里程6058公里，比上年增長4.3%，其中，鄉(xiāng)村公路通車里程5473公里（新增505公里），比上年增長4.5%。實現(xiàn)旅客運輸周轉量235621萬人/公里，比上年增長31.0%；貨物運輸周轉量170672萬噸/公里，比上年增長17.0%。

表5

2016年全縣運輸量及運輸周轉量完成情況表

全縣移動電話用戶62.7萬戶，比上年增長7.4%，互聯(lián)網用戶0.70萬戶，比上年增長51.0%；聯(lián)通電話用戶9.1萬戶，比上年增長15.0%，固定電話用戶0.05萬戶，比上年增長11%，互聯(lián)網用戶1.3萬戶，比上年增長18.0%；電信電話用戶5.70萬戶，比上年增長-0.2%，固定電話用戶1.80萬戶，比上年增長-14%，互聯(lián)網用戶1.75萬戶，比上年增長8.0%。郵政業(yè)務總收入2396.97萬元，比上年增長35.7%。

全縣實現(xiàn)旅游綜合收入65.75億元，比上年增長40.0%；旅游接待總人數(shù)643.94萬人次，比上年43.1%；旅游發(fā)展綜合指數(shù)達到79.59。

七、財稅和金融

2016年完成財政總收入24.67億元，比上年增長15.5%，其中：一般公共財政預算收入10.01億元，比上年增長13.6%。財政總支出75.69億元，比上年增長7.8%，其中：一般公共財政預算支出67.18億元，比上年增長7.4%。財政八項支出合計46.56億元，比上年增長12.2%。稅收收入15.06億元，比上年增長13.3%。

附表6

2016年全縣財稅收支情況表

全縣金融機構人民幣年末存款余額為149.81億元，較去年同期增加23.32億元，增長27.5%。其中：住戶存款余額81.85億元，較去年同期增加18.89億元，增長30.0%;非金融企業(yè)存款31.02億元，較去年同期增加2.36億元，增長8.23%。年末貸款余額96.38億元，較去年同期增加31.00億元，增長47.4%。其中：中長期貸款余額55.02億元，較去年同期增加19.28億元，增長53.9%；短期貸款余額41.35億元，較去年同期增加11.72億元，增長39.6%。存貸比例64.3%，與去年同期相比提高了8.7個百分點。

附表7：2016年全縣金融機構存貸款余額情況表

3.2"省管縣"體制對縣域行政管理的影響省直管縣、市（縣級市）體制改革是行政管理體制改革的重要內容，行政管理體制改革必須以優(yōu)化行政職能和提高行政效率為目標，改革的結果必須使行政機關在行政職能和行政效率上有更大的提高，這是省直管縣、市（縣級市）體制改革的首要原則。貴州省實行省直管縣，四級地方行政管理層級減少了一級，基本變?yōu)槿壍胤叫姓芾眢w制（自治州除外），實現(xiàn)行政組織結構的扁平化。行政組織結構的扁平化是現(xiàn)代行政組織結構的發(fā)展趨勢，貴州省政府采用這種行政組織結構，減少行政管理層級，適當增加行政管理幅度，促進行政組織的橫向與縱向的溝通，激發(fā)行政組織各層次之間的橫向和縱向的互動。省直管縣、市（縣級市）體制有利于政府信息及時傳達，加強溝通，促進政令暢通，提高行政管理效率。貴州省實行省直管縣體制以后，縣級政府不再接受地區(qū)或者地級市政府的管理和領導，直接接受貴州省政府的領導和管理，縣級的情況直接反映到貴州省政府，貴州省政府能及時地了解和掌握縣級的實際情況，及時幫助縣級政府解決縣域經濟發(fā)展困難。貴州省地處我國西部，偏遠縣的經濟發(fā)展非常艱難，需要省政府給與其強有力的支持，特別是在資金、技術、項目和政策方面的扶持，地區(qū)行政公署和市政府往往都很難給縣級的經濟發(fā)展很大的幫助，即使能提供一些幫助，力度不大，而貴州省政府的實力比地級市政府、地區(qū)行政公署的實力雄厚，實行省直管縣體制以后，貴州省級政府對偏遠縣級經濟發(fā)展進行100個專項扶持和重點支援，幫助這些經濟實力不強的縣級加強基礎設施建設，改善投資環(huán)境，建設重點項目，轉變經濟發(fā)展觀念，逐漸發(fā)展壯大縣域經濟。從貴州省政府角度看，實施省管縣體制后，貴州省政府直接管理縣級，省政府制定的方針、政策能夠及時地傳達到縣級，減少和避免因為管理層級過多而導致行政管理信息傳遞的變樣和走調，增強省政府宏觀調控的及時性和有效性，提高省政府、縣政府的行政效率。4“省管縣”對威寧縣經濟影響的原因分析及存在的問題.4.1“省管縣”體制對縣域經濟影響的原因4.1.1“市管縣”問題根深蒂固一是省直管財政體制改革后并未改變政府行政隸屬關系，市將繼續(xù)履行部分財政監(jiān)管職能及其他職能，這一塊成本并沒有降低。二是隨著與省財政業(yè)務聯(lián)系的加強，交通費、通訊費及其他費用支出將增加，與省級聯(lián)系的行政成本將大幅提高。4.1.2削弱市域對縣幫扶力度在財政體制變遷過程中，管理權限調整而發(fā)生相應變化。實行省直管縣（市）財政體制，省將縣直接納入管理。而市級財政與縣級財政的關系變成了平等的關系，形成了兩級有利益的事項相互爭奪，涉及到要承擔責任的需要投資的事項兩級政府相互推諉，亟待理順省、市、縣關系。4.1.3新架構運轉磨合由于地理和先天的因素，我國不同省區(qū)區(qū)域差異顯著，經濟社會發(fā)展程度差異大，不同地區(qū)的體制效率以及對體制本身的需求也不盡相同，部分地方甚至有條件實施地方自治，但是也有不少地方連“省管縣”的改革時機都還不成熟。加上“省直管縣”這種體制上的大手術，牽涉到數(shù)以萬計的政府官員的升降去留和其妻兒老小的生計，涉及到數(shù)以億計的政府資產科學配置和依法處置，涉及到新架構的運轉磨合，其影響之巨，牽涉面之廣，難度之高，阻力之大是很難預測并有效控制的。除此之外，以目前我國學術界對行政體制改革甚至政治體制改革的研究現(xiàn)狀來看，不僅數(shù)量不多，也不夠深入，公開出版的更是少之又少。而甚為重要的可行性評估以及對具體每個地方的實證調研也未見論證。關于“地方自治”的研究則似乎成為了“學術禁區(qū)”，其緣由難道是民國時期曾大力倡導地方自治么？雖然學界對“省管縣”的改革成果預期頗高，但是從地方自治的角度來看，省管縣只是減少了市一級的管理，但在隸屬關系上并沒有實質的改變，改革后省對縣的領導還是強有力的隸屬關系，而縣在自治上的權力也并不必然得到加強，很多縣有可能還會因為缺乏市一級的領導和整合而在經濟社會發(fā)展方面有所退步?！笆」芸h”改革的結果雖然能夠精簡一級政府，降低政府運行成本，提高服務效率，但是并不能完全消除官僚主義的弊病，市一級的管理退后了，省一級的管理走到前臺，從本質上說，只是換了一個“管理者”，并不是對縣自治的保障。4.1.4改革的配套措施尚未同步推進“省管縣”的實質是對地方利益的重新調整。最大的變化是，處于矛盾核心的兩個主體———市財政和縣財政，由“父子關系”變?yōu)椤案偁帉κ帧?。出于“自利”角度，地位平行的市、縣在公共財政范疇內將會陷入博弈論的“囚徒困境”：具有理性的各區(qū)域利益主體選擇使自身利益最大化的行為，會導致區(qū)域或社會整體的無效率。在原來“市管縣”體制下，為實現(xiàn)整體發(fā)展目標，這個問題可以通過上級對下級的行政力量實施縱向或橫向的協(xié)調來解決。而在“省管縣”框架下，省級財政要在管理幅度驟增為原來的5—10倍的背景下，協(xié)調市縣，統(tǒng)籌發(fā)展，這將是難度頗大的挑戰(zhàn)?！笆」芸h”調動了縣級政府的積極性，但其可能受“小宏觀”的限制，在投資方向、結構組合、資源分配等方面不盡合理，易發(fā)生低水平重復建設、濫用資金等情況。對縣級財政有效監(jiān)管的挑戰(zhàn)，省財政要預防改革可能產生的“監(jiān)督盲區(qū)”。4.2貴州省“省管縣”在縣域經濟上存在的問題4.2.1縱向財政競爭由“自上而下”的分權向“自下而上”的授權轉變，就是要“實化”橫向委托代理關系，同時“虛化”縱向代理關系。事實上“實化”橫向代理關系沒有任何法律上的障礙，憲法、財政法、預算法對不同層級政府間的財政關系有明確界定，一級政府、一級財政，一級財政、一級預算；政府負責編制預算，報同級人大審批?？梢姺蓪用嫔蠈Α皩嵒睓M向代理關系的支持態(tài)度是明顯的。相比之下縱向代理關系法律層面的支撐則略顯薄弱，更多的是受到傳統(tǒng)習慣等非正式制度的制約。然而突破非正式制度的難度要遠遠大于實現(xiàn)法律意圖，這與我國民主制度的實施程度有很大關系。但是我們應該看到，“自上而下”的分權上級政府對下級政府的監(jiān)督必然是“一對多”的監(jiān)督，這種監(jiān)督不僅受到嚴重的信息不對稱、不充分的制約，而且只是代理人之間相互的監(jiān)督，民眾作為委托人卻被排除在監(jiān)督“門外”，這致使政府的諸多行為偏離社會公共利益最大化的目標，容易出現(xiàn)政府行為異化和消極腐敗現(xiàn)象。4.2.2橫向財政競爭調節(jié)財力分配的橫向不平衡。由于各地區(qū)歷史條件、地理環(huán)境、資源分布等情況存在較大差異，財源分布不均、不同地區(qū)可能擁有不同的稅基，在實行相對統(tǒng)一的稅收體系情況下，導致各地財政能力產生差距，客觀上要求上級政府通過轉移支付來平衡。補償外部性。地方某些公共產品具有外部性效應，其產生的利益不只是為本地區(qū)居民所享有。這種外部性無法準確計量，地方政府之間難以進行對應的補償，必須由較高層級的政府按規(guī)范統(tǒng)一的標準，對外部正效應較為明顯的活動進行適當?shù)睦嬲{整。轉移支付的形式分為無條件的轉移支付和規(guī)定用途的轉移支付，無條件的轉移支付指上級政府撥付給下級政府的資金，不限定使用范圍，不附帶任何條件；規(guī)定用途的轉移支付只能專款專用，不得挪作他用。4.2.3加大了省級政府的管理難度“省管縣”財政改革之前，省級的財政管理主要面對幾個或十幾個市（地）?！笆」芸h”財政改革后，省級部門一下要面對幾十個縣和市，無論是溝通、統(tǒng)計、部署，還是實施、監(jiān)督，都很難到位，客觀上存在著管理制度的空白和盲區(qū)。據(jù)調查，目前試點省份縣級財政的運作主要靠自覺，省級單位仍習慣于對部分所轄市管理和部署工作，主要是因為縣級單位數(shù)量多，集中和研究成本高、工作量大。4.2.4加劇了市縣的財政競爭實行省直管縣財政體制改革后，市級政府財政收入減少，但是仍然承擔對所轄縣的“民生工程”的財政支持，主要是上級要求市級配套的項目，涉及教育、環(huán)保、農業(yè)、衛(wèi)生、社會保障等方面。這是對欠發(fā)達地區(qū)的市級財政的一個嚴峻考驗，限制了市做大中心城市的能力，制約中心城市的快速發(fā)展，進而影響全市經濟實力提升。4.2.5市縣間行政體制與財政體系不相配套省直管縣后，按照權責對等的原則，市級財政工作的重心應轉向城區(qū)經濟的發(fā)展和履行綜合平衡本地區(qū)發(fā)展的職責上來，但江西實行的省直管縣財政體制，采取的是“八個到縣、兩個不變”的政策，省對縣資金直接撥付到縣、結算直接辦理到縣、工作直接部署到縣，同時要求市對縣支持不變、數(shù)據(jù)報送匯總程序不變，這種資金分配權上收、管理監(jiān)督職能下放的做法，導致省市之間權利與責任明顯不對等。一是省將縣直接納入管理后，在財政關系上，市級與縣級是平等的主體關系，市級對縣級沒有了財政管理權，但市級財政卻要繼續(xù)負擔所屬縣的各項資金配套和補助，市級發(fā)展城區(qū)經濟、平衡本地區(qū)發(fā)展的壓力增大；二是工作直接部署到縣，卻要市級繼續(xù)負責縣級財政預決算和其他財政收支數(shù)據(jù)的審核、匯總、報送工作，市對縣沒有了財政管理權，造成工作被動尷尬；三是收入計劃直接下達到縣，縣級財政收入目標由省來確定與考核，卻要市級繼續(xù)承擔縣級組織收入的協(xié)調和匯總工作，市對縣財政收入情況無從把握，協(xié)調和匯總全市收入非常困難；四是資金直接撥付到縣，卻要市級繼續(xù)履行監(jiān)督職責，一旦資金方面出現(xiàn)問題，往往以沒有履行好監(jiān)管職責而追究市級責任。以上種種，由于省賦予市的財政管理職能主要體現(xiàn)在業(yè)務指導、督促檢查、量化考核、報表匯總等方面，市對縣的管理基本上是軟性約束，沒有什么硬性手段，市級財政管不了，也管不好。5深化“省管縣”體制促進縣域經濟發(fā)展的建議5.1明確政府間財政關系，完善“省管縣”財政體制在合理劃分省、縣政府職權的問題上，省、縣政府財政體制是其中關鍵環(huán)節(jié)。雖然縣級政府在公共管理體系中的發(fā)揮重要作用，但是縣政府對財稅權的支配權限小，財稅權主要集中在中央政府和省政府，是“財政收入集權，財政支出分權”和“決策集權，事權分權”的混合模式。這種財、權分配具有一定的積極意義：中央政府掌握國家大政方針的制定，公共服務的職能由地方政府特別是縣政府承擔，這樣既有利于確保中央政府宏觀調控的實現(xiàn)，又有利于促使地方政府及時有效地提供社會公共服務與公共產品。5.2明確政府間的行政關系，完善“省管縣”行政體制政府為了有效地實施行政管理，把管轄區(qū)劃分為一定的層級，各層級擁有相對獨立的、專門的權限，使它們“在履行自己各自的職責時具有各自的權利、責任和方式，上下級政府間不能互相干預”。貴州省的地方政府行政層級多，各級地方政府間的責任和權限沒有完全明晰化。5.3借鑒優(yōu)秀經驗，優(yōu)化“省管縣”改革的各項舉措縣域內的資源是有限的。發(fā)展縣域經濟必須突破區(qū)域界限，在全省、全國乃至全球范圍內按市場經濟規(guī)律配置資源，面向國際統(tǒng)籌規(guī)劃，科學決策。加強與縣外地區(qū)的經濟聯(lián)合與協(xié)作，才能加快了各種生產要素在縣域內的集聚，促進縣域經濟超常規(guī)、跨越式發(fā)展。利用外資和吸引外資企業(yè)，拓寬自己的市場，離不開政府營造有利于各類市場主體公平競爭、有序競爭的環(huán)境。所實施的各項措施都有待進一步完善，通過向其他有經驗省份的學習，并根據(jù)自身的特點，調整一些不恰當?shù)淖龇?，促進省管縣改革的更好運行。浙江省實施“省管縣”改革的時間最早，且最為成功。浙江實施全面管理的模式，將財政管理的每個部分都實現(xiàn)省對縣的直接對接。江蘇省按照財權與事權相對應的原則，使縣級政府富有更大的財政支配權；通過重新分配省與縣市的共享稅比例，提高縣市政府的共享比例，使縣級政府擁有更多的經濟資源，擁有更大的自主權。安徽省主要是改變財政管理模式，省財政與縣財政直接對接，向縣財政直接下達任務；根據(jù)明確收支的原則，省財政將收支任務直接通知到縣，直接對縣進行考評；對縣級政府的轉移支付，根據(jù)公平的原則，進行統(tǒng)一計算、分配，然后直接支付到縣。這些省份在省管縣改革方面，都有其優(yōu)秀的做法，貴州省通過借鑒這些省份的經驗，改變以前不恰當?shù)淖龇ǎ瑢⒏母锏母＠涞綄嵦帯?.4賦予地方政府財權，優(yōu)化縣域經濟產業(yè)結構，促進國民經濟發(fā)展縣是我國行政區(qū)劃中最古老、最基本的建制。縣管轄領域、管轄人口、管轄的機構等差別很大?？h的規(guī)模大小不均的重要原因是自然條件差異大，歷史上的縣長期以來是國家的最基層的行政單位，縣以下沒有其他行政建制，鄉(xiāng)是民間自治組織，不是行政機構，不是縣管轄的行政機構，交通、通訊條件比較差，制約了縣的管理規(guī)模，一般縣的規(guī)模小。現(xiàn)代交通、通訊、計算機技術的快速發(fā)展和經濟的快速提高，規(guī)模太小的縣已經不適應社會主義市場經濟的需要，并且縣的機構出現(xiàn)臃腫、行政人員增多，增加行政管理成本、加重縣級財政負擔、制約縣域經濟建設等己變得越來越突出，優(yōu)化縣級、市（縣級市）級的行政區(qū)劃架構、擴大縣域規(guī)模，最大限度地縮減縣級行政機構，減少縣級行政人員數(shù)量，提高縣級行政管理效能已經提到了議事日程。5.5加強對“省管縣”頂層設計，完善體制制度，服務縣域經濟的發(fā)展2009年，貴州省實施了省級行政機構改革，省級政府設置40個工作部門，其中，省政府辦公廳和組成部門設置25個，直屬特設機構設置1個，直屬機構設置14個，另外設置6個省政府部門管理機構。當前貴州省人民政府的機構設置共有59個。2010年，縣級行政機構也進行了改革，當一前縣級機構設置的基本情況是：大縣的政府機構設置以縣威寧彝族回族苗族自治縣人民政府機構設置為例，設有33個，中等縣的政府機構設置以思南縣人民政府機構設置為例，設有28個，小縣的政府機構設置以鐘山區(qū)人民政府機構設置為例，設有32個。當前貴州省的省縣機構設置，通過機構合并或者改設為事業(yè)機構的方式，機構數(shù)量有所減少，但機構人員的數(shù)量減少不多，有的僅僅是轉換了身份，由行政單位身份轉變?yōu)槭聵I(yè)單位身份，這兩個身份轉變并沒有減少政府財政開支，無論行政單位還是事業(yè)單位的干部都是依靠財政作為收入來源，辦公經費也來源財政。事業(yè)單位（除少部分的收入外）各種開支基本也是由財政支出。5.6轉變政府職能，全面促進經濟健康發(fā)展在目前體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會仍有一定的領導權、控制權，村民委員會在某種意義是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構。從法理的角度，作為一個群眾性自治組織的村民委員會是村民自下而上選舉產生的，村民委員會的經費來自村民，應當對全村村民負責，主要職能在于辦理全村的公益事業(yè)。但現(xiàn)實中的村民委員會，更大的精力在于為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責，主要完成交款、抓計劃生育工作等任務，實際行使了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構的職能，有些地方把村稱為“行政村”，成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，很多的社會事務可以直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組追承擔，可以減少縣、市（縣級市）管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政事務，有利于縣級政府有更多的精力加強全縣的宏觀管理，提高縣級政府的行政管理效能。

結論目前，我國實行中央、省、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府層級設置，與行政層級設置相對應，財政層級同樣是五級設置。通過1994年的