基層公務員薪酬激勵制度實施問題及對策探析

II摘要政府工作的前沿和陣地在基層，這也是黨的執(zhí)政根基所在?；鶎庸珓諉T是基層政府的核心構成人員，負責處理政府的日常工作事務，在保持社會基本穩(wěn)定、促進經(jīng)濟良性發(fā)展、文化生活繁榮、生態(tài)環(huán)境美好方面發(fā)揮積極作用。薪酬激勵制度作為影響基層公務員工作效率和工作士氣的重要環(huán)節(jié)，在公務員管理活動中占據(jù)重要地位。一定程度上，是否有合理高效的薪酬激勵制度決定了能否有廉潔高效的行政管理活動。因此，本文立足研究基層公務員薪酬激勵制度實施中存在的薪酬水平失衡、薪酬結構失調(diào)、薪酬等級失度、薪酬調(diào)整失范四點問題，從現(xiàn)存問題出發(fā)剖析其在缺乏先進薪酬管理觀念、缺少完備的薪酬管理制度、薪酬管理制度執(zhí)行力不足等方面的成因。最后，本文從適當提高基層公務員薪酬水平、依據(jù)基層公務員需求優(yōu)化薪酬結構、完善基層公務員薪酬等級制度、健全基層公務員薪酬調(diào)整制度四個方面對改進基層公務員薪酬激勵制度現(xiàn)存問題提供對策建議。關鍵詞基層公務員；薪酬制度；激勵制度AbstractThegrassrootsiswheretheParty'srulingfoundationislocated,anditisalsothefrontlineandfrontlineofgovernmentwork.Grassrootscivilservantsarethecoreconstituentsofgrassrootsgovernment,responsibleforhandlingtheday-to-dayworkofthegovernmentandplayinganactiveroleinmaintainingbasicsocialstability,promotingsoundeconomicdevelopment,culturallifeprosperityandabetterecologicalenvironment.Asanimportantaspectaffectingtheefficiencyandmoraleofgrassrootscivilservants,thepayincentivesystemoccupiesanimportantpositioninthemanagementactivitiesofcivilservants.Toacertainextent,whetherthereisareasonableandefficientpayincentivesystemdetermineswhethertherecanbecleanandefficientadministrativemanagementactivities.Therefore,thispaperisbasedonthestudyofthefourproblemsofimbalanceinpaylevel,imbalanceinpaystructure,imbalanceinpayscaleandimbalanceinpayadjustmentintheimplementationofthepayincentivesystemforgrassrootscivilservants,andanalysesthecausesoftheexistingproblemsintermsofthelackofadvancedpaymanagementconcepts,lackofacompletepaymanagementsystemandinadequateimplementationofthepaymanagementsystem.Finally,thispaperprovidessuggestionsforimprovingtheexistingproblemsofthepayincentivesystemforgrassrootscivilservantsinfouraspects:appropriatelyraisingthepaylevelofgrassrootscivilservants,optimisingthepaystructureaccordingtotheneedsofgrassrootscivilservants,improvingthepayhierarchyofgrassrootscivilservants,andimprovingthepayadjustmentsystemofgrassrootscivilservants.KeywordsGrassrootscivilservants;paysystem;incentivesystem目錄TOC\o"1-3"\h\u摘要 IAbstract II一、基層公務員薪酬激勵制度的基本概念界定及理論基礎 1（一）基層公務員薪酬激勵制度的基本概念界定 11.公務員及基層公務員的定義 12.薪酬激勵制度的定義 2（二）基層公務員薪酬激勵的理論基礎 21.“經(jīng)濟人”假設理論 32.雙因素理論 3二、我國基層公務員薪酬激勵制度實施現(xiàn)狀分析 4（一）我國基層公務員薪酬激勵制度實施現(xiàn)狀 4（二）我國基層公務員薪酬激勵制度實施存在的問題 51.薪酬水平失衡 52.薪酬結構失調(diào) 63.薪酬等級失度 64.薪酬調(diào)整失范 7（三）我國基層公務員薪酬激勵制度實施存在問題的原因 81.缺乏先進有效的薪酬管理觀念 82.缺少完備的薪酬管理制度 93.薪酬管理制度執(zhí)行力不足 10三、基層公務員薪酬激勵制度實施問題對策探析 13（一）適當提高基層公務員薪酬水平 131.合理設計工資標準 132.落實工資調(diào)查制度 143.保持公務員薪酬內(nèi)外部平衡 14（二）依據(jù)基層公務員需求優(yōu)化薪酬結構 151.構建科學的薪酬競爭機制 15 2.規(guī)范基層津貼和補貼的發(fā)放 163.強化年終獎金激勵作用 17（三）完善基層公務員薪酬等級制度 171.實行彈性福利制并適當向基層傾斜 172.合理設置工資級差 19（四）健全基層公務員薪酬調(diào)整制度 191.完善公務員考核制度 202.規(guī)范落實社會福利 213.借鑒國外薪酬激勵制度的有益成果 22結論 25參考文獻 26致謝 27PAGEPAGE1一、基層公務員薪酬激勵制度的基本概念界定及理論基礎在研究基層公務員薪酬激勵制度實施的問題及探究對策之前，應該先明確公務員及基層公務員、薪酬激勵制度的定義，在對于定義有更深層次理解的基礎之上，研究其實施過程中的具體問題。同時，也需要對本文論證過程中運用的理論基礎予以分析，以下主要分析了亞當·斯密的“經(jīng)濟人”假設理論和赫茲伯格的雙因素理論，以此作為本文的論證邏輯起點?；鶎庸珓諉T薪酬激勵制度的基本概念界定在研究基層公務員薪酬管理的相關概念中，公務員及基層公務員、薪酬激勵制度的定義十分重要，也是后文展開論證的基礎。在此處界定公務員及基層公務員，要限定一個合理范圍，即要在我國政治語境對公務員及基層公務員下定義。同時，薪酬激勵制度也是一個較為龐大的概念，既涉及到精神層面的激勵也涉及到物質(zhì)層面的激勵，本文中著重突出的是以薪酬為代表的物質(zhì)性激勵在公務員管理當中的重要作用。1.公務員及基層公務員的定義本文所指公務員是指納入國家行政編制，依法履行政府公共管理職能，享有行政編制，由國家財政負擔工資福利的工作人員。公務員職位按職位性質(zhì)、特點和管理需求，區(qū)分為綜合管理、專業(yè)技術和行政執(zhí)法等類別。從以上的定義不難看出，公務員與國家管理是息息相關的，公務員崗位屬于國家行政編制，履行國家的公共管理職能并由國家財政來保證其工資收入。同時，公務員的薪酬與國家財政密切相關，國家財政的收支出狀況在很大程度上影響公務員的薪酬狀況。公務員和基層公務員是兩個相對應的概念，二者缺一不可。如果沒有公務員的概念，也就自然不會有基層公務員的概念，因此，明確基層公務員定義的前提是確定公務員的定義。依據(jù)《公務員法》的規(guī)定，基層公務員縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級別的政府機關、職能機關（如財政局、人事局、檔案局等單位）的在編人員?；诼毼环诸惡吐毤墑澐值目剂浚蓪⒒鶎庸珓諉T的范疇劃分為兩個層面，即“一是在各級機關中職位較低的非領導崗位公務員；二是處在縣鄉(xiāng)科級部門基層崗位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員”朱麗.浙江省溫州市Ａ縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務員薪酬管理研究[D].成都:四川師范大學,2017:6.2.薪酬激勵制度的定義公務員激勵是指公務員主管單位和部門為保持和提升公務員的工作主觀能動性、提高行政能力效率、實現(xiàn)行政目標意愿而進行的活動和所采取的各項措施的總和。余興安．激勵的理論與制度創(chuàng)新余興安．激勵的理論與制度創(chuàng)新[M].北京：國家行政學院出版社,2005:88.在公務員激勵的形式上，包括精神激勵和物質(zhì)激勵。公務員的精神激勵與公務員的使命管理息息相關，主要通過非物質(zhì)的手段對公務員的工作績效進行表彰嘉獎的方式提高其社會地位并提升工作自豪感、榮譽感和積極性，主要方式包括授予榮譽稱號、單位內(nèi)通報表揚和單位公開網(wǎng)站通報表揚等。公務員的另一種激勵是物質(zhì)激勵，物質(zhì)激勵自人類社會產(chǎn)生之初就存在且十分常見，例如，封建時代君主賞賜功臣錢財珍品等稀有之物以籠絡人心，鞏固自身統(tǒng)治。物質(zhì)激勵是指通過發(fā)放一定數(shù)額的財產(chǎn)和物資，給予公務員基本工資、獎金、津貼、補貼等方式，滿足公務員的個人及家庭物質(zhì)生活需求和未來個人發(fā)展所需的基本材料，提高其工作積極性，鼓勵公務員兢兢業(yè)業(yè)、勤勤懇懇工作，同時勇于創(chuàng)新，開創(chuàng)佳績。在公務員激勵制度的范疇中，物質(zhì)激勵具體而言是指薪酬。薪酬是一個集合概念，主要指能夠解決人生存和發(fā)展的物質(zhì)保障問題的概念。從公共部門的角度而言，以制度形式規(guī)定的薪酬主要分為三部分，即工資、福利和保險，同時也包括獎金和制度。從功能定位意義上來講，薪酬首要的功能是解決現(xiàn)實的與未來的物質(zhì)保障問題。因此，從這一層面而言，公務員物質(zhì)激勵的基本制度就是薪酬制度，保障公務員的薪酬合法、合規(guī)、合情、合理發(fā)放對于完善公務員激勵制度意義重大?；鶎庸珓諉T薪酬激勵的理論基礎在基層公務員薪酬激勵制度的實施過程中，理論基礎作為其內(nèi)在驅動動力而存在，若缺乏理論基礎的論證，則許多個人和集體行為將會無從解釋。從宏觀層面來看，基層公務員薪酬激勵涉及到的理論十分廣泛，除了本文論證的“經(jīng)濟人”假設理論、雙因素理論之外，還涉及到公平理論、期望理論等理論，這也從一個側面說明了基層公務員薪酬激勵是一項有足夠理論基礎作為背景的研究領域，凸顯了其研究的重要性和價值性。1.“經(jīng)濟人”假設理論英國學者亞當·斯密最早提出了“經(jīng)濟人”假設理論，他認為人的行為的最終目的是為了獲得經(jīng)濟利益，即每個人都會采取各種可能的手段以獲取最大化的私利，經(jīng)濟方面的回報成為了他們的工作目標?；谶@一前提，組織需要用經(jīng)濟誘因，如薪水、津貼、職位等來實現(xiàn)對于廣大員工的操控，以便員工能夠服從組織安排和全心全意為其效力。部分學者在“經(jīng)濟人”假設的前提下提出看法，認為公務員群體也符合“經(jīng)濟人”假設的主體條件，即從公務員在一定范圍內(nèi)也是尋求自身利益最大化的，應該以“經(jīng)濟人〞假設理論作為公務員激勵機制的理論基礎。2.雙因素理論1959年，美國學者弗雷德里克·赫茨伯格提出了雙因素理論，該理論表達了滿足的對立面是沒有滿足，不滿足的對立面是沒有不滿足的觀點。朝樂夢.雙因素理論視角下我國基層政府公務員激勵機制的思考朝樂夢.雙因素理論視角下我國基層政府公務員激勵機制的思考[D].陜西師范大學,2015:15.[美]弗雷德里克?赫茨伯格著.赫茨伯格的雙因素理論（修訂版）[M].張湛譯.北京:中國人民大學出版社,2016:15.在激勵效果上，只有激勵因素能夠讓人滿意，即使疊加和改善保健因素也只能消除人的不滿情緒，而不會讓人產(chǎn)生正向的滿意感。部分學者認為針對公務員的激勵問題也應區(qū)分激勵因素和保健因素，使工作本身對公務員群體產(chǎn)生正向激勵作用，并使其產(chǎn)生利于提高工作效率的滿意感。同時，不能忽視保健因素的協(xié)同作用，要通過不斷改善工作環(huán)境并緩和人際關系，使得保健因素不產(chǎn)生對于激勵因素的負向抵消作用，實現(xiàn)公務員的平衡化管理。二、我國基層公務員薪酬激勵制度實施現(xiàn)狀分析為了更好的分析我國基層公務員薪酬激勵制度實施中存在的問題，必須要先對基層公務員薪酬激勵制度實施的現(xiàn)狀進行深入分析，了解在我國基層公務員薪酬制度、薪酬構成、職務晉升要求及年限等情況，從現(xiàn)狀入手精準定位現(xiàn)存問題，以提出有針對性的對策建議，推進公務員管理的科學化進程。（一）我國基層公務員薪酬激勵制度實施現(xiàn)狀1993年《國家公務員暫行條例》的頒布和出臺為我國基層公務員薪酬激勵制度的實施確定了基本框架，2006年實施的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）標志著公務員管理進入法制化軌道。《公務員法》最新一次的修訂在2018年12月29日的第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上，自2019年6月1日起施行。在各地實施《公務員法》后，當?shù)馗鶕?jù)法律法規(guī)并結合當?shù)貙嶋H情況，因地制宜地采取了相對應的激勵機制。廣義的薪酬指的是員工的基本工資、獎金、津貼、補貼，以及通過“五險一金”、帶薪休假等方式支付的費用獲享受的待遇也屬于薪酬的范疇。CharlesT.Horngren,SrikantM.Datar.CostAccount-ing.Beijing:TsinghuaUniversityPress,1996CharlesT.Horngren,SrikantM.Datar.CostAccount-ing.Beijing:TsinghuaUniversityPress,1996:128根據(jù)《公務員法》規(guī)定，我國實行統(tǒng)一的職務與職級并行制度，該制度是一項體現(xiàn)按勞分配的績效分配激勵的機制。從實施的時間跨度而言，該制度首先針對的是縣、鄉(xiāng)兩級的基層公務員，后來把要求科學有效地執(zhí)行職務和職級并行的相應標準擴大到全體公務員。在職務與職級并行制度中，職務工資和級別工資是薪酬結構的主要組成部分，公務員職務的高或低、工作難度和是否承擔較大責任等因素決定了其職務工資，公務員的工作年限和任職資歷決定了其職級工資。目前公務員的職務工資為12級，職級工資為27級。公務員的職務和職級之間也存在著相關關系，較高層次的職務對應較少的工資檔位，反之，較低層次的職務對應較多的工資檔位。徐剛.公務員薪酬激勵的多維聯(lián)動機制探究[J].中國行政管理,2008（9）:65－70.職務與職級并行制度的出臺有力地打破了原有的不符合時代發(fā)展的舊晉升制度，減輕了基層公務員的職級晉升壓力，有助于減少和消除“官本位”的思想，鼓勵廣大基層公務員立足本職工作，體現(xiàn)了追求公平正義的社會價值理念。在公務員薪酬調(diào)整方面有如下規(guī)定，首先，職務晉升是公務員薪酬增加的依據(jù)。當公務員得到晉升后，不再按照舊的工資標準發(fā)放工資，而是以新的任職職位對應的標準發(fā)放工資。其次，公務員的考核結果與其薪酬增加掛鉤。根據(jù)規(guī)定，公務員在其任職期內(nèi)，如果連續(xù)兩年考核結果為稱職及稱職以上，其原本的職務工資可以提升一個檔位。反之，若被評定為不稱職則不能得到晉升。最后，公務員的薪資增加與工作年限密切相關。副部長及以上職位的公務員，任職時間超過5年可以晉升一個職級。在國家經(jīng)濟社會發(fā)展的背景下，國家也需要公務員的工資標準進行定期調(diào)整。具體而言，包括對于公務員職務工資、職級工資和工齡工資的調(diào)整。這一調(diào)整是國家統(tǒng)一安排的結果，提升的額度由人社部和財政部協(xié)商以后確定，各地區(qū)和部門不得隨意擅自調(diào)整和改變。從共享改革開放成果的角度，國家整體上提高每一職務行政級別的職務工資和基本工資具有積極意義。然而，由于沒有以制度化的形式明確規(guī)定在多長時限內(nèi)進行調(diào)整及調(diào)整的比例，因此難以稱之為嚴格的工資增長機制。（二）我國基層公務員薪酬激勵制度實施存在的問題盡管我國的公務員的薪酬制度依據(jù)《公務員法》的相關規(guī)定得到了進一步的明確和完善，確立了職務與職級并行制、考核制度、獎懲制度等一系列與公務員管理密切相關的制度并建立了薪酬正常增長機制，然而，從我國基層公務員薪酬激勵制度實施實效上看，仍然存在諸多問題和不足之處，具體可以概括為以下四點：1.薪酬水平失衡依據(jù)《公務員法》的規(guī)定，我國在公務員薪酬制度設計中采用工資調(diào)查制度。通過定期統(tǒng)計公務員和企業(yè)工作人員的工資水平并對照和調(diào)查，將統(tǒng)計結果作為公務員薪酬調(diào)整的重要依據(jù)。然而，從市場分配體系的宏觀視野來看，目前公務員薪酬體系仍然相對封閉，缺乏相關的理論和機制與市場經(jīng)濟接軌。換而言之，政府的薪酬管理雖然采取了如工資調(diào)查制度和其他的工資增長機制，但是從效度出發(fā)，公務員薪酬與國民經(jīng)濟發(fā)展的一致性并沒有隨著市場化深入而不斷提高，甚至遠落后于其他部分行業(yè)，從而導致公務員無法與其他行業(yè)從業(yè)人員保持收入的相對均衡。具體體現(xiàn)為，即使已經(jīng)針對部分公務員崗位多次加薪，但其絕對工資水平仍然相對較低。同時，在公務員津貼和補貼方面，由于某些地區(qū)和崗位缺乏統(tǒng)一的發(fā)放辦法，加之制度外收入仍然存在，導致產(chǎn)生了名目繁多的津貼和補貼，這就為權力尋租和實際收入不均埋下了禍根。2.薪酬結構失調(diào)我國公務員薪酬制度上實行職級工資制。公務員的基本工資在主體上的構成包括職務工資（崗位工資）、級別工資（職級工資）。從結構上來講，公務員薪酬中還有一部分津貼、補貼和獎金。工資是公務員工作付出的基本回報，必須在整個薪酬中占據(jù)基本位置。胡清峰.我國公務員工資制度改革與完善研究[D].西安:西安大學,2010:28.胡清峰.我國公務員工資制度改革與完善研究[D].西安:西安大學,2010:28.中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議.中華人民共和國公務員法[Z].2018.另外，公務員績效工資的發(fā)放仍然存在問題。目前，盡管公務員工資中的獎金與其工作績效緊密相關，被稱之為“按績分配”的部分，但是獎金由于從性質(zhì)上是補償性收入而非標準工資，導致在確定標準和實際發(fā)放過程中都存在困難。因此，在現(xiàn)實情況下，許多獎金籌得發(fā)放缺乏定量的考核標準，即使有了相關標準也難以真正做到“有標可循”，部分地區(qū)出現(xiàn)了獎金發(fā)放人人“輪流坐莊”的情況。同時，獎金的發(fā)放時間一般為年底，即廣為熟知的“年終獎”，對于每個月兢兢業(yè)業(yè)工作的公務員而言，年終獎的獎勵周期拉鋸過長，而缺少了即時的激勵效果，使其工作積極性大打折扣。從獎金的絕對數(shù)額來看，民間俗稱其為“第13月工資”，即一般而言獎金僅僅相當于一個月基本工資，對于公務員的激勵效果和作用微乎其微。3.薪酬等級失度在薪酬管理中的基本原則是按勞分配原則，薪酬管理當中貫徹按勞分配原則就是要體現(xiàn)出按勞分配的特質(zhì)。即以公務員的職務職責為主，以公務員實際工作的貢獻大小來確定工資水平并使其相匹配。然而，按勞分配原則在實際操作中也存在職務級別、個人貢獻與個人工資水平的關聯(lián)度脫離的問題，即公務員完成工作數(shù)量、質(zhì)量的實際貢獻大小與工資水平不直接掛鉤，此處特指職級相同的公務員對于崗位的貢獻不同，即我國還存在著同一職級公務員薪酬差距過大的問題。雖然職級相同的公務員基本工資收入差距較小，但若將制度內(nèi)外收入一同計算，現(xiàn)有的公務員薪酬差距將會進一步拉大。影響公務員制度外收入的重要原因之一是地域差異及其所帶來的經(jīng)濟社會發(fā)展差異。例如，同一職級公務員的薪酬差距在東部發(fā)達地區(qū)和西部相對落后地區(qū)之間較為明顯，這也受到當?shù)匚飪r水平和整體工資福利待遇情況的綜合影響。另外，公務員薪酬水平也因不同單位和部門之間的獎金、津貼、補貼的差距而波動。在我國公務員薪酬管理中也遵循公平原則，指的是同一職級的公務員工資水平應該大體相當，不同職級的人之間工資水平應該有明顯的差別，這就體現(xiàn)了公平。我國不同職級公務員的薪酬涉及到公務員的工資級差，工資級差指相鄰的兩個工資等級的標準工資之間相差的幅度或絕對數(shù)，它反映了不同職級之間的勞動差別，適當?shù)墓べY級差能夠激發(fā)公務員的進取心并促進人才隊伍優(yōu)化。我國在公務員工資級差方面存在的問題是近年來公務員的平均工資級差雖然通過數(shù)次改革已經(jīng)實現(xiàn)了較大提升，但從絕對數(shù)差來看，對于不同職級公務員而言工資級差仍然過小，即其薪酬差距微乎其微。出現(xiàn)了處在不同職級的公務員，即使學歷和資歷方面有較大差距，但在薪酬待遇方面差距甚小，其差異水平不足以反映公務員的不同個人水平、職位情況和工作風險等差別。從個人微觀層面而言，容易使較高職級的公務員產(chǎn)生不滿情緒，難以體現(xiàn)工資級差原本的激勵初衷。從整體宏觀層面而言，固定且較小的工資級差也在一定程度上限制了基層公務員的工資良性增長空間。4.薪酬調(diào)整失范從影響公務員薪酬水平的因素上看，主要有兩方面：一是經(jīng)濟發(fā)展水平，薪酬水平從根本上取決于生產(chǎn)力發(fā)展水平與經(jīng)濟發(fā)展程度。經(jīng)濟發(fā)展水平屬于物質(zhì)范疇，這一問題的解決取決于生產(chǎn)力的發(fā)展水平以及建立的生產(chǎn)力基礎之上的經(jīng)濟發(fā)展的程度。二是分配政策，公務員薪酬來自于國民收入再分配，即財政收入的支出，具體而言來自于支出中的消費支出。這就意味著在生產(chǎn)力發(fā)展水平相對確定的前提下，如果消費支出的比例在整個財政支出當中占的比重高，則薪酬水平相應高一些，反之就會低一些，長期可能保持在相當?shù)囊粋€水平。由于公務員薪酬在性質(zhì)上屬于國民收入再分配方式的產(chǎn)物，相比于自主創(chuàng)業(yè)、經(jīng)商等職業(yè)收入受市場波動影響較大，公務員薪酬在性質(zhì)上具有相對穩(wěn)定性，即自主性和靈活性較差。這就要求公務員薪酬應不斷通過適應外在環(huán)境變化而做出適時和適當?shù)恼{(diào)整，通過對于當前人力資源市場的供求情況進行準確判斷，以正確評估現(xiàn)有的人力資源價值，盡力克服自主性和靈活性較差的問題。為了發(fā)揮薪酬的激勵作用和保障功能，現(xiàn)在各國的薪酬管理中，工資、福利和保險在非極端情況下都遵循一個原則——薪酬水平總體上持續(xù)提升，即“只升不降”，一旦違背這一原則薪酬的有效性和激勵性就會下降。然而，面對當前“能升不能降、能增不能減”的薪酬狀況，也暴露出我國公務員薪酬調(diào)整剛性較強的問題。我國公務員薪酬管理的原則中實行與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應原則，即公務員的整體績效水平應該與社會經(jīng)濟發(fā)展情況大體保持一致并在合理的范圍內(nèi)上下浮動。從這個意義上來說，在薪酬管理當中把薪酬水平設定在何種水平上就必須考慮現(xiàn)實的生產(chǎn)力的發(fā)展水平能否承受得起，以及生產(chǎn)力和發(fā)展未來的可持續(xù)的狀況，基于此邏輯再確定薪酬的水平。因此，我國公務員的薪酬改革中，不應該忽視國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展形勢和財政經(jīng)濟狀況，一味地將本可以多元化改革的薪酬體系進行簡單化的加薪處理。（三）我國基層公務員薪酬激勵制度實施存在問題的原因縱觀我國基層公務員薪酬激勵制度實施過程中存在的薪酬水平、薪酬結構、薪酬等級的薪酬調(diào)整方面的問題，應該從薪酬管理的理念認識入手，通過剖析現(xiàn)有觀念中的弊病和問題，在思想層面實現(xiàn)破舊立新。同時，也應著力從政策和制度的角度出發(fā)，分析在宏觀層面存在問題的原因。最后，最為重要的是要分析政策和制度在執(zhí)行層面暴露的漏洞和缺口，否則即使有科學化和合理化的觀念和宏觀制度，若無法按質(zhì)、按量加以規(guī)范化執(zhí)行，也難以保證薪酬激勵制度的有效實施。1.缺乏先進有效的薪酬管理觀念在薪酬管理的理念認知上，應該突出薪酬的基本物質(zhì)保障作用和按勞分配性質(zhì)，即公務員的基本權益包括獲取與其工作付出相對應的薪酬。各級公務員管理部門在日常工作中，應該嚴格執(zhí)行國家公務員薪酬管理的相關要求，著力保障公務員的合理薪酬不受侵犯。另外，各級公務員管理部門也應該培養(yǎng)權變薪酬管理觀，即因人、因地、因時而制宜。因人制宜針對部分在貧困及邊遠地區(qū)工作的基層公務員，對于他們的薪酬待遇水平、津貼補貼水平和職級晉升條件應該適度調(diào)整和放寬；因地制宜針對部分高寒、高海拔地區(qū)工作人員，應該在基本工資基礎上輔之以相關物質(zhì)補貼和物資補助；因時制宜針對國家或者地區(qū)的特殊時期，例如，因重大天災人禍造成財政緊張和物資緊缺時，公務員管理部門也應該對于薪酬水平和待遇進行適當調(diào)整，以維持當?shù)亟?jīng)濟社會的正常運轉。從上述我國基層公務員薪酬管理現(xiàn)存問題出發(fā)，薪酬水平失衡和薪酬結構失調(diào)等問題之所以存在，主要就與缺乏先進有效的薪酬管理觀念相關，即相關公務員管理部門在薪酬管理的理念認知上存在滯后性，沒有及時更新思想觀念，從而產(chǎn)生了思想觀念和薪酬管理實際的不適應性問題。具體來看，在思想觀念上存在以下問題：第一，各級公務員管理部門未能充分重視工作內(nèi)容。各地人力資源和社會保障局在制定各地薪酬標準時未能做到實地調(diào)研考察，而是大多為了避免工作失誤而因循守舊，照搬上級政策內(nèi)容或者效仿往年標準制定。這在一定程度上就忽略了當?shù)氐膶嶋H發(fā)展情況和基層公務員的合理訴求，挫傷了其工作積極性，從而使得政策執(zhí)行的有效性堪憂。第二，各級公務員管理部門缺乏創(chuàng)新性理念。針對上級部門的政策和制度，在大多數(shù)情況下直接采用，而鮮少有針對地區(qū)的特殊改動。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)與我國實施統(tǒng)一的公務員管理制度有關，這一制度在性質(zhì)上具有剛性，難以突破，這為基層公務員管理部門的管理理念難以得到創(chuàng)新性發(fā)展提供了解釋。第三，未能充分吸收國外薪酬管理理念中的有益成分。每個國家的薪酬管理觀念都與其國情相適應，我國的公務員薪酬制度也充分反映了我國的實際國情，正因為這種適應性，使得薪酬制度得以隨著我國國情的變化而不斷的發(fā)展完善。在這一前提下，我國也可以適當參照其他發(fā)達國家先進管理經(jīng)驗、方法和手段，充分吸收其中的有益成果為我國的公務員薪酬管理提供可靠的借鑒。例如，針對美國公務員薪酬管理中設立的特別節(jié)約獎、績效工資等內(nèi)容，可以將其進行本土化的改動，然后為我國所用。2.缺少完備的薪酬管理制度基層公務員的薪酬管理關系到龐大的公務員群體、部門和機構的日常工作生活。若基層公務員的薪酬管理中某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，將會對很大范圍內(nèi)的公務員造成沖擊和影響。因此，這就啟示我們薪酬管理工作需要通過建設完備的制度加以規(guī)范和約束。反觀我國基層公務員薪酬管理現(xiàn)存的薪酬結構失調(diào)、薪酬等級失度問題之所以存在，很大程度上就與缺乏完備的公務員薪酬管理法律規(guī)范和具體的實施細則有關。主要包括以下方面的內(nèi)容：其一，我國缺乏在公務員薪酬管理領域的相關法律法規(guī)。現(xiàn)階段，我國僅在《公務員法》中對于公務員的工資構成、工資分配、獎懲情況進行了較為籠統(tǒng)的模糊概括闡述，而并沒有涉及到公務員薪酬數(shù)額界定、薪酬結構劃分、薪酬等級調(diào)整、薪酬調(diào)整規(guī)范等具體實施問題。因此，從這個角度而言，我國缺乏單獨為公務員薪酬管理而制定的、具有針對性的法律法規(guī)。在如此法律背景之下，公務員薪酬管理的主管部門常常缺乏必要的法律依據(jù)，只能依靠上級的制度安排行事。這一現(xiàn)狀不符合依法治國背景下提高公務員薪酬管理法制化的要求，留下了人為因素的干擾，增加了基層公務員薪酬管理的不確定性和隨意性。其二，我國在薪酬管理的具體細則要求上存在不足。在我國的公務員薪酬管理體系中，從中央到地方有完整的一套薪酬管理要求。但是，對于在實施過程中具體化的、涉及到各地的實際情況的細則的制定上則較為缺乏。針對基層公務員的薪酬管理，各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人力資源和社會保障局是其薪酬管理的主體，在具體的工作中，應該以當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況和社會實際情況作為出發(fā)點，制定出符合當?shù)貙嶋H經(jīng)濟發(fā)展狀況的公務員薪酬管理細則，不能為了追求與上級政策文件保持一致，從而忽略實際的客觀情況。然而，從各地的實際狀況來看，許多的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的薪酬管理部門大多直接對照上級省、市薪酬管理要求開展工作，而較少制定出符合地區(qū)發(fā)展利益的薪酬管理的細則?！伴偕茨蟿t為橘生于淮北則為枳”，如此不加本土化改造的管理手段勢必會造成薪酬管理針對性差和有效性堪憂的的后果。3.薪酬管理制度執(zhí)行力不足薪酬管理的有效性不僅與其理念和政策制度層面有關，同時也與薪酬管理的執(zhí)行力密切相關?？梢哉f能否進行有效的薪酬管理，關鍵是要看管理的執(zhí)行力如何?？己私Y果要管用，重在能夠兌現(xiàn)，該追責就追責，該獎勵就獎勵。何潔.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員薪酬激勵機制優(yōu)化研究何潔.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員薪酬激勵機制優(yōu)化研究[D].湘潭大學,2020:36.其一，公務員考核缺乏實效，只是流于形式。在公務員管理過程中，公務員考核是一項占有重要地位的工作，它直接決定了公務員的年度考核結果，從而與公務員的薪酬待遇、職級晉升等各項工作掛鉤。然而，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層公務員的考核結果并不與其工作戰(zhàn)績直接掛鉤，而是受到其單位領導個人好惡的影響，這背后也隱藏著錢權交易、以權謀私、攀親屬關系等一系列社會關系要素的影響。換而言之，對于基層公務員而言，部分單位的考核很多時候僅僅只是“走個過場”，考核結果優(yōu)秀的人選已經(jīng)提前確定，其他參與考核的基層公務員只是“陪跑者”，無論其實際工作業(yè)績?nèi)绾危矡o法獲得客觀、公正、合理的考核結果。如此的工作風氣讓許多兢兢業(yè)業(yè)做事卻因為沒有向領導阿諛奉承而無緣晉升的基層公務員有了“破罐子破摔”的心態(tài)，使得公務員的考核激勵效度大大降低。其二，基層公務員的津貼補貼發(fā)放標準不一。公務員的津貼和補貼作為公務員薪酬待遇的重要組成部分，發(fā)揮著補貼公務員本生活所需和提高公務員工作積極性等重要的作用。對于一些在邊遠及高寒、高海拔地區(qū)工作的公務員而言，津貼補貼的發(fā)放是其能夠維系正常生活的重要保證。然而，相對于目前已經(jīng)有明確規(guī)定的職務工資和職級工資，國家對于津貼補貼的具體數(shù)目設定和實際發(fā)放沒有進行統(tǒng)一性的要求，而是將自主權下放到各地，各地根據(jù)實際情況設立與發(fā)放，這在一定程度上給予了地方自主權，但也為津貼補貼發(fā)放的標準不一埋下了隱患。盡管國家已經(jīng)要求嚴格規(guī)范津貼補貼的類目和數(shù)額并嚴厲打擊借津貼補貼發(fā)放之名，巧立名目變相發(fā)放津貼補貼金的行為。然而，許多基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層機關單位仍然鉆制度的“空子”，通過制作“第二本賬”，或者提高原有開銷水平，通過假辦活動、假購置辦公用品等方式，從國家獲取報銷和補貼以滿足個人私欲，這加大了國家薪酬管理的難度也造成了公共資源的浪費。其三，公務員薪酬管理在執(zhí)行上缺乏激勵性。公務員的薪酬管理體系不是一個靜止和封閉的系統(tǒng)，而是一個要隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷調(diào)整的動態(tài)開放的系統(tǒng)，這也體現(xiàn)出公務員薪酬調(diào)整的重要性。在我國現(xiàn)有的公務員薪酬管理中實行職級與職級并行制，其本意是通過體現(xiàn)按勞分配的效績分配激勵，遏制長期以來存在的職務晉升“論資排輩”的現(xiàn)象。然而，在實際的推行過程中，其激勵效果的發(fā)揮卻不容樂觀。因為對比職務工資和職級工資，職務晉升能夠實現(xiàn)的工資增長遠多于級別晉升。由于人都是具有天然的逐利性，公務員相較于級別工資的提升，更希望通過職務晉升獲得工資增長，現(xiàn)實狀況卻是基層工作職務晉升通道較為狹窄。一方面，基層崗位數(shù)目上相較于上級機關而言較少，另一方面，基層的領導崗位更為稀缺且流動性較差，通常只有等到領導崗位的公務員退休后才可能會進行人事調(diào)動，以上原因都造成了基層公務員職務晉升通道狹窄，工資待遇的提升十分有限。在這樣的前提條件下，許多公務員提前進入到一種“葛優(yōu)躺”的放松狀態(tài)，即頹廢且得過且過的狀態(tài)。他們認為即使自己兢兢業(yè)業(yè)地工作，也難以在短時間內(nèi)獲得職務晉升，不如“躺平”一些，只要在工作中不犯錯誤、不受懲罰即可。這中態(tài)度不利于形成積極向上的工作氛圍，也進一步弱化了級別工資的激勵效果。三、基層公務員薪酬激勵制度實施問題對策探析在公共部門人力資源管理中，公務員薪酬管理是長久以來的重要議題。建國以來，我國分別在1956年、1985年、1993年和2006年針對公務員薪酬制度進行了四次重大調(diào)整，歷次改革體現(xiàn)出從固化到靈活，從粗放管理到精細規(guī)范，以及從平均主義到注重績效的改革特點。但在公務員薪酬管理方面，我國的改革仍有較大的改進空間，這也進一步體現(xiàn)出公務員薪酬改革在公共部門人力資源管理中的重要性，而且表明公務員薪酬管理必須與經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要相適應并不斷與時俱進。針對第二部分總結的薪酬激勵制度實施過程中存在的四點問題，現(xiàn)對應從以下四點提出對策建議：（一）適當提高基層公務員薪酬水平《公務員法》的規(guī)定公務員的薪酬應與國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體水平保持協(xié)調(diào)。因此，為確?；鶎庸珓諉T獲得合理的薪酬，必須嚴格執(zhí)行工資調(diào)查制度并建立健全定期加薪機制。針對我國基層公務員現(xiàn)存的薪酬水平失衡問題，主要應從合理設計工資標準、落實工資調(diào)查制度和保持公務員薪酬內(nèi)外部平衡等方面優(yōu)化和完善。1.合理設計工資標準影響公務員工資水平合理與否的一個重要因素是工資標準的制定科學與否，換而言之，能否合理設計設計薪酬標準決定了公務員的薪酬水平。目前，在推進公共部門薪酬改革中，合理確定公共部門薪酬標準的基本原則是：保證基層公務員公平的薪酬標準，形成標準公平且合理、競爭良性且利于發(fā)展的薪酬關系。合理設計工資標準的重中之重是要確保公共部門的基層公務員得到足夠的報酬。基層公務員，尤其是大部分鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一層的公務員，作為處于相對“弱勢”的公務員，通常面臨奮斗在工作生活條件差，承擔著大量繁重工作卻因職位較低而獲取微薄工資和較低社會認可度的困境。長期生活在這種缺乏物質(zhì)條件和精神滿足的環(huán)境中，將嚴重挫傷基層公務員的工作積極性，甚至造成基層優(yōu)秀人才的流失，對于基層治理和發(fā)展而言極為不利。鑒于這種情況，各級主管部門在制定基層公務員工資標準時應考慮并照顧到合理物質(zhì)訴求，在符合當?shù)匚飪r水平變化的前提下適當提高工資標準，以保障基層公務員的日常生活和未來發(fā)展。2.落實工資調(diào)查制度目前，人們對公務員的薪酬和收入水平有兩種比較矛盾的認識，公眾認為雖然公務員的基本工資不高，但由于其具有一系列隱性優(yōu)勢，如具有編制的工作被人們稱為“鐵飯碗”，工資收入穩(wěn)定且福利待遇好、社會地位高，加上制度外收入和補貼性收入，其總薪酬水平普遍會優(yōu)于社會其他職業(yè)。然而，隨著多地“陽光工資”政策的出臺，標志著公共薪酬體系的規(guī)范化工作不斷推進，同時公務員群體也面臨著人數(shù)不斷增加的現(xiàn)狀，與企業(yè)的薪酬待遇和社會同期的消費水平相比，大多數(shù)公務員的總薪酬已處于較低的平均水平。這就造成了一個社會現(xiàn)狀：體制外的人們普遍認為公務員無需加薪，而體制內(nèi)的基層公務員又迫切希望加薪。針對以上的矛盾，公務員主管部門應通過有效的調(diào)研和深入的訪談，定期進行基層公務員與企業(yè)相當人員工資水平的調(diào)查比較。曾冬雅.公務員薪酬滿意度研究——以沙井街道為例曾冬雅.公務員薪酬滿意度研究——以沙井街道為例[D].武漢:華中師范大學,2015:40.梅繼霞.公務員績效評估體系研究[M].北京:中國社會科學出版社,2012:176.3.保持公務員薪酬內(nèi)外部平衡一方面，公務員薪酬體系要保持與其他地區(qū)和部門之間存在可控范圍內(nèi)的收入差異，另一方面，公務員薪酬管理中遵循平衡比較原則，即應確保公務員的工資與國家社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，與企業(yè)員工的平均水平相當，以滿足公務員的正常社會需求。通過這種設定有助于人才在社會不同領域的均衡配置，防止由于企業(yè)人員工資水平大幅度高于公務員的工資水平導致優(yōu)秀才不愿意加入到公務員隊伍，威脅國家的公共管理的水平。反之，由于公共部門不直接創(chuàng)造物質(zhì)財富，如果公務員的工資水平明顯高于企業(yè)管理的工資水平也是不現(xiàn)實的，因為財政收入難以負擔如此高昂的工資水平。即如果公務員的工資水平明顯高于企業(yè)人員的收入又會導致另一個極端，優(yōu)秀的人都愿意在政府機關任職公務員，企業(yè)作為直接創(chuàng)造物質(zhì)財富的重要載體缺乏必要的人才做保障，長遠來看也不利于經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)亞當斯的“公平理論”，在薪酬制度運用中，內(nèi)部公平是薪酬設計重要考慮因素。陳佳琦.論亞當斯的公平理論[J].研究與交流,2007(5):9.因此，從保持公務員薪酬內(nèi)外部平衡的角度出發(fā)，根據(jù)現(xiàn)實環(huán)境的變化對基層公務員的薪酬進行靈活調(diào)整。當國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境景氣而公務員工資處于相比較的較低水平時，應主動通過增加地方津貼補貼等方式調(diào)整公務員薪酬水平，為其個人工作和生活提供物質(zhì)保障，也使其薪酬水平與市場和經(jīng)濟大環(huán)境實現(xiàn)平衡。在陳佳琦.論亞當斯的公平理論[J].研究與交流,2007(5):9.為尋求公務員薪酬內(nèi)外部平衡，應以下幾方面進行調(diào)整：第一，各地區(qū)應根據(jù)實際的社會經(jīng)濟發(fā)展水平實行地方性津貼制度。由于全國各地的經(jīng)濟發(fā)展情況差異很大，如果僅根據(jù)國家公務員規(guī)定的基本工資發(fā)放，可能會因為絕對工資的數(shù)額與地區(qū)不同實際購買力的存在矛盾，而導致公務員的薪酬差距擴大。因此，通過引入地方性津貼，可以有效發(fā)揮公務員薪酬制度的激勵成分，大大提升不同地區(qū)公務員的工作主動性和積極性。例如，部分經(jīng)濟欠發(fā)達省份為了吸引人才，經(jīng)過中央職能部門認可出臺了地方性津貼，如黑龍江省的博士津貼、博士后津貼均為每個月300元。第二，應合理調(diào)整公務員工資結構。一方面，保證公務員的基本工資水平，另一方面，在薪酬體系中合理增加津補貼和獎金等獎勵性工資的權重，以減小不同區(qū)域和部門的工資差并維持相對平衡。第三，尋求一種科學的評估方法。通過使用該方法有效評估公務員與國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展情況、企業(yè)員工的相對工資水平，并依據(jù)評價結果與標準的對比進行適時的調(diào)整和完善。（二）依據(jù)基層公務員需求優(yōu)化薪酬結構在我國公務員薪酬制度改革的方案和各地方省、市的改革方案實踐過程中，對于公務員薪酬結構的調(diào)整是一項事關公務員薪酬制度規(guī)范化和法治化程度的重要環(huán)節(jié)。針對當前基層公務員存在薪酬結構失衡的問題，可從構建科學的薪酬競爭機制、規(guī)范基層津貼和補貼的發(fā)放及強化年終獎金激勵作用三個方面著手進行調(diào)整。1.構建科學的薪酬競爭機制在基層公務員的薪酬結構中，基本工資主要由職務工資和級別工資構成。經(jīng)過薪酬改革后，雖然基本工資只占薪酬體系的三成左右，但為了提高薪酬的激勵和競爭作用，必須建立相對合理科學的薪酬競爭機制。同時，不能忽視工資級別提升在增強基層公務員薪酬競爭方面的影響。在公務員薪酬結構中，職務工資和級別工資所占比重分別為10%、20%左右，在占比上級別工資高于職務工資，在絕對數(shù)額上亦是如此。目前，公務員的級別工資和檔次都有所變動，在級別上由15級增加到27級，檔次被分為6級至14級與不同的職務相對應。同時通過一定的考核標準，公務員可以實現(xiàn)級別和檔次的提升。對于基層公務員而言，存在職務提升較難且耗費時間較長的現(xiàn)實問題，這就啟示公務員主管機關應該從級別工資入手，通過合理增調(diào)整職務級別并增加工資級別，為基層公務員薪酬提升拓寬渠，構建科學合理的薪酬競爭機制。2.規(guī)范基層津貼和補貼的發(fā)放目前，在基層公務員薪酬中津貼和補貼的占比過大，甚至在一些基層地區(qū)占比已經(jīng)高達一半。這容易造成薪酬結構的不平衡，降低基本工資應有的激勵性，加之各地對于津貼和補貼的發(fā)放標準不一，且在實際發(fā)放過程中還容易出現(xiàn)管理不嚴的問題，導致各地的工資差異越來越大，也使得薪酬管理更為困難。因此，為解決以上問題，優(yōu)化薪酬體系結構并有效進行薪酬管理，需要采取有力措施規(guī)范基層津貼和補助的發(fā)放。其一，了解基層津貼補貼規(guī)模。面對目前基層津貼補貼繁多且混亂的現(xiàn)狀，基層的主管部門要認真研究津貼補貼政策內(nèi)容，了解發(fā)放條件及補助標準，通過實地調(diào)研走訪核準各地方、各單位符合政策條件的津貼補貼數(shù)目，嚴格檢查，不漏一地，對于違規(guī)發(fā)放津貼補貼的情況進行通報和處理，以此警示其他地方及機關不得以各種形式違規(guī)獲取津貼補償款。其二，減少津貼補貼所占份額。公務員的基本工資在一定程度上反映了公務員的任職資格、工作職責和資歷條件，而考慮到社會消費情況和實際生活及工作條件，津貼被作為一種額外報酬發(fā)放給公務員。在制定公務員工資標準時，西方發(fā)達國家通常將工資看做主體，通過增加絕對工資的數(shù)額和比例來強化其激勵效果，而津貼和補貼只是工資這一主體的一種補充和輔助，類似于“錦上添花”的效果。綜合我國當前津貼補貼占比過大的實際現(xiàn)狀，應采取有力措施降低其份額。其三，規(guī)范管理基層津貼補貼。在津貼補貼發(fā)放的過程中，可能因為執(zhí)行和管理的要求不一致等原因拉大薪酬差距。因此，需要規(guī)范管理公務員基本津貼補貼，基層公務員主管部門在了解基層津貼補貼規(guī)模的前提下，通過設立標準化發(fā)放程序統(tǒng)一發(fā)放，同時建立反饋監(jiān)督機制，對津貼補貼的最終流向進行追蹤和調(diào)查，針對發(fā)放過程中產(chǎn)生的權利尋租、私吞錢款等不良情況進行處理。3.強化年終獎金激勵作用根據(jù)《公務員法》規(guī)定，在考核中若基層公務員被評定為稱職和優(yōu)秀，則可以享受相應的獎勵。同時，年終獎作為公務員薪酬不可或缺的一部分，具有難以替代的激勵作用。然而，目前從基層公務員的獎金構成上看，年終獎與公務員的個人工作業(yè)績關聯(lián)度較低，而更多的由其職級決定發(fā)放數(shù)量，這不利于發(fā)揮年終獎的激勵效果。針對這一問題，可從以下方面進行調(diào)整：其一，調(diào)整公務員年終獎的計算方法。目前，單位年終考核獎金和個人年終獎金是基層公務員年終獎的主要構成。單位年終獎直接與單位的考核結果相關，根據(jù)不同的考核等不同層次的單位年終獎基數(shù)，個人年終獎金又被稱為個人年終一次性獎金，發(fā)放數(shù)額大致與公務員的月工資持平，即歸根結底與公務員的職級掛鉤，更高職級者相對擁有更高月工資，相應個人年終獎也會提升。在這種年終獎計算方法的邏輯之下，年終獎的數(shù)額大小與單位績效和個人職級直接相關，而對于個人績效和個人貢獻并不過分看中，導致基層公務員工作積極性較差，甚至產(chǎn)生了不思進取和“破罐子破摔”的消極心理，長遠來看不利于公務員的自我發(fā)展和績效的提升。為此，應該參照績效工資制和按勞分配原則改進年終獎金的計算方法，使年終獎金的發(fā)放數(shù)額更多與公務員的個人績效相掛鉤，提升公務員的主觀能動性。其二，改進基層公務員的個人考評制度，在基層公務員總薪酬中，目標考核獎金的占比偏低，僅為10%左右。因此，為了提高績效獎金在總薪酬中的占比，可通過提高個人工作考核獎金數(shù)額和比例、改進和完善考核標準等方式，在個人層面激發(fā)基層公務員投入工作的熱情。完善基層公務員薪酬等級制度在我國公務員薪酬管理體系中，薪酬等級是影響薪酬水平的一個重要的要素，也是基層公務員薪酬管理的一大重點。在按勞分配的基本原則下，實際工作存在相同職級公務員薪酬總量不同、不同職級之間平均工資極差過小等問題。因此，為了發(fā)揮出公務員薪酬等級的激勵性并解決當前存在的現(xiàn)實問題，可以從實行彈性福利制并適當向基層傾斜、合理設置工資極差等方式進行調(diào)整和改革。1.實行彈性福利制并適當向基層傾斜針對公務員因外在環(huán)境因素導致收入差距懸殊的問題，應該著手從調(diào)整福利待遇制度方面提供對策。從動態(tài)性角度而言，公務員的福利制度不應該是一成不變的條文或者規(guī)定，而應該體現(xiàn)出調(diào)整的靈活性和動態(tài)性。具體而言，應該在個人績效達到福利發(fā)放標準之后，為個人的選擇留出空間，增強福利的激勵作用。對此，可以依據(jù)不同層次福利標準設立多種具體的福利項目，包括貨幣形式、物質(zhì)形式和精神形式等項目內(nèi)容供公務員進行選擇。如此既可以保證福利具有層次的合理性，又符合福利領取者的個人情感需求，有助于形成“雙贏”的局面。同時，彈性福利政策還應該適度向基層公務員傾斜。在工作環(huán)境、工作內(nèi)容及工作任務方面，基層公務員和其他公務員相比存在較大差異。黃曉穎.基層公務員薪酬管理的問題及對策研究黃曉穎.基層公務員薪酬管理的問題及對策研究[D].湘潭大學,2020:37.其一，在合理范圍內(nèi)擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)和機關單位基層公務員之間薪酬差距。通過適當提高基層公務員的基本工資和津貼補貼水平，增加同職級公務員的收入差距，一方面滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層公務員的生活和未來發(fā)展所需，讓他們能站穩(wěn)腳跟并扎根基層，另一方面，以工資差激勵他們將青春與汗水奉獻在工作崗位上，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展貢獻智慧與力量。具體而言，各省、市主管部門可因地制宜，根據(jù)各地實際發(fā)展情況制定出適當高于省、市級機關同等層次崗位的薪酬調(diào)整方案并貫徹落實，切實保障基層公務員工資及福利待遇。其二，基層公務員的工資水平應得到適當提高。在我國實行職級工資制和“陽光工資”政策的背景下，一定程度上提高了公務員的基本工資。然而，國家推行的規(guī)范化津貼制度在一定程度上減少了津貼的絕對金額，減少的津貼與基本工資的增長部分相抵消，使得基層公務員實際到手的工資總量并未有較高幅度的提升。對于許多基層公務員，尤其是在偏遠和較落后地區(qū)工作的公務員而言，這一現(xiàn)狀無疑會帶來不滿情緒和心理落差感。因為其工作由于工作地點和環(huán)境的天然特殊性，需要更多的津貼補貼以維持正常生活所需，例如高寒地區(qū)、高海拔地區(qū)和偏遠地區(qū)需要暖氣補貼、交通補貼等等。這些影響其基本生活的補貼若被削減或取消，基本工資的正常增幅部分又無法彌補這一空缺，這就會為他們帶來巨大的生活壓力。因此，考慮到基層公務員工作服務地的自然地理環(huán)境及經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀的局限性，和基層公務員的個人資歷、工作績效難以與總薪酬匹配的現(xiàn)狀，主管部門應在合理范圍內(nèi)提高基層公務員的各項津貼補貼水平，通過合理設立津貼補貼類別，科學實施考核評估，根據(jù)考核結果決定是否予以發(fā)放津貼補貼和發(fā)放何種類別和等級的津貼補貼。另外，此處的提升應該是考慮到當?shù)氐貐^(qū)及基層公務員本人現(xiàn)實狀況而進行的合理提升，提升的限度要在當?shù)刎斦杖肟沙惺艿姆秶畠?nèi)，而不是不加限定和條件的提升，否則可能會引起民眾的不滿情緒，破壞在民眾心中的政府形象。這里也要警惕一種不良現(xiàn)象的出現(xiàn)，即假借改善基層公務員生活條件之名，設立名目繁多的津貼補貼類型，公報私囊從中牟利，助長腐敗現(xiàn)象。2.合理設置工資級差針對基層公務員現(xiàn)存的工資級差過小導致的激勵性差等問題，應該對于職務和職級之間的工資級差重新進行合理設計。第一，在合理范圍內(nèi)拉開職務和職級工資之間的差距，以體現(xiàn)職務和級別的不同工作任務、工作數(shù)量和工作性質(zhì)而產(chǎn)生的薪酬差異，以此激勵基層公務員努力工作來獲得更高的薪酬。第二，應適當考慮較低層次公務員的內(nèi)心感受，以防止過大的工資差異打消其工作主動性，甚至讓他們對現(xiàn)有工資水平產(chǎn)生不滿情緒。第三，增加對于基層公務員的人文關懷，通過對他們工作成果的認可和贊譽、關心其日常生活等方式提高工作士氣，滿足其情緒價值和自我實現(xiàn)的需要。（四）健全基層公務員薪酬調(diào)整制度從動態(tài)性角度來看，基層公務員的薪酬管理并不是靜態(tài)的和一成不變的，而是具備動態(tài)性的工作。在構成要素上多樣且復雜，需要考慮不同主體和客體的關系，各種政策法規(guī)的制定、頒布、實施、反饋和監(jiān)督的全過程等，并要適當處理好行政管理過程中遇到的實際困難和問題。因此，除了完善上文所提到的的薪酬水平、薪酬結構和薪酬等級之外，更為重要的是要建立合理的薪酬調(diào)整制度，因為社會經(jīng)濟狀況是不斷發(fā)展的，在一段時間內(nèi)合理的薪酬水平、結構和等級，也可能隨著時間變動產(chǎn)生不適應性，需要適時地進行調(diào)整與革新。因此，若缺乏科學的薪酬調(diào)整制度，薪酬制度也就成了“無源之水，無本之木”。具體而言，建立科學的薪酬調(diào)整制度需要根據(jù)外在環(huán)境的變化，通過靈活且及時有效的薪酬水平、結構和等級的調(diào)整，以達到規(guī)范且高效的管理目標?？紤]到當現(xiàn)實情況，在實際的薪酬調(diào)整過程中，要在遵循國家整體薪酬改革的大方向下，做好完善公務員考核制度、規(guī)范落實社會福利等工作。1.完善公務員考核制度在公務員管理的全過程中，公務員考核是一項貫穿始末的工作，事關公務員的履職情況的評定和各項權利的獲取與實現(xiàn)。為了采取及時有效的薪酬調(diào)整措施，就需要完善公務員考核制度。具體而言，需要通過建立和完善公開、公平、公正的公務員考核制度，并以考核的科學規(guī)范化結果作為進行薪酬調(diào)整的重要標準。另外，還要做好以下各方面的工作：第一，要明確考核評價的標準。當前，國家公務員考核包括五大基本標準——德、能、勤、績、廉。該標準較為全面地涵蓋了公務員考核評價的內(nèi)容，第一個考核標準“德”包括四個方面的內(nèi)容，其一是政德，即政治信仰、政治立場、指導思想的認同、法律法規(guī)和紀律的遵守；其二是職業(yè)道德，公務員必須有信仰，即信仰馬克思列寧主義、毛澤東思想和習近平新時代中國特色社會主義思想；其三是政治立場，堅持四個自信和兩個維護；其四是社會公德，遵守基本的倫理道德和家庭美德、夫妻睦和、孝順長輩。第二個考核標準“能”指廣義上的能力，即圍繞崗位需要的方面的知識、能力、技能，而不是抽象泛指的能力。第三個考核標準“勤”指勤奮狀態(tài)，即進取心、敬業(yè)精神、創(chuàng)新程度、遵守工作紀律。第四個考核標準“績”指工作績效、政績，即工作取得的成果及其實質(zhì)價值。第五個考核標準“廉”指廉潔狀況，即廉潔紀律、工作節(jié)約。例如，黨的八項規(guī)定中反對官僚主義、形式主義等，同時明確廉潔奉公的紀律要求，嚴禁辦公用房和辦公用車出現(xiàn)公車私用、私車公養(yǎng)的情況。然而，相較于基層公務員薪酬調(diào)整中的具體措施，德、能、勤、績、廉的標準則顯示出宏觀性和抽象性。為了考核結果能切實作用于基層公務員的晉升和加薪，應該根據(jù)現(xiàn)實實際推動考核標準具體化。例如，在人事考核中，要堅持全面考核，突出業(yè)績的原則，指的是強調(diào)“績”的考核結論和結果在在最終的考核結論的等次劃分中發(fā)揮主導作用，即“績”影響權重最大。然而，基層公務員相較于其他機關體系的公務員而言，事務較為繁雜瑣碎，處理的工作量較大且多突發(fā)性實際。如許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級公務員較多處理事關百姓民生的工作，甚至是許多家長里短的瑣事，這些事件從重要性上而言不及涉及國家社會經(jīng)濟發(fā)展的工作，但是對于當?shù)孛癖姸允秦酱鉀Q的大問題。因此，為了全面且準確地評價基層公務員的工作績效，主張人事考核實行定性和定量相結合，在工作量、工作效率和工作滿意度方面設立相應標準，保證考核的公正性和激勵性。第二，保證考核過程的標準化和程序化，這也是人事考核的原則之一。其一，標準化指根據(jù)職務、職級設計差異化的標準。同時，考核標準也要體現(xiàn)出分類性，根據(jù)不同職務的職級的公務員設計各自的考核標準并進行考核。其二，程序化指的是按照流程、方法進行考核。然而，考慮到實際基層工作現(xiàn)狀，落實考標準化和程序化仍然任重而道遠。因為一項政策的設立之初必然是理想化的，然而隨著政策推行到地方和基層，受到各種主客觀因素的影響就有可能發(fā)生異化，實施過程中的破壞其標準化和程序化，效度逐漸下降并暴露出規(guī)范性問題。具體而言，在基層公務員的考核過程中容易出現(xiàn)不按照標準而根據(jù)個人好惡決定考核結果的不良現(xiàn)象，基層公務員不得不將花費時間成本和物質(zhì)成本投入到人際關系的維持中，以便獲得寶貴的晉升和加薪機會，由此滋生了請客送禮等職場潛規(guī)則現(xiàn)象的發(fā)生。因此，為了凈化基層職場環(huán)境，打通基層公務員合理的晉升加薪通道，確?；鶎庸べY調(diào)整的有效性，有必要引入標準化和程序化的考核程序，同時輔之以嚴格的監(jiān)督監(jiān)察程序。一方面，由上級主管部門不定時、不定期深入基層內(nèi)部進行明察暗訪，調(diào)查是否存在違規(guī)違法的受賄情況，另一方面，開通基層公務員的舉報投訴專線和郵箱，必要時可以采取匿名形式舉報，切實保證舉報者的個人隱私。第三，確保評價結果的有效性。在人事考核原則中要遵循考用一致的原則，指的是考核結果對其他人事管理活動要發(fā)揮應有的作用，具體而言要運用在設確定獎懲對象、培訓對象、職務調(diào)整對象這三個方面，并根據(jù)考核結論開展后續(xù)活動。針對公務員薪酬調(diào)整，進行考核歸根結底是為了通過標準化和程序化的方式為決定事關公務員個人職業(yè)晉升發(fā)展、薪酬獎金提升等具體問題提供依據(jù)。因此，不論考核過程設計的如何科學合理，如果不能落實到公務員的具體獎懲及發(fā)展問題上就都只是流于形式的“紙上談兵”，這里也要警惕一種過分注重形式而忽略內(nèi)容實質(zhì)的形式主義傾向，既保證考核結果自身的合理性，又要保證結果落實和運用的合理性。2.規(guī)范落實社會福利在基層公務員的薪酬組成部分中，社會福利其中不可或缺的重要一環(huán)，發(fā)揮著調(diào)節(jié)基層公務員收入水平及工作生活狀況的重要作用。從法律角度而言，基層公務員享有社會福利待遇是由《公務員法》所規(guī)定和保護的一項基本權利。具體而言，基層公務員擁有享受其職位所配備的各項社會福利待遇，包括醫(yī)療、教育、住房等社會各領域福利政策，且隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，具體福利政策的具體內(nèi)容會隨之更新。但是，從基層公務員實際享受社會福利待遇的情況上看，當前的基層公務員，尤其是偏遠和困難地區(qū)工作的基層公務員，因為福利待遇未落實到位或者客觀上不具備使用福利待遇的條件而沒有享受到應有的福利待遇。例如，在偏遠和困難地區(qū)工作的基層公務員因為工作繁多且多臨時性工作，當?shù)亟煌ú槐闱裔t(yī)療教育設施老舊等因素，難以享受到應得的帶薪休假、進修培訓、醫(yī)療保養(yǎng)等社會福利。長久來看，基層公務員長期肩負著較大工作壓力，又缺乏與之配套的福利關懷，可能會產(chǎn)生因心理壓力過大而影響正常工作效率的不良影響。因此，規(guī)范落實社會福利待遇成為基層公務員薪酬管理的一項重要任務，應因地制宜發(fā)展基層公務員福利事業(yè)，加大福利設施建設投入，特別是重點幫扶家庭困難的基層公務員。張莉.新形勢下基層公務員薪酬管理優(yōu)化路徑探析[J].中國管理信息化,2015(17):94.同時，隨著我國推行“陽光工資”改革，目的是使基層公務員的薪酬實現(xiàn)公開化、透明化和規(guī)范化。具體而言，是要把基層公務員的津貼、補貼、獎金等收入納入到“陽光”下，使其充分公開并接受社會各界的監(jiān)督。通過實行“陽光工資”改革，有利于清理原本基層公務員薪酬體系中的非規(guī)范性收入，縮小各地區(qū)、各部門和各崗位的收入差距，切實提高薪酬管理的有效性。然而，“陽光工資”改革所覆蓋的不僅是津貼、補貼、獎金等物質(zhì)性收入，也應該涵蓋基層公務員的社會福利待遇。王玉萍.王玉萍.我國公務員激勵機制存在的問題及對策研究[D].山東大學,2008:37.3.借鑒國外薪酬激勵制度的有益成果國外基層公務員激勵機制的實施有其自身的特點并與實際國情相適應，并產(chǎn)生了具有國外特色的薪酬激勵制度。通過分析其他國家在基層公務員的績效考核、薪酬獎勵和培訓晉升方面的現(xiàn)有成果，可以對其中的有益部分進行合理借鑒，以期為我國基層公務員激勵機制的完善提供參考。美國的公務員在層級上劃分為國家、州、郡三級，其中與我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務員相對應的是美國郡以下的公職人員。在美國基層公務員的激勵機制中具有特色的一大特點是獎勵豐富化。美國公務員的精神獎勵主要體現(xiàn)在對優(yōu)秀行政官員和卓越行政官員的評價上，每年約選出5%和1%的公務員接受物質(zhì)獎勵。姜海如.中外公務員制度比較［M］.北京:姜海如.中外公務員制度比較［M］.北京:商務印書館,2013:151.聯(lián)系到我國公務員實際狀況，一方面，廉潔狀況是我國公務員考核中的一個重要指標，在廉潔的基礎之上，我國也主張公務員要落實工作節(jié)約的要求，控制行政支出成本，這也是考量公務員是否廉潔的重要指標。另一方面，反觀我國公務員在實際工作中存在嚴重的浪費現(xiàn)象。例如，夏季和冬季許多機關單位整天不間斷開放空調(diào)，即使溫度不過高過低時亦是如此，在辦公用車用房上，部分公務員將公車私用，利用公車接送孩子或供個人外出使用，將公用住房以非法形式轉借、轉租給他人以獲取個人收益。另外，機關單位辦公用品的浪費也十分嚴重，如打印紙、文件夾、訂書針等。綜合以上情況，我國可以借鑒美國的特別節(jié)約獎并予以本土化的改動，對于在工作中切實落實了工作節(jié)約，且節(jié)約數(shù)額達到了一定標準的工作人員予以物質(zhì)和精神層面的獎勵，以切實提高公務員的節(jié)約意識。日本實行行政區(qū)劃制度，全國在行政層次上分為兩個等級：都道府縣（地方公共團體）和市町村（基礎地方公共團體）。其中與我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務員相對應的是日本市町村這一層級的公職人員。在日本基層公務員的激勵機制中具有特色的是晉升注重程序標準又具有靈活性。日本基層公務員的晉升期為每四年一次，晉升