城市總規(guī)中“四區(qū)”劃定方法

#城市總體規(guī)劃中“四區(qū)”的劃定方法研究【摘要】在分析總結(jié)國內(nèi)外有關(guān)建設(shè)區(qū)域和限制建設(shè)區(qū)域的研究進(jìn)展、城市規(guī)劃編制案例和城市管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》及城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)，提出現(xiàn)階段各城市“四區(qū)”劃定和空間管制工作具有長期性、地區(qū)差異性和時(shí)效性三大特征，確定“四區(qū)”劃定應(yīng)重點(diǎn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的城市總體規(guī)劃編制階段，最后提出該階段“四區(qū)”劃定的原則、方法、限制性要素及分區(qū)、成果要求，為城市總體規(guī)劃編制工作提供技術(shù)借鑒?！娟P(guān)鍵詞】禁止建設(shè)區(qū)，限制建設(shè)區(qū)；適宜建設(shè)區(qū)；已經(jīng)建設(shè)區(qū)。研究背景隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，非農(nóng)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地的巨大需求使得農(nóng)地農(nóng)用，自然資源合理利用，生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為土地利用的重要目標(biāo)，許多國家已建立空間管制制度來引導(dǎo)開發(fā)建設(shè)行為，雖然各國政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然資源狀況等條件不同，空間管制的實(shí)施范圍，強(qiáng)度和作用也各具特點(diǎn)，但多數(shù)國家和地區(qū)均經(jīng)歷了從僅管制城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)向管制區(qū)域用地①，城市建設(shè)區(qū)從嚴(yán)格的指標(biāo)管理轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略性和鼓勵(lì)性管理②，非城市建設(shè)區(qū)從保護(hù)個(gè)體資源轉(zhuǎn)向保護(hù)整體性生態(tài)環(huán)境③，實(shí)施手段從嚴(yán)格的法律法規(guī)控制轉(zhuǎn)向法律法規(guī)為主和經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)④的制度演變歷程。中國正處在快速城鎮(zhèn)化時(shí)期，到2020年將新增2.2－2.5億左右城鎮(zhèn)人口（建設(shè)部，2006），城鎮(zhèn)人口的快速增長將引發(fā)對(duì)建設(shè)用地的巨大需求。但中國也是一個(gè)資源相對(duì)不足，生態(tài)環(huán)境脆弱的國家，城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，生態(tài)敏感地區(qū)不應(yīng)該也不可能完全轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。在此背景下通過城鄉(xiāng)規(guī)劃來劃分建設(shè)用地和非建設(shè)用地，保護(hù)農(nóng)田和自然資源，保障公共安全、引導(dǎo)開發(fā)建設(shè)，是一個(gè)迫切的、重要的研究課題。2002年建設(shè)部頒布實(shí)施的《城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容暫行規(guī)定》明確將“省域內(nèi)必須控制開發(fā)的區(qū)域”和“市域內(nèi)必須控制開發(fā)的區(qū)域”作為省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，建設(shè)部于2006年4月1日實(shí)施《城市規(guī)劃編制辦法》要求中心城區(qū)“劃定禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)和已經(jīng)建設(shè)區(qū)”（以下簡稱“四區(qū)”，2008年實(shí)施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，要求城市總體規(guī)劃和鎮(zhèn)總體規(guī)劃中要明確“禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍”，目前，“四區(qū)”劃定已成為城市總體規(guī)劃編制的重要工作內(nèi)。近年來各地編制城市規(guī)劃在“四區(qū)”劃定方面進(jìn)行了大師有益的探索，如《北京市城市總體規(guī)劃（2004－2020）》提出了“禁止建設(shè)區(qū)，限制建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)”概念，在城市總體規(guī)劃編制中開創(chuàng)了建設(shè)限制分區(qū)實(shí)踐的先河，深圳市于2005年11月頒布《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》，對(duì)非建設(shè)區(qū)進(jìn)行全面嚴(yán)格規(guī)劃管理制度，北京市編制了《北京市限建區(qū)規(guī)劃（2006－2020）》，在詳細(xì)規(guī)劃層面進(jìn)一步細(xì)化空間管制地區(qū)和管制要求。但由于現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定較為原則，在規(guī)劃編制中存在諸多爭論，特別在“四區(qū)”的定義，管制要求，劃定的空間層次，劃定的標(biāo)準(zhǔn)等方面。為保證城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的科學(xué)合理性，有序引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)，本文在上述研究基礎(chǔ)上⑤探索和建立城市總體規(guī)劃編制中“四區(qū)”劃定的技術(shù)方法。適用范圍和劃定原則規(guī)劃層次和適用范圍依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃編制辦法》相關(guān)條文要求，在法定城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃必須明確禁止建設(shè)區(qū)。城市規(guī)劃中的總體規(guī)劃階段應(yīng)是“四區(qū)”劃定的重點(diǎn)階段，詳細(xì)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃階段應(yīng)落實(shí)“四區(qū)”。鎮(zhèn)總體規(guī)劃中“四區(qū)”劃定可參照城市總體規(guī)劃執(zhí)行，有條件編制的鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，宜落實(shí)“四區(qū)”。其中，“城市”指按國家行政建制設(shè)立的市、縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃編制中“四區(qū)”劃定可參照?qǐng)?zhí)行?；菊J(rèn)識(shí)工作的長期性首先，“四區(qū)”本質(zhì)上是土地開發(fā)權(quán)的管制，涉及到多方面利益博弈，實(shí)際操作中是長期艱難的，以具有立法權(quán)和較高城市管理水平的深圳市為例，從“全市應(yīng)保留1100km2左右非建設(shè)用地”的概念提出，到“清退現(xiàn)狀一級(jí)水源保護(hù)區(qū)內(nèi)違法建設(shè)”的操作試點(diǎn)花了近5年時(shí)間，而管理目標(biāo)卻是逐步收縮⑥折射出實(shí)際操作中的艱巨。其次，國內(nèi)“四區(qū)”工作開展時(shí)間短，管理經(jīng)驗(yàn)較為薄弱。《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群規(guī)劃（1995－2010）》是國內(nèi)較早提出土地分區(qū)發(fā)展的規(guī)劃，至今不過10多年時(shí)間，目前國內(nèi)能在較大比例尺（如北京限建區(qū)規(guī)劃以1：500比例尺制圖，得到近30萬個(gè)斑塊）甚至地理坐標(biāo)上（如深圳市基本生態(tài)控制線）清晰界定“四區(qū)”的城市為數(shù)不多，而能正式進(jìn)入規(guī)劃管理操作的城市更少。地域的差異性我國各城市的資源稟賦，轄區(qū)面積，中心城市輻射帶動(dòng)能力，城鄉(xiāng)聯(lián)系程度，基礎(chǔ)資料完備程度等千差萬別，在已有案例中，市域面積從1952km（深圳），2475km?（淮南）到15285km?（玉溪），城鄉(xiāng)建設(shè)用地占市域面積比例從不到5%（包頭）到38%（深圳），城市管理水平從精細(xì)（深圳市每3個(gè)月進(jìn)行一次遙感監(jiān)測(cè)用地變化）到粗放（玉溪市的自然保護(hù)區(qū)無法確定界線）等，城市的差異決定了“四區(qū)”劃定空間深度的可能性和必要性不同。界線的時(shí)效性“四區(qū)”是城市建設(shè)管理的前提和依據(jù)，但“四區(qū)”界線不是永久不變的，作為城市總體規(guī)劃編制內(nèi)容之一，其時(shí)限應(yīng)與城市總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一致，在實(shí)際管理中要處理好長期性與時(shí)效性的關(guān)系。如目前已劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)多是到2010年或2020年，但部分省市的城市總體規(guī)劃是以2030年為規(guī)劃目標(biāo)年，某些限制要素是由城市規(guī)劃劃定的，應(yīng)隨規(guī)劃修編而調(diào)整，如城鎮(zhèn)綠化隔離地區(qū)。劃定原則依法劃定：“四區(qū)”涉及到多方面利益博弈，具體地域范圍的劃定應(yīng)慎重，特別是禁止建設(shè)區(qū)管制嚴(yán)格，范圍應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)劃定?？茖W(xué)編制：限制建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)關(guān)系到城鎮(zhèn)建設(shè)用地選擇，宜通過空間增長邊界研究來確定具體范圍，必須強(qiáng)調(diào)規(guī)劃編制的科學(xué)性和合理性。因地制宜：在確定“四區(qū)”劃定的基本要求時(shí)，鼓勵(lì)有條件的城市因地制宜地調(diào)整“四區(qū)”劃定的深度和廣度。“四區(qū)”定義和管制要求根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)要求，“四區(qū)”重點(diǎn)管制城鎮(zhèn)建設(shè)行為，其具有一定規(guī)模，對(duì)生態(tài)環(huán)境，歷史文化、公共安全的影響程度大，應(yīng)在城鄉(xiāng)規(guī)劃指導(dǎo)下進(jìn)行。而單個(gè)建設(shè)行為應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)、規(guī)劃或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)等來決定是否建設(shè)⑦在上述認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，筆者對(duì)“四區(qū)”作出如下定義。禁止建設(shè)區(qū)禁止建設(shè)區(qū)是范圍依法確定，區(qū)內(nèi)嚴(yán)格禁止城鎮(zhèn)建設(shè)及與限建要素?zé)o關(guān)的建設(shè)行為的地區(qū)。按照國家規(guī)定需要有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的，以劃拔方式提供國有土地使用僅的建設(shè)項(xiàng)目，確實(shí)無法避開禁止建設(shè)區(qū)的，必須經(jīng)法定程序批準(zhǔn)，必須服從國家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定與要求。禁止建設(shè)區(qū)有3方面內(nèi)涵，一是范圍依法劃定；二是區(qū)內(nèi)嚴(yán)格禁止與限建要素?zé)o關(guān)的建設(shè)行為，如自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)禁止與科學(xué)研究觀測(cè)無關(guān)的建設(shè)行為；三是特殊的建設(shè)行為需要經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)，并服從法律法規(guī)的規(guī)定與要求。其中特殊的建設(shè)行為包括交通、市政、軍事設(shè)施等，但不應(yīng)包括村莊住宅建設(shè)，禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)的農(nóng)村居民點(diǎn)應(yīng)擇期搬遷。限制建設(shè)區(qū)限制建設(shè)區(qū)是范圍依法或由城鄉(xiāng)規(guī)劃確定，區(qū)內(nèi)原則上禁止城鎮(zhèn)建設(shè)的地區(qū)。按照國家規(guī)定需要有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目在控制規(guī)模，強(qiáng)度下經(jīng)審查和論證后方可進(jìn)行。限制建設(shè)區(qū)也有3方面內(nèi)涵：一是范圍依法或由城鄉(xiāng)規(guī)劃確定，如城鎮(zhèn)組團(tuán)隔離地帶和區(qū)域綠地劃為限制建設(shè)區(qū)，而其范圍是根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的；二是區(qū)內(nèi)原則上禁止城鎮(zhèn)建設(shè)，城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)在適宜建設(shè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行；三是必要的建設(shè)行為在控制規(guī)模，強(qiáng)度下經(jīng)審查和論證后方可進(jìn)行，如交通、市政、軍事設(shè)施的農(nóng)村住宅等應(yīng)經(jīng)過一定程序方可進(jìn)行，如必須有建設(shè)部門的選址意見書和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證、土地部門的國有土地使用證等。適宜建設(shè)區(qū)適宜建設(shè)區(qū)是范圍應(yīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的空間增長邊界或規(guī)劃建設(shè)用地內(nèi)、城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)依照城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行的地區(qū)，建設(shè)用地總量必須嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃要求貫徹保護(hù)耕地的國策。適宜建設(shè)區(qū)的內(nèi)涵包括：應(yīng)是可以進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)地區(qū)，應(yīng)位于城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)及村莊規(guī)劃確定的空間增長邊界或者規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)，在保持建設(shè)用地總量不變的情況下，可設(shè)立一定程序來調(diào)整具體的建設(shè)用地邊界，或者采用空間增長邊界與土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)，增加規(guī)劃彈性。已經(jīng)建設(shè)區(qū)已經(jīng)建設(shè)區(qū)是已有的城鎮(zhèn)建設(shè)用地地區(qū)。劃定方法在城市總體規(guī)劃中，“四區(qū)”劃定應(yīng)與用地布局方案同時(shí)劃定，互為前提。因?yàn)椤八膮^(qū)”中，禁止建設(shè)區(qū)應(yīng)是客觀前提，但限制建設(shè)區(qū)，適宜建設(shè)區(qū)都與用地布局方案密切相關(guān)。如限制建設(shè)區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)組團(tuán)隔離綠地是由用地布局結(jié)構(gòu)決定適宜建設(shè)區(qū)是根據(jù)空間增長邊界或規(guī)劃建設(shè)用地決定。城市總體規(guī)劃編制中“四區(qū)”劃定工作宜按下列程序進(jìn)行（圖1）

第三步，確定規(guī)劃城市建設(shè)用地或空間增長邊界，劃定適建區(qū)第一步劃定已建區(qū)依程序調(diào)整具體用地邊界在保持建設(shè)用地總量不變的情況下，可第四步劃定限建區(qū)第二步劃定禁建區(qū)第二步劃定禁建區(qū)第三步，確定規(guī)劃城市建設(shè)用地或空間增長邊界，劃定適建區(qū)第一步劃定已建區(qū)依程序調(diào)整具體用地邊界在保持建設(shè)用地總量不變的情況下，可第四步劃定限建區(qū)第二步劃定禁建區(qū)第二步劃定禁建區(qū)⑴收集分析相關(guān)基礎(chǔ)資料⑵根據(jù)現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地圖識(shí)別并劃定已經(jīng)建設(shè)區(qū)⑶根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)劃定禁止建設(shè)區(qū)⑷根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，用地評(píng)價(jià)等劃定部分限制建設(shè)區(qū)⑸研究空間增長邊界，確定城市建設(shè)用地，并據(jù)此劃定適宜建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū),在保持建設(shè)用地總量不變的情況下，可設(shè)立一定程序調(diào)整建設(shè)用地邊界。5限制要素及分區(qū)5.1相關(guān)法律法規(guī)要求整理我國現(xiàn)有法律體系，限制城鎮(zhèn)建設(shè)地域的法律法規(guī)有18項(xiàng)法律和8項(xiàng)法規(guī)規(guī)章⑧對(duì)于大部分城鎮(zhèn)建設(shè)限制地域，現(xiàn)有法律法規(guī)已有明確范圍界定要求和相應(yīng)管制措施，但在實(shí)際操作過程中：第一，限于技術(shù)實(shí)力和管理水平，各城市基本不可能有現(xiàn)成的，所有的界線來供城市總體規(guī)劃直接使用，需要規(guī)劃人員與相關(guān)行政主管部門綜合確定；第二，各行政主管部門多從本專業(yè)角度提出限制建設(shè)行為的范圍和措施，從城市發(fā)展角度來看，可能出現(xiàn)范圍矛盾，管制措施過嚴(yán)或過粗等；第三，現(xiàn)有法律法規(guī)留給各城市較大的行政裁量權(quán)，具體建設(shè)行為各城市甚至同一城市同類事件管制程度不一，顯待協(xié)調(diào)。因此，城市規(guī)劃最根本的是發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，在充分與各行政主管部門協(xié)商的基礎(chǔ)上，搭建統(tǒng)一平臺(tái)，依據(jù)城市總體規(guī)劃布局方案整合現(xiàn)有范圍和措施，形成統(tǒng)一空間管制體系，并力爭上升到地方行政法規(guī)或者規(guī)章，從而推進(jìn)“四區(qū)”劃定和空間管制發(fā)揮實(shí)際管理作用。限制性要素及分區(qū)城市總體規(guī)劃編制中“四區(qū)”劃定的限制性要素可以表1為基礎(chǔ)，結(jié)合地方相關(guān)法律法規(guī)來劃定。成果要求在目前已有的規(guī)劃成果中，“四區(qū)”劃定的空間層次爭議很大，關(guān)鍵是用地全覆蓋且用圖紙表達(dá)的“四區(qū)”，應(yīng)在哪一空間層次劃定？有在市域劃定的，如淮南，有在規(guī)劃區(qū)劃定的，如北京、深圳、合肥、中山、溫嶺、連云港、蘇州、安陽，有在中心城區(qū)劃定的，如包頭、襄陽。依據(jù)《城市規(guī)劃編制辦法》，市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應(yīng)當(dāng)確定生態(tài)環(huán)境，土地和水資源、能源、自然和歷史文化遺產(chǎn)等方面的保護(hù)與利用的綜合目標(biāo)和要求，提出空間管制原則和措施，中心城區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃定“四區(qū)”。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和相關(guān)學(xué)者的解讀（石楠，2008）（表2），建設(shè)用地是城鄉(xiāng)規(guī)劃行政許可的授權(quán)范圍。規(guī)劃區(qū)是法律特別授權(quán)區(qū)，立法機(jī)關(guān)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門授權(quán)，允許其在該地域范圍內(nèi)行使城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的行政權(quán)。允許其對(duì)于內(nèi)部的建設(shè)活動(dòng)是否符合《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行管轄。因此，規(guī)劃區(qū)是規(guī)劃管理部門重要的管理地域，要在規(guī)劃區(qū)頒發(fā)選址意見書、建設(shè)用地許可證、建設(shè)工程許可證和鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)許可證，在規(guī)劃區(qū)提出規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，許可臨時(shí)建筑，審批地下空間、完成竣工驗(yàn)收。但在現(xiàn)行的編制辦法中，對(duì)規(guī)劃區(qū)沒有明確的規(guī)劃編制要求和內(nèi)容，缺乏技術(shù)管理支撐。故筆者認(rèn)為，應(yīng)以規(guī)劃區(qū)為核心圖紙和文件明確劃定和表達(dá)“四區(qū)”范圍。據(jù)此，城市總體規(guī)劃編制中“四區(qū)”劃定工作的基本要求是：應(yīng)在規(guī)劃區(qū)圖紙和文件明確劃定和表達(dá)“四區(qū)”范圍，特殊的城市可在市域或中心城區(qū)圖紙和文件明確劃定和表達(dá)“四區(qū)”范圍。一般城市應(yīng)在市域文件確定“四區(qū)”或者提出限制性要素的管制要求，圖紙可示意性的表達(dá)禁止建設(shè)區(qū)或者重要的限制性要素。具備以下條件之一的城市宜在市域圖紙和文件明確劃定和表達(dá)“四區(qū)”范圍：⑴城市發(fā)展與市域城鎮(zhèn)關(guān)聯(lián)度高，需合理布局各城鎮(zhèn)；⑵城市與鄉(xiāng)村建設(shè)密集，需統(tǒng)籌安排市域用地。一般城市應(yīng)在規(guī)劃區(qū)文件和圖紙明確劃定和表達(dá)“四區(qū)”范圍。中心城區(qū)較小且規(guī)劃區(qū)過大的城市，宜在規(guī)劃區(qū)文件確定“四區(qū)”，在中心城區(qū)圖紙明確劃定和表達(dá)“四區(qū)”范圍。結(jié)語討論城市總體規(guī)劃編制中“四區(qū)”劃定的技術(shù)路線，必須認(rèn)識(shí)到“四區(qū)”劃定的空間管制是一項(xiàng)長期艱巨的工作，現(xiàn)階段“四區(qū)”尙處于規(guī)劃編制探索階段實(shí)際規(guī)劃管理開始起步，而且各城市差異很大，“四區(qū)”劃定的深度和廣度千差萬別?；诖?，本文得出以下結(jié)論。⑴在法定城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，“四區(qū)”劃定應(yīng)以城市規(guī)劃的總體規(guī)劃階段為主，其中“城市”指按國家行政建制設(shè)立的市，縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃編制中“四區(qū)”劃定可參照?qǐng)?zhí)行。⑵城市總體規(guī)劃編制中的“四區(qū)”劃定和空間管制，應(yīng)遵循“依法劃定、科學(xué)編制、因地制宜”的原則。⑶“四區(qū)”劃定方法，應(yīng)先根據(jù)用地現(xiàn)狀和法律法規(guī)劃定已經(jīng)建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)，然后通過研究空間增長邊界確定城市建設(shè)用地，劃定適宜建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)，在保持建設(shè)用地總量不變的情況下，可設(shè)立一定程序調(diào)整建設(shè)用地邊界⑷“四區(qū)”劃定成果的基本要求是，應(yīng)在規(guī)劃區(qū)圖紙和文件中明確劃定和表達(dá)“四區(qū)”范圍，特殊的城市可在市域或中心城區(qū)圖紙和文件明確劃定和表達(dá)“四區(qū)”范圍。

表1四區(qū)劃定中的限制性要素及分區(qū)要素類型限制性要素禁止建設(shè)區(qū)限制建設(shè)區(qū)資料所在部門生態(tài)環(huán)境類限制性要素河湖濕地河流、江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫等水域水濱保護(hù)地帶（濱河帶、水庫周邊地帶）水利風(fēng)景名勝區(qū)特級(jí)保護(hù)區(qū)，一級(jí)保護(hù)區(qū)二級(jí)保護(hù)區(qū)、三級(jí)保護(hù)區(qū)建設(shè)森林森林公園內(nèi)的珍貴景物，重要景點(diǎn)和核心景區(qū)森林公園其他地區(qū)，林地（包括防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林，特種用途林）林業(yè)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)保耕地基本農(nóng)田一般農(nóng)田國土綠色廊道城鎮(zhèn)綠化隔離地區(qū)，區(qū)域綠地規(guī)劃園林海洋保護(hù)海洋自然保護(hù)區(qū)、海濱風(fēng)景名勝區(qū)，重要漁業(yè)水域及其他需要特別保護(hù)的區(qū)域海濱保護(hù)地帶海洋環(huán)保漁業(yè)資源利用類限制性要素礦產(chǎn)資源礦產(chǎn)資源密集地區(qū)國土文物文保單位保護(hù)范圍文保單位控制地帶文物地下文物埋藏區(qū)歷史文化保護(hù)區(qū)文物規(guī)劃地質(zhì)遺跡地質(zhì)遺跡一級(jí)保護(hù)區(qū)地質(zhì)遺跡二三級(jí)保護(hù)區(qū)國土地質(zhì)公園國土水資源飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)，飲用水水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)環(huán)境水利水工程保護(hù)范圍中心城外地區(qū)地下水超采區(qū)水利公共1?1安土類限制性要素地質(zhì)環(huán)境地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)國土工程建設(shè)不適宜區(qū)工程建設(shè)適宜性差區(qū)勘查大于25度的陡坡地水土流失重點(diǎn)治理區(qū)水利地震活動(dòng)斷裂帶地震環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)施防護(hù)垃圾焚燒場(chǎng)防護(hù)區(qū)垃圾填埋場(chǎng)防護(hù)區(qū)環(huán)衛(wèi)糞便處理廠防護(hù)區(qū)環(huán)衛(wèi)堆肥處理廠防護(hù)區(qū)環(huán)衛(wèi)危險(xiǎn)口口倉庫安全防護(hù)區(qū)危險(xiǎn)廢物處理設(shè)施防護(hù)區(qū)環(huán)衛(wèi)安監(jiān)城市污水處理廠防護(hù)區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施防護(hù)公路及公路建筑控制區(qū)交通鐵路設(shè)施用地鐵路設(shè)施保護(hù)區(qū)鐵路變電設(shè)施用地、輸電線路走廊和電纜通道電力設(shè)施保護(hù)區(qū)電力廣播電視設(shè)施保護(hù)區(qū)禁止建設(shè)區(qū)廣播電視設(shè)施保護(hù)區(qū)控制建設(shè)區(qū)廣電移動(dòng)機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)民航洪澇調(diào)蓄行洪通道、防洪規(guī)劃保留區(qū)、防洪工程設(shè)施保護(hù)范圍重要蓄滯洪區(qū)，一般蓄滯洪區(qū)、蓄滯洪保留區(qū)，洪泛區(qū)水利噪音污染防治機(jī)場(chǎng)噪音控制區(qū)環(huán)保公路環(huán)境噪聲防護(hù)區(qū)鐵路環(huán)境噪聲防護(hù)區(qū)輕軌環(huán)境噪聲防護(hù)區(qū)軍事設(shè)施軍事禁區(qū)，軍事管理區(qū)軍事設(shè)施保護(hù)區(qū)軍事

表2《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》關(guān)于規(guī)劃區(qū)與行政區(qū)域關(guān)系界定規(guī)劃區(qū)概念的適用范圍涉及的空間區(qū)域法律條款領(lǐng)域行為規(guī)劃區(qū)行政區(qū)域法律管轄制定和實(shí)施規(guī)劃VV第二條第一款建設(shè)活動(dòng)V規(guī)劃行政權(quán)力規(guī)劃編制城鎮(zhèn)體系活動(dòng)VV第二條第三款城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃V第二條第三款規(guī)劃實(shí)施選址意見書VV第三十六條提出規(guī)劃條件V第三十八條第四十條規(guī)劃建設(shè)用地許可證V第三十七條第三十八條規(guī)劃建設(shè)工程許可證V第四十條鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)許可證V第四十一條臨時(shí)建筑（許可）V第四十四條地下空間（規(guī)劃審批）VV第三十三條竣工驗(yàn)收（規(guī)劃條件核查）V第四十五條表格來源：石楠，論城鄉(xiāng)規(guī)劃管理行政權(quán)力的責(zé)任空間范疇一一寫在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施之際，城市規(guī)劃，2008年第2期P11。注釋：如美國20世紀(jì)初以區(qū)劃法管制城市建設(shè)用地，1960年代始以增長管理制度控制城市規(guī)模和保護(hù)自然資源。臺(tái)灣地區(qū)于1939年以《都市計(jì)劃法》編定城市土地使用，1974年以《區(qū)域計(jì)劃法》編定非都市土地使用，1997年以《國土綜合發(fā)展計(jì)劃法》統(tǒng)一管制所有土地。對(duì)城市建設(shè)區(qū)管理國際上最普遍的制度是區(qū)劃法。隨著城市建設(shè)資金由政府為主向開發(fā)商為主的轉(zhuǎn)變、公民權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)和全球化下發(fā)展競(jìng)爭需求，區(qū)劃法導(dǎo)致的不同土地用途利益差別巨大、分區(qū)管制措施僵化和變更程序冗長、階層分隔等問題日漸突出，各國區(qū)劃法開始朝著增加靈活性、允許使用土地的各方談判方向發(fā)展。如美國采用獎(jiǎng)勵(lì)分區(qū)、示范分區(qū)、規(guī)劃單元開發(fā)區(qū)等總量控制措施；臺(tái)灣地區(qū)以彈性的總量控制發(fā)展許可制度來應(yīng)變等。對(duì)非建設(shè)地區(qū)管理早期的例子是通過劃定邊界來阻止大城市無序蔓延，保護(hù)重要的自然資源和生態(tài)敏感區(qū)，如英國在《大倫敦規(guī)劃》中設(shè)立的環(huán)形綠帶以及根據(jù)《鄉(xiāng)村法》設(shè)立的鄉(xiāng)村公園。但隨著跨行政界限的環(huán)境污染日益突出，生態(tài)問題技術(shù)日益復(fù)雜，以及居民對(duì)休閑游憩的要求等，社會(huì)各界逐漸認(rèn)識(shí)到：一是要整體性的保護(hù)自然資源、農(nóng)業(yè)用地，應(yīng)建立具有棲息地、農(nóng)地、森林、文化遺產(chǎn)保護(hù)以及提供休閑資源功能的綜合保護(hù)網(wǎng)絡(luò)(BenfieldandTerris,2001);二是保護(hù)開放空間與引導(dǎo)開發(fā)需要從整個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)進(jìn)行，相應(yīng)政策法規(guī)的實(shí)施可以幫助將開發(fā)引向適合開發(fā)的地方而保護(hù)生態(tài)敏感的環(huán)境。一般而言，在劃定為非建設(shè)區(qū)的地區(qū)，必須強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)同步設(shè)置。而在建設(shè)區(qū)域，要重視經(jīng)濟(jì)杠桿的引導(dǎo)，如利用公共資本投資來引導(dǎo)適當(dāng)?shù)貐^(qū)的開發(fā)、額外收費(fèi)的使用、轉(zhuǎn)讓開發(fā)權(quán)等。本文研究基礎(chǔ)來自兩部分，一是中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院、深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院近年來通過綱要審查的部分規(guī)劃成果，共17個(gè)城市，包括直轄市北京、天津、副省級(jí)市深圳、廣州、成都長春，地級(jí)市襄樊、包頭、蘇州、安陽、淮南、濮陽、郴州、?？?、合肥、中山，縣級(jí)市溫嶺;二是深圳基本生態(tài)控制線、北京限建區(qū)規(guī)劃以及結(jié)合總規(guī)對(duì)相關(guān)規(guī)劃主管部門的訪談?！渡钲谑谢旧鷳B(tài)控制線管理規(guī)定》（2005年）第