田賦史上起運貯存與道路遠程關(guān)系中的財政

田賦史上起運貯存與道路遠程關(guān)系中的財政

在中國封建專制時代，中央和地方財政分離制度一直受到關(guān)注。這個問題在唐代中期曾經(jīng)提上日程,當時某些突出的方鎮(zhèn)勢力,為了擴充軍事力量,將當?shù)靥镔x收入大量留用,并在所屬州縣新增賦額。至憲宗時(806—820)情況有所改變,形成了“上供”(供中央)、“送使”(歸節(jié)度使)和“留州”(留給各州)各占三分之一的局面。實際上是“起運”到中央的占三分之一,“存留”歸地方的占三分之二。以后“上供”部分連三分之一也保不住了。本來,從秦漢開始,無論軍事、財政早已加強中央集權(quán),經(jīng)三國、南北朝的分裂,至隋唐而復(fù)歸集權(quán)。由于唐代天寶之亂所形成的半分裂局面是不正常的,因而財政上的劃分也是不正常的。過了唐末五代以后,宋、元、明、清都是高度中央集權(quán),全國財政收入首先是為了滿足中央需要。因此,作為“維正之供”的田賦應(yīng)盡量地由地方起運到中央政府所在地的京都,只很小一部分存留下來供地方開支。但是“起運”“存留”并不是中央與地方財政劃分的界限。封建國家財政支出首先是軍費,其次是官俸。軍事支出有一部分由駐軍所在的地方開支,官俸也一部分在地方支出,所以地方必須從歲入中保留相當數(shù)額以供這些經(jīng)費需要。梁方仲先生在他的《田賦史上起運存留的劃分與道路遠近的關(guān)系》一文中指出:明代各地的田賦可分為兩大類:其一,起運;其一,存留。所謂起運,就是運到中央政府或他省的府、州、縣、或各邊鎮(zhèn)、都司、衛(wèi)所等軍事區(qū)域的部分。存留就是留供本地開銷的部分?！媪舻挠猛?因各地繁簡沖僻而微有多寡的不同。普通分為以下數(shù)類:一為供給本地官吏俸祿、師生廩餼及振濟孤老、款待過境使客的口糧之用;一為供給境內(nèi)衛(wèi)所軍餉之用?！劣谄渌猛緞t每年編造預(yù)算一次。……此外,還有些特別支出,如供給本地藩府親王歲祿之用,如所謂“補給”,即扣算本地留存的余額以補本省內(nèi)鄰境之不足?！缛杂杏嗍?則貯積本地倉庫,以備賑災(zāi)之用。(《梁集》頁208—209)由于中央政府或各軍事區(qū)域所需糧食須通過長短途運輸以及時供應(yīng),所以糧食起運是一件大事又是一件難事。在運輸條件很差的情況下,遠道輸糧的耗用成了納糧者很重的負擔(dān)。梁文對歷代政府因考慮遠近運輸負擔(dān)差異而采取的各種措施作了較詳?shù)恼f明,如宋代哲宗初年下令陜西支移賦稅以戶籍的高下定道路的遠近(第一、二等戶支移三百里,第三、四等戶支移二百里);金代規(guī)定:凡輸送粟麥三百里外,每石減收五升,以上每三百里遞減收五升;元世祖時規(guī)定諸路稅糧,富戶輸遠倉,下戶輸近倉;明代起運多派于富戶,存留則派貧戶,或起運稅糧派于上等田地,存留派于下等田地等等。這就是各代統(tǒng)治者為了有利于中央政權(quán)的需要而對人民運糧負擔(dān)略加合理的處理而已。梁先生還指出:“自明代晚年一條鞭法行后,田賦以銀為正賦,實物田賦制度因而逐漸廢止,于是起運與存留的分別,其重要性亦逐漸減低,問題亦不如以前的復(fù)雜?！钡且粭l鞭法實行后,實物田賦并未全部取消,特別是原定漕糧省區(qū),為了供應(yīng)中央需用,仍舊繼續(xù)征收實物,而漕糧的長途運輸,則是一項極浪費之舉。讀了梁先生這篇論文之后,我們要補述的是清代田賦起運存留制度的演進變化。清代田賦的起運存留,如同前代一樣,是為國家政權(quán)服務(wù)的。清代最巨額的起運為漕糧,通過大運河將長江流域六省(江蘇、安徽、浙江、江西、湖北、湖南)及河南、山東兩省的額征田賦漕糧運往北京,以供官吏和軍隊的需用。順治二年(1645)即清朝新建的第二年,當時政權(quán)尚未穩(wěn)定,即急于沿襲明制,規(guī)定每年漕糧運額為400萬石,其中直接運往京倉的定額330萬石,“以備八旗三營兵食之用”;運往通州倉庫的定額70萬石,“以待王公百官俸廩之用”。在全部漕糧400萬石之中,以80%供八旗三營(指滿、蒙、漢三者)兵食之用,可說是對滿族特別眷顧。清代八旗(主要為滿旗)駐防在北京的不到一萬人,其它從東北跟隨而來的有大量旗人,他們都在清王朝加恩之下在北京附近圈地范圍占有大小面積的土地,滿人貴族占地尤為廣闊。為了更加照顧,凡京津地區(qū)遇有水澇災(zāi)患,都受到王朝的救濟,每年在60萬石米左右,稱為“澇糧”。澇糧只給旗人,幾乎每年成了定額供應(yīng)。①1至于運往通州倉庫供王公百官俸廩之用的70萬石,實際上這只是在京王公百官俸廩的數(shù)額,所有各省督撫及府州縣地方官的俸祿則都由地方供給。又江浙兩省除漕糧運額外,另有白糧(糯米)20萬石運往京倉的任務(wù)。此外,漕糧的征收,均每石加收耗米3.5斗至4斗,即總共正耗合計在500萬石以上。500萬石的漕糧運輸是一項極大的浪費,以一石漕糧籠統(tǒng)約須3至4石糧食作運費來估計,便構(gòu)成駭人的數(shù)字!然而,年復(fù)一年浪費下去,直至道光年間才有部分漕糧交由海運的改變。協(xié)餉制度是清代軍費撥款中逐漸形成省際軍餉協(xié)濟的起運制度。從清初以至康熙二十年代,清王朝一直在國內(nèi)統(tǒng)一戰(zhàn)爭倥傯之中,大量軍隊的運動,有賴軍糧軍餉的及時饋給。當時形成的慣例是大軍過境,糧食就地供應(yīng),不足則從鄰境補充一部分。至于軍餉,則往往非一地境所能承擔(dān)。因此,統(tǒng)兵官向中央請求撥款,中央的戶部在大體上略悉各省財政情況下,酌量調(diào)撥餉額,稱為“協(xié)撥”?！皡f(xié)”者互相協(xié)助之意。在這樣調(diào)撥之下,協(xié)出省分以協(xié)款抵銷對中央的起運,協(xié)入省分則轉(zhuǎn)手發(fā)給蒞境的大軍。但是,各省財政、軍事情況甚為復(fù)雜,戶部對各省的調(diào)撥,有時來不及了解具體實況,因而被撥省分不能惟命是聽,這就發(fā)生一連串的牽扯問題。下面從清宮檔案中選出幾個實例來說明:順治九年八月二十八日兵部尚書馬國柱題:“為錢糧一概拖延,協(xié)餉萬分緊急,……目今楚孽跳梁,王師遠剿,江南之司庫如洗,協(xié)餉措解,無術(shù)點金?！雹?(說明大軍進剿湖北起義軍,戶部派定江南協(xié)餉沒有著落)順治十二年八月總督湖廣等地軍務(wù)祖澤遠揭:“為協(xié)餉愆期不至,楚兵需餉甚殷,再祈亟賜題催早濟饑軍事,……”(說明湖北軍進擊某部,軍餉緊迫,請求戶部催解協(xié)餉)順治十三年閏五月二十九日戶部尚書孫廷銓等題:“為秦川兵餉半年無支,部撥外協(xié),屢催不至,伏乞敕部專催以無誤封疆事……”(隨后)總督陜西三邊、四川等處軍務(wù)金礪題:“……臣于準到部咨之后,咨催不遺余力,延今半載,解到(協(xié)餉)者寥寥無幾,如十二年分,江南省尚欠三十一萬四千兩,山西省欠二十余萬;十三年分,山西省欠銀一百一萬零,山東省欠銀八萬零,河南省欠銀五萬兩,又江南省原欠協(xié)餉改撥十三年正賦銀一十萬,總計各省所欠秦川兵餉一百七十萬八千有奇,……”(說明陜西四川用兵,戶部指撥各省協(xié)餉欠解甚多)順治十六年十一月總督福建軍務(wù)李率泰題:“為四懇皇恩亟催協(xié)餉以濟萬分緊急軍需事,……”(說明福建軍務(wù)急待協(xié)餉接濟,已是第四次奏請催撥)這樣請撥協(xié)餉的奏稿,當時是連續(xù)不斷的。原因是各省都在經(jīng)費困難之中,要一時撥出巨額協(xié)餉,難以做到。這種情況,直到康熙二十年代國內(nèi)統(tǒng)一戰(zhàn)爭基本上結(jié)束,同時國家軍隊的布局也比較穩(wěn)定于各個地方,財政與軍事的配合才有正常的軌道可循,所謂正常軌道就是起運存留進一步制度化。如同明代以九邊為軍事重鎮(zhèn)一樣,清代的邊防著重東南的廣東、福建,西南的廣西、云南、四川、貴州,西北的甘肅(包括寧夏、新疆)和陜西。這些省有的原是貧瘠省份如甘肅、云南、貴州,有的正在進入自給但仍不充裕,它們在一定時期甚至是長時期有賴別省的財政接濟。這時候中央對各該省的財政收入有必要加以重新調(diào)整。所謂重新調(diào)整,不是將財源在省際間轉(zhuǎn)移,而是將歲入額在省際間轉(zhuǎn)撥。為此,中央必須掌握各該省具體庫存現(xiàn)金數(shù),然后不致指撥落空。春秋撥制度保證了這種指撥的實現(xiàn)。自雍正三年(1725年)開始,清政府規(guī)定,每春秋二季各省造具實在庫存銀兩數(shù)清冊送達戶部,春季清冊務(wù)于二月二十日以前到部,秋季清冊務(wù)于八月二十日以前到部。戶部有了這兩清冊,對各省實存銀數(shù)全部掌握,才有可能具體指撥各省餉額。又雍正五年,戶部奏準各省錢糧于每年春撥時,將實存銀兩內(nèi)酌量預(yù)為留存,以備各該省不時之需,如有動用之處,仍于秋撥時再為酌留。下面試從乾隆三年(1738)陜西、甘肅、四川、云南、貴州五省兵餉的本省留撥及外省協(xié)撥列表明示如下(據(jù)北京經(jīng)濟所藏檔《俸餉(16)協(xié)撥軍餉(一)196》):陜西—歲需餉銀1581752兩本省:秋撥留備兵餉剩下銀396587兩乾二年地丁銀100000兩乾三年地丁銀585165兩共1081752兩外省:河南省乾二年地丁銀300000兩山西省乾二年地丁銀200000兩共500000兩合共1581752兩甘肅—歲需餉銀2229164兩本省:秋撥留備兵餉銀82351兩乾三年地丁銀41976兩各案候撥銀1100兩公用項下動支銀1869兩共127296兩外省:山西地丁銀900000兩河南地丁銀1000000兩河?xùn)|留協(xié)鄰省兵餉銀101868兩乾三年鹽課銀100000兩共2101868兩四川一歲需餉銀913875兩本省:在本省內(nèi)地丁、鹽、茶課撥銀813875兩外省:山西省乾二年地丁銀100000兩合共913875兩云南一歲需餉銀920488兩本省:鹽課銀200000兩本省秋撥案內(nèi)留備兵餉剩下銀104370兩乾二年商稅銀40000兩個舊等廠課息銀40000兩鹽課銀130000兩乾三年地丁銀86118兩商稅銀20000兩共620488兩外省:江西乾二年地丁銀300000兩合共920488兩貴州一歲需餉銀739496兩本省:乾二年地丁雜稅等項銀891兩零外省:江西地丁銀200000兩湖北秋撥案內(nèi)留協(xié)下剩銀318605兩浙江乾二年地丁銀220000兩共738605兩從上可見,在五省中,依賴外省協(xié)撥額所占的百分率,貴州99.9%,甘肅94.3%,云南32.6%,陜西31.6%,四川10.9%。貴州甘肅兩省若沒有外省協(xié)濟,是無法應(yīng)付本省內(nèi)兵餉開支的。另一方面,受協(xié)省份又必須在籌集餉額上盡著最大努力,云南省從幾個渠道開挖財源就是最好實例。還值得注意的是在協(xié)出的省份中,有的同一年內(nèi)協(xié)撥兩省三省,有的僅撥一省。如上例五省受協(xié)中,江西撥四川一次(10萬兩),云南一次(30萬兩),貴州一次(20萬兩),共三次(60萬兩);河南撥陜西一次(30萬兩),甘肅一次(100萬兩),共二次(130萬兩);山西撥陜西一次(20萬兩),甘肅一次(90萬兩),共二次(110萬兩);湖北撥貴州一次(31.86萬兩),浙江撥貴州一次(22萬兩)。又如乾隆二年,江西撥廣西(10.5366萬兩)、云南(16萬兩)、貴州(二次,各為20萬兩)共四次,河南撥甘肅(二次:79.4064萬兩,又15萬兩)、陜西(二次:20萬兩,40萬兩)共四次;浙江撥四川(5萬兩)、貴州(33.7268萬兩)共二次;山西撥甘肅二次(20萬兩,60萬兩);山東撥陜西一次(70萬兩)。(據(jù)經(jīng)濟所藏《俸餉(16)協(xié)撥軍餉(一)196》)這樣多回次協(xié)撥的緣由,當然首先取決于各該省的財力;其次則是考慮到距離的遠近。據(jù)慣例,在安排各省賦額存留中,“其有賦入不敷本省經(jīng)費者,由戶部于鄰省撥濟。撥濟先盡近省,再盡次近,如山西、河南以甘肅、陜西為近,直隸、山東為次近;江西湖廣以四川、云、貴為近,浙江為次近?！雹?這樣按距離遠近以規(guī)劃協(xié)撥,雖與實物田賦時代對糧食遠近距離以考慮運輸負擔(dān)不同,但銀兩輸送的水腳費用究因路程長短而有差異。當時各省之間的銀兩轉(zhuǎn)運,一般由協(xié)撥省分派出有一定職位的官員負責(zé)解送,款額多時派出的官員多達四五名,送達時必須及時回報以憑核實,這說明事關(guān)重要。中央對各省協(xié)餉的指撥,最復(fù)雜的是甘肅,因為餉額較大,本省財力單薄,涉及撥協(xié)的單位多,配合極不容易。下面是乾隆五十七年(1792)甘肅省軍餉安排之一例。這年的安排,除本省地丁銀外,涉及協(xié)撥范圍的有河南、山東兩省,蘇州、江寧兩布政司的地丁銀,長蘆、河?xùn)|的鹽課,蕪湖、淮安、九江三關(guān)的關(guān)稅盈余,有本年內(nèi)的秋撥,又有下年度的春撥。檔案記載如下(經(jīng)濟所藏檔《俸餉(11)兵馬錢糧(二)191》):“甘肅省癸丑年(乾58年)實在駐防滿州官兵并綠旗官兵俸餉馬匹料草、武職養(yǎng)廉、紅白賞恤、屯防兵丁餉乾等項,據(jù)該督勒保冊報歲需共銀3162767兩,京斗糧料754582石,本色草5214507束等語。除乾隆56年冬撥案內(nèi)預(yù)撥過長蘆壬子年(乾57年)應(yīng)報鹽課銀60萬兩、河南辛亥年(乾56年)未完地丁銀50萬兩,河?xùn)|壬子年應(yīng)報鹽課銀30萬兩,又據(jù)該督冊稱將本省裁站充餉等銀8495兩留撥兵餉外,合再撥本省秋撥留備地丁銀257617兩零,再撥江寧秋撥留協(xié)地丁銀50萬兩,再撥蘇州秋撥留協(xié)地丁銀50萬兩,再撥山東秋撥留協(xié)地丁銀496654兩銀。以上共撥銀3162766兩零。本色糧料754582石,本色草5214507束各由本省支給。至甲寅年(乾59年)春季兵餉,合再撥長蘆癸丑年(乾58年)應(yīng)報鹽課銀50萬兩,再撥河南壬子年未完地丁銀20萬兩,再撥淮安關(guān)癸丑年應(yīng)解正額盈佘銀40萬兩;再撥九江關(guān)癸丑年應(yīng)解正額盈余30萬兩。預(yù)撥共銀140萬兩以為甲寅年春季兵餉之用。上面第一段為乾57年(壬子)冬預(yù)拔58年兵費,其中有上年(乾56年)冬預(yù)撥過長蘆、河?xùn)|鹽課共90萬,河南上年未完地丁銀50萬,本省裁站等8495兩。再撥本省本年地丁留備銀257617兩,再撥本年江寧、蘇州、山東地丁銀共1496654兩。合共3162766兩。第二段為預(yù)撥乾59年春季兵餉:撥長蘆鹽課50萬,淮安、九江關(guān)盈余70萬,河南未完地丁20萬。合共140萬兩。從上面冬撥又春撥的內(nèi)容,可見協(xié)餉的撥給是前一次早為安排的,而安排的靈活性則有賴于留貯制度。這個制度是雍正年間斟酌各省收支多寡情況以規(guī)定備用額的。據(jù)《會典則例》記載(引見《清朝文獻通考》卷40《國用二》考227-228):直省備用之額:雍正五年(1727)以各省經(jīng)費外,或多需用,令督撫歲于春秋二撥時,酌留若干封貯司庫,遇用,預(yù)期疏聞,擅動者論。直隸附近京師,無庸留貯。江蘇、安徽、江西、浙江、湖南、甘肅、四川、廣西、貴州均留貯銀30萬兩,福建30.0470萬兩有奇,云南20.3340萬兩有奇,山西、河南、湖北、西安(陜西)、廣東均20萬兩,山東10萬兩。雍正八年,定直隸、山東、山西、河南、廣西各15萬兩,江蘇、安徽、江西、浙江、湖南、湖北、廣東各10萬兩,福建、云南、貴州各20萬兩,西安(陜西)甘肅、四川各30萬兩,均分貯府庫、直隸州庫。至乾隆五年(1740)增定各省分貯額:直隸11萬兩,山西4萬兩,河南2萬兩,江蘇8萬兩,安徽5萬兩,江西3萬兩,福建、浙江、湖南、廣東仍如原數(shù),湖北5萬兩,陜西10萬兩,甘肅22萬兩,四川20.7萬兩,廣西6.6萬兩,云南1.8萬兩,貴州3.6萬兩。從上可見留貯額遠比分貯額為重要,前者留貯于各布政使司庫,需用時必須事先奏聞,擅動用者受處分。而分貯銀兩則無如此嚴格規(guī)定。左面是各省地丁、地方經(jīng)費額(即存留額)與留貯、分貯額對照表(單位:萬兩)。從上可見,第一,各省存留額的總和為639.7萬兩,雍正五年和八年的留貯額合共為725.3萬兩,加上乾隆五年的增貯額102.7萬兩,達828萬兩,比原存留額超出29.47%。第二,貴州、云南、甘肅、廣西、四川五省地丁額都在65萬兩以下,貴州少至僅有10.2萬兩,貴州的存留額竟少至1.7萬兩。但將留貯、分貯及增定分貯合計,則四川、甘肅且達80余萬兩;而江蘇、安徽、江西、浙江則留貯、分貯額不過40余萬兩,山西、河南、湖北、廣東、山東不到40萬兩。從檔案中看到各協(xié)出省份不少是由留貯中撥出,可見留貯、分貯對各省地方財政的調(diào)整起著甚為重要作用。應(yīng)指出的是所有留貯、分貯的設(shè)定,當州縣地方加以動用時,必須考慮及時設(shè)法將動用款額補回,以免發(fā)生虧空、陷入困境。但戶部或藩司總是采取挹彼注茲的手段,使源流不至枯竭。耗羨歸公是存留問題上一大前進,也是雍正時期又一重大財政改革。前面提到清代起運存留制度沿自明代,州縣地方政府征收的錢糧,除解送中央機關(guān)及撥給軍餉外,酌留一部分作為地方經(jīng)費叫做存留。清初由于軍費浩繁,責(zé)令地方官將存留的絕大部分交給中央,地方原來的經(jīng)費開支成為無著。既然中央政權(quán)如此不顧地方,地方官也就不會束手無策?？滴醵哪?1685)陸隴其(河北靈壽縣知縣)在他的一篇奏疏中指出:“自兵興之際,司農(nóng)告匱,將存留款項盡行裁減(按:指改為起運)。由是州縣掣肘,貪墨無忌,私派公行,不可禁止”①4。特別是田賦征收中的“火耗”,加派最為汜濫?！盎鸷摹?即“耗羨”)是指地方征收賦役的銀兩在解送時須熔成銀塊,不免小量損耗,地方官以此為由,在田賦正額上加收火耗?！八^耗者,特百分之一、二而已。此法(指加耗)相傳,官重一官,代增一代,于是官取其贏十之二、三,里胥之輩又取其贏十之一二”②5。本來不過百分之一、二的損耗,老百姓卻要交到百分之十五以上的火耗。這種火耗由地方官自行支配,撈回了“存留”起解中央的一部分。但耗羨之征,沒有得到合法的認可,在征糧的易知由單上沒有列上名目,在錢糧報銷時也不列項上報。清王朝自順治初年以至康熙時期,火耗屢被禁止,然而禁者自禁,加者自加,原因是地方經(jīng)費確有某些困難,虧空的不少;官俸又薄不合理,即使是清官也難贍家口。所以火耗照例加收下去。州縣官收了火耗,除自取一部分作俸給補充外,另以一部分作規(guī)禮獻給上司。上司受了規(guī)禮,不但默許濫收耗銀,而且連各種貪污行為也為之掩護,這樣,財政紀律日壞,吏治日益下落,這種有目共睹的事實,康熙帝卻采取掩蓋的態(tài)度,說什么“朕在位六十一年從未征民火耗”,“加派之名,朕豈受之乎!”③6至雍正元年(1723),山西巡撫諾岷疏請將通省所得耗銀提存司庫,以一部分留補無著虧空,余分給各官養(yǎng)廉④7。隨后山西布政使高成齡奏言:“直省錢糧向有耗羨,百姓既以奉公,即屬朝廷財賦。臣愚以為州縣耗羨銀兩,自當提解司庫,憑大吏酌量分給,均得養(yǎng)廉。且通省有不得已例外之費,即以是支應(yīng),而不分派州縣。上司既不分派,則州縣無由借端科索里甲,是提解耗羨亦可禁絕私派。請敕下各省督撫,俱如諾岷所奏,將通省一歲所得耗銀約計數(shù)目先行奏明,歲終將給發(fā)養(yǎng)廉、支應(yīng)公費、留補虧空各若干,一一陳奏,則不肖上司不得借名提解,自便其私?！雹?這就是整頓火耗的基本方案。其現(xiàn)實問題有以下幾點:1.火耗增收的現(xiàn)象必須制止;2.下貪上縱的行為必須杜絕;3.官俸太薄的規(guī)定必須補救;4.州縣虧欠公款必須清理;5.各項因公不可少的貼補必須安排財源;6.某些臨時開支(包括通省和州縣的)必考慮緩沖余地。以上這些問題的解決,其關(guān)鍵在于各州縣耗羨所征之款提歸藩庫,由布政使司秉承督撫意見處理,而具體現(xiàn)狀的了解則是解決問題的開始。在決定了經(jīng)費分配辦法、照此實行之后,每歲終上報實行情況,將本來不被重視但甚混亂的地方財政納入軌道。減輕負擔(dān)是整頓火耗要求之一。山東省原來各州縣耗羨自行收支,輕重不一。自雍正二年七月奉文提解耗羨始,正銀每兩一八加耗(加一錢八分),自八年始概照一六征收。⑥9四川省向因公用不敷,每兩完銀二錢五分。雍正即位以來,減去一錢,止有一五之數(shù)。⑦10云南舊例:凡地方一切應(yīng)辦公事皆取給民間,大率納糧一石派出浮費三四兩至五六兩不等,謂之“公件”,民戶不勝其擾。雍正年間,張允隨任云南巡撫,訪知其數(shù),檄行各府州縣,俱令查核應(yīng)用數(shù)目開報,每糧一石該公件銀自三四錢至七八錢至一兩以上不等,嚴禁州縣借端派擾。⑧11江蘇雍正六年耗羨歸公,凡地丁正雜銀兩悉照加一征耗。自乾隆元年始,規(guī)定蘇、松、太三府州屬額征較重之區(qū),量減耗銀5分,每銀一兩止收5分;常州、鎮(zhèn)江二府州屬額征稍重之處,量減耗銀3分,每正一兩止收7分;其江寧、淮安、揚州、徐州、海州、通州六府州原額征較輕之處,仍照收加一耗銀。①12加一收耗為雍正初年改制的基本標準,但如過去收耗少于加一,則不新增,如多于加一則視具體情況決定。如安徽所屬州縣共有61處,內(nèi)止有徽州府屬之歙、黟二縣耗羨,舊例征收每兩七分五厘,休寧、績溪二縣舊例征收每兩八分,其余57縣并新宣等11衛(wèi)所舊例征收耗羨每兩悉皆加一。所有歙、黟等四縣耗羨比之他處雖有互異,然系當日因地制宜,故耗羨不足加一?！叭粢虍嬕欢妮p就重,轉(zhuǎn)使民有增耗之累”②13。從各州縣耗羨提解以考慮耗銀負擔(dān)問題,原止在每一省范圍內(nèi)作某些調(diào)整的安排,但當戶部過問實際情況時,則又從不足和有余之間考慮省際協(xié)濟問題。乾十六年(1751)戶部奏說:“臣部謹按各省歲收銀兩,通計節(jié)年報銷之有定額款項,權(quán)其多寡酌量派撥。除江蘇等十三省俱就本省之銀酌給、無庸裁減協(xié)濟外,貴州、甘肅、湖南三省耗羨每年向不敷用,應(yīng)于山東、河南、山西有余省分裁扣銀六萬五千余兩存司庫以抵貴州、甘肅、湖南三省不敷之用?！雹?4在這里,又看到協(xié)濟原則的適用。耗羨如何分配支用是關(guān)鍵問題。如前所述耗羨的征收本是著重于地方官薄俸的補給,改制之中也首先是養(yǎng)廉銀的分配。戶部為了建立養(yǎng)廉制度,根據(jù)各省冊報原來分配實況,加以斟酌,擬訂各級官吏“養(yǎng)廉”數(shù)目,自雍正六年起全面實行,以后各年酌議增減,至十二年著為定額。按此次規(guī)定,養(yǎng)廉比原俸,一般在十倍以上。下面試將甘肅、云南、貴州各重要官吏養(yǎng)廉額加以列示。(據(jù)《清朝文獻通考》卷42,考5246,單位:兩):甘肅、云南、貴州是最貧困省份,在耗羨歸公的改制下,原來年俸僅45兩的知縣,現(xiàn)養(yǎng)廉多的2千兩,少亦6百兩;巡撫原俸不過130兩(正、從三品官歲俸130兩)現(xiàn)達1萬至1.2萬兩。前后相比,顯見高低懸殊。云南總督養(yǎng)廉銀2萬兩,江南總督達3萬兩,這實際是超越當時社會現(xiàn)實的所謂“養(yǎng)廉”了。養(yǎng)廉銀和耗羨額的比重占多少呢?其它各項目又怎樣呢?開始,各省官員養(yǎng)廉的分配辦法按比例分成。如湖南田賦一兩加耗一錢,其中3分解司公用,其余1分5厘給藩司,6厘給臬司,4厘巡道,1分知府,3厘同知,3分2厘州縣。④15即共7分,也即是占加耗1錢的70%。而解藩司作一省公用的則占30%。廣東省地丁銀正額103萬兩,每兩加耗1錢6分9厘,即耗銀為174.070兩。內(nèi)派9分為各官養(yǎng)廉,4分為公用火耗,3分為院司養(yǎng)廉(總督、巡撫、藩司),9厘為部費飯銀。即各官養(yǎng)廉占53.25%,公用火耗占23.68%,院司養(yǎng)廉占17.75%,部費飯銀占5.32%。若將院司養(yǎng)廉與各官養(yǎng)廉加在一起,則養(yǎng)廉所占比重為71%。⑤16浙江省道光十五年(1835)耗羨銀共223240兩,支給養(yǎng)廉銀124640兩,備公銀17416兩,其它各項支出81183兩。即養(yǎng)廉銀占55.8%,備公占7.8%,其它占36.4%。⑥17從各省檔案中有耗羨數(shù)字記載的來看,養(yǎng)廉額占50%以上是極為普遍的。養(yǎng)廉銀的作用在于使地方官得到較豐收入不致過份搜括百姓。這可從兩點說明:一、改制之后,原來不公開的耗羨征收,現(xiàn)已確定其合法性,將田賦一兩應(yīng)收的耗羨額加印在易知由單上,地方官不得另加征收。同時,州縣所收耗羨與正賦共同歸總于藩庫,地方官不能先行染指。二、過去州縣官將耗銀一部分作為規(guī)禮獻給上司,上司因而默許州縣增收,現(xiàn)在上司既有厚額分成,不致再向下級伸手,堵塞了上下共同舞弊的通道。所以,將養(yǎng)廉銀制視為封建時代廉政設(shè)施,當是可以的。據(jù)合計,全國外省文官養(yǎng)廉銀共280萬兩,①18此即清代中后期官俸的新制。但是一個現(xiàn)實問題出現(xiàn)了,即養(yǎng)廉既來自耗羨,而耗羨又是與正供連在一起的,當?shù)胤揭蛩祱鬄?zāi)請求全蠲本年田賦時,正供既免,耗羨也就無憑征收,此時省縣官吏的養(yǎng)廉勢將歸于無著。為了保證官吏收入,雍正八年諭旨曾規(guī)定正供蠲免時耗羨仍單獨征收。這受到了人民的反對:“皮之不存,毛將安附!”最后的解決辦法是將未遭災(zāi)地區(qū)的田賦收入撥相應(yīng)的數(shù)額給災(zāi)蠲地區(qū)以資救助。用耗羨彌補虧空,這是藩司所重視的,因為地方發(fā)生虧空,藩司必須追究責(zé)任,而當無法追究時,則最好是從耗羨中得到填補。但州縣官竟有從中混水摸魚的手段,如雍正年間河南州縣起解火耗“有本無虧空錢糧捏稱因公挪墊竟自扣存以作抵補”,于是該省藩司田文鏡諭令各州縣“凡有挪移虧空者即揭參”②19,不能因有彌補而自掘漏洞。關(guān)于“部費、飯銀”和耗羨支出中的地位頗值注意。原來各省照例要向中央各部每年解送某些被指定的特產(chǎn)以供應(yīng)用。順治十年(1653)清廷諭令各省盡量將應(yīng)解實物改為折價以減少小民賠累。于是各省按照戶部批準各地所報實物時價上繳銀額。但時隔若干年后,各產(chǎn)品價格上漲,中央各部要求以當年時值上納,因而原來由正供內(nèi)開支的部費③20已不敷用,只得由耗羨項下?lián)苎a。而戶部因有此利源,便不免引水截流以資挹注。例如道光元年(1821)江蘇辦解顏料情形:江蘇省辦解顏料,原編部價不敷,例動耗羨協(xié)貼。所有嘉慶二十四年添辦桐油、明礬、燈草、黃熟銅、銀朱等料共需價銀14429兩零,內(nèi)除動支原編部價外,應(yīng)協(xié)貼銀8237兩零。又應(yīng)給水腳銀1289兩零,除動支原編腳費外,應(yīng)貼補銀1116兩零。又解部飯食銀1129兩零。均于耗羨項下動支給辦。④21安徽省于道光二年和道光十四年先后辦解工部棕毛10萬斤和20萬斤,前者因部價不敷,協(xié)貼銀5200余兩,又解工部飯食銀2400兩,又支解員水腳銀3600余兩,共動用耗羨銀11200余兩;⑤22后者協(xié)貼部價不敷銀10400余兩,又解工部飯食銀4800兩,支解員水腳銀7300余兩,共動用耗羨銀22500余兩。⑥23為了支應(yīng)這些新增的需索,安徽省后來竟然向戶部要求將正供一部分撥入耗羨以資開支,本來是毛附于皮,現(xiàn)在卻成了皮附于毛,當然戶部也只得同意了:同治十二年十月二十五日安徽巡撫英翰奏:安徽耗羨共計收銀十余萬兩,每年應(yīng)放文武職養(yǎng)廉并各部科飯食同額辦白麻協(xié)價、水腳…等共需放銀十萬數(shù)千兩。上年奉戶部奏請加辦白麻、工部奏請采辦棕毛,“所需協(xié)價水腳等銀無款動支,均請奏撥正項歸入耗羨項下支用。”⑦24這樣,戶部便不至再向徽省添派物料,因為正供反受到了影響。除上述各項外,各省州縣都有許多從耗羨銀中開支的款目,有的原有定額,有的沒有定額,情況至為復(fù)雜。大概各省都從耗羨中保留有公用或備用之額以便必要時向上級請求動用,事后據(jù)實報銷以明責(zé)任。自從耗羨歸公以來,較之以前私派私征大為改觀。但經(jīng)過一段時間,地方官對于耗銀的動支不免漸形浮濫,“或無關(guān)緊要之事遽行動用,即例應(yīng)支給之項亦有浮開”①25,清廷于乾隆五年下令各省督撫,“將地方必需公費,分析款項,立定章程,報部核明,匯奏存案。嗣后務(wù)將一年之內(nèi)額征公費完欠雜支同余剩未給各數(shù),并扣除空缺,詳悉登記,……歲底將一切動存完欠確數(shù),……造冊咨送戶部核銷”②19?？梢?清