世界銀行貸款環(huán)境項目績效審計評價體系初探

世界銀行貸款環(huán)境工程績效審計評價體系初探上海市審計局外資運用審計處課題組【專題名稱】審計文摘

【專題號】V3

【復印期號】2023年04期

【原文出處】?上海審計?2023年1期第15～20頁

【作者簡介】課題組組長：陳李強

課題組副組長：鄭海

課題組成員及執(zhí)筆人員：王英、王芳、毛煒、王爽、張旻詩

【關鍵詞】EEUU

一、績效審計評價體系概述

從國內(nèi)外的文獻看，學術界對績效的表述并不一致，主要差異在于績效包括的范圍不同。但在績效的核心思想上，認識比擬一致，即績效是實施一項活動的有效性，而且是基于預期目標的有效性。因此，本文把績效理解成是效益、效率和有效性的統(tǒng)稱，包括行為過程和行為結果兩個方面。就行為過程來說，它包括投入是否滿足經(jīng)濟性要求，過程是否合規(guī)和合理；就行為結果而言，它又包括產(chǎn)出與投入相比是否有效率，行為的結果是否到達預期的目標以及產(chǎn)出的中長期影響，這里的影響既包括經(jīng)濟的影響又包括社會的影響。

通過對績效內(nèi)涵的揭示，可以看出績效審計評價體系就是指在建立評價指標體系的根底上，利用一定的方法，對各個指標作預處理，利用綜合評價模型，求得綜合評價值，據(jù)以對現(xiàn)象總體進行比擬、分類和排序的一種評價方法。根據(jù)建立的績效審計評價體系，把反映審計對象績效的各種評價指標綜合起來，就能夠得到一個反映審計對象績效全貌的綜合數(shù)值，從而進行橫向和縱向比擬。本文所要建立的世界銀行〔以下簡稱世行〕貸款環(huán)境工程績效審計評價體系，在一定范圍內(nèi)具有通用性，不僅能夠用于對某個審計對象的一次性績效審計，而且還能夠通過綜合評價方法從整體上對多個審計工程的績效進行橫向比擬和對審計對象的績效進行縱向比擬。

二、世行貸款環(huán)境工程績效審計評價體系構建

我國政府的世行貸款工程涉及環(huán)保、能源、交通、城市建設等國民經(jīng)濟的各個部門，普及絕大多數(shù)省、市、自治區(qū)，在支持我國經(jīng)濟建設的同時，也為我國引進了許多國際上的成功經(jīng)驗，在推動我國基建制度建設和工程技術創(chuàng)新方面發(fā)揮了積極作用。同時，世行在工程建設中遵循標準嚴格的貸款監(jiān)管和工程管理制度，特別是對工程進行定期的績效評估的要求，為我們在世行貸款工程審計中較早地開展績效審計提供了根底。上海市審計局外資運用審計處多年來一直結合本市的世行貸款環(huán)境工程開展績效審計工作，在實踐方面積累了一定的經(jīng)驗。我們希望通過本課題的研究，建立起一套具有可操作性的績效審計評價體系，更好地指導世行貸款環(huán)境工程績效審計工作。

1.構建世行貸款環(huán)境工程績效審計評價體系的理論根底?？冃徲嬙u價體系的構建離不開理論的支撐。本文擬以開展結果導向管理理論為根底來構建績效審計評價體系。

該理論是在投入、活動、產(chǎn)出、成果和影響構成的結果鏈中，運用設計與監(jiān)測框架(DMF)方法，進行工程分析、概念化、設計、實施、監(jiān)測以及評估的一種以開展結果為導向的管理理論。該理論的核心要素包括：①結果鏈，包括投入、活動、產(chǎn)出、成果和影響。這些術語源自經(jīng)濟合作與開展組織(OECD)開展援助委員會(DAC)，其中，“影響〞取代了“目的〞，“成果〞取代了“目標〞。這解決了明確具體的目標和指標〔此兩者是實現(xiàn)開展結果導向管理的根底〕和確定恰當?shù)男畔碓吹膯栴}。②DFM方法。該方法包括分析與規(guī)劃過程，以及設計與監(jiān)測框架矩陣。通過分析與規(guī)劃過程，我們明確了“為什么要實施這一工程〔影響〕〞、“工程將要實現(xiàn)什么〔成果〕〞、“工程的范圍如何〔產(chǎn)出〕〞、“需要哪些資源〔投入〕〞等一系列結果鏈中的要素。設計與監(jiān)測框架提供了在實施過程中和之后對工程進行績效監(jiān)測和評估的根底。③可持續(xù)性理念。其目的是到達預想的開展結果，并使這種開展結果具有可持續(xù)性。在工程的監(jiān)測評估過程中，應該是從結果鏈的末端開始，首先考慮開發(fā)的長期目標和深遠影響，再考慮工程要到達的近期目標和效益，然后才評估現(xiàn)在的建設是否已經(jīng)到達目標，投入是否合理等方面。

2.世行貸款環(huán)境工程績效審計評價體系的指設計。

(1)指標設計的原那么及思路。目前，普遍被國內(nèi)學術界所認可的指標設計原那么有兩種觀點。一是SMART原那么。該原那么指出，指標應具備明確、可衡量、可實現(xiàn)、相關性、時限等特征。二是CREAM原那么，即指標應具備清楚、相關、經(jīng)濟、充分、可監(jiān)測等特征。

上述兩種觀點較為全面地闡述了在設計指標時所應遵循的根本原那么，為下一步具體的指標設計指明了總體的方向。我們將通過運用開展結果導向管理理論中的設計與監(jiān)測框架方法來確定工程目標層次間的邏輯關系，進而得出關于公共工程開展結果四個方面的內(nèi)容：工程的效率、效果、影響和持續(xù)性。結合審計工作實際，我們將績效審計評價指標分為合規(guī)性、影響性、效果性和效率性四個方面。

(2)指標設計的主要內(nèi)容。

①合規(guī)性指標，主要涉及審計發(fā)現(xiàn)的違紀違規(guī)問題和落實整改情況。分別為管理不標準資金率、違法違規(guī)資金率、整改落實率等指標。

②影響性指標，主要涉及工程的影響和可持續(xù)開展層面，包括以下指標：

政策相關性指標：A.與國家政策相關性：與國家五年開展規(guī)劃、引進外資規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域規(guī)劃的相關性；B.與行業(yè)政策相關性：與行業(yè)部門所制定的規(guī)劃和開展政策的相關性；C.與地區(qū)政策相關性：與各地方的經(jīng)濟社會開展規(guī)劃和政策重點的相關性。此指標為定性類指標，需要審計人員了解國家、本地區(qū)、本行業(yè)的相關政策，并綜合各方意見進行評價。

影響層面的指標還包括單位投資占用耕地、工程的單位凈產(chǎn)值綜合能耗、單位投資就業(yè)人數(shù)、管理制度適應性、設備連續(xù)運營狀況、管理方法的推廣程度、先進生產(chǎn)工藝的連續(xù)使用情況等。

③效果性指標，主要涉及工程的成果層面。對于世行貸款環(huán)境工程來說，最主要的成果就是環(huán)境治理的成效。因此，世行貸款環(huán)境工程的效果性指標主要涉及環(huán)境效果方面。主要有：A.進、出水質(zhì)指標。具體包括化學需氧量COD，PH值，懸浮物，生化需氧量BOD，氨氮量，總磷量等。B.脫水污泥污染物指標，指脫水污泥中總鎘、總汞、總鉛、總鉻、總銅等污染物的排放量。巴大氣污染物指標。具體評價因子包括氨、硫化氫、臭氣濃度、甲烷等污染物的排放量。

④效率性指標，主要涉及工程的產(chǎn)出層面。世行貸款環(huán)境工程效率性評價指標有：A實際投資比率：實際竣工決算額／批復概算。其中，竣工決算額來源于工程竣工決算審計報告，批復概算來源于工程工程的概算批復文件中批復的概算數(shù)。評價標準為實際投資比率≤1為好，說明決算沒有超概算，投資方案控制較好。B.設備負荷率＝某年實際日處理規(guī)模／設計規(guī)模。其中，設計規(guī)模的數(shù)據(jù)可從工程的初步設計文件中得到，某年實際日處理規(guī)?？梢詮倪\營單位的日常設備運行數(shù)據(jù)中數(shù)學平均得到。評價標準為該地區(qū)同類工程設備負荷率≤設備負荷率≤同類工程內(nèi)最高的設備負荷率。如果不在該區(qū)間內(nèi)，那么設備的使用狀況為閑置或超量。C.效率性指標還包括資金利用率、投資收益率、工程完成程度、單位建筑面積造價、配套資金到位率等。

(3)世行貸款環(huán)境工程績效審計評價體系模型的構建。在確立了績效審計評價體系的理論根底，并設計了相應的指標后，評價體系模型的建立就成為最關鍵的一環(huán)。針對世行工程評價標準多樣、需要定性及定量指標相結合的特點，本文擬嘗試運用層次分析法與模糊綜合評判原理來構建績效審計評價模型，對世行貸款環(huán)境工程的績效情況進行綜合分析。

層次分析法主要包括建立遞階層次結構模型、構造出各層次中的所有判斷矩陣、層次單排序及一致性檢驗、層次總排序及一致性檢驗等4個步驟。

模糊綜合評價主要通過構造等級模糊子集，把反映被評事物的模糊指標進行量化〔確定隸屬度〕，然后利用模糊變換原理對各指標進行綜合。主要包括：一是確定評價對象的因素論域，即評價指標集合；二是進行單因素評價，建立模糊關系矩陣；三是根據(jù)同一層次各指標權重，確定指標的權重集；四是通過模糊綜合判斷，得出判斷結果；五是對模糊綜合評價結果向量進行分析。

三、基于此體系的實例研究

目前，就上海而言，世行貸款援助工程已經(jīng)由原先的一些根底設施的建設工程，轉向了污水處理等環(huán)保類的工程。這些工程大多已投入運營，且影響范圍較廣。因此，本文選擇了上海市某污水處理廠工程作為案例，運用上文所構建的世行貸款環(huán)境績效審計指標與評價模型來對其進行績效審計評價。

1.工程簡介。近幾年，為從根本上保護上海地區(qū)地表水環(huán)境，促進環(huán)境與經(jīng)濟共同開展的良性循環(huán)，實現(xiàn)可持續(xù)開展，上海市政府構筑了一個比擬全面的城市污水綜合治理設想。城市污水管網(wǎng)收集系統(tǒng)不斷完善，大型污水處理廠相繼建設上海市某污水處理廠是上海市污水處理二期工程的一個重要組成局部，設計規(guī)模為120萬立方米／日，工藝采用高效沉淀池物化法，以除磷為主要目標，用較少的投資到達減輕預處理工程排放口對環(huán)境的污染并減少赤潮發(fā)生幾率的目的。該工程2023年開工建設，工程總投資為4.13億元，其中來自世界銀行貸款2.12億元，占到投資總額的51.33%，其余為國內(nèi)配套資金。至審計日，該污水處理廠已經(jīng)投入正常運營。

2.構建某污水處理廠工程績效審計評價體系。

(1)選取適宜的評價指標。

基于上述結果鏈的分析，該工程的績效評價指標設計如圖1〔見圖1〕：

圖1

圖2

按照層次分析法的原理，確定本實例評價模型的遞階層次結構，分為四層：

第一層：模型的目標—污水處理廠績效評價

第二層：一級評價指標A1-A4

第三層：二級評價指標B11-B44

第四層：三級評價指標C111-C432

(2)確定各指標權重。利用層次分析法確定每個指標的權重向量，都需要首先確定相關指標的兩兩重要性比擬矩陣。通過對審計人員、工程師、水務專家在內(nèi)的30位專家進行調(diào)查問卷，綜合專家的意見，我們在此根底上建立了每個相關指標的比擬判斷矩陣，進而使用最大特征值法確定了每個指標的權重。

③確定三級指標對于相應的二級指標的權重。按照同樣的方法建立三級指標對于相應二級指標的兩兩判斷矩陣，通過一致性檢驗，我們得到了三級指標對于上級指標的權重向量。

A.出水質(zhì)三級指標C111，C112，C113權重

④計算三級指標對于總的評價目標的權重向量如下列圖所述。

首先計算二級指標項對于總目標的權重向量〔見圖2〕。

其次，計算三級指標項對于目標的權重向量。

最后，綜合三級指標對二級指標的權重，以及二級指標對總目標的權重，可以得到18個終級指標〔其中包括沒有三級指標的8個二級指標〕對于評價總目標的權重〔見圖3〕：

圖3

(3)模糊綜合評判。我們將對每個評價三級指標建立績效優(yōu)秀的隸屬函數(shù)，每個指標評價評語集合為V＝｛〔績效評價優(yōu)秀〕，〔績效評價良好〕，〔績效評價中等〕，〔績效評價及格〕，〔績效評價不及格〕｝，對應的隸屬度范圍為P＝｛〔優(yōu)秀〕，〔良好〕，〔中等〕，〔及格〕，〔不及格〕｝。

在本實例中給出了18個三級指標，首先從該工程在每個三級指標的表現(xiàn)上給出屬于績效優(yōu)秀的隸屬度，逐步過渡到最高一級指標的表現(xiàn)，即該工程的綜合績效評價。

(4)績效評價結果。將每個指標上的評價分值按照權重加權求和，得到該污水處理廠工程績效評價的綜合得分為0.771682，對照評價評語集合，該工程績效評價結果為“中等〞。

通過圖4中所列每個指標的表現(xiàn)及分值，之所以該工程的綜合績效評價結果不太理想，主要有以下原因〔見圖4〕：

圖4

①工程合規(guī)性指標層下的“財務核算不標準資金率〞指標得分較低。經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)，該工程存在多計設施更新本錢、多列支工程利息、多計建設單位管理費、存在概算外工程等問題，導致工程竣工決算報表數(shù)據(jù)不準確，未能真實地反映整個工程的實際投資情況。作為國家審計機關，在績效審計中首先關注的就是工程的合規(guī)性情況，因此該工程存在的這些問題也直接影響了它的綜合績效評價結果。

圖5

②工程影響性指標層下的“與行業(yè)政策相關性〞和“科技進步〞指標得分不高。經(jīng)問卷調(diào)查，15%的人認為這兩項指標均未有明顯效果或效果不明顯。原因是該工程的污水處理工藝過于簡單，且處理后產(chǎn)生的污泥含水率過高，易形成二次污染。而行業(yè)政策的目標除了要加大污水處理量之外，更重要的是提高污水處理的工藝水平，該工程與行業(yè)政策的要求仍有一定差距。

③工程效率性指標層下的“設備負荷率〞指標得分較低。通過計算，該工程2023年的設備負荷率僅為39%，遠低于同行業(yè)的平均值。主要原因是該工程建成運行后未滿3年又進行升級改造，二次建設追加投資9億多元人民幣。改造后的新廠投入運行，而原投資的老廠的設備只能得到局部利用，影響了該工程的運營效率。

從整個綜合績效評價模型來看，該工程在其他各方面的指標表現(xiàn)根本到達了預期目標和行業(yè)標準，主要表現(xiàn)在：涉及污水排放水質(zhì)的效果性指標全部達標、工程的單位運行本錢控制良好、工程實際投資本錢未超概算、根本符合國家和地區(qū)的開展政策等。因此，經(jīng)過模糊綜合評判模型的計算后，該工程的綜合績效評價為中等〔見圖5〕。

四、對我國世行貸款環(huán)境工程績效審計評價工作的展望

當前，結合具體工程開展績效審計評價是國家審計工作利學開展的方向。結合世行貸款環(huán)境工程績效審計評價的特點，我們認為今后應著力從以下三個方面推進：

1.樹立并優(yōu)化世行貸款環(huán)境工程績效審計評價理念。與西方興旺國家相比，除了我國績效評價起步較晚這一客觀因素之外，中西方在價值觀與認識論上的差異也使得我國的績效評價理念尚未建立。中國兩千多年封建傳統(tǒng)思想的教化，使得“官本位〞的觀念深入人心，政府所出的決策、制定的制度，社會公眾也習慣于自覺地接受。而政府行政人員也習慣于自己的“壟斷地位〞，較少允許公眾的參與。在很大程度上，績效評價成為了政府“裝點門面〞的手段，而公眾對于績效評價的關注度自然不高。但世行貸款環(huán)境工程更多側重于社會效益，且世界銀行一直以來都十分重視對工程的績效評價，因此，我國政府審計很有必要建立起一個合理、有效的績效審計評價體系與之對應。各級審計機關應積極樹立正確的績效審計評價理念，借鑒西方興旺國家先進的評價方法，優(yōu)化績效審計評價理念，從而促進各工程建設的