我國食品監(jiān)管制度改革的回顧與思考

我國食品監(jiān)管制度改革的回顧與思考

現(xiàn)代社會的發(fā)展使食品安全問題越來越突出。隨著社會流動性的增強，我們越來越面臨著一個陌生的世界，基于傳統(tǒng)的人際關(guān)系信任機制逐漸崩潰?？茖W的發(fā)展使各種化學品出現(xiàn)。面對日益復雜的食品市場需求，消費者無法評估食品的質(zhì)量，因此他們越來越相信政府。一再出現(xiàn)的食品安全事件也令轉(zhuǎn)型中的政府認識到市場經(jīng)濟并不意味著完全的自由放任,如何在鼓勵經(jīng)濟主體自由發(fā)展的同時對干擾市場運作的力量施加必要的控制,而又不回歸于計劃經(jīng)濟時代的指令性控制,這是轉(zhuǎn)型中國面臨的重大挑戰(zhàn)。本文通過梳理新中國成立以來主要食品管制機構(gòu)的變革來理清當前中國食品安全監(jiān)管體制這一亂麻,以求理解當前中國的食品安全監(jiān)管體制如何“零散”,明確我們的改革方向上存在的問題,從而幫助我們更好地應(yīng)對未來的挑戰(zhàn)。一、冗余能:國家管制機構(gòu)的配置許多研究都認為權(quán)力的“分散化”或“零碎化”是中國體制的主要特點1,食品安全監(jiān)管體制更是如此。這類研究大多分析了當前監(jiān)管體制的弊端并建議政府需要改革目前“多頭”監(jiān)管體制,加強綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)管,建議成立跨部委的全國統(tǒng)一的甚至是總理級別的“中國食品安全委員會”來統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和管理與食品有關(guān)的全部工作。這種多頭治理在管理上的弊端似乎顯而易見,但是,有學者認為,這種“冗余”可能是有益的。1969年Laudau在一篇開創(chuàng)性論文中指出,冗余不應(yīng)該是一個貶義詞,在生物系統(tǒng)中,冗余起到了非常重要的作用,人體中就存在著許多冗余的器官,如我們的兩只耳朵、兩只眼睛、兩個腎等。這些重復的器官起著非常重要的補充或者替代的作用。在缺乏冗余的系統(tǒng)中,一旦一個環(huán)節(jié)失靈,整個系統(tǒng)就陷入混亂。一個小的錯誤就會釀成一場大禍。將冗余構(gòu)建到組織結(jié)構(gòu)中,也并非都是不利的,它可以避免依靠單一機構(gòu)所不可避免的風險性,可以使得組織比其任何一個組成部分都可靠。因此,行政冗余可以是有效政府的一個非常重要的部分2。Mertha將這種“并行系統(tǒng)”的理念運用于解釋中國的知識產(chǎn)權(quán)政策的執(zhí)行,他認為制度安排和官僚機構(gòu)之間的競爭解釋了為什么商標政策得到較好的執(zhí)行而版權(quán)政策卻沒能得到較好的實施,原因在于商標政策中存在著多個執(zhí)行機構(gòu)帶來的冗余,而版權(quán)政策中沒有這種執(zhí)行機構(gòu)之間的交疊3。譚偉強和楊大利則認為在中國食品監(jiān)管市場中的機構(gòu)重疊并沒有帶來執(zhí)行的效率,原因在于食品安全執(zhí)行的主要消費者很少或無法給執(zhí)行機構(gòu)提供額外支付4。管制領(lǐng)域中也有許多文獻指出,統(tǒng)一管制機構(gòu)并非最佳策略,在管制契約不完整時,將管制權(quán)力在幾個機構(gòu)中分散比將之集中于一個管制機構(gòu)中更好5。這些研究給我們的啟示在于,管制機構(gòu)的重復設(shè)置可能并不像表面看起來的那么簡單,簡單地提出合并的方案可能并不一定有益,食品安全涉及從農(nóng)田到餐桌的極其復雜的大問題,需要多部門的互相配合,沒有哪一個部門可以完全應(yīng)對。還有學者從冗余的類別入手來分析,認為并非所有的冗余都是有害的,某種類型的冗余對效率是有利的。如Shleifer和Vishny提出三種類型的腐敗:壟斷型、獨立型和競爭型。在壟斷型腐敗中,某項服務(wù)由若干個政府機構(gòu)共同提供,個人向一個機構(gòu)支付賄金就能夠得到他所要求的政府服務(wù),不需要再支付其他的賄金,官員內(nèi)部會自己瓜分這些賄金。在獨立型腐敗中,被管制對象需要賄賂多個機構(gòu),而且賄賂一個機構(gòu)不能夠確保其他人不要求賄金。他們認為獨立型腐敗是最糟糕的情況,因為每個機構(gòu)都獨立設(shè)立自己的賄賂水平,考慮自己利益的最大化,最終彼此傷害。在競爭型腐敗中,每一種政府服務(wù)都能夠由至少兩個政府機構(gòu)所提供,在這種情況下冗余是有效的,因為政府機構(gòu)之間的競爭將租金減少為零,個體可以在沒有賄賂的情況下得到政府服務(wù)6。Shleifer和Vishny的研究啟迪我們,要理解我國食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀,除了分析現(xiàn)有的管制機構(gòu)之間的權(quán)力配置的歷史沿革,還需要理解當前的權(quán)力格局是一種什么類型的“冗余”。當前關(guān)于中央地方關(guān)系的研究大量集中于經(jīng)濟維度,特別是財政層面7,很少關(guān)注國家權(quán)力中界定國家和市場基本關(guān)系的權(quán)力——管制權(quán)力。本研究將關(guān)注中國的食品安全監(jiān)管,這一監(jiān)管體制不僅以“多頭”聞名,而且各個監(jiān)管機構(gòu)與地方政府的關(guān)系又各不相同,這使得當前的中國食品安全監(jiān)管體制尤其錯綜復雜。筆者認同Tanner和Green的觀點“中央與地方權(quán)力的平衡很大程度上受到政策問題的本質(zhì)的影響”8,學者們傾向于就中國的分權(quán)和集權(quán)做出一般化的論斷,而往往忽略具體部門在集權(quán)和分權(quán)上的不同情況。食品安全非常典型地體現(xiàn)出集權(quán)與分權(quán)并行的狀態(tài):同一時期可能有的部門在向上收權(quán),而有的部門卻在向下放權(quán),籠統(tǒng)地以分權(quán)或集權(quán)來指代無助于對事實的理解。同樣重要的是,當權(quán)力被集中到省或市的層面時,籠統(tǒng)地指稱集權(quán)或分權(quán)將會令人無所適從:從中央的角度來看,權(quán)力仍然相當分散,而從基層的角度來看,權(quán)力卻很大程度被集中去了。將注意力集中于食品安全監(jiān)管這一特定視角,有助于更好地理解我國中央與地方權(quán)力的平衡過程。二、食品安全監(jiān)管的關(guān)系建國初期,中國政府的主要關(guān)注點是充足的糧食供應(yīng)問題,政府行政部門對食品的關(guān)注主要源于由衛(wèi)生問題引發(fā)的疾病。1964年國務(wù)院頒布了《食品衛(wèi)生管理試行條例》,該條例由衛(wèi)生部、商業(yè)部、第一輕工業(yè)部、中央工商行政管理局、全國供銷合作總社聯(lián)合制定,牽涉到食品管理的部門達五個。1979年國務(wù)院頒發(fā)了《食品衛(wèi)生管理條例》,對食品衛(wèi)生要求作了進一步明確的規(guī)定,并在第七條指出:“農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、水產(chǎn)、糧食、商業(yè)、供銷、輕工、外貿(mào)等部門要加強對糧、油、肉、蛋、水產(chǎn)、蔬菜、瓜果、茶葉等食品原料和食品的收購檢驗工作……”,多部門管理的局面初現(xiàn)端倪。1982年,《中華人民共和國食品衛(wèi)生法(試行)》頒布實施,規(guī)定:食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的主管部門負責本系統(tǒng)的食品衛(wèi)生工作。城鄉(xiāng)集市貿(mào)易的食品衛(wèi)生管理工作和一般食品衛(wèi)生檢查工作,由工商行政管理部門負責,食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗工作由食品衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負責,畜、禽獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗工作由農(nóng)牧漁業(yè)部門負責。進口相關(guān)食品產(chǎn)品,由國境食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗機構(gòu)進行衛(wèi)生監(jiān)督、檢驗。出口食品由國家進出口商品檢驗部門進行衛(wèi)生監(jiān)督、檢驗。衛(wèi)生行政部門所屬縣以上衛(wèi)生防疫站或者食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所為食品衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu),負責管轄范圍內(nèi)的食品衛(wèi)生監(jiān)督工作。1995年10月我國實施了《食品衛(wèi)生法》,明確各級政府的食品生產(chǎn)經(jīng)營管理部門應(yīng)當加強食品衛(wèi)生管理工作,國務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作,縣級以上地方政府衛(wèi)生行政部門在管轄范圍內(nèi)行使食品衛(wèi)生監(jiān)督職責,有關(guān)部門在各自職責范圍內(nèi)負責食品衛(wèi)生管理工作。工商部門和出入境檢驗部門的職責不變。由以上梳理可以看到中國食品監(jiān)管部門非常之多,具體說來,有農(nóng)業(yè)、發(fā)改委和商務(wù)部等行業(yè)管理部門,同時環(huán)保、公安等也會牽涉到具體的案件處理中。本文將注意力集中在“執(zhí)行”部門:即衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢和農(nóng)業(yè)。選擇“執(zhí)行”部門作為重心,是因為我們認為正是通過執(zhí)行過程,法律才成為對被監(jiān)管對象的實際約束。中國目前缺乏的不是法律,而是有效的實施。只有通過分析具體的執(zhí)行過程,我們才能更好地理解中國的復雜監(jiān)管現(xiàn)實。(一)衛(wèi)生監(jiān)督體系的獨立性“醫(yī)食同源”,衛(wèi)生部門是我國最早負責食品衛(wèi)生的部門。但是,衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部的重心一直放在醫(yī)療衛(wèi)生上,食品安全沒有獨立作為一項職能開展,而是依附于相關(guān)的衛(wèi)生執(zhí)法部門。負有食品衛(wèi)生執(zhí)法職責的衛(wèi)生執(zhí)法部門也經(jīng)歷了相當復雜的迂回改革,這體現(xiàn)在衛(wèi)生系統(tǒng)的衛(wèi)生監(jiān)督改革上。1953年政務(wù)院決定成立與行政區(qū)劃相一致的省、地、縣三級衛(wèi)生防疫站,作為衛(wèi)生監(jiān)督的實施主體。食品衛(wèi)生工作由內(nèi)設(shè)的衛(wèi)生科負責,主要承擔包括食品衛(wèi)生技術(shù)指導與宣傳職責在內(nèi)的公共衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)工作。衛(wèi)生監(jiān)督主要限于行政業(yè)務(wù)管理、技術(shù)服務(wù)和技術(shù)指導?！拔母铩逼陂g,各級衛(wèi)生防疫站被取消。隨著1982年試行法的頒布實施,衛(wèi)生部設(shè)立衛(wèi)生防疫司,仍由防疫部門進行衛(wèi)生監(jiān)督。這種“集執(zhí)法、科研及技術(shù)服務(wù)于一體的模式,淡化了衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)法屬性,削弱了執(zhí)法力度”9,從而成為改革對象。1989年衛(wèi)生部設(shè)立衛(wèi)生監(jiān)督司,承擔公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作。1995年《食品衛(wèi)生法》將公共衛(wèi)生執(zhí)法主體由衛(wèi)生防疫站調(diào)整為各級衛(wèi)生行政機關(guān),衛(wèi)生監(jiān)督與防疫逐漸區(qū)分開來。1996年衛(wèi)生部《關(guān)于進一步完善公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制的通知》揭開了衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的序幕,“衛(wèi)生防疫站仍是法人單位,繼續(xù)行使衛(wèi)生防病職責,但可以原有衛(wèi)生監(jiān)督隊伍為基礎(chǔ),組建公共衛(wèi)生監(jiān)督所掛衛(wèi)生行政牌子,在衛(wèi)生監(jiān)督中成為衛(wèi)生行政部門‘內(nèi)部’的辦事機構(gòu)”,在監(jiān)督監(jiān)測分開的思想下,衛(wèi)生監(jiān)督體系逐步從衛(wèi)生防疫系統(tǒng)中獨立出來。2000年衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見》進一步明確衛(wèi)生監(jiān)督所的性質(zhì),“是同級衛(wèi)生行政部門在其轄區(qū)內(nèi),依照國家法律、法規(guī)行使衛(wèi)生監(jiān)督職責的執(zhí)行機構(gòu)”。2001年衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革實施的若干意見》指導下,各地陸續(xù)開始將原來由各衛(wèi)生事業(yè)單位承擔的衛(wèi)生監(jiān)督職能集中,組建中央、省、市、縣(區(qū))四級衛(wèi)生監(jiān)督所,具體承辦衛(wèi)生行政機關(guān)的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作則由縣級衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)行機構(gòu)負責。2002年衛(wèi)生部成立中國疾病預防控制中心和衛(wèi)生監(jiān)督中心,成為衛(wèi)生部具體實施食品安全相關(guān)管理的重要機構(gòu)。前者是為監(jiān)督執(zhí)法提供技術(shù)保障和完成政府交付的疾病控制與公共衛(wèi)生服務(wù)職能的機構(gòu),后者是行使政府衛(wèi)生行政執(zhí)法職能的具體執(zhí)行機構(gòu)。同年衛(wèi)生部將原衛(wèi)生監(jiān)督司改組為衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督司,與此配合,2005年1月5日,衛(wèi)生部發(fā)布《關(guān)于監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定》,規(guī)定“中央、省、設(shè)區(qū)的市、縣級人民政府衛(wèi)生行政部門內(nèi)設(shè)衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)并下設(shè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)行機構(gòu),負責轄區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督工作?？h級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐衛(wèi)生監(jiān)督人員”。2006年初又在原衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督司的基礎(chǔ)上組建了衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督局。據(jù)有關(guān)解釋,機構(gòu)名稱由司變成局,有執(zhí)法監(jiān)督的意義。同時,衛(wèi)生監(jiān)督中心被確定為事業(yè)單位,使其避免占用行政機關(guān)編制的麻煩10。衛(wèi)生監(jiān)督中心的執(zhí)法職能被剝奪,轉(zhuǎn)向受理純技術(shù)性的工作,如負責承辦法定范圍內(nèi)的行政許可和資質(zhì)認定等。地方一般將衛(wèi)生防疫站更名為疾病預防控制中心,有些地方與衛(wèi)生監(jiān)督所分設(shè),有些地方同時掛衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所的牌子,成為主要的衛(wèi)生執(zhí)法部門,負責食品衛(wèi)生許可證的發(fā)放,以及查處違反食品衛(wèi)生法的行為。衛(wèi)生行政部門的衛(wèi)生監(jiān)督處室則指導和管理各衛(wèi)生監(jiān)督所的工作。衛(wèi)生行政部門和衛(wèi)生監(jiān)督所一直設(shè)到區(qū)級。2008年由國務(wù)院批準的新“三定”方案再次強調(diào)了食品安全監(jiān)管和食品衛(wèi)生許可監(jiān)管的職責分工,原衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督局調(diào)整為一個新司局——“食品安全綜合協(xié)調(diào)與衛(wèi)生監(jiān)督局”,負擔起食品安全重大事故查處、衛(wèi)生行政執(zhí)法的職責。(二)農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置呈現(xiàn)鮮明的趨勢農(nóng)業(yè)部負責種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作,它既是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的行業(yè)管理部門,也是初級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門。這種集“行業(yè)”管理與“執(zhí)法”于一體的身份,使得農(nóng)業(yè)部門在實際監(jiān)管中往往難以把握好定位。所以為加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全實施的改革主要從兩個方面進行,一是推行執(zhí)法體制改革,二是整合監(jiān)管部門。舊體制下農(nóng)業(yè)行政主管部門的各個職能專業(yè)科室按職能分別行使某個方面的執(zhí)法職能,形成了分散的執(zhí)法局面。1999年以來,農(nóng)業(yè)部開展了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法試點工作,試圖進一步理順農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)系。2002年新修訂頒布實施的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定:“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當在其職責范圍內(nèi)健全行政執(zhí)法隊伍,實行綜合執(zhí)法,提高執(zhí)法效率和水平。”為建立健全動物防疫體系,2005年國務(wù)院出臺《關(guān)于推進獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》(國發(fā)15號)正式拉開獸醫(yī)體制改革的序幕。國家組建了以農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局、中國動物疫病預防控制中心、中國獸醫(yī)藥品監(jiān)察所、中國動物衛(wèi)生與流行病學中心及以四個分中心為主體的中央級動物疫病防控體系。整合動物防疫、檢疫、監(jiān)督等各類機構(gòu)及其行政執(zhí)法職能的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在省、市、縣三級組建起來,行政、執(zhí)法、技術(shù)支持三類獸醫(yī)機構(gòu)的職能得到理順。隨著改革的逐漸展開和經(jīng)驗的積累,農(nóng)業(yè)執(zhí)法的定位日益清晰。從農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法單位之間的關(guān)系來看,農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)主要側(cè)重農(nóng)業(yè)投入品和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法;動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)主要負責動物防疫、檢疫和監(jiān)督;漁政監(jiān)督管理機構(gòu)主要負責漁政、漁港、漁船檢驗、水生野生動物保護等執(zhí)法;植物檢疫機構(gòu)主要負責植物檢疫執(zhí)法。在獸藥、飼料、種畜禽等檢查、處罰職能方面,如地方設(shè)有畜牧獸醫(yī)局的,往往由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)一并承擔,實行畜牧獸醫(yī)部門的綜合執(zhí)法;未單獨設(shè)置的,則由當?shù)剞r(nóng)業(yè)行政主管部門決定具體承擔單位11。在執(zhí)法隊伍的定位方面,農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的執(zhí)法改革將經(jīng)營、檢驗檢測等職能與執(zhí)法職能區(qū)分開來。如以政企分開為重點的種子管理體制改革也在同步推開。種子管理機構(gòu)主要承擔品種審定和區(qū)試、田間試驗、質(zhì)量檢驗等行業(yè)管理,執(zhí)法職能則交由綜合執(zhí)法機構(gòu)承擔12。獸醫(yī)體制改革將鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站的經(jīng)營性服務(wù)從公益性職能中剝離開來,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站的職能以動物防疫、檢疫和公益性技術(shù)推廣為主。農(nóng)業(yè)部門也認識到檢驗檢測與監(jiān)督處罰是一個監(jiān)管流程的不同環(huán)節(jié),在綜合執(zhí)法改革中強調(diào)綜合執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)督處罰權(quán)。同時抓緊建設(shè)各種檢測機構(gòu)。截至2003年底,農(nóng)業(yè)部門已在全國建設(shè)了280個國家級和部級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫中心,并指導全國1/3的地市縣建立了以快速檢測為主的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測站13。農(nóng)業(yè)部的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管是分行業(yè)負責制,但農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作分散于行業(yè)之間,如畜牧業(yè)司、獸醫(yī)局、種植業(yè)司、漁業(yè)局等都是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的行業(yè)管理部門,這造成農(nóng)業(yè)部內(nèi)部幾乎所有業(yè)務(wù)司局都與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作相關(guān)。因此,內(nèi)部的整合成為管制轉(zhuǎn)型的重要問題。2005年6月農(nóng)業(yè)部成立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理工作領(lǐng)導小組,負責組織、協(xié)調(diào)和指導全國農(nóng)業(yè)系統(tǒng)開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理工作。各地也逐級設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作領(lǐng)導小組,一般由農(nóng)業(yè)部門行政首長任組長,副職兼任副組長,相關(guān)處室如市場處、畜牧局、水產(chǎn)局、法規(guī)局、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)檢中心負責人組成領(lǐng)導小組成員。2006年“農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力建設(shè)的意見”14要求:各級農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)明確一個歸口管理機構(gòu),綜合協(xié)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作。從目前的情況來看,農(nóng)業(yè)部各司局單位中,負責綜合性協(xié)調(diào)的市場與經(jīng)濟信息司是負責農(nóng)產(chǎn)品安全的主要部門,負責農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理重大事項的協(xié)調(diào)、決策和工作部署。農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)導小組辦公室、全國菜籃子工程辦公室也都設(shè)在市場與經(jīng)濟信息司。各地方也紛紛以市場與經(jīng)濟信息處(室)作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的主要綜合管理機構(gòu)。(三)消費者權(quán)益保護司的興起由于食品主要通過市場流通,因此作為主管市場監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的工商行政管理局也牽涉到食品安全監(jiān)管中來。工商局成立之初的工作重心是培育和管理城鄉(xiāng)集貿(mào)市場等有形市場,打擊和查處各種違反國家計劃的商品交易行為,以個體工商戶和私營企業(yè)為主要監(jiān)管對象。為發(fā)展市場,工商部門大力培育集貿(mào)市場甚至自己貸款建造集貿(mào)市場,既管市場又辦市場,實行“駐場式”監(jiān)管方式。市場經(jīng)濟的發(fā)展要求工商機關(guān)從側(cè)重于監(jiān)督管理集貿(mào)市場轉(zhuǎn)到監(jiān)督管理社會主義統(tǒng)一大市場。當好“裁判員”、不再做“運動員”的市場辦管脫鉤改革于1996年開始,自此工商行政管理機關(guān)成為嚴格意義上行政執(zhí)法機關(guān)。為了進一步加強市場監(jiān)管和行政執(zhí)法、克服原體制下受地方保護主義干擾,增強工商行政管理機關(guān)執(zhí)法工作的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性,1998年工商部門實行省以下垂直管理。為加強對消費者權(quán)益的保護,同年國務(wù)院批準國家工商局增設(shè)消費者權(quán)益保護司。在1998年之前,國家工商局只是在公平交易局下設(shè)消費者權(quán)益保護處,在1998年的機構(gòu)改革中,專門將消費者權(quán)益保護處升格為消費者權(quán)益保護司。據(jù)首任司長母建華回憶:“……隨著市場經(jīng)濟發(fā)展,工商機關(guān)的市場管理職能要加強,消費者權(quán)益保護的力量也需要加強。在公平交易局下面的消費者保護處力量薄弱,……因此,當時的國家工商局領(lǐng)導就提出要增加力量,把該處提升為司級單位。”152001年,工商局升格為正部級,消費者權(quán)益保護司改名為消費者權(quán)益保護局。從2004年開始,“食品安全”逐步成為工商機關(guān)工作的重點。通過對食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)和個體工商戶進行檢查,審查其主體資格,執(zhí)行衛(wèi)生許可前置審批規(guī)定,查處假冒偽劣產(chǎn)品和無照加工經(jīng)營農(nóng)副產(chǎn)品與食品等違法行為,積極參與到食品安全監(jiān)管中來。2006年,國家工商總局下發(fā)《工商系統(tǒng)流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理責任及責任追究辦法(試行)》,進一步厘清工商系統(tǒng)內(nèi)部食品安全監(jiān)管的職責。工商系統(tǒng)將自己對食品安全的監(jiān)管執(zhí)法定位在保護消費者權(quán)益上。隨著食品安全問題進一步嚴峻,根據(jù)國家工商行政管理總局“三定”方案,2008年8月總局增設(shè)食品流通監(jiān)督管理司,將原消費者權(quán)益保護局一部分監(jiān)管職能劃歸該司,由該司專門負責流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理。這表明,總局對食品安全監(jiān)管已經(jīng)從消費者權(quán)益保護這一被動“不告不理”方式轉(zhuǎn)向主動的市場監(jiān)管。(四)質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門的定位因為食品屬于產(chǎn)品,因此負責產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的質(zhì)檢部門是食品監(jiān)管的主要部門之一。1993年,國家技術(shù)監(jiān)督局成立,轉(zhuǎn)入國家經(jīng)委質(zhì)量管理的部分職能。1998年更名為國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局,依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第八條“國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管全國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作”的規(guī)定開始承擔食品質(zhì)量安全監(jiān)管工作。1999年,根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家出入境檢驗檢疫局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)59號),原由衛(wèi)生部承擔的食品衛(wèi)生國家標準的審批、發(fā)布職能,農(nóng)藥質(zhì)量工作的宏觀指導和農(nóng)藥質(zhì)量的監(jiān)督職能交由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局負責。同時,國務(wù)院決定將原國家商檢局、原國家動植物檢疫局和國家衛(wèi)生檢疫局合并組成國家出入境檢驗檢疫局統(tǒng)一管理全國進出口食品工作。通過改革實現(xiàn)了立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)的分離,立法職能劃歸衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等部門,質(zhì)檢的職能得到整合,執(zhí)法權(quán)力強化。由于屬地化管理體制難以保證獨立、統(tǒng)一、嚴格、公正執(zhí)法,同年,國家決定在全國省以下質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)實行垂直管理,以排除各種干擾,保證執(zhí)法的權(quán)威性和公正性,強化監(jiān)督職能,加大執(zhí)法力度。2001年4月,為強化市場監(jiān)管以及應(yīng)對WTO、與國際慣例接軌,國務(wù)院批準將原國家出入境檢驗檢疫局和國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局合并,成立國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局,下轄質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督和出入境檢驗檢疫兩個執(zhí)法系統(tǒng),進出口食品的監(jiān)管職能因機構(gòu)合并,劃歸質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門。如TimLang所言,發(fā)展中國家食品監(jiān)管的一個常見現(xiàn)象是,對內(nèi)食品和對外食品使用兩套不同標準和體系,往往對外食品要求更嚴一些16。2001年總局成立是向整合對內(nèi)食品和對外食品所邁出的重要一步,當時各大媒體聲稱“合并有利于適應(yīng)國內(nèi)統(tǒng)一的經(jīng)濟體系和全球經(jīng)濟一體化的趨勢”,但在國家質(zhì)檢總局內(nèi)部,進出口食品和對內(nèi)食品監(jiān)管仍實施不同管理體制。出入境檢驗檢疫機構(gòu)由國家質(zhì)檢總局垂直管理,而對省(自治區(qū)、直轄市)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督機構(gòu)實行業(yè)務(wù)領(lǐng)導。根據(jù)2002年《關(guān)于地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和各地出入境檢驗檢疫機構(gòu)認證工作分工的意見》,大致以“企業(yè)是否有進出口業(yè)務(wù)”來劃分兩者的管轄范圍。從質(zhì)檢總局對國內(nèi)食品的監(jiān)管來看,其幾乎所有的業(yè)務(wù)司局都涉及食品安全管理,包括:質(zhì)量管理司、衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)管司、動植物檢驗監(jiān)管局、檢驗監(jiān)管司、進出口食品安全局、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督司、執(zhí)法督查司(國家質(zhì)檢總局打假辦公室)等。除進出口食品的安全管理集中于進出口食品安全局和動植物檢驗監(jiān)管局之外,加工食品的安全監(jiān)管分散于其他業(yè)務(wù)司局等多個部門。面對食品安全工作的嚴峻形勢,國家質(zhì)檢總局于2005年5員成立食品安全監(jiān)管領(lǐng)導小組,全國31個省質(zhì)監(jiān)部門先后成立領(lǐng)導小組。11月成立食品生產(chǎn)監(jiān)管司,全面負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)督和日常安全衛(wèi)生監(jiān)管,以加強從源頭抓好食品安全的組織領(lǐng)導工作。之后各地方質(zhì)監(jiān)部門相應(yīng)成立食品監(jiān)管處(室)。17三、建立協(xié)調(diào)機構(gòu)面對眾多部門監(jiān)管的情況,中國政府一直在努力進行協(xié)調(diào)。2003年以來,國務(wù)院每年召開1~2次全國性會議,部署食品安全專項整治工作,并在國務(wù)院常務(wù)會議上專題研究食品安全問題18。協(xié)調(diào)的努力主要體現(xiàn)在三個方面,一是理順監(jiān)管機構(gòu)之間的職能交叉情況;二是組建綜合協(xié)調(diào)機構(gòu);三是確立地方政府負總責的責任體制。(一)建立食品安全安全監(jiān)管機構(gòu)2001年針對工商部門和質(zhì)監(jiān)部門在流通領(lǐng)域產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的部分職權(quán)重疊,《國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督總局職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》及《國家工商行政管理總局職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》的職能調(diào)整中規(guī)定:“將原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局負責的流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)督管理的職能劃入國家工商行政管理總局。國家工商行政管理總局和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局在質(zhì)量監(jiān)督方面的職責分工為:國家工商行政管理總局負責流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量監(jiān)督管理,國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負責生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理。國家工商行政管理總局在實施流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)督管理中查出的屬于生產(chǎn)環(huán)節(jié)引起的產(chǎn)品質(zhì)量問題,移交國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局處理。按照上述分工,兩部門要密切配合,對同一問題不能重復檢查、重復處理”。這種針對具體工作中的職能交疊而下文進行調(diào)整的努力,貫穿整個食品安全監(jiān)管改革中,最大型的一次要數(shù)2004年?！秶鴦?wù)院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》(國發(fā)23號)和中央機構(gòu)編制委員會辦公室《關(guān)于進一步明確食品安全監(jiān)管部門職責分工有關(guān)問題的通知》(中央編辦發(fā)35號)規(guī)定,食品安全的監(jiān)管權(quán)由國家質(zhì)檢總局、國家工商總局、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局以及國家標準化委員會共同行使,分工的原則是一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門負責,采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式,進一步理順食品安全監(jiān)管職能,明確責任:農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管;質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管,將現(xiàn)由衛(wèi)生部門承擔的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責劃歸質(zhì)檢部門;工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管;衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管;食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督,組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。按照責權(quán)一致的原則,建立食品安全監(jiān)管責任制和責任追究制。此外,還要求加強食品信息管理與綜合利用,構(gòu)建部門間信息溝通平臺,實現(xiàn)互聯(lián)互通和資源共享。2007年7月25日,國務(wù)院又通過《關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》,再次強調(diào)了上述精神與原則。(二)配套管理部門的加強協(xié)調(diào)成立綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)的嘗試從組建國家食品藥品監(jiān)督管理局開始,到后來成立國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領(lǐng)導小組,再到08年新一輪機構(gòu)改革中確立衛(wèi)生部為主要食品安全綜合協(xié)調(diào)部門。2003年,在原藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上組建食品藥品監(jiān)督管理局(SFDA),“SFDA把直接和人體接觸的東西,吃的用的,直接接觸皮膚的,放在一起統(tǒng)一管理,是比較科學的,因為它有很多檢查指標和手段都是類似的。放在一起監(jiān)督,可以節(jié)約很多資源。這是當時將食品納入藥監(jiān)局時較多的聲音”。19SFDA在食品安全監(jiān)管方面的主要職責被總結(jié)為三句話:“食品安全管理的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織開展對重大事故查處的職責。”(國辦發(fā)31號文)然而,SFDA成立以來,工作重心一直放在藥品。直至2004年安徽阜陽大頭奶粉案驚動了國務(wù)院,SFDA才正式開始介入食品安全監(jiān)管中。SFDA中涉及食物安全監(jiān)管的主要有兩個司局:一是食品安全協(xié)調(diào)司,二是食品安全監(jiān)察司。這兩個司局的職能包括食品、保健品安全管理的綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督實施,監(jiān)測評價體系、綜合信息發(fā)布,食品安全標準的綜合協(xié)調(diào),重大事故的組織查處,專項執(zhí)法監(jiān)督及相關(guān)研究、工作規(guī)劃等。此外,政策法規(guī)司參與食品、保健品安全管理法律起草及發(fā)展戰(zhàn)略研究工作。盡管如此,SFDA一直受到來自其他幾個監(jiān)管部門特別是衛(wèi)生部的抵制。這部分地解釋了SFDA在食品安全監(jiān)管方面的有限權(quán)力,被戲稱為“宣傳局”、“調(diào)研局”:作為副部級的SFDA很難有效協(xié)調(diào)其他幾個正部級單位;同時FDA在省以下的資源和能力都非常有限,它的食品監(jiān)管機構(gòu)往往只設(shè)置到省一級。盡管如此,SFDA還是在綜合協(xié)調(diào)方面做出了不少努力,比如組織制定實施“食品藥品放心工程”,要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國務(wù)院各有關(guān)部門應(yīng)每半個月將本地區(qū)、本系統(tǒng)實施食品藥品放心工程的情況向國家食品藥品監(jiān)督管理局通報一次。SFDA還組織制定《食品安全監(jiān)管信息發(fā)布暫行管理辦法》,開展食品安全工作專項檢查。SFDA更是積極推動成立“食品安全委員會”,借助地方行政長官的力量來實現(xiàn)相關(guān)食品監(jiān)管部門之間的合作。以省為例,食品安全委員會一般由主管副省長牽頭,由食品安全相關(guān)部門首長組成,省FDA局長是委員會副主席,委員會辦公室一般設(shè)在省FDA大樓里面。截至2005年除新疆以外各省級單位均成立了食品安全委員會。然而,SFDA首任局長鄭筱萸因藥品監(jiān)管方面的貪污被執(zhí)行死刑后,綜合協(xié)調(diào)的力量弱化,食品監(jiān)管機構(gòu)之間的權(quán)力斗爭進一步加劇。2007年7月25日,國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定(草案)》,決定成立國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領(lǐng)導小組,主要職責是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全重大問題,統(tǒng)一部署有關(guān)重大行動;督促檢查產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全有關(guān)政策的貫徹落實和工作進展情況。辦公室主任由時任質(zhì)檢總局局長李長江兼任,領(lǐng)導小組辦公室設(shè)在質(zhì)檢總局,承擔領(lǐng)導小組的日常工作,研究提出加強產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全工作的政策建議,督查落實領(lǐng)導小組議定事項,開展調(diào)查研究,分析輿情,對外發(fā)布信息。2008年中央政府再次機構(gòu)重組,明確衛(wèi)生部在食品安全監(jiān)管中的綜合協(xié)調(diào)職能。8月質(zhì)檢總局食品安全司司長自殺;震驚全國的三聚氰胺案中,大批官員被追究責任,質(zhì)檢總局局長李長江引咎辭職。在這樣的背景下,衛(wèi)生部的機構(gòu)改革方案出臺。衛(wèi)生部牽頭建立食品安全綜合協(xié)調(diào)機制,負責食品安全綜合監(jiān)督;增加衛(wèi)生部組織制定食品安全標準、藥品法典,建立國家基本藥物制度的職責,將綜合協(xié)調(diào)食品安全、組織查處食品安全重大事故的職責由SFDA劃入衛(wèi)生部;將食品衛(wèi)生許可,餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管和保健食品、化妝品衛(wèi)生監(jiān)督管理職責由衛(wèi)生部劃給SFDA。SFDA新設(shè)“食品許可司”,承接原衛(wèi)生部具有的“食品衛(wèi)生許可,餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管和保健食品、化妝品衛(wèi)生監(jiān)督管理”職能。SFDA的“食品安全協(xié)調(diào)司”被取消。原SFDA的另一個與食品相關(guān)的內(nèi)設(shè)司——食品安全監(jiān)察司沒有在名稱上做出改變,但實質(zhì)上“等于做實了”20,SFDA負責餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管。通過這項改革,食品衛(wèi)生領(lǐng)域體現(xiàn)了決策和監(jiān)管分離。下一步衛(wèi)生部將會同國家藥監(jiān)局推進食品安全監(jiān)管隊伍整合。(三)各級地方政府對食品安全協(xié)調(diào)問題1982年食品衛(wèi)生法(試行)中明確由食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的主管部門負責本系統(tǒng)的食品衛(wèi)生工作,1995年再次強調(diào)各級政府的食品生產(chǎn)經(jīng)營管理部門應(yīng)當加強食品衛(wèi)生管理工作。此后,食品安全由行業(yè)主管部門管理的趨勢慢慢發(fā)生變化。2002年《國務(wù)院關(guān)于加強新階段“菜籃子”工作的通知》(國發(fā)15號)明確提出,保障產(chǎn)品的質(zhì)量衛(wèi)生安全是市長和主產(chǎn)區(qū)(省、地、縣)行政領(lǐng)導的責任目標。到2004年《國務(wù)院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》中食品安全由地方政府負責的基調(diào)確定下來:地方各級政府對當?shù)厥称钒踩摽傌?統(tǒng)一領(lǐng)導、協(xié)調(diào)本地區(qū)的食品安全監(jiān)管和整治工作。新食品安全法草案也規(guī)定:縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理負總責,統(tǒng)一領(lǐng)導、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。2008年10月6日國務(wù)院常務(wù)會議再次強調(diào)地方各級政府要對當?shù)厥称钒踩摽傌?。食品安全涉及多個部門,實際監(jiān)管需要各部門的協(xié)調(diào)配合,各級政府本身就是這樣一個起綜合協(xié)調(diào)作用的部門,因此,將食品安全協(xié)調(diào)交由各級地方政府似乎理所當然。再加上全國各地情況不一,區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展程度差距比較大,食品安全交由地方政府管理,可以讓地方充分發(fā)揮自己自主權(quán),因地制宜。由于我國食品業(yè)的一個重要特點是食品生產(chǎn)企業(yè)多、小、散、亂。100多萬個食品生產(chǎn)單位中約70%是10人以下的家庭小作坊,大多不具備生產(chǎn)合格食品的必備條件。而食品經(jīng)營企業(yè)達300多萬家,大多為個體工商戶,缺乏必要的設(shè)施,經(jīng)營管理落后21。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)多以農(nóng)戶為單位,分布廣、散、偏,而且往往缺乏基本的食品安全常識。這給管理帶來了極大的難度,“防不勝防,管不勝管”?；谖覈称窐I(yè)的這一特點,由地方政府承擔起監(jiān)管食品安全的總責任似是合理的選擇。四、嚴格執(zhí)行行業(yè)管理辦法,加強行業(yè)監(jiān)管由此我們可以大略地窺見中國食品安全監(jiān)管的圖景,農(nóng)業(yè)部負責農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管;國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和進出口食品安全的監(jiān)管;國家工商行政管理總局負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管;SFDA負責餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管;衛(wèi)生部承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責任。圖1從橫向和縱向反映了我國食品安全監(jiān)管的全圖。雖然SFDA和衛(wèi)生部的食品安全監(jiān)管隊伍仍未實現(xiàn)整合,但是SFDA已重新劃歸衛(wèi)生部,所以本圖未將SFDA單列,而是統(tǒng)一以衛(wèi)生部門表示。對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)而言,衛(wèi)生部門發(fā)放食品衛(wèi)生許可證。一些特殊產(chǎn)品還需遵循行業(yè)管理辦法,如農(nóng)藥、獸藥等須領(lǐng)取主管部門發(fā)放的登記證和生產(chǎn)許可證。之后才能向工商部門領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。同時根據(jù)質(zhì)檢系統(tǒng)的市場準入制度,食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)必須具備質(zhì)檢總局提出的生產(chǎn)條件,并實行出廠的強制性檢驗。根據(jù)“誰發(fā)證誰管理”的原則,食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)需同時接受工商部門、行業(yè)主管部門、衛(wèi)生部門、質(zhì)檢部門的監(jiān)管。衛(wèi)生部門查許可證、衛(wèi)生標準、生產(chǎn)環(huán)境,行業(yè)主管部門管行業(yè)規(guī)范,工商部門管違規(guī)經(jīng)營,質(zhì)檢部門查質(zhì)量標準。在實施食品衛(wèi)生質(zhì)量抽檢方面,四家檢測機構(gòu)都有權(quán)依據(jù)法律的規(guī)定,各自實施或者委托食品檢測機構(gòu)進行食品衛(wèi)生質(zhì)量的抽檢;在信息公布方面,四個行政部門都能各自公布食品衛(wèi)生質(zhì)量抽檢的結(jié)果;在對違法行為的行政處罰方面,對同一違法行為,四家執(zhí)法大隊都能分別根據(jù)食品衛(wèi)生法、產(chǎn)品質(zhì)量法、消費者權(quán)益保護法給予行政處罰22。從縱向來看,食品安全的四個監(jiān)管部門都至少設(shè)到縣一級,其中農(nóng)業(yè)、工商和衛(wèi)生一直設(shè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。工商和質(zhì)監(jiān)都實行省以下垂直管理,而農(nóng)業(yè)和衛(wèi)生則仍以屬地管理為主。這樣,市縣級政府在綜合協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)管方面就顯得力不從心。正是基于此,有專家對新食品安全法草案中由地方政府負總責的提法表示異議,認為應(yīng)當強調(diào)食品安全監(jiān)管的“權(quán)責一致”4。再從基層來看,幾大監(jiān)管機構(gòu)中,農(nóng)業(yè)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的站所往往以農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、科技宣傳農(nóng)業(yè)發(fā)展為主,衛(wèi)生部門則以疾病預防控制為工作重心,再加上“上面千條線下面一根針”的倒金字塔式結(jié)構(gòu)使基層飽受人員和技術(shù)資源匱乏之苦,這樣“國家在農(nóng)村地區(qū)并未設(shè)立一個有效的管制框架來跟上迅猛的市場轉(zhuǎn)型”23。監(jiān)管力量的相對薄弱使得農(nóng)村成為我國食品安全監(jiān)管的“真空”,造假者往往將農(nóng)村作為假冒偽劣產(chǎn)品的傾銷地22。正如有關(guān)專家認識到的:“縣級以下的城鎮(zhèn)和農(nóng)村的小企業(yè)、小作坊是食品安全事故的多發(fā)地,食品安全監(jiān)管相對薄弱?！?4五、從行業(yè)管理向社會管制的轉(zhuǎn)變對我國食品安全監(jiān)管體制改革的簡要梳理讓我們很容易看到監(jiān)管機構(gòu)的頻繁調(diào)整與變更。機構(gòu)的設(shè)置不是為了簡化問題解決程序,而是在問題出現(xiàn)時能夠有一個人或機構(gòu)可以被歸責。正如Pfeffer和Salancik所言,“領(lǐng)導者或管理者的功能之一就是作為一個符號,作為組織成敗的一個焦點——換句話說,是組織及其活動和結(jié)果的人性化代表。”24“管理者被雇傭的原因之一就是要有一個為組織的活動和結(jié)果承擔責任的人。即使管理者對這些活動或結(jié)果少有影響,使他負責仍然是有必要的。解雇他這一行為本身就有助于緩解組織面臨的一些制約”。24因此,“作為符號的管理者將自己暴露于個人危險之中。他必須對那些他控制不了的事情承擔責任,他的個人職業(yè)和命運會因此而受影響”。25機構(gòu)更替和領(lǐng)導的調(diào)整往往發(fā)生于重大食品安全事件之后,這是政府緩解面臨的壓力,同時向市民表示政府在積極采取措施的一種方式。危機事件下集中爆發(fā)的外部需求和壓力使得政府頻繁進行機構(gòu)變更,督促政府積極地進行善后,這種外部需求帶來的往往只是變化,危機事件甚至成為部門權(quán)力之爭的借口,經(jīng)過政府的積極善后處理,時間一久人們就慢慢淡忘了。要讓這種變化演進成為社會“進步”,我們需要跳出“機構(gòu)調(diào)整”這樣的修補式改革,而進行根本的權(quán)力重構(gòu),認識到傳統(tǒng)的權(quán)力行使方式已經(jīng)不再適應(yīng)時代的要求,新的治理環(huán)境要求改變政府權(quán)力的運營結(jié)構(gòu)。這種改變在我們看來至少包括這樣兩個方面:一是實現(xiàn)從行業(yè)管理向社會管制的轉(zhuǎn)變。管制理論中區(qū)分了經(jīng)濟管制和社會管制。經(jīng)濟管制的主要目標是減少壟斷及與之相關(guān)的成本。社會管制的目標是保護消費者,如環(huán)境惡化和欺詐消費者行為,以及保護工人的職業(yè)安全25。從我國目前的食品管制改革的發(fā)展來看,經(jīng)濟管制與社會管制的區(qū)分已經(jīng)初見端倪,新成立的食品監(jiān)管部門的主要工作開始轉(zhuǎn)向社會監(jiān)管。然而,對于以行業(yè)管理為主要工作的傳統(tǒng)監(jiān)管部門而言,實行這種轉(zhuǎn)變要負起的歷史包袱更重,正如衛(wèi)生部門和農(nóng)業(yè)部門的艱難執(zhí)法體制改革所表明的。這些傳統(tǒng)管理部門要在經(jīng)歷政企分開、裁判員和運動員角色分離的改革同時,走向社會管制。社會管制也被稱為是“保護性管制”,旨在保護個體公民對各種危險和不公正的脆弱性,它主要關(guān)注產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及生產(chǎn)過程帶來的對人類健康甚至是生存環(huán)境的負面影響,不像經(jīng)濟管制那樣以某個行業(yè)為主、通過保護價格機制、準入和退出機制來保護市場競爭,保護市場中的競爭者。社會管制的目的不是保護企業(yè),而是代表公眾限制企業(yè)的活動4。因此,社會管制必然會給企業(yè)帶來額外的成本,因為他們需要服從管制約束,這往往使得小企業(yè)很難在市場中生存下去。這種社會管制對當代中國政府而言將是極大的挑戰(zhàn),因為一方面,發(fā)展經(jīng)濟和就業(yè)的壓力使得他們必須要考慮地方企業(yè)的發(fā)展問題,在培育市場經(jīng)濟的發(fā)展占據(jù)主流的情況下,通過社會管制來增加企業(yè)的成本看起來似乎是一種“倒退”。在行政審批制度改革的背景下,削減審批減少企業(yè)服從成本似乎已經(jīng)成為大趨勢,這時再施加嚴格的社會管制似乎是不得人心的。大量的媒體報導都圍繞食品管制機構(gòu)之多帶來的成本做文章,對于質(zhì)檢總局推行的“市場準入”制度也有諸多微詞:通過提高市場進入門檻,市場準入制度將會令大量小作坊倒閉關(guān)張?！耙粋€更有效的食品安全監(jiān)管體制(市場準入制度)的建立是以就業(yè)機會為代價的”15。這對于中國政府而言是一個非常痛苦的選擇。然而,新科學發(fā)展觀的提出表明中國政府已經(jīng)認識到過于強調(diào)GDP增長而忽略其他的發(fā)展代價是巨大的,經(jīng)濟增長必須伴隨以更廣大的社會發(fā)展目標。相信隨著科學發(fā)展觀逐步得到更深入的理解和在政府改革中逐漸充分體現(xiàn)出來,社會管制的成本慢慢會為廣大社會所接受,中國會逐漸從這種陣痛中成長起來。二是管制結(jié)構(gòu)的設(shè)置方面,以公民監(jiān)督補充互補式管制。當兩個或更多獨立的官僚機構(gòu)缺乏傳統(tǒng)的內(nèi)生性制度激勵來執(zhí)行政策,發(fā)現(xiàn)他們的執(zhí)行權(quán)力交疊(即機構(gòu)是冗余的),而在他們的管轄權(quán)限內(nèi)存在著一定數(shù)量的服務(wù)需求時,這些機構(gòu)會相互競爭,以確保這一市場的更大份額,從而獲得財務(wù)和其他方面的收益。這是Mertha所界定的政策執(zhí)行市場。從我國近年來食品安全監(jiān)管體制的變革來看,在管制政策執(zhí)行市場上,管制機構(gòu)之間的競爭因管制結(jié)構(gòu)由替代式轉(zhuǎn)向互補式而發(fā)生了變化。以往的監(jiān)管結(jié)構(gòu)下,各個部門之間的權(quán)力交叉重復,彼此之間形成競爭。這種結(jié)構(gòu)給管制者