從110增長看政府的膨脹

從110增長看政府的膨脹

改革開放以來，110人的成功是中國公共安全的主要創(chuàng)新。但是近年來110警情的膨脹已經(jīng)嚴重超越了現(xiàn)實警務結(jié)構(gòu)的承受能力,其社會效應急劇下降。本文的目的在于通過湖北省隨州市警情膨脹的實證資料,對膨脹原因進行理性分析,從而尋找110再造的理論與實踐基礎(chǔ),并以新的社會管理創(chuàng)新重構(gòu)其效率和效能。一、110.警察人數(shù)增加(一)數(shù)x估計及其關(guān)系湖北隨州市地處荊襄要沖、鄂北門戶,為炎帝神農(nóng)故里、編鐘古樂之鄉(xiāng)。隨州公安局110指揮中心承擔著全市警務的指揮調(diào)度和隨州城區(qū)的接處警任務。近年來,110警情大幅增長,陷入了不堪重負的境地。警情增長詳細情況,見表1。為更科學地說明隨州110報警情況,我們使用回歸方程對表1中的數(shù)據(jù)進行處理。最小二乘法是統(tǒng)計學求回歸方程的一條經(jīng)典公式。一組數(shù)據(jù)如果成線性相關(guān),即可用最小二乘法求回歸方程(一次函數(shù))來估計其函數(shù)關(guān)系。它的原理是將所有數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為直角坐標系的坐標,在這各個坐標點上求一條各點到這條直線距離之和最小的一條直線,它肯定通過這組數(shù)據(jù)平均值的坐標點。其通式是:它代表的是一條以X為自變量、Y為因變量的回歸直線;其中a是回歸線的截距;b是回歸線的斜率,稱為回歸系數(shù)。其計算方法是:我們以年度時間為橫軸X,以各類情勢的數(shù)據(jù)為縱軸Y,取萬為計算單位,代入回歸方程計算出隨州市的警情函數(shù):總警量:y=14.3+1.82x110警量:y=9.65+2.07x110有效警:y=0.53+0.11x110無效警:y=8.08+2.26x110出警量:y=7.64+1.66x110處置率:y=69.1+0.6x110抓獲率:y=0.37+0.002x從上述數(shù)據(jù),可得出兩升兩降的結(jié)論:兩升:110警情回歸系數(shù)遠遠大于總警量的回歸系數(shù),說明110警情量的增長大于總警量的增長,呈畸形增長態(tài)勢;110無效警的回歸系數(shù)是有效警回歸系數(shù)的20余倍,超過了110總警情的回歸系數(shù),說明無效警情的增長呈惡性膨脹態(tài)勢,是總警情膨脹的主導要素。兩降:出警量的回歸系數(shù)是現(xiàn)場成功處置率回歸系數(shù)的三倍余,說明110工作量的增長與成功率的增長嚴重脫離,效率呈下降態(tài)勢;出警量的回歸系數(shù)是現(xiàn)場抓獲率的回歸系數(shù)的千余倍,說明110警務已經(jīng)越來越脫離當初打擊犯罪的初衷,其執(zhí)法效能呈急劇下降態(tài)勢。(二)全國公共安全形勢同樣當然,僅僅用一個地級市的數(shù)據(jù)是不足以以偏概全的,但是我們從一些資料中對110的定性分析也可得出類似結(jié)論:1.全國公安接警數(shù)量自從1996年漳州市110“有警必接,有難必幫,有險必救,有求必應”的公開承諾在全國推廣以來,110高速發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示,2004年底,全國城鄉(xiāng)110接處警網(wǎng)絡已基本形成,全國110報警服務臺接警數(shù)已從1997年的595萬余起迅猛增至9953萬起,平均每秒鐘接警3起,7年內(nèi)增長了16倍多。至2005年,全國公安110接警總量已經(jīng)超過1.2億次,平均每秒鐘接警3.8次。從2001年至2006年,上海市公安110接處的案件(含刑事治安)與110接處警總量的比例分別是28.52%、25.62%、18.58%、15.36%、18.59%、31.16%,其余的絕大部分屬于非緊急警務范疇的救助類服務。2006年,全國公安110接警總量達到1.697億次,平均每秒鐘接警5.4起。2006年度比上年,110受理的刑事案件增長18.1%,治安案件增長29.5%,救助群眾次數(shù)增加73%。服務類增長率是執(zhí)法類平均增長率的3.07倍,增長最快的并不是真正有效的警情。2.我國社區(qū)層面的監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)情況1949年前,我國就有00盜警電話;1973年設(shè)置了110匪警電話;1986年廣州市公安局率先開通了具有綜合接警功能的110報警臺;1987年公安部號召全國公安機關(guān)組建110報警服務臺;1996年公安部漳州會議要求建設(shè)集報警和救助于一身的110指揮中心;2004年公安部推進了110、119、122三臺合一的指揮中心建設(shè)。1998年國務院電話會議提出了社會服務聯(lián)動的要求;1998年金融系統(tǒng)、學校等部門的監(jiān)控報警系統(tǒng)又直接接入了110報警臺105。從中我們清晰地看到110功能從單一到綜合、從內(nèi)部到外部的急劇擴張線路。應該說,如今的110已經(jīng)從當初的匪警電話發(fā)展到融報警、求助、投訴于一體的報警系統(tǒng)。正如有人總結(jié)的那樣:“110是個什么都能裝的‘筐’,110是一口無所不容的‘缸’——”115。可是,月滿則虧,物極必反,無所不能往往是一無所能,臃腫的體態(tài)根本不可能快速反應。3.指揮中心的現(xiàn)狀據(jù)報道,吳江市公安局110指揮中心平均每天要接到2000個報警電話,每個接警員平均每兩分鐘就會接到一個報警電話,其中交通事故、違法犯罪等各類有效警情占23.15%;重復報警、騷擾電話等各類無效報警共占76.85%。蘇州市110指揮中心每天有8000多個報警電話呼入,每班17名接警員,人均約兩分鐘就要接一個電話。如今的110指揮中心大都是現(xiàn)代化的電腦指揮平臺和集成化的電視幕墻,擁有無線、有線,音頻、視頻、網(wǎng)絡等各類報警和指揮調(diào)度設(shè)施。出警車輛更要全副武裝。各地縣級城區(qū)用來110接處警的力量,往往占到其城區(qū)基層總警力的1/3強。110巨大的消耗已經(jīng)成為了沉重的包袱。雖然110仍然是一支最有效的快速反應力量和最具威懾力的社會控制力量,但是,發(fā)展失衡就走向了膨脹,負面效應就顯示出來。曾經(jīng)的群眾簞食壺漿、交口稱贊的輝煌光景難再,如今最能見到的不是騷擾電話就是指責投訴,110往往成為網(wǎng)絡和媒體的活靶子。這不能不說是我們110增長中的困境、發(fā)展中的尷尬。二、政府的內(nèi)部限制。在整個社會110業(yè)務的膨脹首先取決于需求的膨脹。110業(yè)務是典型的公共服務,屬于公共物品范疇,公眾對其消費具有非競爭性和非排他性。瑞典經(jīng)濟學家林達爾提出公共物品的供需均衡是公眾支付意愿(愿意分擔的成本)之和的曲線與政府供給能力的曲線的均衡點83-85。那么,如果公眾的需求愿望與支付意愿相同,即希望享受多少公共物品就支付多少成本,大家都會降低需求,以減少支付;相反,如果公眾的需求愿望與其支付意愿分離,即可以多享受公共物品卻不必支付相應成本,大家就會增加需求,形成對供給增長的壓力。前者會使得公共物品的供給不足,實際的供給點會從均衡點下移,因為總的需求意愿會嚴重下降,使均衡點水平低于社會正常需求。后者會使得公共物品的供給過度,實際的供給點會從均衡點上移,因為總的需求意愿會急劇膨脹,使均衡點的水平高于社會正常需求。對于公眾而言,110服務是免費的午餐,甚至連呼叫的電話費都是全免的。因而是典型的支付和需求分離型的。社會需求的非理性膨脹必然會形成迫使政府超量供給的壓力。面對一些公眾過度的需求,政府及其官僚又當如何?畢竟每一110服務都是有成本的,過度供給必然帶來成本的過度支出。尼斯卡寧在《官僚與代議制政府》中提出了著名的官僚模型,認為政府(政治家)與官員是一種雙邊壟斷關(guān)系,而政府、官員與選民是三角博弈關(guān)系。官僚的行為函數(shù)是:OF=B(Q)+λ-C(Q)其中,B(Q)代表是一定產(chǎn)量時的預算,C(Q)代表是一定產(chǎn)量時的成本,λ指的是官僚個人的邊際效用123?？梢?官僚的效用是隨著產(chǎn)量Q的增加而增加的。當官僚是大公無私的公仆時,其個人的λ等于0,而當B(Q)=C(Q)時,意味著帕累托效率條件得到滿足,此時的預算和產(chǎn)量都是最佳的。但是,“在產(chǎn)出的均衡水平上,這個官僚機構(gòu)中沒有‘油水’可言。”事實上,官僚也是理性的人,λ必然大于0,產(chǎn)量成為官僚效用的增函數(shù)。官僚們必然會追求超過B(Q)=C(Q)時Q1的Q2值,形成了Q2的過度供給。過度供給的結(jié)果是給官僚帶來:[B(Q)-C(Q)](Q2-Q1)的要素剩余,使得B(Q)-C(Q)>0,Q2-Q1>0。但公共效用卻付出了更大的福利損失?！肮賳T的效用是預算規(guī)模的增函數(shù),使官員必然具有擴大預算規(guī)模的刺激。”由于政府及其官僚雙邊壟斷關(guān)系的存在,他們通過過度供給以爭取到預算最大化,進而獲得了自身利益最大化?！巴ㄟ^預算的增加,官僚們可以獲得職位、權(quán)限,尤其是隨之而來的特權(quán)及名譽等個人利益?！?22110膨脹實際上是政府膨脹的一個縮影。它直接的制度化原因,一是110一概免費午餐式的供給機制,導致群眾需求無節(jié)制地膨脹。二是110“四有四必”式的無限責任,導致了110成為萬能政府。它潛在的深層次原因應該是政府和警務部門追求超量供給,以滿足“當家作主的人民”超量需求,以贏取更多支持的自我效用最大化目標。如果說110出臺之初尚能稱心的話,那么當享受到免費午餐的公眾胃口大開的時候,110已經(jīng)是樹欲靜而風不止了。隨著“遠親不如近鄰,近鄰不如110”、“110一拔就靈”、“有困難找110”等口號的流行,群眾開始“覺悟”起來:自己在家里躺著,老爸病了叫110送;鑰匙掉了叫警察開,寵物丟了叫110找。110稍有怠慢就橫遭責罵,甚至被告上法庭。欲速則不達,如今的110邊際服務效用幾乎成了負增長。政府應該有自己的邊界?？扑苟ɡ碜C明,某一產(chǎn)品的公共供給與私人供給的交易費用均衡點,是公私供給的分界線。公共供給的交易費用大于私人供給時,該項產(chǎn)品宜由私人供給,反之則應由政府負責。從規(guī)模上看,當政府規(guī)模增長的邊際成本等于其邊際效益時,為合理的政府規(guī)模的臨界點。因此,政府的權(quán)力、職能、規(guī)模和行為都是有限的,而社會越來越從政治、經(jīng)濟、法律三個方面限制政府。這就是有限政府理論的主要內(nèi)涵。有限政府應該是高效政府,同時也是廉價政府。作為政府的一個組成部分,警務工作也應該有自己的邊界。警務工作是以社會治安為核心職能的,但某人的實然的安全權(quán)利(Ve)的取得取決于三個值:權(quán)利的天然稟賦(A),政府(Cg)和個人(Cp)的要素投入。其社會治安的權(quán)能模型:Ve=ACαgCβp該模型表明,任何一項安全權(quán)能的實現(xiàn),都是公私共同努力的結(jié)果,缺失了私人的努力,其結(jié)果必然是零。因此,警察不能包打天下,良好的治安依賴于警民的共同努力。把握好自己的邊界,認識到自己的局限性,集中精力做好自己的本職工作,動員全社會力量搞好社會治安,這就是有限警務理論的內(nèi)涵。當前,《l10接處警工作規(guī)則》中對公安110的職能確定為:受理公眾緊急電話報警、求助和對公安機關(guān)及其人民警察現(xiàn)時發(fā)生的違法違紀等行為的投訴。其限制詞是“公眾緊急電話”和三類業(yè)務:處警、救助和投訴。但是所謂的公眾緊急電話是從公眾意志角度作的界定,而打電話的人都會聲稱自己是“緊急電話”,客觀上卻并非緊急,甚至是無效警。三類業(yè)務的范圍也十分寬泛。報警類的有刑事治安案件、糾紛案件、線索舉報、情況反映等,幾乎涵蓋了大部分警務。救助類電話的大致分三種:第一種是公共服務、公益性的報警,如涉及水、電、氣、熱等公共設(shè)施出現(xiàn)險情,威脅公共安全、社會秩序;第二類是個體性的危難求助報警,如落水、墜樓、老人、兒童以及智障人員走失,遇到危難,處于孤立無援狀況,需要立即救助的等等;第三類是個體性的日常生活求助報警,如買早餐、找戒指、代替兒女送老太太上醫(yī)院、代替父母照看孩子等五花八門。實際工作中,真正屬于緊急救助的不足1/4,卻一概自稱是“緊急電話”。在現(xiàn)代社會中,由于運行成本高,警察資源也是稀有的公共資源。而110系統(tǒng)又是警察中的優(yōu)勢資源,更是珍貴中的珍貴。殺雞用了牛刀也是一種嚴重的資源浪費。更何況警察的一腔熱血,往往會產(chǎn)生對私域的過度干預,效果適得其反?，F(xiàn)代法學并不贊同泛法律化,提倡更多的社會自我調(diào)適機制,認為對一般性的社會問題由群眾以無訴的方式解決也許更利于和諧,成本更低。110快速反應的要求,往往使得警察在來不及判斷的情況下沖入私人領(lǐng)地,陷入了進退兩難的困境:退,會招致不作為的責罵,弄不好還會被以瀆職追究;進,就會把本來并不復雜的事情帶入繁瑣的法律軌道,即使是輕微的爭爭吵吵,也要帶到派出所,雙方都會反感。美國紐約州立大學刑事司法學院的黃錦就博士提出:“公眾報警給予國家將私人或個人事務轉(zhuǎn)變?yōu)楣不蚍墒聞盏臋C會,這導致社區(qū)、私人或個人的問題政府化、法律化、職業(yè)化?！覀儜摪堰@個問題歸為社會和個人問題的官僚主義化?！辈还軉栴}大小,只要110出警,就意味著該問題已經(jīng)由當事人間的私人問題變?yōu)椤罢⒎苫?、職業(yè)化”的問題了,簡單的問題就被復雜化了,私人問題“官僚主義化”了?？梢?重要的不是110多做事,而是一定要做好事!。因此,我們必須讓110回歸到有限警務的理念上來。有限警務理念指導下的110工作,必須貫徹:第一,有所為有所不為的原則。作為優(yōu)勢資源的110必須作最重要的事,非警務范圍內(nèi)的事不要作,社會可以自我解決的事不要作,一般的警務資源可以承擔的事不要作,好鋼一定要用在刀刃上。第二,自力為與借力為的原則,即要善于借力打力。美國2000年度“59%的警察機構(gòu)將非警務求助轉(zhuǎn)接到其他更為適當?shù)臋C構(gòu)?！?70一是要借助其他政府力量,如借助民政部門開展社會救助;二是要借助其他社會力量,如借助婦聯(lián)、工會等社團組織開展家庭暴力的處置;三是要借助其他警務力量,如借助社區(qū)民警處理糾紛。第三,政府為與市場為的原則。把能夠市場化的服務交給市場一定會更有效率,如緊急開鎖服務和醫(yī)療救助服務等就屬于此類。三、110中心重建路徑的討論要讓110走出當前的困境,必須進行重構(gòu):(一)應將區(qū)域警務平臺作為我國警務工作的一個重要單對警察機關(guān)內(nèi)部,110指揮中心主要是以指揮調(diào)度平臺的方式行使著信息處理和指揮調(diào)度兩個功能。信息富集的資源條件和后臺支援的客觀需要,使其成為最便利的情報信息中心;最便捷的信息處理能力和法定的權(quán)威,使之成為最有效的指揮調(diào)度中心。對警察機關(guān)外部,主要是以報警服務平臺的方式行使著警情處置、社會救助、訴警投訴三個功能。實際上,可以把訴警投訴看成是警情處置的組成部分,其對外就履行著警情處置、社會救助兩個中心職能。因此,我們應該將如今的110體系的職能定位于兩個平臺四個中心,著力建設(shè)四位一體的應急反應系統(tǒng)。根據(jù)《中華人民共和國警察法》第2條規(guī)定,和《110接處警工作規(guī)則》第3條規(guī)定,結(jié)合我國警務工作實際,應該將其報警服務的職能定位為“緊急警情處置中心和安全救助中心”。因為110存在的必要性在于它是一套更快速更高效的警務機制,是一支快速反應的尖刀部隊,與之相稱的只能是最需要速度同時又最為重要的警務。我們有必要把救助限定在緊急而又安全的范圍內(nèi),這才符合《中華人民共和國警察法》的本意。只有精才能快,如果我們不把其現(xiàn)在承擔的沉重繁雜的警情和救助瘦身下來,而是繼續(xù)讓其承擔所有的“急、難、險的綜合服務”職能127,它就永遠快不了。(二)合理分類處置,確保警情自然健康即使我們公開了其“緊急”的限定條件,也有個群眾是否能認同和習慣的問題。110的警情結(jié)構(gòu)的復雜性,使得報警和求助管道魚目混珠的局面在所難免。如果不實行分類和分流,勢必會擁堵梗塞,耽誤對真正緊急警情的快速反應。美國警務的分類處警戰(zhàn)略360-370很值得借鑒。他們以警情的緊急程度為主要標準,以與警務的關(guān)聯(lián)度和可能的損害度為輔助標準,將接收的警情分為4—5類,依次是危急、緊急、常規(guī)、延緩、電話組。每類都有不同的警力、裝備配備,不同的出警時間和行車規(guī)則要求。一級警情的到達時間為3分鐘,而五級警情的可以延緩至2個小時。每類警情也都有不同的接警通道,如911電話負責一二級,使用專業(yè)的應急警力;311電話負責三級,使用街面巡邏勤務的警力;其他普通電話報告組、郵寄報告組、網(wǎng)上報告組、上門報告作為延遲警情,分別對應四、五級,只使用常規(guī)的警力,甚至是調(diào)用社區(qū)警員、平民雇員、志愿者等“替代處警力量”進行現(xiàn)場處理。指揮中心根據(jù)警情和警力,本著先急后緩、先優(yōu)后次的原則進行調(diào)度處置。只有當優(yōu)先警情安排后有富余警力,才能安排處置次優(yōu)級警情。這就保證了緊急警情總能得到緊急處理,尖刀部隊總能發(fā)揮尖刀作用,好鋼真正用在刀刃上。雖然同是分類處置,但與曾經(jīng)以警種分為110、119、122處警的辦法,已是本質(zhì)的不同。以快速反應為核心的110體系,必須是以反應時間為經(jīng)、以反應能力為緯的架構(gòu),才能達到警力與警情的有效配置。當然,我們還可以在三臺合一的基礎(chǔ)上,按照危急、緊急、常規(guī)等不同的警情,重新啟用這三個特服號,并重新配置資源。(三)從融合度的角度去謀劃政府處警系統(tǒng)110已經(jīng)成為了一個復雜的大系統(tǒng),一頭接受著警內(nèi)外形形色色的任務和指令,一頭依賴著內(nèi)外各組織各警種的執(zhí)行或響應。相關(guān)的官員、警察、群眾,甚至是罪犯之間,形成了復雜的共生體。對于復雜系統(tǒng)而言,其組元和要素之間只有高度集成,才能降低阻尼系數(shù)、增強耦合能力,才能真正形成快速高效的反應系統(tǒng)。我們應該從集成度和集成界面兩個方面進行110系統(tǒng)的人工集成?！耙话愣?集成度越高的集成體(系統(tǒng)),集成的效能也越高?！奔啥仁欠从臣审w特征與性質(zhì)的綜合指標。它有密度與維度兩個靜態(tài)參量和關(guān)聯(lián)度、融合度兩個動態(tài)參量。我們把不同級別警情所涉及的要素組合成不同的處警系統(tǒng),整合系統(tǒng)內(nèi)的各個要素,使之具有與所擔負的使命相應的密度與維度。同時我們還要致力于加強各個級別處警系統(tǒng)間的關(guān)聯(lián)度和融合度,增強系統(tǒng)間的耦合能力。如街面持刀搶劫是當然的一級警情,我們就從預警、報警、接警、處警四個環(huán)節(jié)上建立一個一級處警系統(tǒng)。各個系統(tǒng)的基礎(chǔ)性要素又能通用,只要我們能對其進行有效關(guān)聯(lián)和融合。如我們盡量建立一專多能的處警力量,以應對更多的不同類別的警情。再如,四個中心的功能雖然可以相對分割,但又是相互聯(lián)系、互為制約的。報警服務豐富了情報中心的資源,情報中心的研判又能有效地支持一線處警工作。集成界面指的是“集成單元之間的接觸方式和機制的總和?！绷己玫募山缑?是各子系統(tǒng)間關(guān)聯(lián)和融合的核心介質(zhì),是集成關(guān)系形成和發(fā)展的基礎(chǔ)。如我們的處警警察與報警群眾是通過110報警服務平臺這個界面進行銜接的,平臺質(zhì)量的好壞直接影響雙方的交流。如果我們的平臺不只是雙方的傳聲筒,還能夠?qū)崿F(xiàn)三方通話,或組織雙方互通,就能更有利于警情的處理。而如果后臺還能及時搜集研判相關(guān)資料,指導處警途中的警察,處警的成功率會更高。我們對110系統(tǒng)進行集成,就是通過集成度和集成界面的建設(shè),以形成一個集散有度、松緊自如的網(wǎng)絡化組織。網(wǎng)絡化的組織,并不追求組織上的一體化,只是追求功能上的關(guān)聯(lián)性。比起一體化的組織,更具有開放性和兼容性。我們不可能也不必要去建立一個組織一體化的龐大的110組織系統(tǒng),只需要建立一個功能一體化的110網(wǎng)絡系統(tǒng),就像平戰(zhàn)結(jié)合的預備役模式,既可以直轄常備的專業(yè)處警力量,又可以網(wǎng)絡分散在各常規(guī)警務、政府部門或群團組織中潛在治安力量。既能降低警務成本,又能充分挖掘全社會的潛能。(四)基于零時間組織理