論我國會計管理體制的改革

論我國會計管理體制的改革

隨著我國社會主義市場經濟體系的建立，國家行政經濟手段的從直接管理轉向間接控制。經濟信息是調控的基礎,而會計信息則是經濟信息的重要組成部分。在市場經濟條件下,會計工作的重點是財務管理,而財務管理是企業(yè)管理的中心。目前,企業(yè)財務管理環(huán)節(jié)薄弱,會計信息失真,數據不實,財務收支違法違紀行為相當普遍,給國家經濟造成的負面影響不可低估,已成為社會關注的問題之一。出現(xiàn)上述問題除了有關部門執(zhí)法不嚴、社會中介機構監(jiān)督乏力以及人們對財務工作的重要性認識不足外,一個重要原因是會計管理體制不完善。傳統(tǒng)的會計管理體制中,企業(yè)會計人員具有雙重任務,一方面作為企業(yè)的工作人員必須做好本職工作并通過其業(yè)務活動維護和謀取本單位的利益;另一方面,他們又擔負著維護國家利益的任務,執(zhí)行國家的財政制度和財務制度,對違反規(guī)定的收支不予辦理。隨著市場經濟體制的逐步完善,舊的會計體制帶來的弊端日益突出,法律賦予企業(yè)會計人員監(jiān)督管理的職能卻受到各種因素的干擾而被大大削弱。因此,研究我國會計管理體制存在的問題具有非常重要的現(xiàn)實意義。一、中國會計管理體制的問題(一)會計集中核算存在的問題與相關法律相協(xié)調是會計管理體制建設的一個重要方面。在這個問題上,首先是會計核算主體問題?，F(xiàn)行的《會計法》《預算法》和《國家金庫條例》都將各行政事業(yè)單位作為一個獨立的會計核算主體,會計集中核算在會計核算主體的確認環(huán)節(jié)給現(xiàn)行的相關法律提出了挑戰(zhàn),亟須獲得法律層面上的支持。二是法律責任主體問題?！稌嫹ā芬?guī)定:“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責?！睂嵤嫾泻怂愫?不少單位負責人認為會計工作法律責任主體也已發(fā)生了轉移;會計集中核算機構工作人員對其是否應承擔法律責任、應承擔哪些法律責任和承擔多大的法律責任認識不足。在現(xiàn)行法律的基礎上,單位負責人、經濟業(yè)務經辦人和會計集中核算機構工作人員的職責、權利并不十分明確,容易導致一些違法行為的發(fā)生。(二)會計集中核算機構未設置或者被設立完善的機構設置和科學的人員配置是會計規(guī)范化的前提條件。當前許多地方推行的會計集中核算制度讓財政部門既管收入又管預算支出,同時還管記賬,會計監(jiān)督陷入兩難境地。在企業(yè)會計機構設置上,部分企業(yè)內部沒有設置專門的會計機構,有的企業(yè)即使設置了會計機構,一般也是層次不明,分工不太清楚。在會計核算人員的任用上,有些企業(yè)任人唯親或者外聘“高手”作兼職會計。即使有些企業(yè)管理者愿意聘請遵守法規(guī)、能力強、素質高的會計人員,但是中小企業(yè)由于其認同程度低、工作保障較差,對優(yōu)秀會計人員的吸引力遠不如大企業(yè)。因此,提升會計集中核算機構的地位,將其從財政部門獨立出來,成為地方政府直管的機構,應是一種客觀的、理想的選擇。同時應建立會計集中核算的社會審計制度,依法定期實施審計,以檢驗會計工作質量。(三)規(guī)范會計監(jiān)督職能,明確職責會計的基本職能之一就是實行會計監(jiān)督,以保證會計信息的真實準確,保證會計行為的合理合法。由于會計核算中心履行會計監(jiān)督職能依賴于各單位的會計基礎工作,所以在相關立法尚未完備的情況下,必須通過制度安排,明確雙方的職權和義務等事項,督促各單位負責人建立和健全內部控制制度。一般來說,內部會計監(jiān)督要求會計人員對本企業(yè)的經濟活動進行全面的會計監(jiān)督,但是有些管理者常干預會計工作,會計人員受制于管理者,會計監(jiān)督職能幾乎無法發(fā)揮。二、人治到法治的過程會計管理體制的創(chuàng)新是一項龐雜的系統(tǒng)工程,需要循序漸進地實行,必然要經過一個由人治到法治的過程。目前,圍繞企業(yè)會計的組織管理方式、方法上的制度安排所展開的會計管理體制的創(chuàng)新,共出現(xiàn)了會計委派制、財務總監(jiān)制和稽查特派員制三種新的會計管理模式。(一)會計派生部門的干部—會計委派制會計委派制是國家以所有者的身份憑借管理職能,對國有大中型企業(yè)(事業(yè)單位)的會計人員(包括總會計師、會計機構負責人及主管會計、其他會計人員)統(tǒng)一進行委派的一種會計管理體制。在這種管理體制下,各級政府相應設立會計管理的專設機構負責國有大中型企業(yè)(事業(yè)單位)會計人員的委派、考核、任免和日常管理。會計人員從企業(yè)中完全獨立出來,擺脫了與企業(yè)的依附關系,成為政府派駐企業(yè)的專業(yè)管理干部,從而使會計人員排除干擾,正確行使會計職能,更好地發(fā)揮會計的作用,在此過程中達到實施直接管理的目的。企業(yè)經營者在尊重會計人員權力的同時,擁有法律、法規(guī)所賦予的財權,對企業(yè)一切收支的合法性、合理性、經濟性、效果性責無旁貸地負有全部受托責任。會計委派制管理形式大體有直接管理、間接管理和雙重管理三種。直接管理是將委派會計人員的編制、人事關系、工資關系等統(tǒng)一納入同級財政,視同財政局正式干部。間接管理是將委派會計人員編制控制在同級財政,其他方面均在原單位,接受財政局的監(jiān)督,人員不進行異地交流,但委派人員原單位無權自行調動。雙重管理是將委派會計人員的編制、人事關系留在原單位,其工資、福利、獎金納入財政局并建立工資專戶,由財政局統(tǒng)一發(fā)放,委派人員不參加原單位和受派單位的任何經濟分配,會計人員必須進行異地交流,接受財政局和受派單位的雙重管理和監(jiān)督。會計委派制的缺陷也是不容忽視的。首先,它與經濟體制改革的總體思路相悖。這種體制,實質屬于高度集中的體制結構。它不僅會導致會計其他職能萎縮,而且會使企業(yè)會計的管理重新走上“政企不分”的老路。其次,它不符合政府機構精簡的原則,各級政府的會計專設機構再派出會計人員進行再監(jiān)督,成本大,違背成本效益原則。最后,對派出會計人員的工作業(yè)績缺乏有效的考核措施,同時也會引起會計人員管理上的混亂。(二)推行財務制的注意事項財務總監(jiān)制是國家以所有者身份憑借其對國有企業(yè)的絕對控股(或控制)地位,向國有大中型企業(yè)直接派出財務總監(jiān)的一種會計管理體制。在這種會計管理體制下,國有資產經營公司或國有資產管理局向所管轄的國有企業(yè)派出財務總監(jiān)。財務總監(jiān)根據授權,對國有企業(yè)的整體財務進行專業(yè)、專職財務監(jiān)督。財務總監(jiān)作為委派的董事進入董事會,對企業(yè)財務計劃的制定有參與權,對財務計劃的執(zhí)行有監(jiān)督權,對企業(yè)重大資金的調撥有簽字權。企業(yè)一般不再設立總會計師,企業(yè)經營者享有不受財務總監(jiān)制限制的、法律法規(guī)所賦予的完全財權。在推行財務總監(jiān)制時也應該注意幾個問題。第一,對財務總監(jiān)的慎重選擇是體現(xiàn)財務總監(jiān)制有效性的保證。任何完美的制度都只有依賴于高素質的人才能得到恰如其分的執(zhí)行。政府有關部門對其工作進行有效的、經常性的考核,是十分必要的。第二,嚴格界定財務總監(jiān)的組織地位和職責權限,是保證財務總監(jiān)制先進性的關鍵。如果在具體職權上界定不當,就有可能侵害經營者的合理權益,造成股權對法人所有權、經營權的過分干涉,從而與現(xiàn)代企業(yè)制度所要求的“三權分離”相背離。第三,適度允許其他投資主體對財務總監(jiān)職位的競爭,是財務總監(jiān)制得以推廣的前提。在國有企業(yè)中,如國有股占較大比例但又不是絕對控股時,會引起不同投資主體對財務總監(jiān)職位的競爭,此時若政府仍硬性指派,則不利于多元投資和促進資本社會化。(三)采用公權監(jiān)督機關管理企業(yè)稽查特派員制,又稱作總會計師制度下的稽查特派員制。在這種體制下,一方面政府有關部門加強國有大中型企業(yè)中總會計師的組織落實和職權落實,抓好總會計師的培訓、交流、任免、考核和獎懲等工作。另一方面,由國務院向國有大中型企業(yè)尤其是國有重點大型企業(yè)派出稽查特派員,由他們代表國家行使監(jiān)督權力?；樘嘏蓡T不參與、不干預企業(yè)生產經營活動,其主要職責是對企業(yè)的經營狀況實施財務監(jiān)督,通過財務監(jiān)督和檢查經營成果,對企業(yè)主要領導人執(zhí)行黨的方針政策、國家法律法規(guī)的情況和經營業(yè)績作出評價。國務院根據稽查結論,通過人事部對企業(yè)主要領導人進行獎懲任免。企業(yè)依法享有法律、法規(guī)所賦予的充分的自主經營權。目前我國的國有企業(yè)亟須解決的,就是選擇企業(yè)經營者以及構建激勵約束機制。稽查特派員制的建立能有效地解決這兩個問題。要發(fā)揮稽查特派員制的預期作用,首先必須挑選合格的稽查特派員及其助理,要求他們具有較高的政治業(yè)務素質和政策水平,要敢于堅持原則,自覺維護國家利益。其次對稽查特派員及其助理要嚴格管理,逐步建立起規(guī)范的管理制度。三、加強和完善我國的會計制度建議(一)會計市場運行的微觀管理首先是政府管理,它是對會計市場運行機制的高層管理和宏觀管理,帶有一定的強制性。政府運用法律、經濟和必要的行政干預等宏觀手段來監(jiān)控會計市場的運行,使會計市場在社會主義市場經濟建設中發(fā)揮應有的作用,完成所承擔的任務,達到既定的目標。其次是會計行業(yè)管理,它是介于政府管理和會計服務公司管理之間的中間管理,是一種行業(yè)自律性管理,在政府與會計服務公司之間發(fā)揮“橋梁”與“紐帶”的作用,確保會計市場的健康發(fā)展,維護會計職業(yè)良好的社會形象和聲譽。再次是會計服務公司管理,會計服務公司管理是會計市場的中樞,是會計市場運行機制中的微觀管理,它以政府管理、行業(yè)管理為依據,是政府管理和行業(yè)管理內容的具體體現(xiàn)。以上三個層次的管理相輔相成,互相作用,共同構成我國完整、有機的會計市場運行機制。(二)規(guī)范會計事務所的運作明確會計服務公司的性質、職責及其與政府、企事業(yè)單位之間的關系。會計服務公司是社會中介機構和特殊的企業(yè)法人,負責社會會計人才的統(tǒng)一管理,實行自主經營、獨立核算、風險自擔、照章納稅。會計服務公司在政策及法律、法規(guī)允許的范圍內進行客觀、公正的執(zhí)業(yè),不受任何行政干預。為了規(guī)范會計服務公司的執(zhí)業(yè)行為,應設立會計服務公司協(xié)會加強行業(yè)自律管理。會計服務公司不同于會計師事務所,會計師事務所屬會計公證機關,接受當事人委托查核賬目,評估資產,進行會計咨詢及財務調查等。而會計服務公司則是代表政府對企事業(yè)單位經濟活動過程進行獨立而超然的會計核算和監(jiān)督,具有行政的強制性,是直接行使會計核算、財務監(jiān)督、會計管理的職能機構。會計服務公司的主要職責,一是監(jiān)督和貫徹國家頒布的會計法律法規(guī)、財務制度和會計準則的實施;二是依法從社會吸收、招聘和為各單位輸送合格會計人才,保證用人單位會計工作的順利進行;三是統(tǒng)一管理全社會的會計人員,定期編制本地區(qū)會計人員的需求、使用、培訓規(guī)劃,負責對會計人員的業(yè)務培訓、專業(yè)技術職稱的評聘及審批;負責對會計人員的考核、錄用、任免及獎懲;四是幫助企業(yè)搞好生產經營決策和管理,設計和制定有行業(yè)特點的會計核算辦法和財務管理制度,指導會計人員嚴格按照財經紀律、財務制度處理企業(yè)的經濟業(yè)務事項,全面行使反映、監(jiān)督及管理職能。建立用人單位對會計人員的優(yōu)選機制,明確用人單位與會計服務公司的法律責任。實行會計人員由會計服務公司統(tǒng)一管理后,國家應以法律形式明確規(guī)定,今后各單位、各部門需要會計人員只能由會計服務公司提供。同時賦予各用人單位從會計服務公司選擇用人的權利,允許用人單位根據自身生產經營特點和會計核算特點到會計服務公司選擇自己需要的會計人員,以協(xié)議或合同形式明確會計服務公司與用人單位之間的法律責任。應嚴格規(guī)范會計人員的執(zhí)業(yè)行為,凡因會計人員不依法執(zhí)業(yè)而使用人單位受到有關部門查處的,其罰款一律由會計服務公司和會計責任人共同承擔支付;因會計人員的違法行為給用人單位造成經濟