新冠肺炎疫情防控中的社區(qū)應(yīng)急管理研究-以惠州市數(shù)碼街社區(qū)為例

一、緒論選題背景及意義研究背景公共衛(wèi)生問題從古至今一直是一項(xiàng)重大的社會(huì)問題，其關(guān)系著人民整體健康水平和生活質(zhì)量，關(guān)系到國家繁榮與穩(wěn)定，受到社會(huì)的普遍關(guān)注。在如今的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代，社會(huì)的強(qiáng)流動(dòng)性、個(gè)體化的社會(huì)結(jié)構(gòu)及不確定性，更是加劇公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的積累，致使一系列突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的頻發(fā)，對人類整體發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。SARS，埃博拉疫情，甲型H1N1等等突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，給世界帶來巨大負(fù)面影響，成為考驗(yàn)各國政府的應(yīng)急管理能力與社會(huì)綜合管理水平的試金石。而2019年至今仍然在全球肆虐的新冠肺炎疫情，更是為我國敲響重視應(yīng)急管理的警鐘。社區(qū)不僅是人民安居樂業(yè)的美好家園，亦是應(yīng)急管理的前沿陣地，在應(yīng)對危機(jī)時(shí)具有獨(dú)特優(yōu)勢。在遇到突發(fā)事件時(shí)，社區(qū)由于具有時(shí)間及地域上的利好條件，最容易做到及時(shí)響應(yīng)、迅速處置。而把握好疫情防控“黃金時(shí)間”，便能最大程度減少危機(jī)帶來的損害，為居民提供可靠的安全保障。此外，社區(qū)作為政府治理的神經(jīng)末梢，在政府推動(dòng)相關(guān)工作貫徹落實(shí)時(shí)能響應(yīng)號(hào)召，是各項(xiàng)法律法規(guī)、政策執(zhí)行的重要載體。而社區(qū)貼近群眾，往往能最先了解群眾利益訴求，向政府有關(guān)部門反映，這推動(dòng)其成為溝通政府與民心的橋梁與減少社會(huì)摩擦的潤滑劑。社區(qū)應(yīng)急管理能力的提升不僅可以有效紓解公共衛(wèi)生安全方面的壓力，對維護(hù)國家的穩(wěn)定和發(fā)展具有重大意義，更是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。我國政府在2003年SARS事件后開始重視應(yīng)急管理工作，并將社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)置于重要地位?！秶彝话l(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》等文件中，明確指出要加快社區(qū)應(yīng)急管理能力各方面建設(shè)的實(shí)踐，提高社區(qū)應(yīng)急管理水平，建設(shè)“衛(wèi)生應(yīng)急綜合示范社區(qū)”，“安全社區(qū)”等，也出臺(tái)了各種預(yù)案對相關(guān)工作進(jìn)行規(guī)范。但新冠疫情的爆發(fā)，暴露出中國社區(qū)應(yīng)急管理方面存在的短板與不足。如存在嚴(yán)重缺乏應(yīng)急資源、社區(qū)工作人員治理能力亟待提高、社區(qū)公信力欠缺、制度建設(shè)和執(zhí)行權(quán)力不足等問題，制約社區(qū)應(yīng)急管理工作開展，造成疫情期間社區(qū)應(yīng)急管理的困境。如今中國步入常態(tài)化疫情防控階段，社區(qū)的疫情防控在其中仍將起到重要作用。對其進(jìn)行研究具有重要意義。筆者選取較有代表性的二線城市的社區(qū)，以期能反映新冠疫情沖擊之下社區(qū)應(yīng)急管理存在的普遍性的問題。在疫情防控期間，惠州市數(shù)碼街社區(qū)充分發(fā)揮黨員帶頭表率作用，并積極貫徹落實(shí)劃分網(wǎng)格、社區(qū)排查、臺(tái)賬管理等措施，構(gòu)筑聯(lián)防聯(lián)控和群防群控的“兩張網(wǎng)”，為打贏疫情防控戰(zhàn)奠定基礎(chǔ)。但正如上文所述，社區(qū)應(yīng)急管理仍然存在弱項(xiàng)，仍需補(bǔ)足。如出現(xiàn)社區(qū)相關(guān)應(yīng)急預(yù)案流于形式、社區(qū)動(dòng)員不到位等等問題，是提高社區(qū)應(yīng)急管理能力道路上亟待解決的絆腳石。故而，基于以上背景，筆者將以惠州數(shù)碼街社區(qū)新冠肺炎疫情防控為例，對現(xiàn)下突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中社區(qū)應(yīng)急管理情況進(jìn)行探究。選題意義本選題具有兩方面意義：第一，理論意義。梳理相關(guān)文獻(xiàn)資料可發(fā)現(xiàn)，我國社區(qū)應(yīng)急管理方面的研究起步較晚，且實(shí)證研究相對較少。本文選取惠州市數(shù)碼街社區(qū)作為研究個(gè)例，構(gòu)建社區(qū)應(yīng)急管理現(xiàn)況，所得出的結(jié)論以及探索出的對策，在一定程度上能豐富相關(guān)研究，以期推進(jìn)社區(qū)應(yīng)急管理理論發(fā)展。第二，現(xiàn)實(shí)意義。首先，面對新冠疫情防控常態(tài)化這一現(xiàn)狀，并基于惠州市數(shù)碼街社區(qū)這一具體社區(qū)，研究其應(yīng)急管理現(xiàn)下存在的問題，有利于為該社區(qū)應(yīng)急管理提供建設(shè)性意見。其次，社區(qū)疫情防控中存在的應(yīng)急管理問題在當(dāng)下存在普遍性，所提出的改進(jìn)對策，對未來其他社區(qū)開展社區(qū)應(yīng)急管理工作有借鑒意義。最后，研究社區(qū)應(yīng)急管理建設(shè)，對提高社區(qū)應(yīng)急管理綜合水平，推動(dòng)社區(qū)治理創(chuàng)新，進(jìn)而維護(hù)國家長治久安有著重大意義。國內(nèi)外研究現(xiàn)狀風(fēng)險(xiǎn)一直便是人類發(fā)展歷程中需要面對的重大問題。如今，隨著生產(chǎn)力水平提高，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，風(fēng)險(xiǎn)的形式向著潛在未知不可控發(fā)展，人類也進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之中。這意味著風(fēng)險(xiǎn)種類、發(fā)生頻率、波及范圍等將很大程度不確定、不可控，各種突發(fā)事件也伴隨而來，洪澇災(zāi)害、傳染病等等在這幾十年來屢見報(bào)端。在此情況下，不斷加強(qiáng)應(yīng)急管理，提高預(yù)防、處理突發(fā)事件的能力，保障民生，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。社會(huì)治理的基本單元是社區(qū)治理，在提高全社會(huì)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力中，社區(qū)是離不開的關(guān)鍵的一環(huán)。目前，對于社區(qū)應(yīng)急管理這一研究主題，國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀如下。國外社區(qū)應(yīng)急管理的研究現(xiàn)狀由于西方發(fā)達(dá)國家早在18世紀(jì)中葉開啟了城市化進(jìn)程，故而積累了豐富的應(yīng)急管理相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。上個(gè)世紀(jì)90年代以來，伴隨著部分西方國家的再城市化，國外將研究應(yīng)急管理的重點(diǎn)向社區(qū)及居民等主體轉(zhuǎn)移。在這個(gè)階段，社區(qū)應(yīng)急管理方面的理論及實(shí)踐成果也逐漸走向成熟。世界衛(wèi)生組織（WHO）在1989年的第一屆世界事故與傷害預(yù)防大會(huì)上，正式提出＂安全社區(qū)＂這一概念，它是以安全健康為目標(biāo)，多元主體共治，能夠有效調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)所有可用資源參與安全建設(shè)與維護(hù)的固定空間。這次會(huì)議也讓西方社會(huì)第一次意識(shí)到社區(qū)應(yīng)急管理的重要意義。此后，西方社會(huì)對社區(qū)應(yīng)急管理的研究如火如荼進(jìn)行。（1）從宏觀層面對社區(qū)應(yīng)急管理進(jìn)行研究William的“多元協(xié)作”獲得眾多學(xué)者認(rèn)可。根據(jù)該理論，在危機(jī)面前應(yīng)當(dāng)由FEMA統(tǒng)一指揮，并在各級(jí)政府配合下，動(dòng)員社會(huì)其他主體共同預(yù)防、處理危機(jī)。強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)共同協(xié)作，以整合社會(huì)資源，提高應(yīng)急管理效率，共同應(yīng)對危機(jī)。[1]（2）從微觀視角進(jìn)行專項(xiàng)研究部分學(xué)者主要以應(yīng)急管理主體的參與模式為研究內(nèi)容。如，MiehlGF認(rèn)為社區(qū)應(yīng)急能力和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)能力可以通過居民間相互有效溝通來提高，并且想提高社區(qū)應(yīng)急能力需要保持充足的社區(qū)資源。[2]而Eisenman等認(rèn)為家庭才是社區(qū)應(yīng)急管理中的核心要素，通過培訓(xùn)等方式提升家庭應(yīng)急管理能力是提升整個(gè)社會(huì)應(yīng)急管理的重點(diǎn)。[3]Connolly在研究當(dāng)中通過對于學(xué)校應(yīng)急管理體系進(jìn)行研究以后指出，學(xué)校可以組建自己的應(yīng)急隊(duì)伍以提升災(zāi)害預(yù)防能力。[4]勞倫·費(fèi)爾南德茲和約瑟·巴巴拉分析了在共同社區(qū)應(yīng)急管理參與的方面，志愿者組織產(chǎn)生的作用以及其如何高效發(fā)揮其影響力。[5]（3）重視定量研究國外對定量研究愈加重視，以往更注重理論方面研究的局面被改變，國外學(xué)者也嘗試用構(gòu)造數(shù)學(xué)模型、量化指標(biāo)體系的方法做研究。如，NorshamirraHijazzi等人結(jié)合本國國情在研究社區(qū)對馬拉西亞水壩風(fēng)險(xiǎn)的防范情況，提出了綜合社區(qū)災(zāi)害管理的概念，通過建模的方式模擬災(zāi)害發(fā)生時(shí)的狀態(tài)，對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行推演和演練。[6]國內(nèi)社區(qū)應(yīng)急管理的研究現(xiàn)狀國內(nèi)關(guān)于社區(qū)應(yīng)急管理的理論研究與實(shí)踐應(yīng)用開始比較晚，前期主要是參考?xì)W洲西方國家的突發(fā)應(yīng)急綜合管理基礎(chǔ)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。趙成根2006年在《國外大城市危機(jī)管理模式研究》中總結(jié)了美國、加拿大、德國、英國和日本等國的城市在應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)方面取得的成就。隨著中國政府突發(fā)應(yīng)急綜合管理工作的不斷推動(dòng)，全國專家學(xué)者們愈來愈充分關(guān)注按照中國城市社區(qū)的實(shí)際情況，展開突發(fā)應(yīng)急綜合管理的分析研究，主要有以下幾個(gè)方面的成果：（1）社區(qū)應(yīng)急能力評價(jià)。我國許多學(xué)者致力于構(gòu)建社區(qū)應(yīng)急能力評價(jià)指標(biāo)。陳文濤從系統(tǒng)理論的角度出發(fā)，運(yùn)用層次分析法，建構(gòu)了社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急能力的評價(jià)指標(biāo)體系。[7]陳文濤、佟瑞鵬、孫躍龍?jiān)诜治錾鐓^(qū)在重大事故應(yīng)急救援中特殊作用的基礎(chǔ)上，指出社區(qū)事故應(yīng)急能力的各類影響因素，并運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)分析法構(gòu)建化工型社區(qū)事故應(yīng)急能力評估指標(biāo)體系。[8]鄒清明、肖東生則從城市社區(qū)應(yīng)急管理的脆弱性出發(fā)，利用模糊綜合評價(jià)方法，探討了社區(qū)應(yīng)急管理的脆弱性因子。[9]（2）應(yīng)急管理相關(guān)制度建設(shè)。閔兢等從社會(huì)公共危機(jī)出發(fā)，全面分析了社區(qū)的突發(fā)應(yīng)急預(yù)備實(shí)際狀況，構(gòu)建了根據(jù)“戴明環(huán)”循環(huán)方式的社區(qū)突發(fā)應(yīng)急預(yù)備系統(tǒng)。[10]馬穎、胡志從多個(gè)方面論述了志愿者參與應(yīng)急管理的可行性，并就制約志愿者隊(duì)伍進(jìn)一步發(fā)展的問題做了詳細(xì)解讀，提出了初步解決辦法。[11]郭曉琴教授認(rèn)為要加強(qiáng)社會(huì)的作用，提出了政府和社區(qū)相互信任、相互授權(quán)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社區(qū)居民更大作用。[12]龐宇從分析了社區(qū)應(yīng)急管理面臨的新形勢和新挑戰(zhàn)，提出要將高科技融入到社區(qū)應(yīng)急管理中，打造管理新模式。[13]云曙明研究了全國城市突發(fā)應(yīng)急綜合管理的過程中存在的矛盾，深入分析社區(qū)的特征，總結(jié)社區(qū)參與應(yīng)急綜合管理的優(yōu)勢，并從政府部門與社區(qū)的責(zé)任權(quán)利、提升居民參與積極性、提升風(fēng)險(xiǎn)防范控制水平等方面開展分析。[14]倪斌敘述社區(qū)可能在突發(fā)應(yīng)急綜合管理里發(fā)揮的實(shí)際作用，并從政府部門與社區(qū)二者的責(zé)任權(quán)利相互關(guān)系、成立多樣化的聯(lián)合控制管理機(jī)制、完善應(yīng)急管理方面的法律建設(shè)、加強(qiáng)多方面保障體系建設(shè)四個(gè)方面提出加強(qiáng)社區(qū)在應(yīng)急管理中作用的對策。[15]（3）個(gè)案研究。張海靜對上海市社區(qū)進(jìn)行個(gè)案研究，從搭建突發(fā)應(yīng)急綜合管理指揮組織機(jī)構(gòu)、健全完善突發(fā)應(yīng)急綜合管理方面的法制建設(shè)、達(dá)到全過程循環(huán)式突發(fā)應(yīng)急綜合管理、打造全社會(huì)突發(fā)應(yīng)急綜合管理化等角度，全面分析了統(tǒng)一調(diào)度方式，特別是社會(huì)資金方面，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了社區(qū)突發(fā)應(yīng)急綜合管理多個(gè)行為主體相互關(guān)系。[16]陳晨詳細(xì)論述了合肥市城市社區(qū)的應(yīng)急管理工作開展情況，從合肥市社區(qū)整合社區(qū)突發(fā)應(yīng)急物質(zhì)資源、社區(qū)志愿公益人員團(tuán)隊(duì)建設(shè)、打造全社會(huì)突發(fā)應(yīng)急綜合管理文化等方面，指出改善城市社區(qū)突發(fā)應(yīng)急綜合管理的模式。[17]歐暉博詳細(xì)論述了江門市城市社區(qū)的應(yīng)急管理工作開展情況，針對江門市進(jìn)行了擴(kuò)展分析，指出改善提高城市社區(qū)突發(fā)應(yīng)急綜合管理的模式。[18]（4）國外社區(qū)應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)。沙勇忠、劉海娟借鑒美國減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)內(nèi)容，認(rèn)為有效的應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)是政府與社會(huì)多元主體協(xié)調(diào)共進(jìn)，同時(shí)肯定社區(qū)在危機(jī)預(yù)警與應(yīng)急管理準(zhǔn)備階段發(fā)揮重要作用。[19]方然介紹英國社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急管理的制度體系、組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、技術(shù)支持，認(rèn)為系統(tǒng)抗災(zāi)力是英國危機(jī)應(yīng)對思維的核心概念，系統(tǒng)抗災(zāi)力包括：事前防災(zāi)、風(fēng)險(xiǎn)管理、系統(tǒng)管理、協(xié)調(diào)合作、系統(tǒng)改進(jìn)。[20]韜業(yè)在《德國的災(zāi)害防治機(jī)制》中重點(diǎn)介紹德國如何運(yùn)用社會(huì)組織和民間力量參與應(yīng)急管理工作中。[21]金磊主要介紹美國城市公共安全體系以及社區(qū)應(yīng)急體系建設(shè)基本情況，并闡述了美國在減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)、居民教育培訓(xùn)和社區(qū)應(yīng)急規(guī)劃制定等方面的成熟的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。[22]國內(nèi)外研究評述對比國內(nèi)外研究現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)：國外此方面研究起步較早，研究的領(lǐng)域較為寬泛。首先，國外專家學(xué)者對社區(qū)應(yīng)急管理過程研究重點(diǎn)不局限于某一個(gè)階段，并且強(qiáng)調(diào)各個(gè)階段的重要性。其次，不僅從宏觀角度，還重視微觀層面的研究，注重發(fā)揮社區(qū)居民、志愿者等社區(qū)主體的作用，調(diào)動(dòng)各方積極性，做到高效、協(xié)同處置危機(jī)。最后，相關(guān)的實(shí)證研究也較為豐富。國內(nèi)的社區(qū)應(yīng)急管理的研究起步較晚，但仍取得豐富的研究成果，這些成果為提高應(yīng)急管理能力提供了幫助。但國內(nèi)研究仍存在部分不足，一方面，在針對社區(qū)應(yīng)急管理過程的研究中，對應(yīng)急管理全過程的實(shí)證研究則較為缺少。另一方面緊密聯(lián)系中國實(shí)際的研究數(shù)量相對較少，且研究所得結(jié)論的針對性、可操作性不夠高，缺乏可應(yīng)用性。雖然我國有大量相關(guān)研究多層次、多視角對應(yīng)急管理進(jìn)行分析，并提出建設(shè)性對策，但至今為止大部分的應(yīng)急管理工作依然是政府主導(dǎo)，應(yīng)急管理的重心并未實(shí)現(xiàn)真正下移。除此之外，在構(gòu)建我國社區(qū)應(yīng)急管理體系的過程中，借鑒國外研究理論和研究視角必不可少，但更應(yīng)關(guān)注我國國情與國外的不同，我們在社區(qū)應(yīng)急管理建設(shè)上可動(dòng)員更為便捷而強(qiáng)大的力量。故而研究還應(yīng)更多的立足本國國情，以發(fā)揮我國政治體制上的獨(dú)特優(yōu)勢。綜上所述，本文將側(cè)重對應(yīng)急管理全過程的實(shí)證研究，覆蓋應(yīng)急管理從縮減到恢復(fù)的全過程，并根據(jù)社區(qū)具體情況提出多角度、切實(shí)可行建議。研究目的、研究方法與研究思路1.研究目的應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件是一項(xiàng)事關(guān)民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要工程。社區(qū)作為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件關(guān)鍵陣地，快速有效的應(yīng)急處理可以防止危機(jī)影響范圍的擴(kuò)大，有效避免次生危機(jī)發(fā)生。本研究以惠州市數(shù)碼街社區(qū)新冠疫情防控為例，目的在于：第一，通過對惠州市數(shù)碼街社區(qū)新冠疫情防控應(yīng)急管理的實(shí)地調(diào)研，了解其現(xiàn)狀及社區(qū)居民對其的主觀評價(jià)。第二，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，分析數(shù)碼街社區(qū)應(yīng)急管理中存在的問題，并提出合理的解決對策，為完善惠州市數(shù)碼街社區(qū)的應(yīng)急管理工作提供參考意見。2.研究方法本文首先對社區(qū)應(yīng)急管理的各類文獻(xiàn)進(jìn)行閱讀和分析，然后以惠州市數(shù)碼街社區(qū)為案例進(jìn)行實(shí)證研究，調(diào)研對象為該社區(qū)服務(wù)中心的工作人員以及周邊社區(qū)居民。對社區(qū)服務(wù)中心工作人員采取問卷法與訪談法結(jié)合的方式進(jìn)行調(diào)研。對社區(qū)居民采取隨機(jī)抽樣的方式，發(fā)放問卷進(jìn)行調(diào)查。具體研究方法包括：（1）文獻(xiàn)研究法：圍繞本文題目，并以研究目標(biāo)為導(dǎo)向，廣泛的查閱相關(guān)的政策文件、研究文獻(xiàn)，加深對社區(qū)應(yīng)急管理的各方面現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)。這一方法有利于總結(jié)國內(nèi)外研究經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)研究提供理論依據(jù)，開拓研究思路。（2）案例分析法：通過深入分析新冠疫情中惠州數(shù)碼街社區(qū)應(yīng)急管理的現(xiàn)狀及問題，既能幫助研究者把握問題的來龍去脈，探究隱含其中更深層次的原因。也能在一定程度上有助于研究者探索中國社區(qū)應(yīng)急管理存在的共性問題。（3）問卷調(diào)查法：本文針對所要了解的數(shù)碼街社區(qū)疫情期間應(yīng)急管理情況，設(shè)計(jì)調(diào)查問卷。主要采取線上派發(fā)的方式，向調(diào)查對象發(fā)放問卷。該研究方法具有客觀性、廣泛性等優(yōu)勢，利于研究者對客觀情況的把握。（4）訪談法：通過訪員和受訪人面對面地交談以了解數(shù)碼街疫情期間社區(qū)應(yīng)急管理的細(xì)節(jié)部分，可開展的方式多樣。訪談人員也可以依據(jù)受訪對象、現(xiàn)場交談等情況，隨時(shí)調(diào)整問題，把握進(jìn)度，具有較好的靈活性和適應(yīng)性，有利于捕捉重要信息。本文主要采用結(jié)構(gòu)式訪談法進(jìn)行調(diào)研，事先基于研究問題列好訪談提綱，對于每位被調(diào)查者，使用同一份訪談提綱，以便研究工作開展。

3.研究思路突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中社區(qū)應(yīng)急管理案例研究突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中社區(qū)應(yīng)急管理案例研究理論研究文獻(xiàn)研究法理論研究文獻(xiàn)研究法理論依據(jù)：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論危機(jī)管理4R模型理論依據(jù)：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論危機(jī)管理4R模型社區(qū)治理理論國內(nèi)外文獻(xiàn)研究社區(qū)應(yīng)急管理政策文件案例分析法問卷調(diào)查法案例分析法問卷調(diào)查法訪談法實(shí)證研究惠州市數(shù)碼街社區(qū)新冠肺炎疫情中應(yīng)急管理問題研究惠州市數(shù)碼街社區(qū)新冠肺炎疫情應(yīng)惠州市數(shù)碼街社區(qū)新冠肺炎疫情應(yīng)急管理改進(jìn)建議圖1-1研究思路圖

二、核心概念與理論概述基本概念社區(qū)社區(qū)被德國學(xué)者Tennes定義為具有共同習(xí)俗和價(jià)值觀的同質(zhì)人群組成的密切相關(guān)、相互支持的人性化團(tuán)體，強(qiáng)調(diào)人際之間命運(yùn)共同體的關(guān)系,重視人際之間持久真實(shí)的共同生活。由此可見，比起地域特征，社區(qū)更強(qiáng)調(diào)共同體基礎(chǔ)上社區(qū)居民的認(rèn)同感及利益相關(guān)性。社區(qū)具有五個(gè)主要特征：（1）社區(qū)是一個(gè)社會(huì)實(shí)體，是具有一定數(shù)量、質(zhì)量的人口和由其組成的社會(huì)組織與地域。（2）社區(qū)是人們參與社會(huì)生活的場所。（3）社區(qū)是具有經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)融合協(xié)調(diào)等多重功能的社會(huì)組織。（4）社區(qū)是以居住聚落為主要形態(tài),以有形生活設(shè)施為物質(zhì)載體,以居民自治為主要組織方式的生活空間。（5）社區(qū)是一定歷史時(shí)期社會(huì)生活的縮影。作為社會(huì)細(xì)胞，社區(qū)發(fā)揮著管理、服務(wù)、教育等職能，在公共事務(wù)管理中發(fā)揮重要作用。社區(qū)也是公共危機(jī)管理組織中一個(gè)很關(guān)鍵的執(zhí)行單位，社區(qū)往往是發(fā)生公共危機(jī)事件的第一現(xiàn)場，也是公共危機(jī)的第一應(yīng)對者，具有貼近基層居民、處理危機(jī)敏捷靈活的優(yōu)點(diǎn)。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件公共危機(jī)是指突發(fā)的，可能或已經(jīng)造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、群體恐慌等社會(huì)危害中的一種或多種，對公共安全甚至國家安全產(chǎn)生威脅，亟待采取應(yīng)急處置措施的緊急事件，其具有嚴(yán)重威脅及不確定性。一般而言，公共危機(jī)是由突發(fā)公共事件引發(fā)的。突發(fā)公共事件主要?jiǎng)澐譃樗姆N類別，即：“自然災(zāi)害類事件”、“公共衛(wèi)生類事件”、“事故災(zāi)難類事件”以及“社會(huì)安全類事件”。其中，根據(jù)我國《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件被定義為：主要包括傳染病疫情,群體性不明原因疾病,以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有成因多樣、傳播范圍廣和危害復(fù)雜等特征。以明顯具有危機(jī)特質(zhì)的大規(guī)模公共衛(wèi)生事件的新冠疫情為例，突發(fā)公共衛(wèi)生事件所造成的危害主要有以幾個(gè)方面：重大的人員傷亡人類的生命在突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前相當(dāng)脆弱。應(yīng)急處置稍有不慎,就會(huì)造成更多人員損傷甚至死亡。2020年新冠疫情波及眾多國家和地區(qū),截止到2021年4月，死亡人數(shù)已達(dá)300多萬人。巨大的經(jīng)濟(jì)損失2021年3月聯(lián)合國報(bào)告指出，新冠疫情使全球經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷90年來最嚴(yán)重倒退，據(jù)估計(jì)，全球損失工作崗位多達(dá)1.14億，約1.2億人陷入極端貧困，生活窘迫。在此情況下，由于世界上最貧窮國家的局勢，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的期限將可能后推十年。嚴(yán)重的心理陰影新冠疫情發(fā)生之初，不僅本已心理、精神障礙的患者因?yàn)橐獪p少外出以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而無法得到及時(shí)治療，而且越來越多的人由于身體健康問題、居家隔離、保持社交距離等原因出現(xiàn)各式各樣的心理問題，影響個(gè)人正常生活的同時(shí)給家庭和社會(huì)帶來沉重負(fù)擔(dān)。疫情的蔓延讓社會(huì)整體氛圍較為壓抑，據(jù)調(diào)查，中國人的心理健康問題發(fā)病率在疫情期間高達(dá)百分之三十。應(yīng)急管理諾曼?奧古斯汀認(rèn)為危機(jī)是“危險(xiǎn)”與“機(jī)遇”的綜合體，危與機(jī)相伴相生，而危機(jī)管理的精髓正在于化危險(xiǎn)為機(jī)遇。及時(shí)而有效的危機(jī)管理能把握危機(jī)黃金時(shí)間，從而降低或避免危機(jī)所帶來的各種損失，達(dá)到讓國家、企業(yè)或其他組織早日恢復(fù)正常運(yùn)行的目標(biāo)。應(yīng)急管理也被稱為公共危機(jī)管理，主要指在政府主導(dǎo)下對突發(fā)公共危機(jī)采取預(yù)防、處置和恢復(fù)重建等工作，通過采取行政管理、技術(shù)手段等一系列舉措，保障人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)環(huán)境和確保社會(huì)秩序正常運(yùn)轉(zhuǎn)。應(yīng)急管理主要包括應(yīng)急管理者、公共危機(jī)事件、應(yīng)急管理手段等要素。從主體上來看，具有全社會(huì)共同參與的特征。應(yīng)急管理的主體包括政府、社會(huì)組織、公民、軍隊(duì)等，其中，社會(huì)組織和公民個(gè)人在應(yīng)急管理中發(fā)揮越來越重要的作用。從應(yīng)急管理的客體來看，如今風(fēng)險(xiǎn)不僅呈現(xiàn)出多樣化特征，還有全風(fēng)險(xiǎn)的趨勢——現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素隨環(huán)境不斷變化，不確定性日益增強(qiáng)。從應(yīng)急管理的過程來看，具有明顯的過程性特征。一般認(rèn)為應(yīng)急管理可以劃分為事前準(zhǔn)備、事中危機(jī)應(yīng)對和事后恢復(fù)三個(gè)階段；也有研究者將應(yīng)急管理劃分為減緩、預(yù)防、準(zhǔn)備和響應(yīng)四個(gè)階段。從應(yīng)急管理的治理手段來看，一方面要應(yīng)用先進(jìn)的技術(shù)手段，做好風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別工作和危機(jī)的處置工作；另一方面，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，創(chuàng)新社會(huì)治理手段，在社區(qū)層面開展網(wǎng)格化防控，最大限度降低危機(jī)的影響。社區(qū)應(yīng)急管理的特征和主要內(nèi)容社區(qū)應(yīng)急管理是在基層政府的統(tǒng)一指揮下，動(dòng)員社區(qū)組織及社區(qū)內(nèi)居民，對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的各類突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警等活動(dòng)的總稱。社區(qū)應(yīng)急管理包涵了以下幾層涵義：一是社區(qū)應(yīng)急管理的主體是政府相關(guān)部門、組織及社區(qū)居等民，具有多元化特征；二是應(yīng)急管理的手段主要是行政管理、應(yīng)急知識(shí)宣教、社區(qū)調(diào)解矯正等；三是應(yīng)急管理依靠社區(qū)內(nèi)各方力量，如社區(qū)組織單位和社區(qū)居民等。首先，社區(qū)應(yīng)急管理具有先期性。社區(qū)能在政府正式危機(jī)響應(yīng)前，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)危機(jī)、上報(bào)信息、先期處置，將危機(jī)控制于萌芽狀態(tài)，最大限度的降低突發(fā)事件的影響。其次，社區(qū)應(yīng)急管理還具有補(bǔ)充性，能夠充分利用自身優(yōu)勢調(diào)動(dòng)社區(qū)居民和組織，配合政府的應(yīng)急響應(yīng)工作，保障政府專業(yè)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)伍能夠在社區(qū)內(nèi)高效開展工作，同時(shí)能夠整合社區(qū)資源，配合政府做好預(yù)警、宣傳、協(xié)調(diào)、救援等工作。最后，社區(qū)應(yīng)急管理還具備法治性，即社區(qū)應(yīng)急管理工作應(yīng)在法律規(guī)范內(nèi)開展，社區(qū)應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)重建等工作要在上級(jí)政府的指導(dǎo)下有序開展，傳達(dá)政府相關(guān)精神和指示也應(yīng)遵照相關(guān)制度規(guī)定。根據(jù)美國學(xué)者羅伯特·希斯提出了應(yīng)急管理的四個(gè)階段，社區(qū)應(yīng)急管理包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容（見表2-1所示）。社區(qū)是城市最基本單元，也是突發(fā)事件醞釀和發(fā)生的第一現(xiàn)場，因此社區(qū)是城市應(yīng)急管理系統(tǒng)最重要的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件水平的高低，直接影響到居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，進(jìn)而影響整個(gè)社會(huì)安全。表2-1社區(qū)應(yīng)急管理主要內(nèi)容應(yīng)急縮減1、繪制社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)地圖2、定期開展隱患排查3、制定實(shí)用的應(yīng)急預(yù)案4、建立靈活高效應(yīng)急管理體制、機(jī)制5、加強(qiáng)應(yīng)急知識(shí)、技能的宣傳和教育6、合理規(guī)劃應(yīng)急避難場所7、成立社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍應(yīng)急預(yù)備1、建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制2、建設(shè)暢通的信息通報(bào)渠道應(yīng)急反應(yīng)1、成立靈活高效的應(yīng)急指揮中心2、有效組織居民開展自救互救3、有序協(xié)調(diào)不同組織的救援活動(dòng)4、建立高效的信息溝通和發(fā)布平臺(tái)應(yīng)急恢復(fù)1、有效制定和實(shí)施恢復(fù)重建計(jì)劃2、加強(qiáng)災(zāi)后居民的心理疏導(dǎo)相關(guān)理論基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論是基于對現(xiàn)代性意外后果——風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)判斷和解釋。人們享受著現(xiàn)代科技飛速發(fā)展所帶來的物質(zhì)生活水平躍升，也面臨著生態(tài)惡化、核泄漏、致命性病毒等威脅，普遍性喪失安全感，易導(dǎo)致現(xiàn)代社會(huì)秩序不穩(wěn)定。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代，風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和發(fā)展與人類社會(huì)的具體活動(dòng)、生存環(huán)境和技術(shù)水平緊密相關(guān)，尤其是在自然“人化”程度不斷提高和全球化不斷深入的時(shí)代，風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生性、延展性和全球性特征日益顯著，風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與控制也越來越困難。從某種程度上來說，現(xiàn)代社會(huì)強(qiáng)流動(dòng)性和個(gè)體化社會(huì)結(jié)構(gòu)不僅會(huì)加劇風(fēng)險(xiǎn)的積聚、傳播和蔓延，還會(huì)在無形中推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的再生產(chǎn)，從而加劇風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和復(fù)雜性。貝克認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段后不可避免的產(chǎn)物?，F(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)是一種人為建構(gòu)的不確定性，短時(shí)間內(nèi)人類社會(huì)不具備控制它的能力，而它們常常造成不可逆的傷害并且往往具有世界性和“飛去來器效應(yīng)”，加劇了風(fēng)險(xiǎn)的蔓延和擴(kuò)散。由于多重風(fēng)險(xiǎn)的疊加，現(xiàn)代社會(huì)步入風(fēng)險(xiǎn)積聚的時(shí)代，具有高度復(fù)雜性和高度不確定性的特征。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論認(rèn)為，“風(fēng)險(xiǎn)”是處于一定的社會(huì)環(huán)境之中且與行動(dòng)者的活動(dòng)相聯(lián)系的，需結(jié)合社會(huì)背景對風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生與發(fā)展進(jìn)行考察。從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的角度解析新冠肺炎疫情可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代社會(huì)的強(qiáng)流動(dòng)性、個(gè)體化社會(huì)結(jié)構(gòu)和不確定性加劇了公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的積聚，導(dǎo)致它從地域性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件快速發(fā)展為全球性的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。（1）強(qiáng)流動(dòng)性加速疫情擴(kuò)散。社會(huì)流動(dòng)是現(xiàn)代社會(huì)的重要特征之一，充分的流動(dòng)激發(fā)出社會(huì)強(qiáng)大的活力。社會(huì)流動(dòng)性不僅包括階層流動(dòng)，也包括空間流動(dòng)。新冠疫情防控初期，城市人口的大規(guī)模、高密度和強(qiáng)流動(dòng)特性，以及春節(jié)工人返鄉(xiāng)潮，中國高速度的空間流動(dòng)給防控工作的開展造成阻礙，使得疫情不斷擴(kuò)散蔓延。另一方面，隨著國際經(jīng)濟(jì)、文化等方面聯(lián)系日益緊密，人口流動(dòng)不再局限國內(nèi)，新冠病毒迅速擴(kuò)散海外各國，波及200多個(gè)國家和地區(qū)。（2）個(gè)體化社會(huì)結(jié)構(gòu)降低風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對水平?！案叨确只纳鐣?huì)結(jié)構(gòu)制造了制度化的個(gè)體主義，個(gè)體本身成為社會(huì)再生產(chǎn)的單位”，個(gè)體從組織、傳統(tǒng)等結(jié)構(gòu)性力量中掙脫，也意味著組織化水平的降低，大范圍的集中人力、物力、財(cái)力成為一道難題；而對個(gè)體而言，缺乏組織的庇護(hù)也讓個(gè)體及家庭成為防疫壓力主要承擔(dān)者。在這種情況下，個(gè)體力量過于渺小，不足以抵抗風(fēng)險(xiǎn)，需要強(qiáng)有力的組織、政府提供支持。（3）不確定性加大風(fēng)險(xiǎn)治理難度。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的本質(zhì)特征是不確定性。現(xiàn)代社會(huì)的流動(dòng)性和個(gè)體化的特點(diǎn)，讓突發(fā)事件很容易超出承受者預(yù)期，加劇風(fēng)險(xiǎn)不確定性。這一特點(diǎn)在全球性新冠疫情中也表現(xiàn)明顯。各個(gè)個(gè)體出于自身利益考慮、由于理解認(rèn)知水平，往往會(huì)對防疫工作作出不同理解，極易造成執(zhí)行結(jié)果的偏差。防疫初期“武漢封城”，部分群眾因?yàn)榛炭值仍?，選擇離開武漢，進(jìn)一步加速疫情擴(kuò)散；也有少部分網(wǎng)民造謠，擾亂民心，增加防控難度?？傊话l(fā)公共衛(wèi)生事件在現(xiàn)代社會(huì)流動(dòng)性和個(gè)體化社會(huì)結(jié)構(gòu)的雙重疊加下生發(fā)出更多不確定性，合理控制流動(dòng)、實(shí)現(xiàn)再組織化及最大程度地降低各種不確定性對社會(huì)的負(fù)面影響是突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的重點(diǎn)。為了盡可能降低、控制、抵抗社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，把握這三個(gè)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)加劇的因素至關(guān)重要。故而，在本文中，該理論能夠?yàn)樵O(shè)計(jì)問卷以及提出相應(yīng)的對策提供思考角度。個(gè)體掙脫結(jié)構(gòu)性力量的現(xiàn)狀，為本文提供公眾參與的視角，進(jìn)而對思考如何凝聚社區(qū)力量的對策有所啟發(fā)。不確定性是風(fēng)險(xiǎn)治理的難點(diǎn)，這啟示筆者從居民對社區(qū)應(yīng)急工作了解程度的角度進(jìn)行問卷設(shè)計(jì)及分析。危機(jī)管理4R模型基于流程和周期，羅伯特?希斯綜合了危機(jī)發(fā)生演變的整個(gè)過程以及危機(jī)管理行動(dòng)，提出危機(jī)縮減、危機(jī)預(yù)備、危機(jī)反應(yīng)和危機(jī)恢復(fù)的4R危機(jī)管理理論模型。其中每個(gè)管理階段有不同的管理目標(biāo)，管理主體可以將危機(jī)目標(biāo)進(jìn)行階段劃分，有針對性對危機(jī)進(jìn)行處置，以減小危機(jī)發(fā)生的機(jī)率和負(fù)面影響。第一個(gè)階段：縮減階段。危機(jī)的縮減管理是4R危機(jī)管理核心內(nèi)容，其目的在于降低危機(jī)發(fā)生可能性。從組織環(huán)境、系統(tǒng)和人員等方面出發(fā)，縮減管理要求進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)源評估和風(fēng)險(xiǎn)因素排查，綜合配置組織資源，提升組織風(fēng)險(xiǎn)管理素質(zhì)和能力，縮減危機(jī)發(fā)生造成的沖擊。其中，在環(huán)境管理方面，組織應(yīng)當(dāng)建立與風(fēng)險(xiǎn)因素相適應(yīng)的反應(yīng)機(jī)制，重視對環(huán)境中潛在的風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行管理，清楚意識(shí)到所處環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)因素，做好預(yù)防準(zhǔn)備工作；在結(jié)構(gòu)管理方面，應(yīng)有專門的組織機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)內(nèi)權(quán)責(zé)分明，規(guī)章制度健全；在系統(tǒng)管理方面，建立和完善一套有效的防險(xiǎn)系統(tǒng)，保障危機(jī)時(shí)該防險(xiǎn)系統(tǒng)能夠及時(shí)響應(yīng)；在人員管理方面，組織應(yīng)圍繞各類風(fēng)險(xiǎn)，對員工開展針對性培訓(xùn)和演習(xí)，提升員工個(gè)人應(yīng)對危機(jī)的能力，將會(huì)降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。第二個(gè)階段：預(yù)備階段。危機(jī)的預(yù)備管理是危機(jī)管理重要環(huán)節(jié)。預(yù)備管理首先在于建立一套完善的預(yù)警系統(tǒng)，對危機(jī)的發(fā)生做出監(jiān)控和預(yù)警。危機(jī)預(yù)備管理也需要建立一支管理團(tuán)隊(duì)，組織應(yīng)設(shè)置專門的崗位或者指定專門的人員來負(fù)責(zé)危機(jī)管理。危機(jī)預(yù)備管理還需要制定完整的管理計(jì)劃，幫助決策層和普通員工在危機(jī)發(fā)生時(shí)，都能夠按部就班的處理危機(jī)，迅速反應(yīng)，避免混亂。此外，危機(jī)預(yù)備管理是建立在反復(fù)的模擬演練基礎(chǔ)上的，通過培訓(xùn)和演習(xí)提升員工的危機(jī)管理能力。第三個(gè)階段：反應(yīng)階段。危機(jī)的反應(yīng)管理是危機(jī)管理重點(diǎn)環(huán)節(jié)，也是危機(jī)管理處理效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。危機(jī)發(fā)生以后，組織應(yīng)該迅速的確認(rèn)危機(jī)、隔離風(fēng)險(xiǎn)源、處理危機(jī)、防止危機(jī)擴(kuò)散。在反應(yīng)管理過程中，管理的范圍最為廣泛，組織首先應(yīng)找到危機(jī)信息的全貌、準(zhǔn)確收集，把握危機(jī)的影響程度，科學(xué)制定應(yīng)對策略；同時(shí)還要做好危機(jī)溝通，及時(shí)向利益相關(guān)者和社會(huì)公眾傳遞危機(jī)管理信息，消除疑慮和誤解；此外還要落實(shí)各項(xiàng)危機(jī)管理措施，切實(shí)降低危機(jī)的影響和沖擊，將損失降低到最小。第四個(gè)階段：恢復(fù)階段。危機(jī)的恢復(fù)管理是危機(jī)管理的收尾階段。在恢復(fù)管理過程中，應(yīng)對危機(jī)造成的影響進(jìn)行全面總結(jié)和分析，制定、落實(shí)各項(xiàng)對應(yīng)的恢復(fù)計(jì)劃，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以提高組織危機(jī)管理水平。有效的危機(jī)管理是對該理論四個(gè)管理階段的有機(jī)整合，能做好風(fēng)險(xiǎn)的控制、危機(jī)的預(yù)警、危機(jī)的應(yīng)急響應(yīng)到總結(jié)完善各個(gè)方面的管理，有效減輕危機(jī)造成的負(fù)面影響，甚至化危為機(jī)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。危機(jī)管理4R理論模型是本文分析問題及提出對策的理論根基，構(gòu)建四個(gè)維度剖析社區(qū)應(yīng)急管理工作全過程。社區(qū)治理理論由于面臨福利國家危機(jī)以及經(jīng)濟(jì)增長困境，國家需要對傳統(tǒng)的政府角色進(jìn)行重新定位與調(diào)整。加之由于公民社會(huì)的興起，社區(qū)組織、志愿者組織、民間組織等社會(huì)組織的力量不斷壯大并對公共事務(wù)的管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，政府之外的社會(huì)力量愈加被重視。在此社會(huì)背景下，“治理”這一概念被西方研究者提出，并由于適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要而得到學(xué)界普遍關(guān)注。以社會(huì)發(fā)展可持續(xù)和公共利益最大化為宗旨的治理理論，圍繞國家、市場、社會(huì)三者的關(guān)系展開論述，聚焦于公共權(quán)力獲得和運(yùn)行，以及相關(guān)主體參與及相互之間的互動(dòng)過程。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人詹姆斯·N.羅西瑙將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，并認(rèn)為相較于政府統(tǒng)治，治理的內(nèi)涵更為豐富。它不僅包括政府機(jī)制，同時(shí)也包括非正式的、非政府的機(jī)制，可以使得不同的甚至相互沖突的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)。因此，在治理理念中，政府不再是公共管理的絕對操控者，而社會(huì)力量得到強(qiáng)調(diào)。公民、社會(huì)組織等主體通過多元渠道廣泛參與到公共管理中被治理理論所提倡，通過多種治理方式，促進(jìn)各主體之間的良性互動(dòng)。在治理理論大框架下所提出的社區(qū)治理理論雖具有所有治理理論均存在的共性，但也具有其自身的特性。史柏年認(rèn)為，社區(qū)治理是指一種由共同目標(biāo)支持的社區(qū)公共事務(wù)方面的管理機(jī)制。在社區(qū)治理過程中，社區(qū)的各類主體立足于正式法規(guī)或者人們意愿遵從的規(guī)范約定，通過協(xié)商談判、協(xié)調(diào)互動(dòng)等方式，共同對涉及社區(qū)居民利益的公共事務(wù)進(jìn)行有效管理，從而增強(qiáng)社區(qū)凝聚力、增進(jìn)社區(qū)成員福祉、促進(jìn)社區(qū)全面發(fā)展。[23]由此可見，社區(qū)治理理論本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)多方參與和居民自治，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮社區(qū)自身自治力量。社區(qū)治理具有以下三方面特點(diǎn)：首先，具有主體多元特點(diǎn)。社區(qū)治理主體包括政府、社區(qū)居民以及社區(qū)組織等等，各主體各司其職，共建社區(qū)。其次，具有過程互動(dòng)化的特點(diǎn)。各主體平等地參與社區(qū)治理過程，互動(dòng)過程中行政色彩少。最后，具有目標(biāo)內(nèi)生化特點(diǎn)。社區(qū)治理更為看重社區(qū)內(nèi)部多方位需求的滿足，如社區(qū)環(huán)境改善需求、社區(qū)便民服務(wù)需求等。依據(jù)社區(qū)治理理論，社區(qū)應(yīng)不斷凝聚、發(fā)展自身力量，減少對政府的依賴性。這在加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急管理能力方面也同樣適用，如何增強(qiáng)社區(qū)自治功能、如何提升志愿組織效能以及如何促進(jìn)公眾參與社區(qū)事務(wù)積極性，都是需要加強(qiáng)重視方面。

三、惠州市數(shù)碼街社區(qū)新冠肺炎疫情應(yīng)急管理現(xiàn)狀調(diào)研方案設(shè)計(jì)研究目標(biāo)通過調(diào)研，了解惠州市數(shù)碼街社區(qū)在新冠肺炎疫情中應(yīng)急管理從預(yù)備階段到恢復(fù)階段的現(xiàn)狀，并以此調(diào)查結(jié)果為依據(jù)分析該社區(qū)在應(yīng)急管理方面存在的短板，提出具有針對性、可行性改進(jìn)意見，推動(dòng)該社區(qū)應(yīng)急管理工作的發(fā)展。調(diào)研對象及方法問卷調(diào)查對象包括社區(qū)居民、在社區(qū)工作、及為社區(qū)服務(wù)的人員，其中，以社區(qū)居民為主。發(fā)放問卷方式主要為線上發(fā)放，將問卷發(fā)放至部分小區(qū)的業(yè)主群，志愿者群等等。共計(jì)發(fā)放問卷數(shù)104份。訪談對象包括：社區(qū)居民、社區(qū)管理人員、志愿組織成員三類。訪談通過電話、面對面進(jìn)行。其中，訪談社區(qū)工作人員2位，社區(qū)居民3位，社區(qū)志愿者3位。調(diào)研內(nèi)容調(diào)查問卷涉及如下幾方面：參與調(diào)查對象基本情況、公眾參與方面、社區(qū)信任及社區(qū)應(yīng)急管理方面情況，涉及縮減、預(yù)備、反應(yīng)、恢復(fù)四個(gè)應(yīng)急管理階段。對社區(qū)管理人員的訪談問卷主要涉及社區(qū)基本情況、新冠疫情期間社區(qū)的主要應(yīng)急措施、疫情期間社區(qū)應(yīng)急管理各個(gè)階段的表現(xiàn)及所出現(xiàn)的問題；對社區(qū)居民的訪談問卷主要涉及居民對社區(qū)在疫情期間的應(yīng)急管理的評價(jià)及建議；對物業(yè)管理人員的訪談主要涉及疫情期間小區(qū)與社區(qū)層面的配合情況；對社區(qū)志愿者的訪談則涉及疫情期間社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)的開展情況?；葜菔袛?shù)碼街社區(qū)新冠肺炎疫情應(yīng)急管理現(xiàn)狀分析惠州市數(shù)碼街社區(qū)新冠肺炎疫情應(yīng)急管理的基本情況在新冠肺炎疫情中，惠州市累計(jì)確診病例62例，其中：惠城區(qū)13例。各個(gè)社區(qū)為疫情防控均作出有力貢獻(xiàn)，共同推進(jìn)防疫工作實(shí)現(xiàn)惠州市確診病例動(dòng)態(tài)清零?；葜菔袛?shù)碼街社區(qū)位于廣東省惠州市惠城區(qū)橋西街道中心，總面積為0.44平方公里，總?cè)丝谶_(dá)到15390人，總戶數(shù)有5030戶，是一個(gè)興旺的中心轄區(qū)，轄內(nèi)有較為繁華的商業(yè)街區(qū)，有中學(xué)一所。而其中的數(shù)碼街曾是中國規(guī)模最大、數(shù)碼產(chǎn)品最集中的自由市場，其會(huì)集了服裝、電器、飲食于一體的購物天堂，其每年春節(jié)期間會(huì)舉辦“年貨一條街”的活動(dòng)，是市內(nèi)春節(jié)期間熱點(diǎn)項(xiàng)目，在給街區(qū)帶來巨大人流量的同時(shí)，也增大了社區(qū)內(nèi)的新冠疫情防控的難度。隨著新冠疫情防控常態(tài)化，在恢復(fù)商業(yè)的同時(shí)進(jìn)行疫情防控對該社區(qū)而言也是一個(gè)難點(diǎn)。該社區(qū)所面對的問題在中國具有一定程度上的代表性。該社區(qū)平時(shí)重視通過開展多樣化的群眾性文化活動(dòng),凝聚社區(qū)民心,引導(dǎo)社區(qū)群眾追求崇高道德和文明行為，并本著“管理并舉,重在服務(wù)”的原則,在社區(qū)內(nèi)強(qiáng)化服務(wù)功能，把為民服務(wù)的宗旨貫徹落實(shí)到位。社區(qū)根據(jù)《惠州市防控新型冠狀病毒感染的肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)和農(nóng)村疫情防控工作的通告》及社區(qū)實(shí)際情況開展疫情防控工作，切實(shí)保障人民群眾生命健康安全。（1）實(shí)行封閉管理。社區(qū)督促社區(qū)內(nèi)各大小區(qū)在出入口處設(shè)立防控卡點(diǎn)，限制無關(guān)人員進(jìn)出，并確保小區(qū)內(nèi)聚集性場所一律關(guān)閉，以減少不必要的人員流動(dòng)。此外，還需通知各小區(qū)對電梯等小型封閉公共場所進(jìn)行每日消毒。（2）做好人員防護(hù)。疫情防控期間，對居民進(jìn)行新冠肺炎相關(guān)基礎(chǔ)知識(shí)教育，宣傳防控政策和措施，如張貼告示，告知居民在公共場合戴口罩。通知各小區(qū)每天對進(jìn)出居民實(shí)行體溫檢測，如遇體溫異常者，要求及時(shí)向居委會(huì)報(bào)告，由居委會(huì)報(bào)街道“三人工作組”上門探視處置。此外，社區(qū)居委會(huì)對從疫情嚴(yán)重地區(qū)返回的居民或有來自疫情嚴(yán)重地區(qū)客人的居民，嚴(yán)格執(zhí)行14天居家隔離措施，并進(jìn)行登記，每天上門詢問，確保一個(gè)不漏及追蹤到位。（3）重視人員關(guān)懷。社區(qū)居委會(huì)需對居家隔離人員進(jìn)行健康管理并對該群體落實(shí)好“八個(gè)一”管理及關(guān)懷：在居家隔離住戶門前張貼一份健康關(guān)懷提示，遞送一份居家隔離告知書，配送一份防疫宣傳手冊、一支體溫計(jì)、一份體溫檢測表格、一份口罩、一支筆，確定一位對口聯(lián)系服務(wù)人。保證隔離距離不隔離溫暖。調(diào)研結(jié)果分析（1）參與調(diào)查對象基本情況表3-1參與調(diào)查對象年齡人數(shù)（人）比例（%）18周歲以下0018—25周歲（含本數(shù)）3533.6525—45周歲（含本數(shù)）5451.9245—60周歲（含本數(shù)）1413.4660周歲以上10.96總計(jì)104100表3-2長期居住本社區(qū)的居民是否長期居住在本社區(qū)內(nèi)（6個(gè)月以上）人數(shù)（人）比例（%）是7875否2625總計(jì)104100參與調(diào)查的有104人，主要為25—45歲的社區(qū)居民（見表3-1）。其中，75%的調(diào)查對象為長期（6個(gè)月以上）居住在本社區(qū)內(nèi)居民（見表3-2）。（2）縮減階段情況eq\o\ac(○,1)應(yīng)急預(yù)案演練參與情況表3-3預(yù)案演練參與度是否參加過社區(qū)的應(yīng)急預(yù)案演練人數(shù)（人）比例（%）是2625否，聽說過6461.54否，沒聽過1413.46總計(jì)104100據(jù)表3-3，問及居民在平時(shí)是否參加過社區(qū)的應(yīng)急預(yù)案演練時(shí)，有25%表示曾參加過，但大部分表示未參加。甚至有13.46%的居民沒有聽說過社區(qū)有應(yīng)急預(yù)案演練?？煞从成鐓^(qū)應(yīng)急預(yù)案演練落實(shí)不到位、宣傳不到位。eq\o\ac(○,2)開展應(yīng)急知識(shí)、技能的宣傳和教育表3-4疫情期間宣傳新冠肺炎疫情期間，接受過社區(qū)那種形式的宣傳教育人數(shù)（人）比例（%）沒有注意到相關(guān)信息10.96宣傳手冊（單）7471.15宣傳欄7975.96工作人員到戶宣傳7471.15廣播3432.69其他21.92總計(jì)104100據(jù)表3-4，社區(qū)居民在新冠肺炎疫情期間，主要接受的社區(qū)宣傳方式有宣傳欄（75.96%）、宣傳手冊（71.15%）以及工作人員到戶宣傳（71.15%）。eq\o\ac(○,3)隱患排查工作表3-5疫情期間社區(qū)排查工作執(zhí)行情況新冠疫情期間，是否接受過社區(qū)人員上門排查人數(shù)（人）比例（%）是9288.46否1211.54總計(jì)104100表3-6社區(qū)排查工作人員滿意度您對當(dāng)時(shí)所接觸的社區(qū)工作人員滿意程度人數(shù)（人）比例（%）滿意6570.65一般2628.26不滿意11.09總計(jì)92100據(jù)表3-5，新冠疫情期間，88.46%的居民接受過社區(qū)工作人員上門排查。在這些接受上門排查的居民中，大部分（70.65%）對工作人員表示滿意（見表3-6）。eq\o\ac(○,4)社區(qū)應(yīng)急管理隊(duì)伍情況表3-7疫情期間居民對社區(qū)工作人員及志愿者評價(jià)疫情期間：完全不同意不太同意不了解有些同意完全同意社區(qū)工作人員非常專業(yè)1(0.96%)8(7.69%)16(15.38%)49(47.12%)30(28.85%)社區(qū)工作人員態(tài)度非常友好0(0%)4(3.85%)8(7.69%)51(49.04%)41(39.42%)社區(qū)志愿者能提供使我滿意的服務(wù)2(1.92%)1(0.96%)15(14.42%)52(50%)34(32.69%)據(jù)表3-7，在對新冠疫情期間社區(qū)工作人員的表現(xiàn)進(jìn)行評價(jià)時(shí)，高達(dá)88.46%的居民同意工作人員態(tài)度友好這一說法；評價(jià)社區(qū)工作人員專業(yè)性時(shí)，8.65%的人認(rèn)為并不是很專業(yè)，但仍有75.97%的人覺得較為專業(yè)。評價(jià)社區(qū)志愿者時(shí)，82.69%的居民認(rèn)為社區(qū)志愿者提供了使人滿意的服務(wù)，反映社區(qū)志愿服務(wù)在新冠防控過程中有所貢獻(xiàn)。（3）預(yù)備階段情況eq\o\ac(○,1)社區(qū)預(yù)警機(jī)制表3-8居民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)及參與公共事務(wù)積極性平時(shí)是否會(huì)主動(dòng)察覺周邊的公共安全隱患人數(shù)（人）比例（%）是，并會(huì)向相關(guān)部門反映1817.31是，未向相關(guān)部門反映7975.96否76.73總計(jì)104100據(jù)表3-8，在問到平時(shí)是否會(huì)主動(dòng)察覺周邊的公共安全隱患時(shí)，大部分居民（93.27%）都表示會(huì)，可反映居民在生活中有較高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。但是另一方面，選擇向有關(guān)部門反映的人數(shù)則較少，僅占17.31%，體現(xiàn)出社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性相對較弱。社區(qū)還通過運(yùn)用“網(wǎng)格化+大數(shù)據(jù)”管理機(jī)制。在網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺(tái)大數(shù)據(jù)支撐下，快速摸清人員情況，細(xì)分流動(dòng)人口，及時(shí)確定重點(diǎn)人員，確保“一人一檔，一日一報(bào)”。該機(jī)制為社區(qū)人員精準(zhǔn)、高效排查打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，最終建立聯(lián)動(dòng)、聯(lián)防、共享機(jī)制，形成了全履蓋、無死角的疫情防控網(wǎng)，以保證疫情防控工作順利開展。（4）反應(yīng)階段情況eq\o\ac(○,1)社區(qū)居民參與情況表3-9居民對社區(qū)應(yīng)急管理工作關(guān)注度平時(shí)會(huì)主動(dòng)關(guān)注社區(qū)應(yīng)急管理工作人數(shù)（人）比例（%）經(jīng)常5149.04偶爾4240.38不關(guān)注1110.58總計(jì)104100據(jù)表3-9，在問到平時(shí)是否會(huì)主動(dòng)關(guān)注社區(qū)應(yīng)急管理工作時(shí)，表示經(jīng)常關(guān)注的社區(qū)居民占被調(diào)查人數(shù)的49.04%，40.38%表示偶爾關(guān)注，僅有10.58%居民表示不關(guān)注。體現(xiàn)社區(qū)居民對社區(qū)應(yīng)急管理工作較為重視。表3-10社區(qū)應(yīng)急管理工作參與度平時(shí)會(huì)參與到社區(qū)應(yīng)急管理工作中人數(shù)（人）比例（%）經(jīng)常4240.38偶爾4846.15沒參加過1413.46總計(jì)104100表3-11居民參與社區(qū)應(yīng)急管理方式采用哪種方式參與社區(qū)應(yīng)急管理工作人數(shù)（人）比例（%）提供信息4853.33捐款6268.89捐物6167.78技術(shù)支持20.02勞動(dòng)力支持3741.11參與社區(qū)志愿組織活動(dòng)4853.33其他00總計(jì)90100表3-12未參與原因沒有參與到社區(qū)應(yīng)急管理工作的原因人數(shù)（人）比例（%）不太關(guān)注社區(qū)工作1392.86不知道如何參加1071.43其他17.14總計(jì)14100據(jù)表3-10，在問及平時(shí)是否會(huì)參與到社區(qū)應(yīng)急管理工作中時(shí)，亦有大部分居民表示參與過。居民的主要參與方式為捐款（68.89%）、捐物（67.78%）、參與社區(qū)志愿組織活動(dòng)（53.33%）（見表3-11）。在那些沒有參與到社區(qū)應(yīng)急管理工作中的居民中，92.86%表示不太關(guān)注社區(qū)工作，71.43%表示不清楚參與途徑（見表3-12）。eq\o\ac(○,2)社區(qū)應(yīng)急物資供應(yīng)情況表3-13疫情期間應(yīng)急物資供給情況新冠疫情期間，是否曾接受過由社區(qū)提供的相關(guān)應(yīng)急物資人數(shù)（人）比例（%）是，并能滿足我的需求5956.73是，不太能滿足我的需求2927.88否，聽說過1211.54否，沒聽說過43.85總計(jì)104100據(jù)表3-13，新冠疫情期間，84.61%的社區(qū)居民接受過社區(qū)提供的應(yīng)急物資，56.73%的人表示能夠滿足需求，但仍有27.88%的人表示不太能滿足需求。eq\o\ac(○,3)志愿活動(dòng)參與情況表3-14疫情期間社區(qū)志愿活動(dòng)參與度新冠疫情期間，是否曾參加過社區(qū)志愿活動(dòng)人數(shù)（人）比例（%）是3937.5沒參加，聽說過5956.73沒參加，沒聽說過65.77總計(jì)104100據(jù)表3-14，新冠疫情期間，37.5%的居民表示曾參加過社區(qū)志愿活動(dòng)，94.23%的居民都知曉社區(qū)有相關(guān)志愿服務(wù)活動(dòng)。eq\o\ac(○,4)社區(qū)應(yīng)急管理信息溝通情況圖3-1居民對疫情期間社區(qū)相關(guān)應(yīng)急管理措施的了解程度據(jù)圖3-1，大部分居民表示自己對社區(qū)相關(guān)應(yīng)急管理措施都較為了解。表3-15居民對社區(qū)宣傳工作及應(yīng)急管理機(jī)制評價(jià)疫情期間：完全不同意不太同意不了解有些同意完全同意社區(qū)應(yīng)急宣傳教育工作充分開展2(1.92%)5(4.81%)11(10.58%)47(45.19%)39(37.5%)社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制科學(xué)合理0(0%)4(3.85%)22(21.15%)49(47.12%)29(27.88%)據(jù)表3-15，對于社區(qū)新冠疫情宣傳工作的開展，83.69%的居民表示滿意；對于社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制的科學(xué)性，75%的居民表示認(rèn)可，但對其不了解的人較多，占21.15%。（5）恢復(fù)階段情況eq\o\ac(○,1)災(zāi)后居民心理疏導(dǎo)表3-16疫情期間社區(qū)心理服務(wù)提供情況新冠疫情期間，是否接受過社區(qū)提供的心理服務(wù)人數(shù)（人）比例（%）是1211.54否，聽說過6158.65否，沒聽說過3129.8總計(jì)104100數(shù)碼街社區(qū)在疫情期間主要由社區(qū)工作人員為群眾提供心理疏導(dǎo)服務(wù)。據(jù)表3-16顯示，新冠疫情期間，接受過社區(qū)提供的心理服務(wù)的居民占被調(diào)查人數(shù)的11.54%，其中的75%表示滿意，25%表示一般。不知曉社區(qū)提供相關(guān)心理服務(wù)的人占29.8%。eq\o\ac(○,2)實(shí)施社區(qū)恢復(fù)計(jì)劃數(shù)碼街社區(qū)急群眾之所急。社區(qū)網(wǎng)格長主動(dòng)到各自分管網(wǎng)格，將復(fù)工所需的審批文件送至商戶手中。在商戶準(zhǔn)備完畢后，由網(wǎng)格長將相關(guān)材料返送到社區(qū)，完成各項(xiàng)手續(xù)后再返送商戶手里，避免了商戶來回跑動(dòng)導(dǎo)致的傳播風(fēng)險(xiǎn)，縮短服務(wù)的最后一公里，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和效率。此外，社區(qū)聯(lián)合市場監(jiān)管局、派出所、城管局、聯(lián)社干部組成巡邏隊(duì)伍，對沿街商鋪進(jìn)行巡邏，并對出現(xiàn)未佩戴口罩、聚集聊天等情況的社區(qū)居民進(jìn)行勸導(dǎo)教育。摸排流動(dòng)人口情況。隨著節(jié)后復(fù)工高潮的到來，返工人員增加，為社區(qū)疫情防控帶來不可控因素。為此，數(shù)碼街社區(qū)電話通知社區(qū)內(nèi)出租戶以及房東，對流動(dòng)人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并用表格記錄，為疫情防控提供信息基礎(chǔ)。

四、惠州市數(shù)碼街社區(qū)新冠肺炎疫情應(yīng)急管理存在問題及原因分析惠州市數(shù)碼街社區(qū)新冠肺炎疫情應(yīng)急管理存在問題社區(qū)治理行政化城市社區(qū)事務(wù)繁雜，在多元主體參與治理的情況下，不可避免地會(huì)出現(xiàn)治理主體之間缺位、越位等治理混亂的現(xiàn)象，導(dǎo)致社區(qū)治理行政化、社區(qū)承擔(dān)過多行政職能等問題，這些問題在數(shù)碼街社區(qū)應(yīng)急管理過程中也同樣存在。1號(hào)社區(qū)工作者：“社區(qū)說是社會(huì)組織，實(shí)際上已經(jīng)變成了政府下具有行政能力的一個(gè)機(jī)構(gòu)，很多東西都下沉到了社區(qū)。管控力度可以說百分之百……我個(gè)人覺得是制度導(dǎo)致的，其實(shí)不光是疫情的應(yīng)急管理，在很多事情方面，社區(qū)是沒有發(fā)表權(quán)的，但卻處于最接近事情或者居民的最前方，而我們只能聽命令執(zhí)行……運(yùn)行這么龐大的機(jī)構(gòu)，這應(yīng)該是必然吧?！闭巧鐓^(qū)治理的主導(dǎo)者及動(dòng)員引導(dǎo)者，在數(shù)碼街社區(qū)應(yīng)急管理中起著重要的作用；社區(qū)居民委員會(huì)作為政府與社區(qū)的聯(lián)接，是社區(qū)治理的重要載體，但在實(shí)際操作中這些治理主體間有時(shí)會(huì)互為掣肘，存在著互相沖突的關(guān)系，導(dǎo)致“1+1>2”的效果并沒有被充分發(fā)揮。政府希望發(fā)展各種社會(huì)力量來參與社區(qū)應(yīng)急管理，但又對無法確定社會(huì)力量在社區(qū)應(yīng)急管理當(dāng)中作用的正向性；而社區(qū)想獲得自我發(fā)展的空間，但現(xiàn)實(shí)中卻又?jǐn)[脫不了對政府的依賴。就該社區(qū)實(shí)際來看，街道辦事處、政府職能部門兩者與社區(qū)居委會(huì)之間的職能邊界不清問題較為突出。街道辦事處作為基層政府組織，在社區(qū)治理過程中起到管理協(xié)調(diào)等作用，與社區(qū)居委會(huì)存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但在數(shù)碼街社區(qū)新冠疫情應(yīng)急管理過程中，街道辦事處經(jīng)常有越位現(xiàn)象，將“指導(dǎo)”關(guān)系演變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，或者直接參與到社區(qū)應(yīng)急管理工作中，使得社區(qū)居委會(huì)成了街道辦事處下設(shè)的“跑腿”組織。部分社區(qū)工作人員也將自身視為政府的泥腿子，負(fù)責(zé)跑腿、辦雜事。社區(qū)應(yīng)急預(yù)案形式化應(yīng)急預(yù)案作為整個(gè)應(yīng)急管理體系的核心，其重要性無庸贅述。在街道和區(qū)有關(guān)部門的指導(dǎo)和幫助下，數(shù)碼街社區(qū)基于社區(qū)實(shí)際情況，初步建立起基層預(yù)案體系。但在實(shí)踐中，這些應(yīng)急預(yù)案的可行性較弱，并沒有達(dá)到預(yù)期的作用，其效力往往僅停留在紙面上。這也導(dǎo)致在新冠疫情初期，很多出現(xiàn)的問題無法依照已有預(yù)案進(jìn)行處理。在數(shù)碼街社區(qū)應(yīng)急預(yù)案方面主要存在以下問題：（1）應(yīng)急預(yù)案規(guī)定過于宏觀。越是基層的應(yīng)急預(yù)案，越應(yīng)當(dāng)具體且具備操作性，否則將降低基層組織危機(jī)響應(yīng)效率。在數(shù)碼街社區(qū)的公共衛(wèi)生安全方面的應(yīng)急預(yù)案中可發(fā)現(xiàn)：該社區(qū)應(yīng)急預(yù)案沒有針對可能碰到的突發(fā)事件進(jìn)行分級(jí)，也沒有對社區(qū)內(nèi)組織突發(fā)應(yīng)急處理的具體細(xì)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)描述，相關(guān)表述較為模糊。較大篇幅的原則性描述不僅導(dǎo)致執(zhí)行上的困難，也易導(dǎo)致延遲處理甚至推卸責(zé)任等問題出現(xiàn)，不利危機(jī)應(yīng)對。（2）應(yīng)急預(yù)案修訂滯后?！稄V東省突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》中明確要求居委會(huì)、村委會(huì)等基層群眾自治組織和社區(qū)的應(yīng)急行動(dòng)方案原則上每兩年至少修訂一次。但在實(shí)際中，由于數(shù)碼街社區(qū)人手緊張及缺少專業(yè)人士的指導(dǎo)，這一要求并不能得到有效的落實(shí)，存在敷衍了事的情況。新冠疫情期間，雖然數(shù)碼街社區(qū)反應(yīng)迅速，與街道辦及其他社區(qū)緊密配合，形成聯(lián)防聯(lián)控的格局，但防疫初期仍然出現(xiàn)短暫的管理混亂，這正是應(yīng)急預(yù)案滯后帶來的負(fù)面影響，社區(qū)無法依據(jù)已有預(yù)案對突發(fā)性事件做出高效反應(yīng)。（3）預(yù)案演練實(shí)用性低。表3-3顯示，數(shù)碼街社區(qū)應(yīng)急預(yù)案演練的參與度較低。雖然社區(qū)工作人員談及數(shù)碼街社區(qū)會(huì)按街道要求定期舉行演練，但從調(diào)查結(jié)果可看出，實(shí)戰(zhàn)效果不強(qiáng)，往往重＂演＂輕＂練＂，甚至很多居民不參與。此外，演練的種類比較單一，常常限于常規(guī)的消防滅火演練，而對發(fā)生頻率較低的突發(fā)性事件重視程度不夠，像公共衛(wèi)生事件這類針對性較強(qiáng)的演練較少。1號(hào)社區(qū)工作人員：“街道層面會(huì)組織應(yīng)急演練，頻率一年兩次。物業(yè)也有演練，一年好像也是兩次。主要是消防演習(xí)?！鳖A(yù)警作用未充分發(fā)揮信息預(yù)警在社區(qū)層面一直不太受重視，存在敷衍了事、形式化現(xiàn)象。雖然新冠肺炎疫情以來，政府開始對信息預(yù)警方面開始重視起來，嚴(yán)格打擊各類“隱瞞”“謊報(bào)”“緩報(bào)”現(xiàn)象，但數(shù)碼街社區(qū)疫情防控中仍存在風(fēng)險(xiǎn)排查不足、報(bào)送不及時(shí)的問題；而搜集到的相關(guān)預(yù)警信息也并沒有充分在社區(qū)宣傳，對居民的預(yù)警效果并不大。社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍人員緊缺、專業(yè)水平不足在疫情初期，社區(qū)需要進(jìn)行24小時(shí)的封閉式管理，還要開展摸排工作、應(yīng)對日常事務(wù)管理，社區(qū)工作人員出現(xiàn)了不足的情況。數(shù)碼街社區(qū)屬于人流量較大的社區(qū)，而該社區(qū)所有工作人員也不過才13人。兩位受訪談的社區(qū)工作人員均表示疫情期間的工作壓力大。2號(hào)社區(qū)工作者：“因?yàn)橐龅饺珕T防疫，在社區(qū)門口把關(guān)，而且還要關(guān)注居民的身體健康狀況，尤其我們社區(qū)有外國人，語言溝通方面是個(gè)大問題……記得有次有個(gè)人從中風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)過來了，網(wǎng)格長和書記等到十點(diǎn)多，警察從高速口接到人送到社區(qū)，社區(qū)工作人員把人先送回家封上門才回家。這種突發(fā)事件在疫情期間還挺多的?！?號(hào)社區(qū)工作者：“疫情初期我們沒有接受到相關(guān)培訓(xùn)，情況太突然了，我們都是被拉著去上崗的，守夜到晚上，大家都挺恐慌。一開始的時(shí)候，海報(bào)、應(yīng)急培訓(xùn)都是我們自己看書，自己學(xué)習(xí)，自己注意的……不光是社區(qū)工作人員，機(jī)關(guān)單位的工作人員都下沉到社區(qū)了,像街道辦有專班負(fù)責(zé)收集信息，他們也要跟我們一起跑和核對人員?！泵鎸θ耸謬?yán)重不足的情況，社區(qū)工作人員的工作量可想而知。雖然有其他工作人員的不斷注入，例如街道辦事處安排人輪流在社區(qū)執(zhí)勤、市直及區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)人員按照包保社區(qū)安排人員輪值、社區(qū)志愿者充實(shí)到社區(qū)，可對人口眾多的社區(qū)而言，可用人手依然很少。此外，社區(qū)自身雖然提供了一批志愿者作為防疫力量，但其實(shí)應(yīng)急響應(yīng)能力有限。這些社區(qū)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍組成人員素質(zhì)參差不齊，以中老年女性群體為主，身體活動(dòng)能力下降，無法去做強(qiáng)度太大的應(yīng)急響應(yīng)工作。并且，這些臨時(shí)加入的志愿服務(wù)人員大多數(shù)沒有相關(guān)的系統(tǒng)培訓(xùn)，也沒有類似的工作經(jīng)歷，再加上對本社區(qū)的具體情況也不了解，因此許多工作還是需要社區(qū)工作人員親自完成。在防護(hù)物資不足的情況下，社區(qū)工作人員承受的是精神及身體的雙重壓力。應(yīng)急資金短缺充足的應(yīng)急資金是有效處置各類公共危機(jī)事件的前提條件，能使疫情防控事半功倍。雖然《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定要保證所需突發(fā)公共事件應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急救援工作資金，但數(shù)碼街社區(qū)用于社區(qū)應(yīng)急的財(cái)政資金有限，難以購買大量的應(yīng)急物資作為備用，而且社會(huì)應(yīng)急類捐贈(zèng)和財(cái)物援助并不算多。2號(hào)社區(qū)工作人員：“我們社區(qū)應(yīng)急資金主要來源于政府的補(bǔ)貼，還有社區(qū)辦公活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，部分社區(qū)服務(wù)收入，一些公益捐款的費(fèi)用。當(dāng)時(shí)的經(jīng)費(fèi)不算很多……我們社區(qū)有提供口罩這些應(yīng)急物資，但其實(shí)這些主要是給社區(qū)工作者還有社區(qū)應(yīng)急備用的，并沒有全部主動(dòng)發(fā)給居民，如果居民臨時(shí)有需求我們會(huì)提供的。我們出現(xiàn)過短缺的情況，當(dāng)時(shí)我們通過向大家征集一些捐贈(zèng)物資解決了。在應(yīng)急物資短缺的情況下，我們自己在使用的時(shí)候也會(huì)更謹(jǐn)慎一些，盡量保證物資在必要的時(shí)候能夠被利用?！?號(hào)社區(qū)工作人員：“應(yīng)急物資全部對居民開放的話，社區(qū)近2萬人，而我們只有13個(gè)社區(qū)工作人員，情況會(huì)比較麻煩……有些人領(lǐng)到了，有些沒領(lǐng)到，哪怕漏掉一戶，都有人問責(zé)?！痹谛鹿谝咔轱w速擴(kuò)散的階段，由于口罩、酒精等的缺失，防疫工作前期開展存在一定困難，也無法很好滿足居民對此的需求（見表3-13）。此外，應(yīng)急資金的短缺還影響社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍的建設(shè)，相關(guān)的培訓(xùn)由于資金相對匱乏，難以充分進(jìn)行，也沒辦法請專家進(jìn)行指導(dǎo)，這也降低社區(qū)在危機(jī)響應(yīng)階段的執(zhí)行效率。公民參與不足根據(jù)表3-8顯示，有相當(dāng)大的一部分居民在發(fā)現(xiàn)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)并沒有向相關(guān)部門反映，對社區(qū)應(yīng)急管理工作參與積極性并不高。此外，問及社區(qū)居民對部分社區(qū)情況的滿意度時(shí)，很多人并不了解社區(qū)應(yīng)急管理相關(guān)工作，尤其是社區(qū)應(yīng)急管理體系。社區(qū)工作人員也反映，社區(qū)疫情防控基本上依靠行政動(dòng)員，這更襯托出社區(qū)自治的相對無力，以及社區(qū)居民參與治理的意識(shí)仍然不夠強(qiáng)。1號(hào)志愿者：“疫情期間的話，周圍的居民參與志愿服務(wù)的還是比較少的。平時(shí)不是特別必要的時(shí)候也是很少看到居民的，一般都是在家里吧，但是一般如果組織說人數(shù)不夠的話，會(huì)有人來做志愿者的，就還是得志愿組織動(dòng)員才可以湊足需要的人數(shù)。不過實(shí)在不行的時(shí)候，我們可以從一個(gè)小組調(diào)動(dòng)一兩個(gè)志愿者去別的更需要人的小組?！?號(hào)志愿者：“周圍居民有參與，然后確實(shí)需要?jiǎng)訂T一下，但這個(gè)一般我們組織、居委會(huì)的人也沒有公開去動(dòng)員，主要還是靠，就是他們工作人員的聯(lián)系，包括聯(lián)系我也是因?yàn)槲腋麄儽容^熟?！毙睦砀深A(yù)機(jī)制不完善在數(shù)碼街社區(qū)新冠肺炎事件的恢復(fù)階段，該社區(qū)主要存在心理干預(yù)機(jī)制不完善的問題。如表3-16所示，社區(qū)的心理服務(wù)并沒有做好宣傳，大部分居民并不知曉社區(qū)提供該部分心理服務(wù)，接受的居民也多表示一般滿意。1號(hào)社區(qū)工作人員：“社區(qū)沒有這個(gè)能力提供特別專業(yè)的心理服務(wù)，但是社區(qū)工作人員對于隔離人員的安撫也是有的。理想跟現(xiàn)實(shí)真的差別很大，當(dāng)大面積災(zāi)難來臨的時(shí)候，心理師的作用沒有一個(gè)權(quán)威人士出來說的話有用，哪怕一句假的未知的承諾。這種承諾我們做出過很多，我們也怕，但是還是每天上班，每天面對，這就是工作。”2號(hào)社區(qū)工作人員：“我們有通過社區(qū)宣傳欄還有單元樓里的通知欄進(jìn)行心理安慰，然后對于部分密切接觸者的家庭我們也親自走訪做心理輔導(dǎo)與慰問……我們雖然對居民做心里輔導(dǎo)，但我們自己有的時(shí)候也會(huì)有擔(dān)憂的心情，這個(gè)算是比較困擾的點(diǎn)?！鄙鐓^(qū)工作人員也反映到，數(shù)碼街社區(qū)的疫情心理服務(wù)工作主要依賴社區(qū)工作人員進(jìn)行，再輔以宣傳相關(guān)的心理健康知識(shí)。從訪談中可發(fā)現(xiàn)，受制于資源，社區(qū)很難提供專業(yè)程度較高的心理服務(wù)，提供服務(wù)的相關(guān)社區(qū)工作人員主要依靠自身的經(jīng)驗(yàn)對居民進(jìn)行心理疏導(dǎo)。可在新冠疫情這種特殊的、高壓的情況下，社區(qū)工作者也承受了很大的精神壓力，卻只能靠自身緩解。新冠疫情重創(chuàng)經(jīng)濟(jì)，不管是政府指令所致，還是民生需求，社區(qū)在恢復(fù)上不可避免的將重心放在協(xié)助復(fù)工復(fù)產(chǎn)。但居民、社區(qū)工作者心理上的創(chuàng)傷也同樣應(yīng)當(dāng)受到重視，畢竟居民的幸福感也是居民安居樂業(yè)的重要評估部分?；葜菔袛?shù)碼街社區(qū)新冠肺炎疫情應(yīng)急管理存在問題的成因分析社區(qū)治理行政化成因分析作為我國最基層的單位，社區(qū)存在意義在于實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)。然而在實(shí)際應(yīng)急管理過程中，社區(qū)自治性很少體現(xiàn)。近年來，政府雖然賦予社區(qū)一定自治權(quán)，并且不斷增加社區(qū)應(yīng)急管理方面相關(guān)投入，但其直接參與社區(qū)管理這一模式?jīng)]有發(fā)生本質(zhì)變化，社區(qū)的自治功能始終沒有得到充分發(fā)揮。在政府的長期指導(dǎo)幫助下，社區(qū)居委會(huì)也往往缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防積極性。具體原因?yàn)椋海?）＂大政府＂概念根深蒂固。政府本應(yīng)指導(dǎo)和鼓勵(lì)社區(qū)這種自治性組織，但目前其仍作為管控者出現(xiàn)在社區(qū)管理中，社區(qū)的工作很大程度上是上級(jí)街道下達(dá)的，使得社區(qū)管理呈現(xiàn)行政化特征，難以實(shí)現(xiàn)自治。同時(shí)，很多參與社區(qū)應(yīng)急管理的非政府組織都是依托于政府組織，作為下屬單位開展工作，社區(qū)居委會(huì)主任由街道下派工作人員擔(dān)任，很多非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)是政府的退休工作人員，組織很難具有自治性。（2）社區(qū)自身力量仍較薄弱，致使造成話語權(quán)缺失。據(jù)表3-3顯示，社區(qū)居民在遇到公共安全隱患時(shí)，傾向于向政府相關(guān)部門反映。究其原因，是社區(qū)居民對社區(qū)應(yīng)急管理能力的不夠信任。部分居民認(rèn)為向社區(qū)反映很有可能解決不了問題，最后還得政府相關(guān)部門解決。的確，社區(qū)自治組織的應(yīng)急經(jīng)費(fèi)和物資大多來源于政府，因此在處置突發(fā)事件時(shí)，社區(qū)容易成為政府實(shí)施應(yīng)急管理的工具，只能按照上級(jí)指示做好規(guī)定工作，難以充分表達(dá)利益訴求。同時(shí)，由于保障體系不完善，政府之外參與應(yīng)急管理的基層組織逐步呈現(xiàn)松散化和碎片化的形勢，很難成為基層政府處置突發(fā)事件時(shí)的最優(yōu)選擇，也難以得到政府信任和支持。重復(fù)循環(huán)下來，造成的結(jié)果就是社區(qū)的應(yīng)急處置的整體效果難以達(dá)到預(yù)期，最終導(dǎo)致群眾的安全感和滿意度下降。社區(qū)應(yīng)急預(yù)案形式化成因分析數(shù)碼街社區(qū)認(rèn)真貫徹突發(fā)事件應(yīng)對法的各項(xiàng)規(guī)定，全面加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，但應(yīng)急預(yù)案實(shí)用性較弱仍然是該社區(qū)應(yīng)急管理方面面臨的問題。造成該現(xiàn)狀的主要原因有：（1）社區(qū)對應(yīng)急預(yù)案重要性認(rèn)識(shí)不到位。數(shù)碼街社區(qū)大部分工作人員并不具備應(yīng)急管理專業(yè)知識(shí)，對應(yīng)急管理的認(rèn)識(shí)主要來源社區(qū)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。1號(hào)社區(qū)工作者：“各類應(yīng)急預(yù)案在我們社區(qū)實(shí)際使用頻率并不高，可以說只是擺設(shè)……我們社區(qū)應(yīng)急預(yù)案主要是關(guān)于安全方面的。有針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急預(yù)案，比如說防鼠疫的。我們有些預(yù)案都是網(wǎng)上下載了再修改的?！?號(hào)社區(qū)工作者：“疫情后關(guān)于新冠的預(yù)案我不太清楚，沒看到過，但是我們已經(jīng)形成應(yīng)急流程了，如果有疫情的話直接布置。個(gè)人感覺在社區(qū)實(shí)操中不太重要，主要用來應(yīng)付檢查。因?yàn)槲抑肮苓^物業(yè)，其中有些零散小區(qū)是社區(qū)托管。街道物業(yè)科，房產(chǎn)局考核查臺(tái)賬，里面還是需要做一些預(yù)案進(jìn)去的。我覺得實(shí)踐中還得看臨場發(fā)揮，還有整個(gè)社區(qū)工作人員的配合、領(lǐng)導(dǎo)管理?！币环矫?，數(shù)碼街社區(qū)應(yīng)急預(yù)案并非專人負(fù)責(zé)，預(yù)案的制定者往往還需要負(fù)責(zé)其他工作，并欠缺相關(guān)應(yīng)急管理理論知識(shí)，不可避免的導(dǎo)致預(yù)案出現(xiàn)照搬照抄現(xiàn)象，使得應(yīng)急預(yù)案缺乏規(guī)范性甚至與社區(qū)實(shí)際情況脫節(jié)。另一方面，應(yīng)急管理思維落后，導(dǎo)致大部分社區(qū)工作人員傾向于將工作重心放在應(yīng)急響應(yīng)環(huán)節(jié)，忽視對突發(fā)性事件的預(yù)防。當(dāng)社區(qū)應(yīng)急預(yù)案的制定者、執(zhí)行者將應(yīng)急預(yù)案當(dāng)做形式任務(wù)，當(dāng)成“擺設(shè)”，它便只能是一紙空文。（2）社區(qū)應(yīng)急管理相關(guān)法律、法規(guī)建設(shè)待改進(jìn)。由于基層應(yīng)急管理工作的專項(xiàng)法律、法規(guī)不完善，社區(qū)制定應(yīng)急預(yù)案時(shí)往往難以找到法律上的依據(jù)，制定時(shí)存在一定的困難。再加上社區(qū)工作人員對應(yīng)急預(yù)案性質(zhì)認(rèn)識(shí)模糊——不確定應(yīng)急預(yù)案屬于普通文件亦或是法律規(guī)范文件，將進(jìn)一步導(dǎo)致社區(qū)編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)缺乏積極性，執(zhí)行時(shí)缺乏硬性約束。預(yù)警作用未充分發(fā)揮成因分析（1）應(yīng)急值班力量薄弱。社區(qū)現(xiàn)有的值班人員均為社區(qū)兼職工作人員，并沒有專職負(fù)責(zé)值班的。他們平時(shí)在參與應(yīng)急管理值班值守的同時(shí)，還要承擔(dān)社區(qū)日常管理業(yè)務(wù)，應(yīng)付上級(jí)各類檢查，值班頻率和日常工作強(qiáng)度均較高。而每年新招的年輕人數(shù)量有限，造成了值班崗位青黃不接，力量不足。社區(qū)工作人員數(shù)量不足，精力不夠，也容易造成日常監(jiān)測的應(yīng)急數(shù)據(jù)信息排查不足、報(bào)送不夠及時(shí)。（2）預(yù)警信息宣傳渠道較窄。各類預(yù)警信息通常只能在采取社區(qū)公告欄發(fā)布、小區(qū)電梯通告等方式提醒轄區(qū)居民防范，對居民而言往往醒目度不夠。對于民工聚集的棚戶區(qū)及外來人口較多的小區(qū)，社區(qū)只能采取上門巡查提醒的方式，預(yù)警發(fā)布最后＂一公里＂傳導(dǎo)不暢問題依然存在。社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍人員緊缺、專業(yè)水平不足成因分析（1）社區(qū)工作者保障機(jī)制不完善。目前，社區(qū)工作人員工資水平較低，待遇低，人員晉升空間狹窄，難以滿足大多數(shù)年輕人的個(gè)人發(fā)展目標(biāo)，人才流動(dòng)率高，無法留住人才。有些年輕人好不容易熟悉社區(qū)工作、居民群眾，但半年到一年就可能通過考試到其他機(jī)關(guān)事業(yè)單位隊(duì)伍或自行離職了，并不利于社區(qū)工作的持續(xù)性開展，社區(qū)需花費(fèi)較大成本不斷培養(yǎng)新入職人員。同時(shí)，工作方面，社區(qū)工作人員處于“上面千條線，下面一根針”的局面，高強(qiáng)度工作壓力、多維度考核要求、監(jiān)督力度強(qiáng)，需要對民眾訴求“有求必應(yīng)”，也容易造成他們職業(yè)倦怠，如動(dòng)力不足和枯竭感等等，影響隊(duì)伍的穩(wěn)定性和進(jìn)取心。（2）社區(qū)志愿者缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。志愿者每一點(diǎn)無私奉獻(xiàn)都應(yīng)該得到政府和社會(huì)的認(rèn)可。但實(shí)際上社區(qū)志愿者不僅物質(zhì)、精神上的報(bào)酬較少，還常遇到不配合、不認(rèn)可志愿服務(wù)的社區(qū)居民，這種情況更為打擊志愿者積極性。再加上不少社區(qū)志愿者還在為志愿服務(wù)誤工而影響工作擔(dān)憂，他們在參加應(yīng)急志愿服務(wù)活動(dòng)時(shí)，工資并不能保證正常發(fā)放，也缺乏強(qiáng)制可行的法律來約束他們所在單位以保障基本權(quán)益，且在應(yīng)急工作中受到的傷害是否可以被認(rèn)定為工傷目前也眾說紛紜。權(quán)益保障的問題未解決，不僅影響志愿者參與積極性，也影響社區(qū)工作者對志愿者的招募——在訪談時(shí)，社區(qū)工作者提及在疫情初期，由于志愿者各方面權(quán)利沒有保障，相關(guān)責(zé)任未確定，使用志愿者時(shí)會(huì)有所顧慮。綜合上述情況，應(yīng)急志愿者的服務(wù)熱情自然很難維系，最終留下來的都是有較多閑暇時(shí)間的群體，更形成不了廣泛社會(huì)效應(yīng)，難以動(dòng)員更多居民參與。應(yīng)急資金短缺成因分析（1）社區(qū)資產(chǎn)管理不規(guī)范惠州市相關(guān)職能部門尚未出臺(tái)有關(guān)社區(qū)財(cái)務(wù)管理規(guī)則和具體的會(huì)計(jì)核算制度，社區(qū)財(cái)務(wù)一直在街道辦事處設(shè)立統(tǒng)一的賬戶對社區(qū)資金進(jìn)行代管，導(dǎo)致了社區(qū)財(cái)務(wù)核算具有一定的隨意性，賬面上的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)很難反映社區(qū)真實(shí)的財(cái)務(wù)收支情況。且其所在街道并未有相對獨(dú)立、專業(yè)的資產(chǎn)管理人員，對社區(qū)的資產(chǎn)理財(cái)能力相對薄弱，對集體資產(chǎn)難以進(jìn)行有效的管理及監(jiān)督，致使社區(qū)的固定資產(chǎn)及資產(chǎn)處于管理的盲區(qū)。此外，少數(shù)情況下還存在社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)財(cái)政配套不到位、滯撥社區(qū)人員經(jīng)費(fèi)、社區(qū)專項(xiàng)建設(shè)資金未嚴(yán)格落實(shí)資金使用程序、部分財(cái)政專項(xiàng)資金結(jié)余沒有重新安排或收回，形成閑置等多種情況。（2）保障資金投入機(jī)制單一數(shù)碼街社區(qū)的工作經(jīng)費(fèi)、人員報(bào)酬等保障經(jīng)費(fèi)主要來源于地方財(cái)政核定的社區(qū)專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)、各級(jí)部門撥付“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)。專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)按照市政府與區(qū)政府均攤的原則進(jìn)行比例分擔(dān)，財(cái)政壓力相對較大，每年所撥付的城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)資金主要用于城鄉(xiāng)社區(qū)的管理事務(wù)支出、建設(shè)市場管理與監(jiān)督支出、城鄉(xiāng)社區(qū)的公共設(shè)施支出、城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生支出方面，其他方面的投入則相對于目前城市社區(qū)發(fā)展需要來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。盡管有相關(guān)政策一直鼓勵(lì)企事業(yè)單位等社會(huì)力量參與社區(qū)建設(shè)，但在實(shí)際情況中，該社區(qū)接收到的企業(yè)共建和捐贈(zèng)收入、經(jīng)營性收入及表彰獎(jiǎng)勵(lì)資金、利息等財(cái)政撥款之外的收入非常少。公民參與不足成因分析（1）受傳統(tǒng)單位制思想和社會(huì)因素影響，城市社區(qū)居民未能真正從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，缺乏參與社區(qū)治理的自主性和內(nèi)在動(dòng)力；且現(xiàn)在的生活節(jié)奏加快，大部分上班族是朝九晚六的上班時(shí)間，工作強(qiáng)度和壓力也較大，難以有充足的時(shí)間和精力參與社區(qū)活動(dòng)，這也導(dǎo)致了部分居民無法經(jīng)常性參加社區(qū)應(yīng)急管理相關(guān)事務(wù)，甚至對社區(qū)事務(wù)漠不關(guān)心。（2）社區(qū)宣傳方式傳統(tǒng)。由表3-4可見，數(shù)碼街社區(qū)疫情期間主要宣傳途徑是通過宣傳欄、到戶宣傳、宣傳手冊這類較為傳統(tǒng)的方式，這些方式傳播的內(nèi)容其實(shí)非常有限，部分社區(qū)居民在訪談時(shí)還反映這種宣傳對其缺乏吸引力。宣傳欄在居民路過時(shí)容易被忽略，宣傳手冊上能宣傳的信息量較小且印制成本較高、不環(huán)保，到戶宣傳雖能確保居民能充分了解相關(guān)信息卻浪費(fèi)社區(qū)工作人員較多時(shí)間，效率較低。社區(qū)需要?jiǎng)?chuàng)新宣傳方式，增加居民對相關(guān)事務(wù)了解的興趣及減小宣傳成本。心理干預(yù)機(jī)制不完善成因分析社區(qū)對心理干預(yù)的長期性和重要性認(rèn)識(shí)不足。危機(jī)會(huì)對受害者甚至救援者的心理造成較大的負(fù)面刺激，引起恐懼、焦慮、抑郁、過度警覺等心理反應(yīng)，甚至?xí)粝掠谰眯孕睦韯?chuàng)傷。嚴(yán)重的心理障礙會(huì)使人加大對酒精和藥物的依賴性，并增加自殺風(fēng)險(xiǎn)。因此，心理干預(yù)和輔導(dǎo)是恢復(fù)重建階段的重要工作之一。當(dāng)前，數(shù)碼街區(qū)對居民心理干預(yù)工作僅僅停留在疫情后對部分居民的慰問層面，既沒有專業(yè)的心理咨詢和甄別人員，更沒有建立長期跟蹤干預(yù)機(jī)制。

五、改進(jìn)惠州市數(shù)碼街社區(qū)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的對策建議（一）明確社區(qū)應(yīng)急管理職責(zé)面對社區(qū)行政化的現(xiàn)狀，政府及數(shù)碼街社區(qū)需進(jìn)一步深化社區(qū)治理改革，通過重新定位自身在社區(qū)發(fā)展中的地位和作用，理順各治理主體關(guān)系和職能邊界，改變社區(qū)繁重的行政事務(wù)和多功能的局面，方能形成各主體錯(cuò)位服務(wù)、功能互補(bǔ)的良好局面，高效發(fā)揮社區(qū)自治力量。首先，政府層面要加快推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，以更好調(diào)動(dòng)社區(qū)及社區(qū)社會(huì)組織參與應(yīng)急積極性，在應(yīng)急組織、預(yù)防和處置等方面成為社區(qū)開展自治活動(dòng)的強(qiáng)大支撐。其次，建立社區(qū)事項(xiàng)準(zhǔn)入機(jī)制。嚴(yán)格規(guī)范各職能部門、街道辦事處向社區(qū)下放任務(wù)、委托或授權(quán)行使事權(quán)的程序、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，將行政管理事務(wù)上收到街道，將直接服務(wù)群眾的事項(xiàng)留在社區(qū)?？茖W(xué)合理分配應(yīng)急任務(wù)，避免把大量艱巨的一線應(yīng)急工作任務(wù)落在社區(qū)。再者，合理劃分權(quán)責(zé)。確保權(quán)責(zé)統(tǒng)一，使社區(qū)所擔(dān)負(fù)應(yīng)急責(zé)任與其應(yīng)急能力相匹配。根據(jù)社區(qū)自身的應(yīng)急能力，分配諸如宣傳教育、組織活動(dòng)、信息反饋、協(xié)助處置等切實(shí)可行的任務(wù)。最后，完善問責(zé)機(jī)制。確保已交給社區(qū)的工作責(zé)任能落實(shí)，讓社區(qū)工作人員能明確職責(zé)和責(zé)任限定期限，分配給社區(qū)的職責(zé)必須要求社區(qū)管理到位。街道一級(jí)應(yīng)對職責(zé)履行不到位的社區(qū)或社區(qū)工作人員采取必要問責(zé)和考核手段，促使社區(qū)應(yīng)急工作發(fā)揮實(shí)際作用。（二）科學(xué)管理社區(qū)應(yīng)急預(yù)案隨著新冠疫情的爆發(fā)，應(yīng)急預(yù)案的作用也進(jìn)一步被認(rèn)識(shí)。應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理的方向標(biāo)，是應(yīng)急管理法治化的抓手，我們需要在社區(qū)建立長效的突發(fā)事件應(yīng)急管理預(yù)案。故而，應(yīng)急預(yù)案流于形式的困境亟待突破。編制科學(xué)合理的社區(qū)應(yīng)急預(yù)案科學(xué)合理的預(yù)案能最大程度保障應(yīng)急管理的效率。首先，加強(qiáng)對基層應(yīng)急預(yù)案編制工作的指導(dǎo)?？捎山值擂k統(tǒng)領(lǐng)，成立專門應(yīng)急預(yù)案編制委員會(huì)，吸納專家學(xué)者、應(yīng)急工作人員等方面人才，凝聚民眾智慧和力量，推動(dòng)社區(qū)應(yīng)急預(yù)案編制向科學(xué)合理化邁進(jìn)。其次，明確預(yù)案制定流程。在社區(qū)制定預(yù)案的前期，數(shù)碼街社區(qū)應(yīng)開展風(fēng)險(xiǎn)測評工作，并定期更新社區(qū)人口、應(yīng)急資源、志愿組織等方面基本信息。編制社區(qū)的應(yīng)急預(yù)案還要與其他周邊社區(qū)形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，這樣才能在出現(xiàn)突發(fā)事件后快速響應(yīng)。編制時(shí)廣泛征求社區(qū)居民、社區(qū)志愿組織的意見，提高預(yù)案質(zhì)量，使預(yù)案更貼近社區(qū)實(shí)情，與實(shí)際接軌。編制時(shí)，需按與時(shí)代接軌的思路進(jìn)行，具有前瞻性，針對未來可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行制定。最后，切實(shí)提高預(yù)案可操作性。把預(yù)案中的責(zé)任和各項(xiàng)措施落實(shí)到每個(gè)單位、每個(gè)人，明確職責(zé)和任務(wù)，避免在突發(fā)事件時(shí)出現(xiàn)任務(wù)不清、職責(zé)模糊的尷尬情況；做到響應(yīng)措施具體可行，易于操作，把握好突發(fā)事件黃金時(shí)間。為社區(qū)應(yīng)急預(yù)案提供保障一方面，應(yīng)完善與應(yīng)急預(yù)案相關(guān)的法律法規(guī)，為社區(qū)編制應(yīng)急預(yù)案提供法律依據(jù)。還應(yīng)建立問責(zé)機(jī)制，促進(jìn)應(yīng)急預(yù)案的有效實(shí)行。另一方面，預(yù)案的編制、落實(shí)離不開強(qiáng)有力的資金、技術(shù)、組織等方面支撐，相關(guān)的制度建設(shè)亦應(yīng)協(xié)調(diào)并進(jìn)。定期組織社區(qū)進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案演習(xí)對社區(qū)居民和社區(qū)組織所進(jìn)行的相關(guān)知識(shí)教育、處置步驟等方面培訓(xùn)，都需要通過反復(fù)的訓(xùn)練才能使之做到危機(jī)時(shí)正確而熟練地運(yùn)用。同樣，應(yīng)急預(yù)案也需要反復(fù)在實(shí)踐中打磨，方能確保其可行性。編制多樣化的應(yīng)急預(yù)案，并根據(jù)應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容，定期組織社區(qū)應(yīng)急預(yù)案演習(xí)，不局限于消防這類傳統(tǒng)演練。通過演練使得社區(qū)居民、應(yīng)急救援隊(duì)伍能得到鍛煉，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，最終促使社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件的能力逐步提高。此外，還應(yīng)重視調(diào)動(dòng)企業(yè)、個(gè)體商戶積極參與社區(qū)日常應(yīng)急預(yù)案演習(xí)活動(dòng)中。企業(yè)擁有較為集中的物資，可以短時(shí)間為社區(qū)應(yīng)急工作的開展提供幫助。特別是在數(shù)碼街社區(qū)這類商住型社區(qū)里，商家與社區(qū)唇齒相依，同舟共濟(jì)，更應(yīng)重視與商家方面的溝通工作，以提高應(yīng)急響應(yīng)效率。（三）建立現(xiàn)代化預(yù)警機(jī)制加強(qiáng)應(yīng)急情報(bào)信息共享工作應(yīng)急信息情報(bào)的共享是應(yīng)急管理的核心，也是實(shí)現(xiàn)高效應(yīng)急防控的重要方式，但是目前由于各部門各地區(qū)處于利益和安全考慮，信息共享的規(guī)范性工作沒有開展起來，最終不利于社區(qū)應(yīng)急防控機(jī)制的建立，因此需要進(jìn)一步完善信息共享機(jī)制，以在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)信息情報(bào)的共享?？紤]到社區(qū)應(yīng)急主體的多元化，應(yīng)急信息在不同平臺(tái)和渠道中傳播會(huì)產(chǎn)生時(shí)滯性，影響信息的正確性，因此建議可以構(gòu)建專門的應(yīng)急信息分享交流平臺(tái)，如建立社區(qū)政務(wù)網(wǎng)站，將其作為社區(qū)單位和組織進(jìn)行信息交流的平臺(tái)和載體，方便情報(bào)能夠在平臺(tái)中有效傳播?；莩菂^(qū)政府可在區(qū)一級(jí)進(jìn)行電子政務(wù)傳播渠道的改革，將區(qū)內(nèi)各級(jí)單位和部門進(jìn)行整合，整合區(qū)內(nèi)各級(jí)單位和部門，建立統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)上集中整合并發(fā)布信息，充分發(fā)揮信息整合、分析的效率。尤其是在應(yīng)急事件發(fā)生前后，社區(qū)要充分利用該平臺(tái)的作用，及時(shí)多渠道傳播準(zhǔn)確的正面的信息，迅速占領(lǐng)主流信息傳播渠道，讓居民及時(shí)了解應(yīng)急事態(tài)發(fā)展情況和處理過程。運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)強(qiáng)化社區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)警機(jī)制大數(shù)據(jù)技術(shù)有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是不對少量數(shù)據(jù)進(jìn)行整理分析，而是將所有與事件所有相關(guān)數(shù)據(jù)都進(jìn)行分析；二是大數(shù)據(jù)對每個(gè)數(shù)據(jù)的精確性沒有過多的要求；三是大數(shù)據(jù)分析的視角從傳統(tǒng)研究判定的因果關(guān)系考查角度中跳出來，重點(diǎn)放在了數(shù)據(jù)之間的關(guān)系。當(dāng)前社區(qū)應(yīng)急管理中預(yù)警機(jī)制的建立正好利用了大數(shù)據(jù)這三個(gè)特點(diǎn)。社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍在收集信息時(shí)，無法做到所有信息都及時(shí)、精準(zhǔn)的收集和錄入，但是大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用降低了對信息質(zhì)量的要求，允許了信息數(shù)據(jù)的不精確，在一定程度上釋放了社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍的工作壓力。同時(shí)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以通過分析數(shù)據(jù)之間的相關(guān)性來分析事件各因素，理出各種誘因，比起以往分析因果關(guān)系，更能真實(shí)還原事件本身和發(fā)生因