中國城市快速擴張的原因

中國城市快速擴張的原因

兩個月前，天津正式加入了該市的車輛限制行列。而京津冀三地先后出臺限行政策,無非是為了減少汽車尾氣對大氣造成的污染,應對日益嚴重的交通擁堵。機動車數(shù)量的飆升總在城市交通擁堵問題日益嚴重的時候成為眾矢之的,于是車輛限號、限行、限購,公交優(yōu)先等政策相繼出臺。但是,中國城市規(guī)劃設計研究院副總工程師孔令斌告訴我們,城市交通規(guī)劃不是這些“短命工程”的排列組合,城市道路交通擁堵也不是一紙政策可以即刻治愈的,它需要長遠的關注與政策規(guī)劃?！镀嚳v》:中國,舉國體制還是國家科學《汽車縱橫》:您的專業(yè)背景是城市規(guī)劃和交通規(guī)劃,請問您怎樣看待現(xiàn)在中國的城市發(fā)展現(xiàn)狀?《汽車縱橫》:您認為中國城市急速擴張的主要原因是什么?孔令斌:從我們國家來說,這些快速擴張的城市數(shù)量并不大,甚至是比較小的。我們國家所制訂的城市發(fā)展政策有點像是,把我們國家的體育政策搬到了城市發(fā)展政策上。就是我們講的舉國體制。在這種情況下,這些城市有最好的行政資源和發(fā)展資源,所以就有大量的外來人口進入到這些城市里面來。《汽車縱橫》:能不能具體解釋一下什么是“舉國體制”?孔令斌:舉國體制就是說我們培養(yǎng)的是競爭力,跟我們在體育上面培養(yǎng)金牌運動員一樣,我們要讓這些城市參與國際競爭。在中國這些城市里面會看到有很多行政層級,他們就會有很多國家資源。向我們所確定的一些參與國際競爭的地區(qū)或者城市大量投放,就導致一些地區(qū)資源或者發(fā)展資源相對來講比較充裕。無論從工業(yè)也好,還是從其他方面來看也好,這些城市是我們國家第一輪大規(guī)模擴張的城市,從擴張過程當中,從我們國家農民工流向也可以看見,我們國家農民工流向里面前十位的城市幾乎占了全國流動人口一大半,就在這些城市里面。北京市外圍地區(qū)的交通擁堵現(xiàn)狀《汽車縱橫》:急速擴張必然會給這些城市帶來發(fā)展中的矛盾。請問城市交通擁堵問題是怎樣產生的?孔令斌:我們會發(fā)現(xiàn),在這些城市里面都有一個很普遍的現(xiàn)象,因為它有大量的資源,所以這些城市地價往往比較高,這些城市也就變成了土地財政依賴比較大的城市。在這個城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段里面,進入到城市里面的人群,我們稱之為新移民也好、新的城市市民也好,較高的房價會把這些人推到城市邊緣,大家在北京可以很容易理解這樣一種狀況。我們這里講的房價,其實是在2000年城市大規(guī)模擴張之后的房價。正是由于這樣一種狀況,在城市邊緣,我們把它叫郊區(qū)化也好,或者叫外圍地區(qū)的擴張也好,我們看到外面有各種各樣的樓盤在城市邊緣,北京的五環(huán),甚至到了河北,等等。實際上我們去看上海、廣州,跟北京的發(fā)展狀況從大的趨勢上來講幾乎是一模一樣的。對于這樣一些新移民來講,他們進入到新的城市來,對于我們國家本身城市發(fā)展,包括整個經濟發(fā)展政策,實際上還是一個雙軌制。我們有一部分的人和一部分的行業(yè),實際上是跟國際接軌的,確實如此。但是有一部分的行業(yè)和一部分的人工資收入是極其低的,我們把這部分人和行業(yè)推到了城市外圍。推到外圍之后,這部分人為了能夠獲得比較低的房價,就會越住越遠。我們的公共交通和城市交通的發(fā)展在城市里面相對來講是比較完善的,對于外圍地區(qū)完善程度就要差得多。所以我們會發(fā)現(xiàn),在外圍地區(qū)的那樣大型居住社區(qū)里面,每天早上公交服務質量是極其差的。我不知道你有沒有看到過類似于北京回龍觀這樣一些地方早上進來的地鐵或者公交車,如果看到,就會有很直觀的了解。這種情況下會迫使新進入城市的這部分人開始機動化,因為公交沒有辦法解決比較舒適的服務,所以他們就被動機動化。我們國家在最近幾年里,特別是在大城市里,機動化的增長率很高。這個增長率很高是全方位的,從這個城市的內部到外部增長都很快。因為相對來講部分收入比較低的人會居住在城市外圍,所以我們看到我們國家城市中外圍地區(qū)的城市密度也是比較高的。他們出行距離很長,所以在被動機動化?，F(xiàn)在最大的擁堵來源就是這一塊,就是外圍居住的城市人口到中心區(qū)來上班?！镀嚳v橫》:也就是說房價是造成城市邊緣化,進而導致交通擁堵的原因?孔令斌:這是因素之一。從我們這些城市來講,已經經過第一輪的產業(yè)發(fā)展,其實大家都能夠感覺到,比如像特大城市,城市中心區(qū)很多的工廠等等所有這樣一些東西全部都搬出去了,包括北京也好,上海也好,我們講的一二三線城市,逐步就開始重視第三產業(yè)。重視第三產業(yè)的一個結果就是導致這些城市就業(yè)更加集中,而且集中在了中心城區(qū)。就業(yè)多了,人口又居住在外面,現(xiàn)在我們規(guī)劃上面有一個詞叫“職住分離”,也就是住的地方和上班的地方分離。對于這些大城市來講,城市越大,越是國家在發(fā)展政策上關注的這些城市,這種現(xiàn)象就越嚴重。這些城市交通擁堵也就越嚴重。所以我們看到人的出行距離都很長,特別是我們講的早高峰和晚高峰,出行距離很長,就會被迫機動化。國家的體制和政策《汽車縱橫》:造成擁堵的原因知道了,擁堵問題也討論了很多年了,為什么這個問題還是沒有得到有效地解決?孔令斌:剛才所說的情況會使得城市發(fā)展進入一個兩難境地,因為如果我們要解決這部分人現(xiàn)在出行的問題,擁堵的問題,就必然要面臨另一個問題?，F(xiàn)在城鎮(zhèn)化還在高速發(fā)展,我們國家城市發(fā)展政策還沒有進行調整,回家的大量資源還在向這些城市里面投放。你可能也看到過類似現(xiàn)在城鎮(zhèn)化的規(guī)劃,實際上對于這些大城市來講,大家都想限制人口,不想讓人進來,但是這些城市有資源、有就業(yè)、有機會,這些人只能到這些城市當中去。下面的城市放開了,但是沒有更多的機會和資源,就沒人去。我們國家城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化都進入了兩難境地。我們設想,現(xiàn)在北京有很多人居住在河北三河、燕郊,如果交通解決得很好,會出現(xiàn)什么樣的狀況呢?大家很容易理解,人就會更向那個地方涌,那個地方的住宅就更多,必須到市中心來上班,人的出行距離就更長。這是一種惡性循環(huán)?，F(xiàn)在城市政府也不知道怎么去做。從現(xiàn)在我們國家整體的一個體制設計上面,我們國家其實是重近期、輕遠期的,也就是說近期建設往往能夠獲得重視。一個方面是因為我們國家政府實行的是任期制,政府五年一任期。任期里面要解決很多問題,我們叫政績工程也好或者其他也好,這些都很容易理解。另外一個方面,我們在投資體制上對于某些以近期為主、建設為主的行業(yè)是直接投資的,比如說交通、鐵路,投資權都在這些行業(yè)里面,但是把握長期發(fā)展的部門和規(guī)劃,它在這個發(fā)展過程中的地位卻很輕的。所以我們看到現(xiàn)在建立的那樣一個交通網和我們所采取的很多政策,都是近期的。從一定程度來講,我們在用近期建設綁架城市遠景的發(fā)展。城市發(fā)展目前不能解決交通擁堵問題《汽車縱橫》:西方國家有治堵成功的案例,我們也一直在向他們學習?？琢畋?現(xiàn)在對于我們國家來講,交通擁堵的問題已經進入到一個需要全方位去思考的過程?，F(xiàn)在我們很多的城市里面或者很多的地方,確實在向西方去學。比如說西方城市里面公交比例有多少,我們的城市公交比例也進行相應的調整,所以我們國家現(xiàn)在也在大力提倡公交優(yōu)先。因此都在做這樣一些決策。但是我們忘記了空間的調整,實際上現(xiàn)在交通擁堵最根源的原因是空間的因素。而這個因素如果不解決,交通擁堵問題無法得到解決。假如說以現(xiàn)在公共交通的比例,即使從通州過來公交比例再提高,擁堵還是沒有辦法解決,我的距離還是很長。這樣一種體制和政策給城市發(fā)展帶來一個后果,就是城市極其不集約,很不低碳,甚至是沒有辦法低碳,這某一種程度上是由于我們制度設計造成的?！镀嚳v橫》:但是為什么西方國家的城市可以直接通過類似提高公共交通比例的手段來解決擁堵問題?孔令斌:對于西方城市來講,他們可能更關注公共交通優(yōu)先,公交分擔了多少,原因就是他們在城市發(fā)展上面,包括城市空間上面已經完成定型了,幾十年前已經是這樣的。所以現(xiàn)在可以說全心全意解決公共交通優(yōu)先,解決方式分擔的問題。對于我們國家來講,我們首先要解決的是空間問題,其次才是方式、分擔的問題。比如說公交,我們現(xiàn)在給出來的指標的判斷標準是什么?就看公交是不是比例高了,如果這個比例高了,我們就認為這個城市發(fā)展很良性。其實不然。如果你這個空間調整上面和公交發(fā)展上面恰恰是相反的,那可能帶來的后果就是我剛才講到的那樣,城市軌道一再延伸。我們城市服務也會變成,現(xiàn)在兩塊錢的地鐵票可以一直延伸下去使用,城市的人會越住越遠。對城市集約發(fā)展和未來發(fā)展來說,我們不希望出現(xiàn)這種狀況,我們希望就近上班、就近居住。但是現(xiàn)有情況下很難達成?，F(xiàn)在對于我們國家來講,加大空間調整的力度,把空間和交通真正綁在一起,是我們解決交通擁堵最核心的問題,但是我們現(xiàn)在的體制不支持。汽車限購,是未來的一個矛盾期《汽車縱橫》:看來在較短時間內解決我國大城市的交通擁堵問題是太可能的。您認為這個問題和發(fā)展汽車工業(yè)之間是否存在一些必然的矛盾?孔令斌:應該講,這兩者之間不應該有太大的矛盾,因為我們第一輪的發(fā)展恰恰是汽車這些產業(yè)支撐起來的。《汽車縱橫》:您怎樣看待現(xiàn)在的汽車限購等政策?孔令斌:人住的遠了以后,我們的城市服務就會服務不到。但是其實我們也可以看到,這些城市的外圍地區(qū)機動化的比例也很高。城市內部機動化的比例很高,剛才我講到了是因為城市內部房價高,所以里面住的都是中高收入的人?，F(xiàn)在汽車限購等很多措施的出臺,是現(xiàn)行這樣一個體制下面不得不去走的一條路,因為我們沒有辦法在上面不調整的情況下,去調整下面的城市空間的結構?；蛘哒f,把空間的調整和交通綁在一起,現(xiàn)在我們實際上還做不到?！镀嚳v橫》:所以說汽車限購政策仍然是治標不治本的?孔令斌:就像前一階段有的城市提出來要減緩人口的進入,要多少人出去,諸如此類的辦法,這種話我們講只能聽一聽,其實不可能起到任何的效果。原因是什么呢?因為這些城市占有大量的資源,這個人只有進入到城市里面才能享有這些資源,享有這些機會,所以就會源源不斷的有人進來。如果資源調配、上層調配不解決,交通擁堵問題永遠無解。如今,這些城市的發(fā)展已經超出了城市管理能力的地步了。比如說現(xiàn)在幾千萬人的城市,包括公共交通的發(fā)展,包括道路發(fā)展,包括我們的交通管理,現(xiàn)在都存在很多的問題。所以很多城市提出車輛限購,因為這是現(xiàn)階段的措施里面成本最低的,是可以立刻去做的。但是,如果我們在這種情況下依然不著重調整空間問題,交通問題將來會越來越大。而限購以后,外面的人究竟怎么辦,這些人的交通訴求怎么解決,這個問題現(xiàn)在還是一個問號。比如,原來北京限購以后很多人會上河北的牌照,現(xiàn)在我們逐步擴大限行的圈以后,這些人的出行就會越來越不方便,但是它的替代方式是什么,這可能是一個問題。我們現(xiàn)在處在一個矛盾期里面,要把這些問題認認真真梳理一下,然后采取什么樣的政策,哪些政策是先,哪些政策是后,徹底梳理,能夠對我們未來交通擁堵有一個好的解決。但是不管怎么樣,這個解決過程是一個比較長的時期。現(xiàn)在我們把這些就業(yè)要從中心區(qū)移到外面去,不是我今天講的或者今天規(guī)劃了,明天就移出去。移不出去,可能是十年、二十年,這是一個漫長的過程,需要我們逐步去做。不管怎么樣,我們在政策上面要瞄準將來的空間調整,這是我們在現(xiàn)階段里面對于我們國家這樣一些城市來講必須去做的,而且迫在眉睫,如果這方面不做,其他方面做的再多,這個問題永遠無解,沒有辦法把它解決。從城市層面去做《汽車縱橫》:您所說的空間調整是不是把這些城市的資源分散開來?孔令斌:這包括兩個方面。一是從我們國家來講,城市發(fā)展政策必須調整。如果不調整,說句過頭一點的話,我們城鎮(zhèn)化的目標實現(xiàn)起來難度就很大,因為大城市承載力已經出現(xiàn)問題。如果我們拼命把這些資源向大城市里面投,人還會源源不斷進到這些大城市里面,因為他去享用這樣一些機會,對于國家來講這種資源投放其實是很浪費的,我轉化為城鎮(zhèn)化的結果,這些人到了這些地方,賺了錢可能過了一段時間就像前一階段電視劇放的《蟻族》那些人,他們沒有辦法在這個城市里面定居下來,還會走。這對于整體城鎮(zhèn)化來講也是不利的。二是從城市角度來講,我們現(xiàn)在計劃或者規(guī)劃了一些城市就業(yè)中心的外移等等,就是把就業(yè)移到城市外邊,而不是集中在中心區(qū)里面。這種外移需要我們交通政策的配合,包括土地政策的配合。從城市層面去做,我們要從城市層面大幅度減少人的出行距離,讓人的出行距離越來越短,而不是越來越長。如果越來越長,城市交通解決就看不到盡頭,如果是越來越短的這樣一個趨勢,城市的發(fā)展相對來講就走向了一個良性的發(fā)展過程。而這個良性發(fā)展可能要求我們從現(xiàn)在的規(guī)劃管理、投資體制上面去做一些調整,如果不做調整,按照現(xiàn)在這樣一種模式,問題永遠得不到解決。因為對每一屆政府來講,解決現(xiàn)在的問題一定是最主要的,而不是解決二十年以后的問題。所以,我們希望政府在規(guī)劃管理、投資體制上面,能夠多一些長遠的關注和規(guī)劃,而不是說僅僅關注于現(xiàn)在,關注于眼前這樣一種狀態(tài)。因為對于城市來講,空間調整是一個長期的過程,而不是今天規(guī)劃了,明天就能達到,這是達不到的。畢業(yè)于同濟大學,1995年曾帶隊城市規(guī)劃短期培訓班赴澳大利亞昆士蘭技術大學進行為期3個月的學習,