論我國會計管理體制的改革

論我國會計管理體制的改革

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體系的建立，國家行政經(jīng)濟手段的從直接管理轉(zhuǎn)向間接控制。經(jīng)濟信息是調(diào)控的基礎(chǔ),而會計信息則是經(jīng)濟信息的重要組成部分。在市場經(jīng)濟條件下,會計工作的重點是財務(wù)管理,而財務(wù)管理是企業(yè)管理的中心。目前,企業(yè)財務(wù)管理環(huán)節(jié)薄弱,會計信息失真,數(shù)據(jù)不實,財務(wù)收支違法違紀(jì)行為相當(dāng)普遍,給國家經(jīng)濟造成的負面影響不可低估,已成為社會關(guān)注的問題之一。出現(xiàn)上述問題除了有關(guān)部門執(zhí)法不嚴(yán)、社會中介機構(gòu)監(jiān)督乏力以及人們對財務(wù)工作的重要性認識不足外,一個重要原因是會計管理體制不完善。傳統(tǒng)的會計管理體制中,企業(yè)會計人員具有雙重任務(wù),一方面作為企業(yè)的工作人員必須做好本職工作并通過其業(yè)務(wù)活動維護和謀取本單位的利益;另一方面,他們又擔(dān)負著維護國家利益的任務(wù),執(zhí)行國家的財政制度和財務(wù)制度,對違反規(guī)定的收支不予辦理。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善,舊的會計體制帶來的弊端日益突出,法律賦予企業(yè)會計人員監(jiān)督管理的職能卻受到各種因素的干擾而被大大削弱。因此,研究我國會計管理體制存在的問題具有非常重要的現(xiàn)實意義。一、中國會計管理體制的問題(一)會計集中核算存在的問題與相關(guān)法律相協(xié)調(diào)是會計管理體制建設(shè)的一個重要方面。在這個問題上,首先是會計核算主體問題。現(xiàn)行的《會計法》《預(yù)算法》和《國家金庫條例》都將各行政事業(yè)單位作為一個獨立的會計核算主體,會計集中核算在會計核算主體的確認環(huán)節(jié)給現(xiàn)行的相關(guān)法律提出了挑戰(zhàn),亟須獲得法律層面上的支持。二是法律責(zé)任主體問題。《會計法》規(guī)定:“單位負責(zé)人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責(zé)?！睂嵤嫾泻怂愫?不少單位負責(zé)人認為會計工作法律責(zé)任主體也已發(fā)生了轉(zhuǎn)移;會計集中核算機構(gòu)工作人員對其是否應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任、應(yīng)承擔(dān)哪些法律責(zé)任和承擔(dān)多大的法律責(zé)任認識不足。在現(xiàn)行法律的基礎(chǔ)上,單位負責(zé)人、經(jīng)濟業(yè)務(wù)經(jīng)辦人和會計集中核算機構(gòu)工作人員的職責(zé)、權(quán)利并不十分明確,容易導(dǎo)致一些違法行為的發(fā)生。(二)會計集中核算機構(gòu)未設(shè)置或者被設(shè)立完善的機構(gòu)設(shè)置和科學(xué)的人員配置是會計規(guī)范化的前提條件。當(dāng)前許多地方推行的會計集中核算制度讓財政部門既管收入又管預(yù)算支出,同時還管記賬,會計監(jiān)督陷入兩難境地。在企業(yè)會計機構(gòu)設(shè)置上,部分企業(yè)內(nèi)部沒有設(shè)置專門的會計機構(gòu),有的企業(yè)即使設(shè)置了會計機構(gòu),一般也是層次不明,分工不太清楚。在會計核算人員的任用上,有些企業(yè)任人唯親或者外聘“高手”作兼職會計。即使有些企業(yè)管理者愿意聘請遵守法規(guī)、能力強、素質(zhì)高的會計人員,但是中小企業(yè)由于其認同程度低、工作保障較差,對優(yōu)秀會計人員的吸引力遠不如大企業(yè)。因此,提升會計集中核算機構(gòu)的地位,將其從財政部門獨立出來,成為地方政府直管的機構(gòu),應(yīng)是一種客觀的、理想的選擇。同時應(yīng)建立會計集中核算的社會審計制度,依法定期實施審計,以檢驗會計工作質(zhì)量。(三)規(guī)范會計監(jiān)督職能,明確職責(zé)會計的基本職能之一就是實行會計監(jiān)督,以保證會計信息的真實準(zhǔn)確,保證會計行為的合理合法。由于會計核算中心履行會計監(jiān)督職能依賴于各單位的會計基礎(chǔ)工作,所以在相關(guān)立法尚未完備的情況下,必須通過制度安排,明確雙方的職權(quán)和義務(wù)等事項,督促各單位負責(zé)人建立和健全內(nèi)部控制制度。一般來說,內(nèi)部會計監(jiān)督要求會計人員對本企業(yè)的經(jīng)濟活動進行全面的會計監(jiān)督,但是有些管理者常干預(yù)會計工作,會計人員受制于管理者,會計監(jiān)督職能幾乎無法發(fā)揮。二、人治到法治的過程會計管理體制的創(chuàng)新是一項龐雜的系統(tǒng)工程,需要循序漸進地實行,必然要經(jīng)過一個由人治到法治的過程。目前,圍繞企業(yè)會計的組織管理方式、方法上的制度安排所展開的會計管理體制的創(chuàng)新,共出現(xiàn)了會計委派制、財務(wù)總監(jiān)制和稽查特派員制三種新的會計管理模式。(一)會計派生部門的干部—會計委派制會計委派制是國家以所有者的身份憑借管理職能,對國有大中型企業(yè)(事業(yè)單位)的會計人員(包括總會計師、會計機構(gòu)負責(zé)人及主管會計、其他會計人員)統(tǒng)一進行委派的一種會計管理體制。在這種管理體制下,各級政府相應(yīng)設(shè)立會計管理的專設(shè)機構(gòu)負責(zé)國有大中型企業(yè)(事業(yè)單位)會計人員的委派、考核、任免和日常管理。會計人員從企業(yè)中完全獨立出來,擺脫了與企業(yè)的依附關(guān)系,成為政府派駐企業(yè)的專業(yè)管理干部,從而使會計人員排除干擾,正確行使會計職能,更好地發(fā)揮會計的作用,在此過程中達到實施直接管理的目的。企業(yè)經(jīng)營者在尊重會計人員權(quán)力的同時,擁有法律、法規(guī)所賦予的財權(quán),對企業(yè)一切收支的合法性、合理性、經(jīng)濟性、效果性責(zé)無旁貸地負有全部受托責(zé)任。會計委派制管理形式大體有直接管理、間接管理和雙重管理三種。直接管理是將委派會計人員的編制、人事關(guān)系、工資關(guān)系等統(tǒng)一納入同級財政,視同財政局正式干部。間接管理是將委派會計人員編制控制在同級財政,其他方面均在原單位,接受財政局的監(jiān)督,人員不進行異地交流,但委派人員原單位無權(quán)自行調(diào)動。雙重管理是將委派會計人員的編制、人事關(guān)系留在原單位,其工資、福利、獎金納入財政局并建立工資專戶,由財政局統(tǒng)一發(fā)放,委派人員不參加原單位和受派單位的任何經(jīng)濟分配,會計人員必須進行異地交流,接受財政局和受派單位的雙重管理和監(jiān)督。會計委派制的缺陷也是不容忽視的。首先,它與經(jīng)濟體制改革的總體思路相悖。這種體制,實質(zhì)屬于高度集中的體制結(jié)構(gòu)。它不僅會導(dǎo)致會計其他職能萎縮,而且會使企業(yè)會計的管理重新走上“政企不分”的老路。其次,它不符合政府機構(gòu)精簡的原則,各級政府的會計專設(shè)機構(gòu)再派出會計人員進行再監(jiān)督,成本大,違背成本效益原則。最后,對派出會計人員的工作業(yè)績?nèi)狈τ行У目己舜胧?同時也會引起會計人員管理上的混亂。(二)推行財務(wù)制的注意事項財務(wù)總監(jiān)制是國家以所有者身份憑借其對國有企業(yè)的絕對控股(或控制)地位,向國有大中型企業(yè)直接派出財務(wù)總監(jiān)的一種會計管理體制。在這種會計管理體制下,國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或國有資產(chǎn)管理局向所管轄的國有企業(yè)派出財務(wù)總監(jiān)。財務(wù)總監(jiān)根據(jù)授權(quán),對國有企業(yè)的整體財務(wù)進行專業(yè)、專職財務(wù)監(jiān)督。財務(wù)總監(jiān)作為委派的董事進入董事會,對企業(yè)財務(wù)計劃的制定有參與權(quán),對財務(wù)計劃的執(zhí)行有監(jiān)督權(quán),對企業(yè)重大資金的調(diào)撥有簽字權(quán)。企業(yè)一般不再設(shè)立總會計師,企業(yè)經(jīng)營者享有不受財務(wù)總監(jiān)制限制的、法律法規(guī)所賦予的完全財權(quán)。在推行財務(wù)總監(jiān)制時也應(yīng)該注意幾個問題。第一,對財務(wù)總監(jiān)的慎重選擇是體現(xiàn)財務(wù)總監(jiān)制有效性的保證。任何完美的制度都只有依賴于高素質(zhì)的人才能得到恰如其分的執(zhí)行。政府有關(guān)部門對其工作進行有效的、經(jīng)常性的考核,是十分必要的。第二,嚴(yán)格界定財務(wù)總監(jiān)的組織地位和職責(zé)權(quán)限,是保證財務(wù)總監(jiān)制先進性的關(guān)鍵。如果在具體職權(quán)上界定不當(dāng),就有可能侵害經(jīng)營者的合理權(quán)益,造成股權(quán)對法人所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的過分干涉,從而與現(xiàn)代企業(yè)制度所要求的“三權(quán)分離”相背離。第三,適度允許其他投資主體對財務(wù)總監(jiān)職位的競爭,是財務(wù)總監(jiān)制得以推廣的前提。在國有企業(yè)中,如國有股占較大比例但又不是絕對控股時,會引起不同投資主體對財務(wù)總監(jiān)職位的競爭,此時若政府仍硬性指派,則不利于多元投資和促進資本社會化。(三)采用公權(quán)監(jiān)督機關(guān)管理企業(yè)稽查特派員制,又稱作總會計師制度下的稽查特派員制。在這種體制下,一方面政府有關(guān)部門加強國有大中型企業(yè)中總會計師的組織落實和職權(quán)落實,抓好總會計師的培訓(xùn)、交流、任免、考核和獎懲等工作。另一方面,由國務(wù)院向國有大中型企業(yè)尤其是國有重點大型企業(yè)派出稽查特派員,由他們代表國家行使監(jiān)督權(quán)力?；樘嘏蓡T不參與、不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動,其主要職責(zé)是對企業(yè)的經(jīng)營狀況實施財務(wù)監(jiān)督,通過財務(wù)監(jiān)督和檢查經(jīng)營成果,對企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)行黨的方針政策、國家法律法規(guī)的情況和經(jīng)營業(yè)績作出評價。國務(wù)院根據(jù)稽查結(jié)論,通過人事部對企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人進行獎懲任免。企業(yè)依法享有法律、法規(guī)所賦予的充分的自主經(jīng)營權(quán)。目前我國的國有企業(yè)亟須解決的,就是選擇企業(yè)經(jīng)營者以及構(gòu)建激勵約束機制?；樘嘏蓡T制的建立能有效地解決這兩個問題。要發(fā)揮稽查特派員制的預(yù)期作用,首先必須挑選合格的稽查特派員及其助理,要求他們具有較高的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策水平,要敢于堅持原則,自覺維護國家利益。其次對稽查特派員及其助理要嚴(yán)格管理,逐步建立起規(guī)范的管理制度。三、加強和完善我國的會計制度建議(一)會計市場運行的微觀管理首先是政府管理,它是對會計市場運行機制的高層管理和宏觀管理,帶有一定的強制性。政府運用法律、經(jīng)濟和必要的行政干預(yù)等宏觀手段來監(jiān)控會計市場的運行,使會計市場在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用,完成所承擔(dān)的任務(wù),達到既定的目標(biāo)。其次是會計行業(yè)管理,它是介于政府管理和會計服務(wù)公司管理之間的中間管理,是一種行業(yè)自律性管理,在政府與會計服務(wù)公司之間發(fā)揮“橋梁”與“紐帶”的作用,確保會計市場的健康發(fā)展,維護會計職業(yè)良好的社會形象和聲譽。再次是會計服務(wù)公司管理,會計服務(wù)公司管理是會計市場的中樞,是會計市場運行機制中的微觀管理,它以政府管理、行業(yè)管理為依據(jù),是政府管理和行業(yè)管理內(nèi)容的具體體現(xiàn)。以上三個層次的管理相輔相成,互相作用,共同構(gòu)成我國完整、有機的會計市場運行機制。(二)規(guī)范會計事務(wù)所的運作明確會計服務(wù)公司的性質(zhì)、職責(zé)及其與政府、企事業(yè)單位之間的關(guān)系。會計服務(wù)公司是社會中介機構(gòu)和特殊的企業(yè)法人,負責(zé)社會會計人才的統(tǒng)一管理,實行自主經(jīng)營、獨立核算、風(fēng)險自擔(dān)、照章納稅。會計服務(wù)公司在政策及法律、法規(guī)允許的范圍內(nèi)進行客觀、公正的執(zhí)業(yè),不受任何行政干預(yù)。為了規(guī)范會計服務(wù)公司的執(zhí)業(yè)行為,應(yīng)設(shè)立會計服務(wù)公司協(xié)會加強行業(yè)自律管理。會計服務(wù)公司不同于會計師事務(wù)所,會計師事務(wù)所屬會計公證機關(guān),接受當(dāng)事人委托查核賬目,評估資產(chǎn),進行會計咨詢及財務(wù)調(diào)查等。而會計服務(wù)公司則是代表政府對企事業(yè)單位經(jīng)濟活動過程進行獨立而超然的會計核算和監(jiān)督,具有行政的強制性,是直接行使會計核算、財務(wù)監(jiān)督、會計管理的職能機構(gòu)。會計服務(wù)公司的主要職責(zé),一是監(jiān)督和貫徹國家頒布的會計法律法規(guī)、財務(wù)制度和會計準(zhǔn)則的實施;二是依法從社會吸收、招聘和為各單位輸送合格會計人才,保證用人單位會計工作的順利進行;三是統(tǒng)一管理全社會的會計人員,定期編制本地區(qū)會計人員的需求、使用、培訓(xùn)規(guī)劃,負責(zé)對會計人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專業(yè)技術(shù)職稱的評聘及審批;負責(zé)對會計人員的考核、錄用、任免及獎懲;四是幫助企業(yè)搞好生產(chǎn)經(jīng)營決策和管理,設(shè)計和制定有行業(yè)特點的會計核算辦法和財務(wù)管理制度,指導(dǎo)會計人員嚴(yán)格按照財經(jīng)紀(jì)律、財務(wù)制度處理企業(yè)的經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項,全面行使反映、監(jiān)督及管理職能。建立用人單位對會計人員的優(yōu)選機制,明確用人單位與會計服務(wù)公司的法律責(zé)任。實行會計人員由會計服務(wù)公司統(tǒng)一管理后,國家應(yīng)以法律形式明確規(guī)定,今后各單位、各部門需要會計人員只能由會計服務(wù)公司提供。同時賦予各用人單位從會計服務(wù)公司選擇用人的權(quán)利,允許用人單位根據(jù)自身生產(chǎn)經(jīng)營特點和會計核算特點到會計服務(wù)公司選擇自己需要的會計人員,以協(xié)議或合同形式明確會計服務(wù)公司與用人單位之間的法律責(zé)任。應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范會計人員的執(zhí)業(yè)行為,凡因會計人員不依法執(zhí)業(yè)而使用人單位受到有關(guān)部門查處的,其罰款一律由會計服務(wù)公司和會計責(zé)任人共同承擔(dān)支付;因會計人員的違法行為給用人單位造成經(jīng)濟