經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型專題研究

.-.描述：編者按：十八屆三中全會(huì)指出，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，并提出構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，認(rèn)為“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢(shì)，必須推動(dòng)對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放相互促進(jìn)、引進(jìn)來(lái)和走出去更好結(jié)合，促進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置、市場(chǎng)深度融合，加快培育參與和引領(lǐng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，以開(kāi)放促改革”?？梢哉f(shuō)，經(jīng)過(guò)三十多年的改革，我國(guó)轉(zhuǎn)變對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)迫在眉睫。一方面，高度依賴對(duì)外貿(mào)易對(duì)一個(gè)大國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來(lái)講是不科學(xué)的，另一方面，國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的頻繁變化也影響了我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)的效率和收益。結(jié)合十八屆三中全會(huì)精神，我刊特組織本組《我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型專題研究》，通過(guò)分析對(duì)外經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型思路、構(gòu)建對(duì)外經(jīng)濟(jì)安全保障、分析對(duì)外直接投資收益與風(fēng)險(xiǎn)以及研究我國(guó)出口產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，立體式地對(duì)我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)的主要方面加以分析和研究學(xué)術(shù)論文，以期為我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)在新階段、新形勢(shì)下的發(fā)展，起到一些參考作用。中國(guó)當(dāng)前對(duì)外經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由以依靠對(duì)外貿(mào)易的形式開(kāi)始向?qū)ν馔顿Y和對(duì)外貿(mào)易并舉的方向發(fā)展。未來(lái)隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整，對(duì)外投資必然成為中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方向。由此，從金融支持尤其是對(duì)外投資保障角度來(lái)分析對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有著深遠(yuǎn)而迫切的現(xiàn)實(shí)意義。在國(guó)際經(jīng)濟(jì)和金融領(lǐng)域，投資保證包括一系列產(chǎn)品，其可被定義為任何與海外投資相關(guān)的保證和保險(xiǎn)產(chǎn)品。海外投資保險(xiǎn)主要覆蓋的是政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)(PoliticalRiskInsurance，PRI)。隨著國(guó)際投資規(guī)模增長(zhǎng)、質(zhì)量提升和經(jīng)濟(jì)全球化與國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)，海外投資保險(xiǎn)在國(guó)際投資政策中作用愈發(fā)凸顯，在各國(guó)政策性金融體系中亦占有重要地位。因此，海外投資保險(xiǎn)制度成為資本輸出國(guó)、輸人國(guó)合作博弈關(guān)系的焦點(diǎn)，并成為國(guó)際投資談判與協(xié)調(diào)的重點(diǎn)議題。海外投資保險(xiǎn)制度受到國(guó)際國(guó)內(nèi)、政策市場(chǎng)等諸多因素制約。國(guó)內(nèi)規(guī)制為其創(chuàng)造市場(chǎng)環(huán)境和政策條件，在國(guó)際上則與多邊或區(qū)域投資協(xié)定、雙邊投資條約緊密相關(guān)。鑒于投資保險(xiǎn)能給母國(guó)帶來(lái)外部政治經(jīng)濟(jì)收益以及仍然具備某些市場(chǎng)因素，因而顯現(xiàn)出政策性與商業(yè)性共存、公私運(yùn)營(yíng)并行的特征。母國(guó)和東道國(guó)、國(guó)際投資者、公私保險(xiǎn)提供商均能從海外投資保險(xiǎn)中獲取各自需要的種種收益。但日前無(wú)論是私人保險(xiǎn)商的崛起還是公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的維系都面臨制約或沖擊。各方共同行動(dòng)推動(dòng)海外投資保險(xiǎn)新制度新規(guī)則的產(chǎn)生，才是突破困局與制度創(chuàng)新的根本之策。那么，海外投資保險(xiǎn)制度如何協(xié)調(diào)政策性與商業(yè)性的平衡?PRI市場(chǎng)中政府失靈與市場(chǎng)失靈如何解決?公私保險(xiǎn)商間競(jìng)爭(zhēng)與合作如何規(guī)制?海外投資保險(xiǎn)制度改革與創(chuàng)新趨向如何把握?我國(guó)在國(guó)際國(guó)內(nèi)、政策市場(chǎng)層面如何應(yīng)對(duì)?本文以13個(gè)OECD成員國(guó)為樣本試圖描述海外投資保險(xiǎn)制度的晚近發(fā)展，探討制度特征的形成緣由和政策實(shí)踐背后的動(dòng)力機(jī)制，為我國(guó)參與國(guó)際共同投資政策談判以及改進(jìn)國(guó)內(nèi)立法提供建議，助推中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。一、公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的困境與改革趨向(一)公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)面臨的困境1．私有化沖擊下的存廢之爭(zhēng)第一，當(dāng)代西方政府改革的基本趨勢(shì)是走向一種“新公共管理”的實(shí)踐模式，即采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制．以提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量，由此引發(fā)一場(chǎng)公共公司和公共機(jī)構(gòu)私有化的浪潮h。作為公共財(cái)政支持的政府保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自會(huì)受到新公共管理改革的沖擊：不但要建立顧客導(dǎo)向改善服務(wù)．而日．還要全面實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化直至更徹底的私有化，以達(dá)到商業(yè)管理的“三E”目標(biāo)(Economy，E位ciencvandEfectiveness，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益)。第二，PRI市場(chǎng)囚其風(fēng)險(xiǎn)巨大而私人保險(xiǎn)商長(zhǎng)期不愿涉足，形成了公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自然壟斷局面?，F(xiàn)今隨著市場(chǎng)規(guī)則的成熟和有利可圖．已有私人保險(xiǎn)商愿意承保政治風(fēng)險(xiǎn)，這就引發(fā)新的市場(chǎng)憂慮：公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以其獨(dú)有而強(qiáng)大的政府優(yōu)勢(shì)會(huì)對(duì)意欲進(jìn)人PRI市場(chǎng)的私人保險(xiǎn)商制造準(zhǔn)人“玻璃門”，對(duì)參與共同競(jìng)爭(zhēng)的后來(lái)者產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。第二，批評(píng)者認(rèn)為公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的資金實(shí)際來(lái)源于政府補(bǔ)貼和納稅人捐助，投資保險(xiǎn)是一種人為的經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)移行為，與市場(chǎng)配置原則相悖，這會(huì)扭曲競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而降低國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行效率，甚至?xí)窒Ｍ馔顿Y增長(zhǎng)的收益。此外，有些國(guó)家的公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行市場(chǎng)化、商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，已能實(shí)現(xiàn)財(cái)政自足甚至小幅盈利，不再需要政府和納稅人的任何成本支出，這也引起公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)完全可以私有化的爭(zhēng)論。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主弗里德曼早在1996年就批評(píng)美國(guó)海外私人投資公司(OPIC)，認(rèn)為它在證明自身存在合理性方面已經(jīng)失敗，已沒(méi)有任何投資救濟(jì)作用，沒(méi)有存在的必要。2．政策作用弱化招致廣泛批評(píng)第一，未達(dá)成既定的政策目標(biāo)。公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一般都宣稱自身有三大政策目標(biāo)：一是幫助國(guó)內(nèi)資本在發(fā)展中國(guó)家立足，二是幫助東道國(guó)發(fā)展，i是增進(jìn)母國(guó)國(guó)家利益。投資保險(xiǎn)覆蓋的海外項(xiàng)目具備更好的融資吸引力和盈利能力，也會(huì)得到東道國(guó)更多的重視和保護(hù)，的確有助于本國(guó)資本立足。但在幫助東道國(guó)發(fā)展方面，OECD中目前僅有美國(guó)OPIC、澳大利亞EFIC明確將東道國(guó)的發(fā)展作為自己的法定目標(biāo)。但從管理層構(gòu)成、PRI申請(qǐng)條件來(lái)看，大部分投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)并未將東道國(guó)的發(fā)展作為優(yōu)先考慮的目標(biāo)。首先從管理層成員來(lái)看，這些組織對(duì)發(fā)展問(wèn)題的關(guān)注幾乎沒(méi)有反應(yīng)。除美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署官員是OPIC董事會(huì)成員、德國(guó)開(kāi)發(fā)署在海外投資部際委員會(huì)有代表外，在公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)外部董事中沒(méi)有一個(gè)從事援助開(kāi)發(fā)的專家，也沒(méi)有發(fā)展中國(guó)家的直接代表，而那些執(zhí)行董事幾乎全部來(lái)自工商金融界，非執(zhí)行董事則來(lái)自_T會(huì)組織，可見(jiàn)這些機(jī)構(gòu)核心關(guān)切的是本國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)擴(kuò)大及競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)。在PRI申請(qǐng)方面，只有1家機(jī)構(gòu)要求投資者提供項(xiàng)目在東道國(guó)發(fā)展影響方面的評(píng)估報(bào)告，也幾乎沒(méi)有機(jī)構(gòu)去追究項(xiàng)目是否達(dá)成發(fā)展目標(biāo)。12家機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目執(zhí)行報(bào)告給人留下的整體印象就是它們沒(méi)有打算讓這些項(xiàng)目為東道國(guó)的發(fā)展負(fù)責(zé)或是它們一開(kāi)始就想當(dāng)然地認(rèn)為這些項(xiàng)目會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生開(kāi)發(fā)效益。在實(shí)現(xiàn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面也頻遭質(zhì)疑，有研究認(rèn)為美國(guó)OPIC通過(guò)將經(jīng)濟(jì)資源從有效率的生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)移到政治偏好部門，從而降低美國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體產(chǎn)出陽(yáng)。在就業(yè)方面．2011年一份國(guó)會(huì)研究報(bào)告認(rèn)為．投資保險(xiǎn)只會(huì)產(chǎn)生就業(yè)轉(zhuǎn)移而不能達(dá)到實(shí)質(zhì)的就業(yè)創(chuàng)造效應(yīng)。第二，對(duì)大企業(yè)扶持有悖社會(huì)公平。據(jù)不完傘統(tǒng)計(jì)，公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支持的項(xiàng)目往往被大企業(yè)占據(jù)，如年復(fù)一年享受美OPIC保險(xiǎn)覆蓋與優(yōu)惠信貸的前l(fā)0位公司都是花旗銀行、美洲銀行等大企業(yè)，得到重點(diǎn)支持的是能源、金融、電信等高盈利行業(yè)，而并非某些公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)所宣稱的、為發(fā)展中國(guó)家所急需的住房、水利等基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目。與此同時(shí)，中小企業(yè)海外投資項(xiàng)目相對(duì)而言資產(chǎn)規(guī)模小、信用不充足、出險(xiǎn)概率高，在實(shí)現(xiàn)本國(guó)利益方面難以產(chǎn)生規(guī)?；恼獠啃?yīng)，因而獲取公共保險(xiǎn)支持的門檻高、難度大。大企業(yè)、中小企業(yè)所能獲得的公共保險(xiǎn)覆蓋比例相差懸殊，清楚地表明公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一定的逐利性，這與其一貫標(biāo)榜的支持和服務(wù)于社會(huì)整體發(fā)展的政策目標(biāo)有所偏離，同時(shí)也背離了社會(huì)公平準(zhǔn)則。第三，在國(guó)內(nèi)外產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。道德風(fēng)險(xiǎn)是指基于被合同保護(hù)的事實(shí)，在保險(xiǎn)合同領(lǐng)域經(jīng)常出現(xiàn)的投保人采取另外的冒險(xiǎn)行為的動(dòng)機(jī)。道德風(fēng)險(xiǎn)在保險(xiǎn)業(yè)中是一個(gè)根本性的概念，因?yàn)樗斜ｋU(xiǎn)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)都必須考慮到負(fù)責(zé)抑制逆向選擇行為。道德風(fēng)險(xiǎn)在海外投資保險(xiǎn)中常有出現(xiàn)，因?yàn)楸ｋU(xiǎn)的覆蓋會(huì)降低投資者的動(dòng)機(jī)去減少政治風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生或暴露。舉例來(lái)說(shuō)，投資者一般會(huì)規(guī)避高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，但是考慮到保險(xiǎn)能轉(zhuǎn)移自身風(fēng)險(xiǎn)，投資者可能會(huì)選擇進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)的投資環(huán)境，而事實(shí)上公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的目的之一就是促進(jìn)投資進(jìn)入政治風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)。另外的可能性就是，因?yàn)楹Ｍ怙L(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)被最終轉(zhuǎn)嫁給國(guó)內(nèi)納稅人，投資者對(duì)于管理他們同東道國(guó)的關(guān)系可能會(huì)漠不關(guān)心，比如當(dāng)其與東道國(guó)政府發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)，往往會(huì)作較少的讓步、通融或是主動(dòng)適應(yīng)，這反而會(huì)助長(zhǎng)東道國(guó)對(duì)投資者的不友好行為，從而激化風(fēng)險(xiǎn)。3．地位邊緣化招致普遍質(zhì)疑第一，交易費(fèi)用高昂不能有效覆蓋市場(chǎng)。政治風(fēng)險(xiǎn)是人為的、主觀上的、嚴(yán)重的和不可預(yù)測(cè)的，風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于多方面(中央或地方政府或政治人物的行為、行業(yè)危機(jī)或宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題)。這不同于其他風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)那么標(biāo)準(zhǔn)化和同質(zhì)化，導(dǎo)致PRI風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和覆蓋費(fèi)用、合同談判和監(jiān)察費(fèi)用高。同時(shí)由于不完全契約的存在和通過(guò)國(guó)際仲裁或訴訟形式解決爭(zhēng)端，又可能增加執(zhí)行成本。高昂的交易費(fèi)用意味著讓所有可能的產(chǎn)品和服務(wù)都形成市場(chǎng)價(jià)格幾乎是不可能的，市場(chǎng)失靈將不可避免。因?yàn)槔麧?rùn)的原因，很難為那些不能支付對(duì)價(jià)的中小客戶提供保險(xiǎn)服務(wù)，許多市場(chǎng)不能被有效覆蓋。覆蓋地區(qū)廣度也不盡如人意。13個(gè)OECD國(guó)家中7家公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)制定了投資合格國(guó)家目錄，其中的4家(美圈、德網(wǎng)、荷蘭、比利時(shí))同時(shí)只將加入投資保護(hù)協(xié)定的國(guó)家納入承?？紤]，只有那些列入目錄、參加投資協(xié)定的國(guó)家才有可能得到公營(yíng)PRI覆蓋或優(yōu)先承保。如美圈海外投資重點(diǎn)地區(qū)中國(guó)、越南等亞洲國(guó)家因?yàn)槲磁c美國(guó)達(dá)成雙邊投資協(xié)定，所以未成為OPIC認(rèn)定的合格國(guó)家?？梢?jiàn)，公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)合格國(guó)家的認(rèn)定和選擇一定程度上影響了保險(xiǎn)覆蓋投資的規(guī)模。第二，作為一種補(bǔ)貼形式受到嚴(yán)格限制。各國(guó)不同的海外投資促進(jìn)政策勢(shì)必引發(fā)各種形式的國(guó)家間制度競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)槟竾?guó)如果想要應(yīng)對(duì)他圈的政策，除了競(jìng)相實(shí)施補(bǔ)貼政策外將別無(wú)選擇。國(guó)家問(wèn)的政策競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)擾動(dòng)國(guó)際投資的自然流向與流量，不同的PRI產(chǎn)品補(bǔ)貼與定價(jià)策略會(huì)對(duì)國(guó)際投資市場(chǎng)產(chǎn)生扭曲效果，這與國(guó)際投資自由化的基本要求不符，也與當(dāng)今際投資法的發(fā)展趨勢(shì)沖突。投資保險(xiǎn)作為一種旨在提升海外競(jìng)爭(zhēng)力的政策性投資促進(jìn)措施，因其符合補(bǔ)貼的條件同時(shí)會(huì)產(chǎn)生補(bǔ)貼的效果，本質(zhì)上應(yīng)被視為一種補(bǔ)貼形式，在國(guó)際上應(yīng)被逐步歸人wTO的管轄范疇，如同出口補(bǔ)貼一樣會(huì)在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》框架內(nèi)受到嚴(yán)格限制。如果不加限制地任其發(fā)展，就有可能引起被訴禁止性補(bǔ)貼的風(fēng)險(xiǎn)。同樣在OECD體系內(nèi)補(bǔ)貼制度也歷經(jīng)妥協(xié)與斗爭(zhēng)，為了避免相互間的惡性競(jìng)爭(zhēng)以及過(guò)度優(yōu)惠，OECD“君子協(xié)定”統(tǒng)一規(guī)定了補(bǔ)貼條件優(yōu)惠的上限?？梢灶A(yù)見(jiàn)，作為一種補(bǔ)貼形式的投資保險(xiǎn)也會(huì)因此逐步受到約束。(二)公共部門保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的改革措施1．私營(yíng)化、公司化導(dǎo)向的全面改革經(jīng)過(guò)一輪全面的私營(yíng)化、公司化改革，公共部門的投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的法定地位、組織方式、機(jī)構(gòu)責(zé)任發(fā)生了相應(yīng)變化?，F(xiàn)今OECD國(guó)家由財(cái)政資助為海外投資項(xiàng)目提供PRI的機(jī)構(gòu)分為四種情形：奧地利、法國(guó)、德國(guó)、荷蘭的公共保險(xiǎn)部門已轉(zhuǎn)為私人保險(xiǎn)公司，但其經(jīng)營(yíng)的PRI業(yè)務(wù)仍由公共資金補(bǔ)助；韓國(guó)、日本、英國(guó)、美國(guó)、比利時(shí)、澳大利亞公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)成為自籌經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立政府部門或機(jī)構(gòu)，但國(guó)家財(cái)政提供十足信用保證；加拿大、意大利則轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有有限責(zé)任公司或負(fù)有限責(zé)任的政府機(jī)構(gòu)；只有土耳其受到私有化沖擊較小，其公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)仍是純粹的政府部門，完全由預(yù)算資金保障其運(yùn)作。2．克服市場(chǎng)失靈，擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋針對(duì)保險(xiǎn)覆蓋海外投資比例小．覆蓋地區(qū)、行業(yè)過(guò)分集中的問(wèn)題，許多圜家公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)采取一系列措施提升覆蓋，在政策范圍內(nèi)做到“應(yīng)保盡?！保哼M(jìn)一步降低保險(xiǎn)費(fèi)用、推出多樣化的產(chǎn)品吸引投資人，協(xié)同政府部門與發(fā)展中國(guó)家簽訂雙邊、區(qū)域投資協(xié)定以增加保險(xiǎn)合格地區(qū)．在保險(xiǎn)支持行業(yè)上也逐步分散化，不再集中于能源、通信等個(gè)別行業(yè)。而針對(duì)在市場(chǎng)選擇中處于弱勢(shì)的中小企業(yè)．公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)專門設(shè)計(jì)出適合其需要的產(chǎn)品，在部門章程或法定任務(wù)中設(shè)定中小企業(yè)最低覆蓋比例，并設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，專司服務(wù)中小企業(yè)。3．對(duì)政治外交利益的堅(jiān)持與維系無(wú)論公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行私有化、公司化改革，以及進(jìn)行業(yè)務(wù)重組與流程改造以強(qiáng)化商業(yè)性適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)需要，但其政策性取向則始終堅(jiān)持，因?yàn)檎咝允瞧浯嬖诘睦碛膳c發(fā)展的根本。政策考量是通過(guò)PRI影響FDI流向給母國(guó)帶來(lái)明顯的政治經(jīng)濟(jì)利益，雖然經(jīng)濟(jì)利益的規(guī)模難以測(cè)量，目前仍存有爭(zhēng)論，但是政治利益的存在卻是普遍公認(rèn)的，這也是政府和納稅人在市場(chǎng)上已出現(xiàn)私商的情況下仍愿意支持公共機(jī)構(gòu)的主要理由。顯然，如果讓私人保險(xiǎn)商單獨(dú)開(kāi)展PRI的商業(yè)化運(yùn)作，他們可能會(huì)拒絕一些項(xiàng)目或索取更高的保價(jià)，這樣將會(huì)減少甚至阻止這些利益的產(chǎn)生。發(fā)展中國(guó)家為爭(zhēng)取FDI流入已展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)相迎合資本輸出同的投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與利益訴求u。公共保險(xiǎn)部門在與東道國(guó)交涉時(shí)握有話語(yǔ)權(quán)，故能堅(jiān)持政策導(dǎo)向，其通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的選擇性支持傳達(dá)母國(guó)政治外交訴求，在發(fā)展中國(guó)家鞏固了母國(guó)利益與政治影響。二、私人部門保險(xiǎn)商的崛起與發(fā)展瓶頸縱觀保險(xiǎn)發(fā)展史，保險(xiǎn)業(yè)正是從私人部門發(fā)端并壯大的。政府在私人保險(xiǎn)發(fā)展進(jìn)程中不斷以許可或核準(zhǔn)、管制或規(guī)范的形式加以調(diào)整，但自身并不直接舉辦保險(xiǎn)事業(yè)。即便后來(lái)出于社會(huì)政策目標(biāo)舉辦政策性保險(xiǎn)，也是參照私人部門發(fā)展出來(lái)的商業(yè)保險(xiǎn)原理和規(guī)則運(yùn)作。不少參照商業(yè)規(guī)則運(yùn)作的公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)已能連年盈利保持財(cái)政自足，足以證明投資保險(xiǎn)有利可圖。既用商業(yè)化規(guī)則又生商業(yè)性結(jié)果，投資保險(xiǎn)商業(yè)色彩白是難免，但這與政府的公共色彩及政策性保險(xiǎn)的非盈利性標(biāo)簽不符，所以政府在投資保險(xiǎn)領(lǐng)域一直倡導(dǎo)市場(chǎng)開(kāi)放與自由以吸引私人進(jìn)入，因而這一市場(chǎng)基本不存在政府設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)或障礙。因此隨著政策性保險(xiǎn)對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)的不斷誘導(dǎo)，私人部門既能提供相同的保險(xiǎn)覆蓋，又有公共部門不可比擬的優(yōu)勢(shì)，其勢(shì)力范圍不斷擴(kuò)充，大有崛起之勢(shì)。(一)PRI保險(xiǎn)商的優(yōu)勢(shì)1．合同的定制化與執(zhí)行的靈活性政治風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性意味著保險(xiǎn)合同不得不更加細(xì)密化、精確化而不那么標(biāo)準(zhǔn)化、格式化。PRI合同的難促使私人保險(xiǎn)商不斷改進(jìn)合同實(shí)踐，他們會(huì)針對(duì)每一個(gè)特定客戶的不同條件和需求定制合同條款，并在推介業(yè)務(wù)描述合同時(shí)，強(qiáng)調(diào)定制化正是其產(chǎn)品獨(dú)特性和競(jìng)爭(zhēng)力所在。同時(shí)，私人保險(xiǎn)商更為謹(jǐn)慎地考慮不完全契約的存在，盡力在PRI合同中對(duì)每一個(gè)可能的意外事件和發(fā)生的費(fèi)用都預(yù)作詳細(xì)安排。此外，私人保險(xiǎn)商會(huì)持續(xù)監(jiān)控項(xiàng)目進(jìn)展，根據(jù)不斷變動(dòng)的政治情勢(shì)，與被保險(xiǎn)人進(jìn)行不問(wèn)斷的談判，進(jìn)一步澄清合同含義，有時(shí)甚至?xí)拚贤?。?dāng)特定的政治事件發(fā)生時(shí)，相對(duì)于公共部門，私人保險(xiǎn)商更傾向于通過(guò)仲裁或調(diào)解等非訴訟、非外交的途徑簡(jiǎn)易靈活地解決合同適用爭(zhēng)端，而一旦發(fā)生賠付則會(huì)優(yōu)先選擇更經(jīng)濟(jì)更便捷的執(zhí)行手段。2．普遍的業(yè)務(wù)分解與風(fēng)險(xiǎn)的合理分散在私人PRI領(lǐng)域，保險(xiǎn)人、經(jīng)紀(jì)人之間普遍存在業(yè)務(wù)活動(dòng)分解，保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人在匹配信息撮合交易方面發(fā)揮了重要作用。與多邊投資保證機(jī)構(gòu)(MIGA)建立聯(lián)系的近半數(shù)私人公司將自己定位為專業(yè)的保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)商，其在投保人和承保人之間扮演中介機(jī)構(gòu)角色，代表客戶利益負(fù)責(zé)甄別不同產(chǎn)品間的細(xì)微差別，幫助客戶在個(gè)別需求和市場(chǎng)可得的產(chǎn)品之間尋求最優(yōu)匹配?，F(xiàn)在私人部門已廣泛應(yīng)用這一有效的市場(chǎng)工具拓展業(yè)務(wù)，而公共部門則一直缺乏保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)和代理這一常用營(yíng)銷手段，大概足他們可以指望自己作為市場(chǎng)上唯一的公共保險(xiǎn)人能很好地吸引顧客。政治風(fēng)險(xiǎn)總是跨界交叉發(fā)生甚至反復(fù)疊加，因此保險(xiǎn)商往往會(huì)短期內(nèi)同時(shí)面對(duì)大量索賠，所以在PRI領(lǐng)域合理分散風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)重要?，F(xiàn)今私人部門運(yùn)用再保險(xiǎn)、共同保險(xiǎn)非常普遍。再保險(xiǎn)是對(duì)保險(xiǎn)人的保險(xiǎn)，它讓保險(xiǎn)人得以調(diào)整投資組合中的風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)以達(dá)致均衡，因此再保險(xiǎn)是私人保險(xiǎn)市場(chǎng)得以降低服務(wù)價(jià)格和提高保險(xiǎn)能力的潛在因素?，F(xiàn)在部分公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也在私人保險(xiǎn)商的作業(yè)示范下，開(kāi)始購(gòu)買私人部門的再保險(xiǎn)。新近倫敦勞合社保險(xiǎn)市場(chǎng)組建23家私人保險(xiǎn)辛迪加集中、統(tǒng)一承保PRI。這種私人保險(xiǎn)商、經(jīng)紀(jì)人抱團(tuán)發(fā)展分散風(fēng)險(xiǎn)，從趨勢(shì)來(lái)看更具競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、更有發(fā)展?jié)摿Α?．突出的專業(yè)能力和領(lǐng)先的咨詢服務(wù)私人PRI提供商都竟相將自己定位為：在政治領(lǐng)域、行業(yè)部門、流程管理方面具備綜合知識(shí)與專業(yè)能力，能最大限度地發(fā)揮知識(shí)與能力的協(xié)同效應(yīng)，服務(wù)客戶實(shí)現(xiàn)盈利。因此他們會(huì)重點(diǎn)突自身在信息管理、專業(yè)經(jīng)驗(yàn)以及咨詢服務(wù)方面為客戶創(chuàng)造價(jià)值的能力。大多數(shù)私人公司都提供管理顧問(wèn)服務(wù)，也有幾家專門提供政治信息服務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警服務(wù)。這些公司根據(jù)自己的PRI產(chǎn)品布局，在行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)或特種風(fēng)險(xiǎn)管理方面已形成獨(dú)到優(yōu)勢(shì)。經(jīng)常被提到的專長(zhǎng)行業(yè)有石化、航空、海運(yùn)、建筑和電力，一些公司甚至?xí)平樽约涸谒囆g(shù)品投資、特種養(yǎng)殖等高度專業(yè)化的絀分市場(chǎng)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理能力；另外一些公一J注重發(fā)展在特定地區(qū)如印度洋、撒哈拉以南非洲地區(qū)的政治風(fēng)險(xiǎn)管理能力或特種政治風(fēng)險(xiǎn)管理能力。實(shí)踐證明，私人保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在投資調(diào)研、投資信息服務(wù)、投資風(fēng)險(xiǎn)管理、投資政策建議方面具有競(jìng)爭(zhēng)力，在客戶服務(wù)方面產(chǎn)生很好效果。(二)私A．PRI面臨的發(fā)展瓶頸私人部門在高度商業(yè)化、技術(shù)化的領(lǐng)域能很好地發(fā)揮成本控制、風(fēng)險(xiǎn)管理和咨詢服務(wù)優(yōu)勢(shì)，但鑒于私人性質(zhì)和民營(yíng)出身，在掌控調(diào)配特定資源、運(yùn)用非市場(chǎng)手段展現(xiàn)強(qiáng)制力方面存在明顯劣勢(shì)，這也是制約其縱深發(fā)展的瓶頸，決定了私人部門短期內(nèi)全面接管公共部門PRI業(yè)務(wù)不現(xiàn)實(shí)。1．在權(quán)利聲索和損失恢復(fù)方面的弱勢(shì)權(quán)利聲索是公共部PRI合同條款的重要組成部分，也是其一貫的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。但迄今為止只有一家私人公司提到通過(guò)與東道國(guó)官方交涉的方式來(lái)聲索權(quán)利．同樣也只有一家公司提及當(dāng)索賠發(fā)生時(shí)會(huì)用專業(yè)的財(cái)產(chǎn)恢復(fù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)最大限度的賠付。顯然私人公司很難通過(guò)代位求償權(quán)來(lái)影響或改變東道國(guó)政府或其政治人物。因此，私人保險(xiǎn)商并不努力突出自己的聲索能力和恢復(fù)優(yōu)勢(shì)。而公共機(jī)構(gòu)動(dòng)用政治外交資源，在預(yù)防政治風(fēng)險(xiǎn)方面具有威懾功能，在索賠方面又可要求較高補(bǔ)償。目前在保護(hù)充足度方面，私人保險(xiǎn)商遠(yuǎn)不能復(fù)制其威懾功能和再現(xiàn)高額補(bǔ)償。2．在督促客戶履行商業(yè)行為準(zhǔn)則方面的缺失在國(guó)際投資中推行社會(huì)、勞丁、環(huán)境或反腐敗方面的行為準(zhǔn)則，要求企業(yè)在東道國(guó)秉持良好的社會(huì)責(zé)任，能幫助投資者以可持續(xù)的營(yíng)商方式避免、緩解、管理環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和影響，從而增強(qiáng)發(fā)展機(jī)遇。雖然有28家私人保險(xiǎn)公司有自己的行為準(zhǔn)則，但是沒(méi)有任何公開(kāi)出版物顯示出他們努力在客戶中間推行國(guó)際公認(rèn)的商業(yè)行為準(zhǔn)則。通過(guò)比較公私PRI提供商的業(yè)務(wù)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，兩者在這方面顯示出巨大的差異。幾乎只有OECD國(guó)家公營(yíng)PRI項(xiàng)目要求客戶遵行國(guó)際準(zhǔn)則，在這療面私人保險(xiǎn)商既無(wú)能力也無(wú)動(dòng)力推動(dòng)。三、公私部門保險(xiǎn)商的競(jìng)爭(zhēng)與合作伯爾尼聯(lián)盟中公私部門保險(xiǎn)商在市場(chǎng)合作、信息共享方面較為成功，事實(shí)證明兩者可以在市場(chǎng)上和諧共處。實(shí)際上發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都能把投資保險(xiǎn)的政策性和商業(yè)性有機(jī)結(jié)合、協(xié)調(diào)平衡。從遠(yuǎn)期看，國(guó)家政策和市場(chǎng)機(jī)制之間的平衡將會(huì)在PRI市場(chǎng)走向成熟的過(guò)程中更多地傾向于市場(chǎng)，但短期內(nèi)政策性取向與商業(yè)性方法會(huì)交相影響，公私部門的競(jìng)爭(zhēng)與合作將是這一市場(chǎng)的顯著景象。(一)差異化定位與錯(cuò)位發(fā)展公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)雖然應(yīng)用商業(yè)化、市場(chǎng)化的技術(shù)和方法，但其定位仍側(cè)重于更多的政策性，而私人保險(xiǎn)商雖然進(jìn)入這一富有政策色彩的市場(chǎng)，但商業(yè)化、市場(chǎng)化定位仍是其安身立命之所在。一般說(shuō)來(lái)極端強(qiáng)調(diào)政策性會(huì)引發(fā)政府失靈，而一味強(qiáng)調(diào)商業(yè)性會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)失靈，公私保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)有其各自定位與不同分工。因?yàn)镻RI市場(chǎng)高昂的交易費(fèi)用，所以這一市場(chǎng)存在一個(gè)巨大的缺口，期望市場(chǎng)上出現(xiàn)既能為弱勢(shì)企業(yè)提供服務(wù)又能實(shí)現(xiàn)盈利的保險(xiǎn)產(chǎn)品幾乎是不可能的。但是政府可以通過(guò)外交網(wǎng)絡(luò)來(lái)管理風(fēng)險(xiǎn)和恢復(fù)權(quán)利，因而目前只有政府作為PRI承保人才能提供低成本的又能增強(qiáng)社會(huì)福利的產(chǎn)品和服務(wù)。因此三個(gè)OECD國(guó)家的公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)被官方明令為最后保險(xiǎn)人以填補(bǔ)市場(chǎng)缺口。也就是說(shuō)，當(dāng)顧客不能從私人保險(xiǎn)商那里得到服務(wù)時(shí)就由公共機(jī)構(gòu)提供。盡管沒(méi)有正式的法定職責(zé)，其余10家機(jī)構(gòu)也可能擔(dān)當(dāng)實(shí)質(zhì)上的最后保險(xiǎn)人。此外，因?yàn)樗饺死婧蛧?guó)家利益有時(shí)會(huì)不一致甚至存在沖突，那些私人保險(xiǎn)商覺(jué)得無(wú)利可圖而不愿承保的項(xiàng)目如能給母圈帶來(lái)政治經(jīng)濟(jì)利益，那么公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就有理由予以承保。同時(shí)，促進(jìn)商業(yè)行為國(guó)際準(zhǔn)則實(shí)施的“政策性”任務(wù)應(yīng)由公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。一般只有公共機(jī)構(gòu)才有道義和法律上的責(zé)任去推行環(huán)境、勞_T、反腐敗領(lǐng)域的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，以及有實(shí)力去監(jiān)控客戶是否遵行。因?yàn)椤案綆А边@些準(zhǔn)則的項(xiàng)目私人保險(xiǎn)商既無(wú)意愿也無(wú)能力承擔(dān)。(二)最大化合作與最小化競(jìng)爭(zhēng)南于公私保險(xiǎn)部門在目標(biāo)取向上的差異，傳統(tǒng)上認(rèn)為讓兩者開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)與合作是個(gè)兩難問(wèn)題。如果鼓勵(lì)兩者競(jìng)爭(zhēng)，公共機(jī)構(gòu)就可能憑借政府背景、優(yōu)惠條件等不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)壓制私人保險(xiǎn)商，這無(wú)益于市場(chǎng)發(fā)展；如果限制競(jìng)爭(zhēng)又有悖于市場(chǎng)精神。所以解決之道是避開(kāi)正面競(jìng)爭(zhēng)，并在程序設(shè)計(jì)上予以安排。對(duì)公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)．在實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)與取得適度商業(yè)利益之間保持平衡，就需要與私人保險(xiǎn)商開(kāi)展最大化合作和最小化競(jìng)爭(zhēng)。最小化競(jìng)爭(zhēng)就是盡量避免直接搶奪私人部門的業(yè)務(wù)，努力向客戶強(qiáng)調(diào)其不與私人部門競(jìng)爭(zhēng)的愿望，并堅(jiān)持只接受一些“邊際項(xiàng)目”，其次在程序設(shè)計(jì)上充分保證每一個(gè)項(xiàng)目都對(duì)私人部門完全公開(kāi)或盡可能地讓其分享。最大化合作是指除共享潛在客戶資源外，通過(guò)相互購(gòu)買再保險(xiǎn)、聯(lián)合共保、相互分保．實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)利益共享以緩和競(jìng)爭(zhēng)。公私合作使得雙方靈活調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而為達(dá)到各自市場(chǎng)目標(biāo)創(chuàng)造更多可能。(三)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，資源共享公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)重在政策目標(biāo)，私人保險(xiǎn)商偏于商業(yè)實(shí)績(jī)。如果缺乏透明度和信息披露政府可能失靈，會(huì)對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)施加不適當(dāng)?shù)恼斡绊戇M(jìn)行利益輸送?？刂普ъ`除在政治體系內(nèi)改善規(guī)則外．引入私人部門技術(shù)與程序不失為較好方案。同理，缺乏商業(yè)激勵(lì)會(huì)引發(fā)市場(chǎng)失靈，市場(chǎng)失靈產(chǎn)生的缺口如無(wú)政策法律推動(dòng)也無(wú)人愿意補(bǔ)充。公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在管理與東道國(guó)的關(guān)系、監(jiān)控合同履行、評(píng)估項(xiàng)目的環(huán)境和發(fā)展影響以及國(guó)別政治風(fēng)險(xiǎn)分析方面積累了很好的經(jīng)驗(yàn)與資源，而私人保險(xiǎn)商則在定制保險(xiǎn)產(chǎn)品與服務(wù)、配置投資組合分散風(fēng)險(xiǎn)、管理咨詢服務(wù)方面優(yōu)勢(shì)突出。隨著公私融合的加速、公私合作的深入，兩者逐步實(shí)現(xiàn)資源共享以實(shí)現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)造效應(yīng)。公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)始修改千篇一律的格式合同條款，設(shè)計(jì)出的定制化產(chǎn)品更具靈活性；在業(yè)務(wù)擴(kuò)展方面愈發(fā)重視保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)與保險(xiǎn)代理的作用，在風(fēng)險(xiǎn)分散方面更積極地聯(lián)合私人部門參與再保險(xiǎn)、共保分保安排；在風(fēng)險(xiǎn)分析中更廣泛地利用私人保險(xiǎn)商信息咨詢服務(wù)，在風(fēng)險(xiǎn)管理中更自覺(jué)地應(yīng)用私人部門開(kāi)發(fā)的管理工具。與此同時(shí)，私人保險(xiǎn)商也漸漸融人并利用公共部門政治外交網(wǎng)絡(luò)與投資保護(hù)條約體系，開(kāi)始嫻熟運(yùn)用抗議、訴訟等官方程序，彌補(bǔ)長(zhǎng)期以來(lái)在權(quán)利聲索和損失恢復(fù)方面的短板。四、對(duì)中國(guó)的啟示海外投資保險(xiǎn)作為一種政策性金融形式，已成為各國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策和金融體系的重要組成部分，其在貫徹母國(guó)政治經(jīng)濟(jì)外交意圖，保證本國(guó)海外投資安全和利益，增進(jìn)發(fā)展中國(guó)家社會(huì)福利和改善政府治理方面具有重要作用。中國(guó)作為正加速崛起的新興海外投資大國(guó)和政策性金融尚大有提升空問(wèn)的“金磚國(guó)家”，需要把握投資保險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)．厘清公私保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的功能定位，促其分工合作以創(chuàng)造出支持、擴(kuò)展海外投資的協(xié)同效應(yīng)。(一)做強(qiáng)做大公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮政策導(dǎo)向作用雖然公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)受私有化沖擊、政策作用弱化以及地位邊緣化，但其通過(guò)改革更新，對(duì)國(guó)家利益的堅(jiān)持和對(duì)海外投資政策的維系，在PRI市場(chǎng)至今仍不可取代。發(fā)達(dá)國(guó)家公私部門保險(xiǎn)商發(fā)展均較成熟，不可避免相互沖擊與競(jìng)爭(zhēng)。而投資保險(xiǎn)在中國(guó)不是發(fā)展充分、競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度的問(wèn)題，而是發(fā)展不足、保險(xiǎn)深度過(guò)低的問(wèn)題。中國(guó)目前只有一家海外投資公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，但其資本規(guī)模不足且缺乏穩(wěn)定來(lái)源、專立法缺失、政策定位模糊，導(dǎo)致業(yè)務(wù)擴(kuò)展受限，影響其政策性金融功能。我國(guó)應(yīng)健全海外投資立法，在擬議的國(guó)家海外投資委員會(huì)中附設(shè)專門保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，明確其資金規(guī)模以及預(yù)算保障與風(fēng)險(xiǎn)基金補(bǔ)充機(jī)制，從制度上明確其政策定位，從法律上明定其官方職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍。(二)大力培育私人部門保險(xiǎn)商，開(kāi)展PRI的商業(yè)化運(yùn)作目前中國(guó)海外投資規(guī)模巨大，對(duì)投資保險(xiǎn)的需求巨大，但僅有一家公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)勢(shì)必難以滿足市場(chǎng)的全部需求。私人部門保險(xiǎn)商則盡情地享受利潤(rùn)豐厚、規(guī)則成熟的商業(yè)險(xiǎn)種，無(wú)暇顧及政策保險(xiǎn)，全無(wú)意愿承接高度不確定的政治風(fēng)險(xiǎn)。但國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，隨著商業(yè)險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇和利潤(rùn)空間的進(jìn)一步壓縮，以及海外投資保險(xiǎn)的發(fā)展成熟和有利可圖，私人保險(xiǎn)商必將活躍于投資保險(xiǎn)領(lǐng)域。我圍應(yīng)及早出臺(tái)措施，鼓勵(lì)私人保險(xiǎn)商承保PRI。在初期可將風(fēng)險(xiǎn)小、規(guī)模小的短期業(yè)務(wù)優(yōu)先提供給私人保險(xiǎn)商并輔以稅收優(yōu)惠，同時(shí)支持公私部門相互再保險(xiǎn)、共保分保，培育私人保險(xiǎn)商代理、經(jīng)紀(jì)及承保PRI的能力，經(jīng)過(guò)市場(chǎng)輔導(dǎo)期后再引導(dǎo)其拓展風(fēng)險(xiǎn)更為綜合的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。(三)公私保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)揚(yáng)長(zhǎng)避短，實(shí)現(xiàn)最小化競(jìng)爭(zhēng)和最大化合作首先，海外投資保險(xiǎn)按承保項(xiàng)目的不同可劃分為政策性保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)。政策性保險(xiǎn)應(yīng)為鼓勵(lì)性，而