銀政合作對設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)

銀政合作對設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)

合作金融在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。如果政府參與農(nóng)村合作金融，可以促進建立合作金融的發(fā)展空間和服務(wù)能力。如果政府和金融機構(gòu)參與農(nóng)村合作金融，銀行管理合作的力量將得到加強。利用銀政合作融資模式能較大地推動設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。筆者論述了銀政合作對設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn),借鑒天津市利用銀政合作融資模式發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗,分析了其中存在的問題,并提出了完善銀政合作融資模式發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的對策。1銀行政府合作對農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響分析1.1合作金融組織1.1.1合作金融。廣義的合作金融,是在自愿和互利的基礎(chǔ)上,由理性的經(jīng)濟人按照合作的原則組成的互助性的、非贏利性的金融機構(gòu)。在向市場經(jīng)濟過渡的條件下,合作金融的規(guī)制與約束,使得合作金融制度明顯不同于由合作經(jīng)濟向集體經(jīng)濟過渡的時候(用來改善或改變私有財產(chǎn)制度和市場自由競爭的情形)。第一家合作金融組織是1847年產(chǎn)生于德國的儲金社和信貸所。當(dāng)前合作金融的發(fā)展模式,主要是有限責(zé)任的企業(yè)化組織形式。有限責(zé)任制合作金融企業(yè),是參加合作組織的社員等,僅以出資額或合作社章程規(guī)定的承擔(dān)責(zé)任的金額為限,對合作金融企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)清償責(zé)任。中國合作金融組織的承載主體,有合作社、合作基金會、保險互助社等。1.1.2政府參與的合作金融。我國政府在對待合作金融的發(fā)展上,經(jīng)歷從對立、中立、扶持,到參與和調(diào)控的變化過程,目前是“一手參與、一手調(diào)控”的雙重策略;政府參與合作金融的主要手段是財政支持、稅收優(yōu)惠、法律保護、政策調(diào)控、直接投資和政府信用擔(dān)保。1.1.3設(shè)施農(nóng)業(yè)又叫設(shè)施型農(nóng)作制度,是通過人工構(gòu)造的設(shè)施,采用農(nóng)業(yè)工程和機械技術(shù),改造自然的微環(huán)境,為動、植物等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供相對可控制甚至最適宜的溫度、濕度、光照、水肥和氣等環(huán)境條件,在一定程度上擺脫對自然環(huán)境的依賴,實現(xiàn)高產(chǎn)、高效生產(chǎn)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)初始投入的基本要素包括土地供給、資金供給、技術(shù)供給和勞動力供給。在市場化條件下,這些要素供給最終都歸結(jié)為資金的供給。發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè),投入是關(guān)鍵,資金是難題。1.2設(shè)施農(nóng)業(yè)銀政合作的現(xiàn)狀銀政合作的“銀”,其主體過去主要是合作金融組織,1998年后的新一輪經(jīng)濟發(fā)展周期中,在政府強力介入下,政策性銀行如國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展很行和商業(yè)銀行如中國農(nóng)業(yè)銀行等,不同程度地參與進來。銀政合作產(chǎn)生的背景顯示了其發(fā)展機遇。長期困擾我國農(nóng)村金融領(lǐng)域的一個問題是借款方(個人和企業(yè))的信用缺失,在國家信用和私人信用之間,銀行等金融組織首先選擇國家信用。與此同時,我國長期以來的中央集權(quán)制歷史傳統(tǒng),使私人組織也習(xí)慣于服從國家。這樣,以國家信用為擔(dān)保,建立銀行與私人組織之間的間接信用紐帶,有效地解除了金融和信貸發(fā)展的信用瓶頸。這為尚在起步階段的我國設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來了很好的機遇。設(shè)施農(nóng)業(yè)銀政合作的主要內(nèi)容包括:為設(shè)施農(nóng)業(yè)提供信貸支持,全過程參與設(shè)施農(nóng)業(yè)項目的評價、測算與生產(chǎn)方案的設(shè)計、實施等前期準(zhǔn)備工作,為設(shè)施農(nóng)業(yè)項目提供融資咨詢服務(wù),為設(shè)施農(nóng)業(yè)項目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供工程造價咨詢和工程項目監(jiān)理方面的服務(wù),為設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供管理、技術(shù)、咨詢服務(wù),為財政投入資金的運用提供基本的金融和管理服務(wù),為設(shè)施農(nóng)業(yè)提供園區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)化、集群化發(fā)展提供設(shè)計、運營、管理等多項服務(wù)。但是銀政合作本身有著先天的不足:一是政府對金融市場的介入程度加深,使政府決策在不適當(dāng)?shù)臅r候,會替代商業(yè)銀行等金融組織的職業(yè)判斷,不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展;二是銀政合作目標(biāo)與商業(yè)性金融目標(biāo)之間存在著利益分歧,會帶來較多的管理困擾;三是我國政府管理的既有機制,容易使銀政合作的動機短期化,實質(zhì)上不利于銀政合作的健康發(fā)展;四是銀政合作的發(fā)展存在法律瓶頸,政府實施商業(yè)性的擔(dān)保本身沒有法律依據(jù)。2天津市利用白銀管理合作融資模式發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)2.1銀行政策合作模式創(chuàng)新2.1.1金融體制模式薊縣創(chuàng)立的“3+2+1”的設(shè)施農(nóng)業(yè)融資機制,簡稱薊縣模式?！?”是指建立3個縣級融資服務(wù)平臺,即管理服務(wù)平臺、擔(dān)保服務(wù)平臺、承貸服務(wù)平臺。將縣人民政府銀政合作辦公室作為管理服務(wù)平臺,主要職能是組織、協(xié)調(diào)、推動、監(jiān)督。與新農(nóng)村建設(shè)擔(dān)保服務(wù)平臺和貸款支持服務(wù)平臺一起,組成了適應(yīng)銀行貸款需要的設(shè)施農(nóng)業(yè)融資保證機制?！?”是指建立2個鄉(xiāng)級融資服務(wù)機構(gòu),即鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀政辦和小型擔(dān)保組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級銀政合作辦由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)、財政、農(nóng)經(jīng)等人員組成,主要職能是項目的調(diào)查匯總和貸款的進度監(jiān)督以及貸款的回收;小型擔(dān)保組織由鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀政合作辦成員、貸款村兩委會成員組成,共同為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本村貸款進行貸款管理和擔(dān)保保證。在農(nóng)村建立專業(yè)合作社或由村委會組建貸款貸后管理組織,提供用款農(nóng)戶的基本情況、貸款使用情況、本金和利息的催收、反擔(dān)保抵押物的處置?！?”是指每個貸款戶都要參加1個專業(yè)合作社或1個信用聯(lián)保小組。薊縣模式以國家開發(fā)銀行的貸款業(yè)務(wù)為基礎(chǔ),為設(shè)施農(nóng)業(yè)提供了組織、管理、擔(dān)保、服務(wù)等環(huán)節(jié)的融資便利。薊縣銀政合作小額貸款的基本程序是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀政合作辦公室根據(jù)貸款農(nóng)戶的家庭收入狀況、貸款意向、總投資規(guī)模等組織初選,并報縣銀政合作辦公室,由新農(nóng)村建設(shè)投資服務(wù)中心進一步審查篩選后交擔(dān)保審查決定是否予以擔(dān)保;審查評定委員會2/3以上成員通過的,將相關(guān)資料報開發(fā)銀行天津分行審查;開發(fā)銀行天津分行審查通過的,由新農(nóng)村建設(shè)投資服務(wù)中心按統(tǒng)貸統(tǒng)還模式辦理相關(guān)手續(xù);由新農(nóng)村建設(shè)擔(dān)保服務(wù)中心辦理擔(dān)保和反擔(dān)保。2.1.2進行資金融通,建立信用協(xié)會寶坻創(chuàng)立的“四臺一會”設(shè)施農(nóng)業(yè)融資機制,簡稱“四臺一會”融資模式。即利用一個管理平臺、一個融資平臺、一個擔(dān)保平臺、一個公示平臺和一個信用協(xié)會,為國家開發(fā)銀行的貸款業(yè)務(wù)提供管理和服務(wù)支撐,發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)。寶坻創(chuàng)立的“四臺一會”模式的基本做法是:寶坻區(qū)成立金融合作領(lǐng)導(dǎo)小組,以新開口鎮(zhèn)為試點,率先建立金融合作辦公室鎮(zhèn)級組織平臺和借款平臺,按照鎮(zhèn)政府的意圖,搞好當(dāng)?shù)卣麄€區(qū)域經(jīng)濟的規(guī)劃,根據(jù)鎮(zhèn)里設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展的步伐和要求,向國家開發(fā)銀行推薦一些項目并組織借款,并組織當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民和比較好的企業(yè)進入投資領(lǐng)域;注冊一個獨立的企業(yè),為設(shè)施農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展提供擔(dān)保,建立信用擔(dān)保平臺;成立貸款民主審議委員會,建立公示監(jiān)督平臺,對每個項目進行論證,并進行公布,接受當(dāng)?shù)厝罕姷谋O(jiān)督,確保信貸資金的安全;對發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)有需求的農(nóng)民,組成不同的農(nóng)民專業(yè)協(xié)會,農(nóng)民之間形成一個治理的機制,建立信用協(xié)會。“四臺一會”模式形成了完整的借、用、管、還機制,為破解資金瓶頸提供了有效途徑,為設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了融資便利。2.1.3銀政合作小額貸款運作模式在薊縣、寶坻2大模式的基礎(chǔ)上,天津市還成功地實施了一套具有標(biāo)準(zhǔn)流程性質(zhì)的銀政合作小額貸款運作模式,充分利用了小額信貸具有門檻低、易獲取、見效快等特點。具體流程參見圖1。2.2年建設(shè)階段在銀政合作的資金支持下,天津市設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)進入了前所未有的快速發(fā)展階段,一年的時間達成了過去十幾年的建設(shè)規(guī)模,同時為設(shè)施農(nóng)業(yè)管理、技術(shù)和人才培養(yǎng)等方面提供了基本的支持方向和資金保障,使設(shè)施農(nóng)業(yè)步入又快又好的良性發(fā)展軌道。實踐證明,加強銀政合作是發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的有效途徑。3銀政合作融資模式的運用，促進了設(shè)施農(nóng)業(yè)的問題分析3.1銀政合作在設(shè)施農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的運用現(xiàn)狀3.1.1合作金融(包括銀政合作)的固有缺陷。當(dāng)銀政合作對正常的商業(yè)性融資活動產(chǎn)生危脅時,就會嚴(yán)重背離市場競爭原則,會損害市場經(jīng)濟的發(fā)展。這個時候,合作金融產(chǎn)生的初衷(自愿合作、互助精神),就被嚴(yán)重談化了。表現(xiàn)在:一是合作金融服務(wù)的對象超出合作范圍;二是對新進入的合作者的要求放寬,讓一般商業(yè)競爭者加入進來;三是合作金融服務(wù)的區(qū)域擴大化。由此產(chǎn)生的風(fēng)險,都將破壞基于合作的金融模式的正常運作。3.1.2設(shè)施農(nóng)業(yè)自身的融資障礙,從根本上不可能完全靠銀政合作方式得到解決。一是設(shè)施農(nóng)業(yè)融資的有效需求不足。這主要是由設(shè)施農(nóng)業(yè)的固有風(fēng)險所決定的。與工業(yè)化生產(chǎn)相比,設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散,信息不透明;自然災(zāi)害、市場形成機制、政策的穩(wěn)定性所帶來的較強的不確定性;盡管設(shè)施農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率高于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),但與其他產(chǎn)業(yè)相比,比較利益還是不高的,吸納資金的能力有限。二是設(shè)施農(nóng)業(yè)所需的資金供給也存在剛性約束。銀政合作只能在較低的程度上保障設(shè)施農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)資金需求,而設(shè)施農(nóng)業(yè)要實現(xiàn)利潤最大化,需要的是規(guī)模效應(yīng)和集群效應(yīng),以降低單位產(chǎn)品的固定成本(包括基礎(chǔ)設(shè)施投入、重大技術(shù)性投入、市場開發(fā)投入和保障環(huán)境的投入等)。這些巨額資金,不可能依靠銀政合作來解決。三是制度環(huán)境(前文有所述及)對銀政合作的約束,限制了其在設(shè)施農(nóng)業(yè)方面的運用水平。我國的存貸款利率管制政策、社會信用環(huán)境、產(chǎn)業(yè)政策、農(nóng)業(yè)保險機制、貸款保證機制、法律法規(guī)健全性等,都不能夠從根本上保障銀政合作的高水平發(fā)展。實際上,2008年上半年,我國的宏觀調(diào)控政策一度對銀政合作亮起了紅燈。3.1.3銀政合作在設(shè)施農(nóng)業(yè)中運用的理論制約因素。一是信息不對稱問題短期內(nèi)無法根本解決。市場經(jīng)濟發(fā)展的核心問題是價格,而價格的影響因素非常復(fù)雜,人們正確判斷價格必須依賴有效的信息生成機制。而在設(shè)施農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,信息不對稱的現(xiàn)象十分明顯。政府、銀行和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者3方之間,缺乏有效的信息生成與傳導(dǎo)機制。政府因“眼皮朝上”的特性,其所關(guān)注的信息,并非都是銀行和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所需要的,但在銀政合作方面,政府卻起著主導(dǎo)性的作用。二是分工理論。由于社會分工的深化,在銀政合作的實現(xiàn)過程中,過細的分工使交易成本大大增加,提高了設(shè)施農(nóng)業(yè)的融資成本;而不正確的政府政績觀,加劇了這一成本的上升。有時,設(shè)施農(nóng)業(yè)通過銀政合作渠道籌集資金,是不經(jīng)濟的。三是制度問題。一個是道德、文化等非強制性的規(guī)制力量,另一個是以法律為基礎(chǔ)的政治、經(jīng)濟、契約等強制性規(guī)制力量。我國落后的金融意識(不正確的風(fēng)險收益觀、比較差的投資把握能力)、受傳統(tǒng)文化影響的信用邏輯,對銀政合作的開展都有一定程度的制約作用。而我國農(nóng)村真正的以市場機制為導(dǎo)向的契約型政治、經(jīng)濟、社會,起步得非常晚,對銀政合作也有一定的制約。3.2該機構(gòu)與農(nóng)業(yè)、白銀和市政政策的合作相關(guān)方法存在爭議3.2.1政府的本位與市場意識。在農(nóng)業(yè)保險政府在銀政合作中的角色定位問題,無論是從理論上,還是從實踐中,都是存在歧義的。在公共管理取代行政管理成為新一代中國人的共識之前,這個歧義一直會存在。政府在何種情形下應(yīng)該干預(yù)市場,以何種方式干預(yù)市場,是受市場經(jīng)濟規(guī)律約束的。在銀政合作上,政府的本位應(yīng)該是“搭臺唱戲”,而非“上臺唱戲”。政府在防范設(shè)施農(nóng)業(yè)風(fēng)險的服務(wù)職能還很滯后,而防范風(fēng)險是銀政合作健康可持續(xù)發(fā)展的重要保障,是避免政府被動涉入以財政償付貸款的根本之路。農(nóng)業(yè)保險一方面受限于承保、定損和理賠過程中投入的人力和物力,另一方面也受制于強制性規(guī)制(法律和法規(guī))和非強制性規(guī)制(價值觀、道德),商業(yè)性保險在設(shè)施農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的參與程度不高。政府需要在這方面提出切實可行的解決方案,并加以落實。3.2.2政策性銀行在合作金融經(jīng)營管理中的實踐銀政合作是無邊界企業(yè)、無邊界行為理論,在政策性銀行,乃至商業(yè)銀行、合作金融經(jīng)營管理實踐中的具體體現(xiàn)。但是,這并不意味著銀行的目標(biāo)與政府的目標(biāo)可以無縫對接。3.2.2.資金渠道不夠、資金來源期限不合理,導(dǎo)致資金風(fēng)險由設(shè)施農(nóng)業(yè)的較長的生產(chǎn)周期、在產(chǎn)品定價上沒有足夠的主導(dǎo)權(quán)和生產(chǎn)的相對回報率較低決定,設(shè)施農(nóng)業(yè)的貸款應(yīng)以中、長期貸款為宜。但是,在實際運作中,設(shè)施農(nóng)業(yè)小額信貸,多是短期的。如此,銀政合作3方的銀方、政方利益因安全性得到提高,信貸風(fēng)險有效降低,但是作為弱勢一方的設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者,因資金來源期限結(jié)構(gòu)不合理,實際財務(wù)風(fēng)險增加。因此最終,其他兩方的資金安全性和風(fēng)險,還是會受到危脅。3.2.2.銀方資金的需求受初始投入較大、生產(chǎn)周期較長決定,設(shè)施農(nóng)業(yè)投資周期較長,規(guī)模以上設(shè)施農(nóng)業(yè)項目資金需求量巨大;盡管銀方采用短期借款方式,但在投資期間,經(jīng)濟實質(zhì)重于借款形式,設(shè)施農(nóng)業(yè)實際上必然大量占用銀方的流動資金,使銀政合作的流動資金在投資期間大規(guī)模減少。如果銀政合作的政策出現(xiàn)不連續(xù)的情況,設(shè)施農(nóng)業(yè)將無法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。3.2.2.發(fā)銀行、商業(yè)銀行和合作金融組織的特征在銀政合作平臺下,設(shè)施農(nóng)業(yè)貸款的收益率,低于一般商業(yè)貸款的收益率。因此,就效益性而言,在銀政合作上,國家開發(fā)銀行、商業(yè)銀行和合作金融組織的追求和目標(biāo)定位是不同的。有的注重社會、經(jīng)濟效果,有的注重資金的投資回報效果,有的則注重對當(dāng)?shù)匕l(fā)展的推動力效果。社會效益注重的則是實施該項目所能產(chǎn)生的生態(tài)效益、創(chuàng)造的就業(yè)機會及事業(yè)的公益等,不直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益,這就不符合商業(yè)銀行的盈利目標(biāo)的實現(xiàn)。從收益率來看,銀方追求的經(jīng)濟效益,與政方追求的社會效益存在分歧。3.2.3資金風(fēng)險的技術(shù)性關(guān)聯(lián)銀政合作各方的利益,最終如何實現(xiàn),關(guān)鍵取決于設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)營成果。資金供需矛盾、生產(chǎn)周期、季節(jié)性與自然災(zāi)害等問題所帶來的設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險,與銀政合作的資金風(fēng)險之間,會形成一種技術(shù)性的關(guān)聯(lián)。只有主動研究這種關(guān)聯(lián)關(guān)系,才有可能解決相關(guān)領(lǐng)域產(chǎn)生的問題。4完善銀行合作融資模式，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)對策4.1銀政合作信貸的資金支持力度應(yīng)設(shè)立市場規(guī)律,一是市場如前所述,銀政合作各方之間存在著利益分歧。筆者認為,應(yīng)該本著“橋歸橋,路歸路”的原則,按照市場經(jīng)濟規(guī)律辦事,從根本上進行政策設(shè)計,化解利益分歧。首先是重視設(shè)施農(nóng)業(yè)的立項調(diào)研工作,將有限的信貸資源投入到高效設(shè)施農(nóng)業(yè)中。立項工作中,各級政府應(yīng)摒棄狹隘的政績觀,以“合理布局,科學(xué)生產(chǎn)”為根本出發(fā)點,以市場為基本導(dǎo)向和利益依歸。其次是各類銀行和金融機構(gòu)、組織,應(yīng)科學(xué)決策,開展銀政合作信貸項目的調(diào)研和審批工作,講究成本和效益原則,按市場規(guī)律制定優(yōu)惠措施。由此,市場與政府目標(biāo)之間的偏差,私營部門不應(yīng)買單,而應(yīng)由政府概括承受,其中包括市場利率與政府引導(dǎo)利率之間的差額、市場決定的設(shè)施農(nóng)業(yè)信貸規(guī)模與政府期望的信貸規(guī)模之間的差額、各項銀政合作的政策性優(yōu)惠措施的成本、對設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者超過商業(yè)彌補機制的損失承擔(dān)的救助成本等。4.2農(nóng)業(yè)保險需要從調(diào)整經(jīng)營狀況上進行調(diào)整農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)村金融服務(wù)的重要組成部分,也是以風(fēng)險分散為已任的保險事業(yè)不可缺少的一環(huán)。設(shè)施農(nóng)業(yè)的經(jīng)營地域分散,農(nóng)業(yè)保險在承保、定損和理賠過程中,成本和管理費用較高。與此同時,也應(yīng)關(guān)注在設(shè)施農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,商業(yè)性的保險公司自身的“效益優(yōu)先”的企業(yè)目標(biāo),與設(shè)施農(nóng)業(yè)的“生產(chǎn)周期長、自然災(zāi)害多等不確定性,帶來的風(fēng)險高”之間,存在著較大的利益分歧。利益分歧導(dǎo)致農(nóng)業(yè)險的收益低,完全的商業(yè)保險,無法根本解決設(shè)施農(nóng)業(yè)的風(fēng)險分散要求。另外,農(nóng)業(yè)再保險體系不健全,設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入在較低的水平上且存在著不均衡(生產(chǎn)周期不均衡、投入產(chǎn)出不均衡、利潤水平不均衡),交納保費的能力也