《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》實(shí)施的新進(jìn)展

《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》實(shí)施的新進(jìn)展

20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，腐敗和犯罪呈現(xiàn)出跨境化和全球化的趨勢(shì)。貪官外逃不斷增多,腐敗犯罪資產(chǎn)跨國(guó)流動(dòng)越來越頻繁,國(guó)際商業(yè)往來中的腐敗犯罪案件高發(fā)多發(fā)。據(jù)世界銀行初步估計(jì),全世界每年約有2萬億美元涉及腐敗的資金進(jìn)行跨國(guó)流動(dòng),相當(dāng)于全球33萬億美元生產(chǎn)總值的6%。2001年中國(guó)最高人民檢察院追逃會(huì)上公布的數(shù)據(jù)顯示,截止當(dāng)時(shí)我國(guó)有4000多名貪官外逃,涉案金額50多億美元。腐敗犯罪日益成為一種跨國(guó)犯罪和國(guó)際犯罪的新特點(diǎn),說明單靠任何一個(gè)國(guó)家的力量都難以有效地遏止腐敗犯罪,反腐敗需要區(qū)域性乃至全球性合作的集體行動(dòng)。為應(yīng)對(duì)腐敗犯罪的新特點(diǎn),20世紀(jì)90年代以來反腐敗的區(qū)域合作日益活躍,一些區(qū)域和國(guó)際組織在促進(jìn)預(yù)防和懲治腐敗的國(guó)際合作方面進(jìn)行了卓有成效的努力。1996年美洲國(guó)家組織通過了《美洲反腐敗公約》,1997年歐洲聯(lián)盟理事會(huì)通過了《打擊涉及歐洲共同體官員或歐洲聯(lián)盟成員國(guó)官員的腐敗行為公約》,1999年歐洲委員會(huì)部長(zhǎng)委員會(huì)先后通過了歐盟《反腐敗刑法公約》和《反腐敗民法公約》,2001年亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際組織發(fā)起了《亞洲和太平洋地區(qū)反腐敗行動(dòng)計(jì)劃》,2003年7月非洲聯(lián)盟通過了《非洲聯(lián)盟預(yù)防和打擊腐敗公約》。這些區(qū)域性反腐敗公約促進(jìn)了反腐敗的區(qū)域性合作,為在全球范圍內(nèi)開展反腐敗合作做出了良好的示范。20世紀(jì)90年代以來,聯(lián)合國(guó)大會(huì)在預(yù)防和打擊已經(jīng)日益國(guó)際化的腐敗犯罪方面先后通過了一系列決議和宣言。(1)但這些決議和宣言對(duì)各國(guó)開展預(yù)防和懲治腐敗的國(guó)際合作缺乏法律約束力,因而作用有限。而上述區(qū)域性反腐敗公約雖然具有法律約束力,但其效力僅限于本區(qū)域范圍內(nèi)。制定全球性反腐敗公約的呼聲日益高漲。2000年聯(lián)合國(guó)大會(huì)在通過《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》并將腐敗犯罪列入跨國(guó)犯罪之列予以打擊的同時(shí),開始啟動(dòng)《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》制定過程。2003年10月31日,聯(lián)合國(guó)大會(huì)第58屆會(huì)議正式通過了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)。正如時(shí)任聯(lián)大秘書長(zhǎng)科菲·安南在《公約》通過時(shí)所指出的那樣,“新公約是一項(xiàng)卓越的成就”,具有里程碑意義,它為各國(guó)加強(qiáng)自身預(yù)防和懲治腐敗的法律、機(jī)構(gòu)與規(guī)章制度提出了一整套全面的標(biāo)準(zhǔn)、措施和政策,它為預(yù)防和懲治腐敗的國(guó)際合作提供了一個(gè)有效行動(dòng)的新的法律框架。作為一項(xiàng)全球性的反腐敗法律文書,它的實(shí)際效力依賴于世界各國(guó)接受該《公約》并給予充分實(shí)施?！豆s》已經(jīng)于2005年12月14日正式生效。截止到2011年5月1日,《公約》簽署國(guó)有140個(gè),締約方有154個(gè)。截止2009年6月8日,136個(gè)締約國(guó)中有72國(guó)就本國(guó)的《公約》執(zhí)行情況提交了自我評(píng)估報(bào)告,答復(fù)率為53%。有6個(gè)簽署國(guó)也報(bào)告了本國(guó)的執(zhí)行工作?！豆s》充分吸收了國(guó)際社會(huì)在預(yù)防和懲治腐敗方面先進(jìn)的做法和經(jīng)驗(yàn)并將其上升為對(duì)各國(guó)國(guó)內(nèi)法律建設(shè)和制度建設(shè)具有約束力的政策和法律要求,同時(shí)充分汲取了區(qū)域性反腐敗公約和聯(lián)合國(guó)以往反腐敗政策文件的精華,為開展反腐敗國(guó)際合作提供了國(guó)際法的法律依據(jù)?！豆s》本身代表了國(guó)際社會(huì)反腐敗的新趨勢(shì)和新成果?！豆s》實(shí)施評(píng)估反映了締約國(guó)在履行《公約》方面的實(shí)際進(jìn)展和面臨的問題。本文將以《聯(lián)合國(guó)反腐敗》及其實(shí)施評(píng)估為視角分析國(guó)際社會(huì)進(jìn)入21世紀(jì)以來反腐敗所取得的新進(jìn)展。一、預(yù)防和打擊腐敗的機(jī)制正如《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》談判通過后發(fā)表的各國(guó)共識(shí)所指出的那樣,“腐敗誠(chéng)然可以在事發(fā)之后給予起訴,但首先要做的和最為重要的是,腐敗需要加以預(yù)防?！豆s》有整整一章專門論述預(yù)防措施,內(nèi)容包括公共部門和私營(yíng)部門在內(nèi)”?！豆s》不僅延續(xù)了20世紀(jì)90年代以來國(guó)際社會(huì)在腐敗問題上“防病勝于治病”所形成的共識(shí),而且在預(yù)防腐敗的理念和措施上都有了新的發(fā)展。首先,《公約》推動(dòng)各締約國(guó)將治理和善治的理念貫穿于預(yù)防性反腐敗的全部措施之中?！豆s》聲明“提倡廉正、問責(zé)制和公共事務(wù)和公共財(cái)產(chǎn)的妥善管理”是自己的一項(xiàng)基本宗旨?！豆s》“預(yù)防措施”一章開宗明義要求各締約國(guó)在制定和執(zhí)行預(yù)防性反腐敗政策和做法中,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持社會(huì)參與、法治、妥善管理公共事務(wù)和公共財(cái)產(chǎn)、廉正、透明度和問責(zé)制等原則。這些基本原則正是20世紀(jì)90年代以來在國(guó)際社會(huì)流行起來的善治理論所倡導(dǎo)的基本價(jià)值理念?！豆s》實(shí)際上是把善治的基本理念(1)應(yīng)用到腐敗的預(yù)防之中,從而明確了腐敗預(yù)防的方向是推動(dòng)公共部門和私人部門的治理改革,推動(dòng)政府盡責(zé)、社會(huì)參與、多方合作以共同預(yù)防和打擊腐敗,從而提高腐敗防治的成效。這對(duì)于各國(guó)更加有效地預(yù)防腐敗無疑具有指導(dǎo)性。其次,《公約》提出了一個(gè)綜合性的腐敗預(yù)防戰(zhàn)略和相應(yīng)的腐敗預(yù)防機(jī)制框架?！豆s》締約各方“確信需要為有效地預(yù)防和打擊腐敗采取綜合性的、多學(xué)科的辦法”。為此公約提出了一個(gè)綜合性的預(yù)防腐敗戰(zhàn)略和相應(yīng)的腐敗預(yù)防機(jī)制框架。這一綜合性的腐敗預(yù)防機(jī)制框架涉及到制度、機(jī)構(gòu)、政策、行為守則、教育等多個(gè)層面,以及公共部門和私營(yíng)部門等眾多的行為者。具體來說,綜合性的腐敗預(yù)防機(jī)制包括:反腐敗的法律政策的定期評(píng)估機(jī)制;促進(jìn)透明度和防止利益沖突的機(jī)制;財(cái)產(chǎn)申報(bào)和國(guó)外資產(chǎn)報(bào)告制度;保障透明度和競(jìng)爭(zhēng)的公共采購(gòu)制度;促進(jìn)公共財(cái)政透明度和問責(zé)制的制度;提高公共行政部門組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作和決策過程透明度的公告制度;制定公職人員包括法官行為守則;加強(qiáng)私營(yíng)企業(yè)會(huì)計(jì)、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)部審計(jì)制度;大額現(xiàn)金和有關(guān)流通票據(jù)跨境轉(zhuǎn)移的監(jiān)測(cè)跟蹤機(jī)制等。(2)第三,《公約》強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)預(yù)防和打擊腐敗的專職機(jī)構(gòu)建設(shè)的重要性,致力于提高腐敗預(yù)防的專業(yè)化水平?！豆s》第六條專門對(duì)預(yù)防性反腐敗機(jī)構(gòu)的建設(shè)提出了要求。它要求各締約國(guó)確保有一個(gè)或多個(gè)專職機(jī)構(gòu)預(yù)防腐敗,其職責(zé)在于制定和執(zhí)行有效而協(xié)調(diào)的反腐敗政策、制定和促進(jìn)預(yù)防腐敗的各種有效做法、定期評(píng)估有關(guān)的法律和行政措施能否有效地預(yù)防和打擊腐敗、對(duì)反腐敗政策的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào),并積累和傳播預(yù)防腐敗的知識(shí)。《公約》還要求各締約國(guó)賦予預(yù)防性反腐敗機(jī)構(gòu)以必要的獨(dú)立性,并提供必要的物資和專職工作人員,以及對(duì)這些人員進(jìn)行必要的培訓(xùn)等?！豆s》要求各締約國(guó)考慮建立預(yù)防洗錢的金融情報(bào)機(jī)構(gòu),以履行收集、分析和傳遞關(guān)于潛在洗錢活動(dòng)的信息的職責(zé)。第四,《公約》高度重視防止涉及私營(yíng)部門的腐敗,并為此提出了一系列措施。這些措施包括:加強(qiáng)私營(yíng)部門的會(huì)計(jì)和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn),并酌情對(duì)不遵守措施的行為規(guī)定有效、適度而且具有警戒性的民事、行政或者刑事處罰;促進(jìn)私營(yíng)企業(yè)制定商業(yè)倫理行為準(zhǔn)則;增進(jìn)私營(yíng)企業(yè)透明度;防止濫用對(duì)私營(yíng)企業(yè)的管理程序包括補(bǔ)貼和許可證的程序;對(duì)原公職人員辭職或者退休后在私營(yíng)部門任職進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗?確保私營(yíng)企業(yè)實(shí)行充分的內(nèi)部審計(jì)控制;拒絕對(duì)企業(yè)的賄賂開支實(shí)行稅款扣減等(公約第十二條)。第五,《公約》倡導(dǎo)預(yù)防腐敗中的社會(huì)參與,鼓勵(lì)非國(guó)家行為者參與反腐敗。國(guó)際社會(huì)已經(jīng)意識(shí)到,預(yù)防腐敗不僅是政府的責(zé)任,也需要公共部門以外的個(gè)人和團(tuán)體如公民社會(huì)、非政府組織和社區(qū)性組織參與其中并發(fā)揮應(yīng)有的作用?！豆s》要求各締約國(guó)為推動(dòng)腐敗預(yù)防中的社會(huì)參與采取如下措施:提高決策過程的透明度,使公眾在決策過程中發(fā)揮作用;確保公眾有獲得信息的有效渠道;開展有助于不容忍腐敗的公眾宣傳和公共教育,提高公眾對(duì)腐敗的存在、根源、嚴(yán)重性及其所構(gòu)成的威脅的認(rèn)識(shí);尊重、促進(jìn)和保護(hù)有關(guān)腐敗的信息的查找、接收、公布和傳播的自由;確保公眾知悉有關(guān)的反腐敗機(jī)構(gòu)并為舉報(bào)腐敗犯罪提供暢通的舉報(bào)途徑(公約第十三條)。從2009年的《公約》實(shí)施評(píng)估來看,《公約》預(yù)防措施的實(shí)施取得了良好的進(jìn)展。截止2009年6月8日,提交報(bào)告的締約國(guó)有70%已經(jīng)執(zhí)行了公約第三章的所有條款,有14%報(bào)告部分遵守了這些條款。提交報(bào)告的締約國(guó)有14%未提供信息,有2%未遵守第三章,但具體到各條的實(shí)施進(jìn)展并不一樣。下表反映了一些具體條款的實(shí)施進(jìn)展。上表數(shù)據(jù)顯示,預(yù)防性反腐敗機(jī)構(gòu)條款的執(zhí)行情況比其他兩個(gè)條款的執(zhí)行情況要差一些。從動(dòng)態(tài)的過程來看,對(duì)這三條的具體執(zhí)行情況變化趨勢(shì)很不相同。在2007年11月30日到2009年6月8日期間,表示完全執(zhí)行預(yù)防性反腐敗政策和做法的第五條的締約國(guó)比例從78%下降到74%,呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)。而同期記錄顯示,在要求有至少一個(gè)預(yù)防性反腐敗機(jī)構(gòu)的第六條的執(zhí)行情況方面,遵守率則有所提高,完全執(zhí)行該條的締約國(guó)比例從2007年的60%提高到2007年的69%,而報(bào)告部分執(zhí)行的締約國(guó)比例則從40%降至27%。同期記錄也顯示,報(bào)告完全遵守公共采購(gòu)和公共財(cái)政管理的第九條的締約國(guó)比例顯著提高,從2007年的56%升至2009年的76%。(1)有關(guān)締約國(guó)在提交的自我評(píng)估報(bào)告中,也報(bào)告了本國(guó)在執(zhí)行《公約》第三章“預(yù)防措施”中的一些良好做法和實(shí)踐(2),這些預(yù)防腐敗的良好做法和舉措對(duì)于其他國(guó)家也具有借鑒意義。二、關(guān)于腐敗行為主體范圍的進(jìn)一步界定《公約》作為首部獨(dú)立的、全面的全球性反腐敗法律文書,在規(guī)范腐敗行為的定罪和執(zhí)法機(jī)制方面取得了重要的成就:首先,《公約》在國(guó)際法層面上正式將腐敗及其后續(xù)行為正式確定為刑事犯罪,建立了較為完備的腐敗及其附隨性犯罪的罪名體系。腐敗問題曾經(jīng)長(zhǎng)期被認(rèn)為是一個(gè)國(guó)家的內(nèi)部問題,在國(guó)際場(chǎng)合談?wù)撍麌?guó)腐敗問題和由國(guó)際組織討論腐敗問題難免有冒犯他國(guó)乃至干預(yù)他國(guó)內(nèi)政之虞。因此,腐敗一詞曾經(jīng)是一個(gè)高度敏感的字眼,在國(guó)際組織和國(guó)際場(chǎng)合中人們?cè)桃饣乇芨瘮栴}?！爱?dāng)時(shí),在正式場(chǎng)合幾乎不說腐敗這個(gè)字眼”。聯(lián)合國(guó)在20世紀(jì)70年代曾起草過一個(gè)在國(guó)際商務(wù)中禁止酬付的國(guó)際公約的草案,但卻因各成員國(guó)看法不一而流產(chǎn)。此后,人們逐漸認(rèn)識(shí)到,腐敗問題不僅是一個(gè)國(guó)內(nèi)問題,更是一個(gè)國(guó)際公害,影響到所有的社會(huì),反腐敗僅靠各國(guó)自身的努力是不夠的。經(jīng)過有關(guān)各方多年不懈的努力,反腐敗逐漸納入了區(qū)域乃至全球政策議程?！豆s》在國(guó)際法層面上將當(dāng)前普遍流行的各種腐敗形式入罪化正式確定為刑事犯罪,建立了有11種腐敗及其附隨性犯罪構(gòu)成的罪名體系(1),是國(guó)際社會(huì)合作打擊腐敗犯罪的重要法律成果。其次,《公約》將賄賂外國(guó)公職人員或者國(guó)際公共組織官員的行為確定為刑事犯罪,反映了打擊國(guó)際商務(wù)活動(dòng)中的賄賂行為或海外腐敗行為的國(guó)際共識(shí)的最終形成?？鐕?guó)公司在國(guó)際商業(yè)往來中使用賄賂手段展開競(jìng)爭(zhēng)贏得市場(chǎng),曾經(jīng)長(zhǎng)期是國(guó)際商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中的一種潛規(guī)則或者說是公開的秘密。20世紀(jì)70年代初,美國(guó)洛克希德———馬丁公司為使自己生產(chǎn)的軍用飛機(jī)進(jìn)入日本市場(chǎng),曾用巨款賄賂包括田中角榮首相在內(nèi)的日本政要。丑聞爆發(fā)后,日本首相田中角榮鋃鐺入獄,美國(guó)跨國(guó)公司的公眾形象和美國(guó)的國(guó)際形象受到嚴(yán)重傷害。為扭轉(zhuǎn)美國(guó)的國(guó)際形象,1977年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《反海外腐敗行為法》,率先打擊國(guó)際商務(wù)活動(dòng)中的賄賂行為。20世紀(jì)90年代以來,越來越多的國(guó)家開始認(rèn)識(shí)到,國(guó)際商業(yè)往來中的賄賂行為損害跨國(guó)公司及其母國(guó)的國(guó)際形象,破壞投資國(guó)政權(quán)的政治合法性,危害國(guó)際商業(yè)交易正常秩序,需要采取行動(dòng)遏止這種行為。1997年,經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織通過了《禁止在國(guó)際商業(yè)交易中賄賂外國(guó)公職人員公約》,1998年聯(lián)合國(guó)通過了《關(guān)于國(guó)際合作打擊國(guó)際商業(yè)往來中貪污賄賂行為的決議》。2003年通過的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》更是把賄賂外國(guó)公職人員或者國(guó)際公共組織官員的行為正式確定為刑事犯罪并要求各國(guó)立法加以懲處,這反映出國(guó)際社會(huì)通過國(guó)際合作和使用刑法手段打擊國(guó)際商業(yè)交易中腐敗行為的全球共識(shí)的最終形成。第三,《公約》將私營(yíng)部門內(nèi)的賄賂和私營(yíng)部門內(nèi)的侵吞財(cái)產(chǎn)確定為腐敗刑事犯罪,說明國(guó)際社會(huì)關(guān)于腐敗犯罪主體及范圍的概念已經(jīng)從公共部門及公職人員擴(kuò)大到私營(yíng)部門及相關(guān)人員。長(zhǎng)期以來,國(guó)際社會(huì)關(guān)于腐敗行為主體的概念主要限于掌握公共權(quán)力的公職人員及其所在的公共部門。《公約》將從事商業(yè)、金融或商業(yè)活動(dòng)的私營(yíng)部門及其工作人員的腐敗行為納入定罪和制裁的范疇,反映出當(dāng)前國(guó)際社會(huì)反腐敗的一個(gè)重要趨勢(shì),這就是越來越看重行為是否侵犯了受托擔(dān)任職務(wù)的廉潔性,行為主體是否具有公職身份漸居次要地位。由此導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果是,腐敗行為的主體和范圍逐步從濫用公共權(quán)力謀取私利的公職人員擴(kuò)大到濫用受委托的權(quán)力謀取私利的各類代理者,腐敗的范圍也從公共部門擴(kuò)大到私營(yíng)部門乃至第三部門。第四,《公約》對(duì)腐敗犯罪的主體、范圍、構(gòu)成要件等做了科學(xué)合理的規(guī)定,對(duì)有關(guān)締約國(guó)完善本國(guó)腐敗犯罪相關(guān)立法具有指導(dǎo)性。《公約》根據(jù)腐敗犯罪新的動(dòng)向并充分吸收了有關(guān)國(guó)家腐敗犯罪立法的優(yōu)秀成果,對(duì)腐敗犯罪的主體、范圍和構(gòu)成要件進(jìn)行了科學(xué)的界定?！豆s》將腐敗犯罪的主體從本國(guó)公職人員擴(kuò)大到外國(guó)公職人員及國(guó)際公共組織官員,同時(shí)將私營(yíng)部門內(nèi)的人員及法人也納入腐敗犯罪的主體范疇。《公約》將賄賂犯罪中的賄賂界定為“不正當(dāng)好處”,包括了一切能滿足公職人員需要的有形或無形、財(cái)產(chǎn)性或非財(cái)產(chǎn)性的不正當(dāng)好處。《公約》將賄賂犯罪的本質(zhì)界定為公職人員行為與不正當(dāng)好處之間的對(duì)價(jià)性和因果性,而不以為對(duì)方謀取利益為構(gòu)成要件。同時(shí)將賄賂行為方式擴(kuò)大到包括許諾給予、提議給予和實(shí)際給予三種情形。這些規(guī)定簡(jiǎn)明扼要,內(nèi)在邏輯性強(qiáng),具有科學(xué)性和普遍適應(yīng)性?！豆s》為各國(guó)進(jìn)一步規(guī)范自身關(guān)于腐敗犯罪的相關(guān)立法具有指導(dǎo)作用,有助于各國(guó)完善廉政法治,編織更加嚴(yán)密的刑事法網(wǎng),杜絕新形勢(shì)下可能產(chǎn)生的各種法律漏洞。最后,《公約》根據(jù)腐敗犯罪的特點(diǎn)設(shè)計(jì)了一套有針對(duì)性的執(zhí)法與司法機(jī)制。腐敗犯罪是一種謀利性經(jīng)濟(jì)犯罪,腐敗犯罪的證據(jù)難以取得,腐敗犯罪的后果具有多重性,腐敗犯罪的發(fā)現(xiàn)和定罪所需時(shí)間較長(zhǎng),腐敗犯罪分子及其犯罪所得易于轉(zhuǎn)移?！豆s》在吸收有關(guān)國(guó)家反腐敗法律和區(qū)域性反腐敗公約成果的基礎(chǔ)上,針對(duì)上述腐敗犯罪的特點(diǎn),設(shè)計(jì)了一套有針對(duì)性的執(zhí)法和司法機(jī)制。這些機(jī)制包括:實(shí)行雙重罰原則,既追究涉及腐敗犯罪的自然人責(zé)任,又追究法人的責(zé)任;對(duì)腐敗及其附隨性犯罪的主觀要素可以根據(jù)客觀實(shí)際情況進(jìn)行推定;腐敗犯罪起訴規(guī)定了較長(zhǎng)的時(shí)效;對(duì)腐敗犯罪人員可以采取取消擔(dān)任公職資格、取消特許權(quán)、廢止合同、責(zé)令進(jìn)行損害賠償?shù)榷喾N方式予以懲戒,保證腐敗犯罪受到與其嚴(yán)重性相當(dāng)?shù)闹撇?并努力消除腐敗的后果;督促締約國(guó)賦予主管機(jī)關(guān)對(duì)腐敗犯罪所得及用于腐敗犯罪的財(cái)產(chǎn)等以凍結(jié)、扣押和沒收的權(quán)力;要