我國高齡ssh制度存在的問題及原因分析

我國高齡ssh制度存在的問題及原因分析

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國老齡化的漸進(jìn)性也越來越激烈。建立某種形式的社會(huì)救助制度，對(duì)老年人給予充分關(guān)注，是必須解決的問題。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2011年4月份公布的2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)(第1號(hào))顯示:全國總?cè)丝跒?339724852人,60歲及以上人口占13.26%,同2000年第五次全國人口普查相比,比重上升2.93個(gè)百分點(diǎn),其中65歲及以上人口比重上升1.91個(gè)百分點(diǎn),占8.87%,老齡化的形勢(shì)不斷加劇。2009年我國有80周歲以上高齡老人約1899萬,并以年均100萬以上的速度增長(zhǎng),約為老年人口增速的2倍,是老齡人口中增長(zhǎng)最快的年齡組(1)。目前,全國有14個(gè)省份建立了高齡津貼制度,惠及到800萬高齡老人,還有近1100萬高齡老人沒有享受到制度的普惠,高齡老人的保障問題急切需要解決。一、非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障縱觀世界各國的養(yǎng)老保障制度,可以發(fā)現(xiàn),各國政府解決養(yǎng)老問題的方式多樣。從是否繳費(fèi)看,主要有繳費(fèi)型的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃和非繳費(fèi)型的養(yǎng)老保障計(jì)劃。繳費(fèi)型的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃以社會(huì)保險(xiǎn)為手段來達(dá)到保障的目的,而非繳費(fèi)型的養(yǎng)老保障計(jì)劃就是老年津貼制度,存在形式各異,如國民年金制度、國民基本養(yǎng)老金、老年福利制度、高齡津貼制度等。而且實(shí)踐證明,這種非繳費(fèi)型的老年保障措施,在各國的養(yǎng)老保障制度安排中占有重要位置,在保障老年人基本生活或增加福利方面發(fā)揮了重要作用。在我國,高齡津貼制度是一項(xiàng)新的社會(huì)福利制度,是一項(xiàng)兼具社會(huì)救助和社會(huì)福利性質(zhì)的養(yǎng)老保障措施。2009年,寧夏回族自治區(qū)在全國率先建立高齡老人津貼制度(2),成為全國第一個(gè)建立高齡老人津貼制度的省區(qū)。寧夏高齡老人津貼制度的建立,是對(duì)我國傳統(tǒng)補(bǔ)缺型社會(huì)福利制度的重大變革與創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)了由臨時(shí)性、不確定救濟(jì)向常態(tài)化、制度性保障的重大突破,實(shí)現(xiàn)了社會(huì)救助與社會(huì)福利兩項(xiàng)制度的有效銜接,促使老年福利由補(bǔ)缺型發(fā)展為適度普惠型。民政部對(duì)寧夏的高齡津貼制度給予很高的評(píng)價(jià),并積極在全國范圍內(nèi)推廣。但無論從數(shù)量上,地區(qū)結(jié)構(gòu)上還是具體實(shí)施過程中都存在各種問題,需要加以關(guān)注。(一)省級(jí)層面達(dá)到了6個(gè)月的基礎(chǔ)隨著寧夏回族自治區(qū)建立高齡津貼制度的經(jīng)驗(yàn)和做法在全國范圍內(nèi)的推廣,國內(nèi)其他各省市遵循普惠主義的原則,也相繼開始建立高齡老人津貼制度。根據(jù)《民政部關(guān)于建立高齡津(補(bǔ))貼制度先行地區(qū)的通報(bào)》(民函111號(hào)),截至到2010年,全國在省級(jí)層面建立80歲以上高齡津貼制度的省(區(qū)、市)有7個(gè),能夠真正“達(dá)標(biāo)”的,即滿足全省制定統(tǒng)一的高齡津貼制度、享受范圍是80歲以上的老年人、按月向符合條件的老年人發(fā)放津貼這三個(gè)條件的省市只有6個(gè),西藏自治區(qū)因沒有按月發(fā)放而不能完全達(dá)標(biāo),16個(gè)省份只對(duì)百歲以上老人發(fā)放津貼,其余的省份則沒有制定統(tǒng)一的省級(jí)高齡津貼政策。上述通報(bào)的發(fā)布,一定程度上反映了各省市關(guān)注民生,關(guān)注社會(huì)福利建設(shè),關(guān)注老年人生活狀況的程度。在通報(bào)發(fā)布的壓力之下,加之民政部的推動(dòng),全國建立高齡津貼制度的省市由6個(gè)(北京、天津、黑龍江、上海、云南和寧夏)擴(kuò)大到14個(gè)(3)(新增吉林、浙江、江蘇、廣東、西藏、陜西、青海和新疆),但還不足全國31個(gè)省(市、自治區(qū))的一半,數(shù)量明顯偏少,反映出各地建立該制度的積極性不高。(二)欠發(fā)達(dá)地區(qū)貼制度的情況福利水平的高低依賴于經(jīng)濟(jì)實(shí)力的強(qiáng)弱,較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,能為福利事業(yè)的發(fā)展奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。高齡津貼制度的建立依托政府的財(cái)力,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份在建立高齡津貼制度方面應(yīng)該起帶頭作用。但實(shí)際情況是,2009年寧夏回族自治區(qū)作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)率先在全區(qū)建立該制度,緊隨其后的是云南省,同樣是欠發(fā)達(dá)地區(qū)。到2010年已經(jīng)在省級(jí)層面建立該制度的6個(gè)省份中有2個(gè)是欠發(fā)達(dá)地區(qū),而廣為人知的東部沿海經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)卻沒有做到全省統(tǒng)一發(fā)放。在民政部發(fā)布相關(guān)通報(bào)之后,浙江、江蘇和廣東等省份才陸續(xù)建立起該制度,西藏、青海、新疆和陜西的加入使得西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的數(shù)量增加到6個(gè)。出現(xiàn)這種經(jīng)濟(jì)水平與福利水平倒掛的現(xiàn)象值得我們深思。(三)市場(chǎng)化政策原因從全國來看,除了在省級(jí)層面建立高齡津貼制度的省份外,全國有不少地區(qū)在市、縣級(jí)建立了該制度。但在制度的實(shí)施中還存在著種種不規(guī)范現(xiàn)象,制約著制度作用的有效發(fā)揮。首先,起付年齡普遍偏高,覆蓋范圍狹小。根據(jù)人口學(xué)中的認(rèn)定,80歲以上為高齡老年人口。所以,高齡津貼制度覆蓋的人群應(yīng)該為80周歲以上的老年人口。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì),全國有16個(gè)省份只給100歲以上的老年人發(fā)放津貼。國家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所所長(zhǎng)楊宜勇表示,80歲以上的老人只占老年人口的15%,70歲以上的可能只占50%,90歲以上的只占老年人口的1.5%,100歲以上只占老年人口的千分之一(4)。顯然,100歲以上的起付年齡不符合適度“普惠型”福利制度的廣覆蓋要求,無法體現(xiàn)高齡津貼的“制度”意義。其次,津貼標(biāo)準(zhǔn)偏低,保障效果不明顯。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異導(dǎo)致津貼標(biāo)準(zhǔn)各異。以百歲老人為例,標(biāo)準(zhǔn)最高的是天津市西青區(qū),老人每月可得1000元的津貼,標(biāo)準(zhǔn)最低的有遼寧省朝陽市、廣西壯族自治區(qū)的梧州市、靈川縣、灌陽縣和德保縣、云南省的西雙版納州等,每月還不足100元。在物價(jià)不斷上漲的情況下,過低的津貼標(biāo)準(zhǔn),無法滿足那些沒有基本養(yǎng)老金收入的高齡老人的基本生活。再次,按年發(fā)放的周期過長(zhǎng),缺乏人性化。高齡津貼主要的覆蓋對(duì)象是80歲以上的無固定收入的老年群體。因年齡的增長(zhǎng),他們的身體狀況每月都會(huì)有差異,而在甘肅省大部分地區(qū)、青海省、重慶市的榮昌縣、河南省濟(jì)源市、吉林省白城市、山東省青島市等等,都按年給高齡老人發(fā)放津貼,沒有做到以人為本。二、幾種不規(guī)范現(xiàn)象的原因分析全國建立高齡津貼制度的省份中,出現(xiàn)數(shù)量明顯偏少,地區(qū)結(jié)構(gòu)失衡,經(jīng)濟(jì)水平與福利水平倒掛和具體實(shí)施中的各種不規(guī)范現(xiàn)象,主要有以下幾個(gè)方面的原因。(一)推行葉片養(yǎng)老保障從責(zé)任的角度來看,關(guān)注民生是現(xiàn)代政府施政的最高準(zhǔn)則。以養(yǎng)老保障為重要內(nèi)容的養(yǎng)老制度執(zhí)行的好壞,關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的公平性。高齡津貼制度的建立一方面是發(fā)揚(yáng)中華民族尊老敬老優(yōu)良傳統(tǒng)的要求;另一方面也考驗(yàn)著地方政府的執(zhí)政理念。1.缺乏對(duì)高層次貼息制度政府是社會(huì)保障的主體,高齡津貼的發(fā)放依托于地方財(cái)政,歸根到底是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定福利水平。經(jīng)濟(jì)水平和福利水平倒掛的現(xiàn)象說明,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不是制約高齡津貼建立的唯一因素,那些沒能建立統(tǒng)一制度的省份缺乏以藏富于民的理念和普惠型老年福利的觀念,沒有切實(shí)牢固樹立并自覺實(shí)踐以人為本、執(zhí)政為民理念,導(dǎo)致在高齡津貼制度的建立方面缺乏作為。2.對(duì)貧困人口的救助2008年,中國的扶貧對(duì)象是1479萬農(nóng)村絕對(duì)貧困人口;2009年國家啟用新的扶貧標(biāo)準(zhǔn),取消現(xiàn)行絕對(duì)貧困人口與相對(duì)貧困人口的區(qū)分,使得中國的扶貧對(duì)象由1479萬人增至4300多萬人。貧困人口基數(shù)巨大,而伴隨著人口老齡化的嚴(yán)峻形勢(shì),老年貧困人口數(shù)量也與日俱增。高齡津貼是解決老年貧困的有效措施,各地對(duì)老年貧困問題還沒有引起足夠的重視,沒有認(rèn)清高齡津貼對(duì)于解決老年人基本生活的重要性,導(dǎo)致這方面工作開展的力度不夠。(二)“制度”的公信力制度因素與制度環(huán)境對(duì)政策的影響非常大,它會(huì)對(duì)社會(huì)政策和公共政策產(chǎn)生直接影響。一方面,制度出現(xiàn)問題就不可能持續(xù)地“生產(chǎn)”出適宜的政策。另一方面,即使政策是適宜的,但如果“制度”喪失公信力,陷入小集團(tuán)利益,“政策”也將失效。我國相關(guān)制度不健全和不統(tǒng)一制約著高齡津貼的建立和發(fā)展。1.從政府政策的形成到社會(huì)福利制度的建立有法可依是法治社會(huì)的基本要求?？v觀國內(nèi)外制度變遷的一般規(guī)律,制度改革基本上都是首先從法律制度改革入手,即法制改革先于其他社會(huì)制度的改革。發(fā)達(dá)國家的福利制度大都是在經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展的時(shí)期建立起來的,有的甚至在人均GDP不到1000美元的時(shí)候就建立起了社會(huì)福利制度。英國在1948年建立了從搖籃到墳?zāi)沟纳鐣?huì)福利制度,而1955年英國人均GDP才達(dá)到1000美元。美國在1935年制定了《社會(huì)保障法》,而1942年美國人均GDP才達(dá)到1000美元。1971年為日本福利元年,1966年日本人均GDP的水平是1000美元。2010年中國的人均GDP已經(jīng)超過4000美元,《社會(huì)保障法》還未出臺(tái),僅有的一部《社會(huì)保險(xiǎn)法》并不覆蓋社會(huì)福利領(lǐng)域,法律的缺失,影響高齡津貼制度的建立。2.制度不健全高齡津貼作為一項(xiàng)在全國范圍內(nèi)推廣的福利制度,至今仍未在國家層面統(tǒng)一發(fā)文,相關(guān)規(guī)定和制度缺乏統(tǒng)一性。盡管民政部曾多次召開會(huì)議,尤其是在高齡津貼首創(chuàng)的寧夏回族自治區(qū)銀川市召開的《沿海地區(qū)高齡津貼工作座談會(huì)》上,提出了建立高齡津貼制度的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)(即全省制定統(tǒng)一的高齡津貼標(biāo)準(zhǔn)、將80周歲以上的老年人納入享受范圍,按月向符合條件的老年人發(fā)放津貼),但也正是由于沒有將該制度要求通過正式形式的文件下發(fā)全國各省份,缺乏具有威信力的統(tǒng)一規(guī)范,致使各地在具體的實(shí)施環(huán)節(jié)出現(xiàn)種種不規(guī)范的現(xiàn)象,在全國推廣的進(jìn)展一直不太理想。(三)繳費(fèi)型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)高齡津貼制度具有非繳費(fèi)型和福利型特點(diǎn),因此其資金來源是關(guān)鍵。從世界來看,一般而言在發(fā)展中國家,非繳費(fèi)型老年津貼的主要融資來源是政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入,而在中等收入國家,有將非繳費(fèi)型老年津貼制度整合進(jìn)繳費(fèi)型的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃中,繳費(fèi)型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)可作為老年津貼的融資來源之一,也有來源于一般稅收或?qū)ｍ?xiàng)稅收。1.政府設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度政府預(yù)算是按照一定的法律程序編制和執(zhí)行的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃,是政府組織和規(guī)范財(cái)政分配活動(dòng)的重要工具,在現(xiàn)代社會(huì),它還是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。2010年1月2日,國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見》,明確從2010年起在全國范圍內(nèi)建立社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度,將企業(yè)職工基本養(yǎng)老、失業(yè)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療、工傷、生育等五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金分別納入2010年預(yù)算編制范圍。但社會(huì)保障預(yù)算的缺乏,導(dǎo)致社會(huì)福利也無法納入政府預(yù)算,資金缺乏保證,影響高齡津貼制度的建立。2.老齡化形勢(shì)的壓力加大目前,全世界有60多個(gè)國家進(jìn)入老齡化社會(huì)。本世紀(jì)初,我國正式步入了老齡化社會(huì)。從各省情況來看,全國除青海、新疆、西藏外,目前均已進(jìn)入老齡化社會(huì),而那些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)也是老齡化形勢(shì)最嚴(yán)峻的地方。與發(fā)達(dá)國家的“先富后老”不同,我國進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)是“未富先老”,迅速增長(zhǎng)的老年人口規(guī)模增大了高齡津貼的支付需求。即使是GDP總量一直排名靠前的廣東、江蘇、山東和浙江等省,形勢(shì)嚴(yán)峻的老齡化也給當(dāng)?shù)卣?cái)政帶來了很大的壓力。例如山東省老年人基數(shù)比較大,將近1400萬人,80周歲以上的高齡老人就有100多萬,相比寧夏回族自治區(qū)的31000名80周歲以上的老人而言,規(guī)?？梢娨话恪０凑丈綎|省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的信息,2010年山東全省實(shí)現(xiàn)GDP39416.2億元(5),但目前財(cái)政還是無力支撐足夠的資金來統(tǒng)一發(fā)放高齡津貼。三、明確劃分人群的標(biāo)準(zhǔn)高齡津貼是一項(xiàng)“普惠型”政策,改變以往按照家庭收入來確定享受對(duì)象的“補(bǔ)缺型”政策的規(guī)定,按照年齡來劃分人群,無論老人有無收入,健康與否,都能享受到政策的普惠。對(duì)老人而言,不僅基本生活有了保障,更重要的是享受到了一種尊嚴(yán);對(duì)政府而言,體現(xiàn)了社會(huì)和政府的責(zé)任。當(dāng)前,我國各級(jí)地方政府需要加強(qiáng)執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變,在相關(guān)的制度和資金保障上做一些努力,使高齡津貼制度發(fā)揮它應(yīng)有的作用。(一)培養(yǎng)儲(chǔ)蓄福利的概念1.政府的執(zhí)政理念中國長(zhǎng)期以來實(shí)行的是補(bǔ)缺型的社會(huì)福利制度。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,依據(jù)馬克思主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的原理,實(shí)行“低水平、廣覆蓋”的適度“普惠型”社會(huì)福利制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)初步具備。因此,政府能否出臺(tái)普惠型福利政策,關(guān)鍵取決于政府決策者的執(zhí)政理念。高齡津貼制度的建立是我國福利模式從補(bǔ)缺型向適度“普惠型”轉(zhuǎn)變的里程碑事件,標(biāo)志著老年人的贍養(yǎng)問題、老年人的福利問題,從個(gè)人責(zé)任、家庭責(zé)任開始向社會(huì)責(zé)任、國家責(zé)任轉(zhuǎn)型,這符合國際上的福利理念。所以各級(jí)地方政府要加強(qiáng)普惠型福利理念的培養(yǎng),牢固樹立并自覺實(shí)踐以人為本、執(zhí)政為民理念,切實(shí)承擔(dān)起保障主體的責(zé)任,讓所有老年人健康、有保障、有尊嚴(yán)地安享晚年。2.老年人口問題隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,醫(yī)療水平的提高,人口平均預(yù)期壽命將不斷增加,人口高齡化問題將愈發(fā)嚴(yán)重。據(jù)專家預(yù)測(cè),到2020年,中國的老年人口將達(dá)到2.48億,80歲以上老年人口達(dá)到3067萬人,占老年人口的12.37%。另有調(diào)查顯示,中國約有1000萬名80歲以上的高齡老人需要照顧,而城市老人中,98%依靠自我養(yǎng)老(6)。高齡老年人口成為老年人口中增長(zhǎng)最快的群體,同時(shí)也是一個(gè)相當(dāng)脆弱的群體。他們?cè)谏?、心理、?jīng)濟(jì)收入、文化教育等方面處于劣勢(shì)地位,他們的生活狀況存在著高風(fēng)險(xiǎn)。高齡老人的保障問題既是重大的社會(huì)問題,也是重大的政治問題。因此,各級(jí)政府必須從思想上給予高度重視,才能在做出實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)。(二)完善社會(huì)救助制度1.立法滯后、法律設(shè)計(jì)不完善,造成立法保護(hù)相比世界其他國家,中國社會(huì)福利體系的發(fā)展嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,其主要根源之一就是相關(guān)法律制度的滯后。中國在2010年人均GDP突破了4000美元,但迄今為止,作為社會(huì)保障領(lǐng)域的獨(dú)立法律《社會(huì)保障法》遲遲未能出臺(tái),目前只有一部由全國人大立法通過出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》于2011年的7月1日正式執(zhí)行,有關(guān)社會(huì)福利的相關(guān)法律制度并不在其范圍之內(nèi),高齡津貼的建立與發(fā)展也就無法可依。我國的社會(huì)保障制度整體設(shè)計(jì)上還處于支離破碎、頭疼醫(yī)疼、腳疼醫(yī)腳的階段,既沒有一個(gè)追求的模式理念,也沒有短期、中期、長(zhǎng)期的量化規(guī)劃。政府應(yīng)抓緊社會(huì)福利轉(zhuǎn)型的機(jī)遇,盡快訂立全國統(tǒng)一的社會(huì)福利制度與法令,確保政策的統(tǒng)一實(shí)施,保障人民公平的享受應(yīng)有的福利。2.加快出臺(tái)統(tǒng)一的年齡限制制度各地制度在覆蓋對(duì)象、資格條件、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼方式、資金來源渠道等方面不一致,難以體現(xiàn)制度對(duì)高齡老人的福利保障。因此,迫切需要一個(gè)統(tǒng)一的制度,整合規(guī)范各地實(shí)際,防止制度“碎片化”。國家應(yīng)該在地方政府現(xiàn)行制度反饋的基礎(chǔ)上,借鑒寧夏高齡津貼的經(jīng)驗(yàn),盡快制定出臺(tái)統(tǒng)一的高齡津貼制度要求。高齡津貼制度的核心就是確定覆蓋對(duì)象和合理的津貼標(biāo)準(zhǔn)。高齡津貼應(yīng)該以年齡劃分覆蓋對(duì)象,只要年滿80周歲的城鄉(xiāng)居民都應(yīng)該被納入到制度的覆蓋范圍。而我國現(xiàn)有的一套比較成熟的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的研究,為制度的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)提供了可操作性。借鑒寧夏的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),采用最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的一定比例來確定高齡津貼的標(biāo)準(zhǔn),分類分檔發(fā)放,標(biāo)準(zhǔn)要隨著老年人年齡段按年份調(diào)整,年齡越高津貼越高,隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、群眾生活水平的提高和低保標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。(三)加強(qiáng)財(cái)政支出1.“政府分稅體制”高齡津貼制度是以政府財(cái)政為基礎(chǔ)的非繳費(fèi)型的,具有社會(huì)福利性質(zhì)的補(bǔ)充型的養(yǎng)老保障措施,因此高齡津貼的支出應(yīng)列入政府財(cái)政預(yù)算。但是,該制度的具體實(shí)施主要依靠各級(jí)地方政府,根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則,經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)在地方政府預(yù)算中列支