采礦用地改革試點(diǎn)（四）

歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助!歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助采礦用地改革試點(diǎn)河北省尾礦庫用地審核辦法（試行）第一條為探索尾礦庫用地管理新模式，建立合理的用地機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范尾礦庫用地管理，根據(jù)國土資源部辦公廳《關(guān)于尾礦庫用地有關(guān)問題的函》（國土資廳函【2021】399號(hào)）精神，制定本辦法。第二條堅(jiān)持節(jié)約集約用地，科學(xué)規(guī)劃。尾礦庫用地規(guī)模要符合選礦廠設(shè)計(jì)方案及尾礦定額指標(biāo)規(guī)定。第三條尾礦庫用地不辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，由用地單位與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地使用協(xié)議，經(jīng)設(shè)區(qū)市國土資源部門核準(zhǔn)后使用土地。第四條用地單位按照國家有關(guān)復(fù)墾規(guī)定承擔(dān)復(fù)墾義務(wù)。尾礦庫用地原則上只占用荒山、荒坡、荒灘等未利用地，確需占用農(nóng)用地（耕地除外）的，用地單位在尾礦庫服役期滿后，及時(shí)將尾礦庫復(fù)墾為農(nóng)用地，交還原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。第五條申請(qǐng)用地應(yīng)具備以下條件：（一）在當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上工商管理部門注冊(cè)登記、具有獨(dú)立法人資格且采礦（選礦）手續(xù)合法完備的采礦（選礦）企業(yè)；（二）經(jīng)過有批準(zhǔn)、核準(zhǔn)權(quán)限的縣級(jí)以上發(fā)展改革部門的批準(zhǔn)、核準(zhǔn)立項(xiàng)；（三）環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告通過縣級(jí)以上環(huán)保部門批準(zhǔn)；（四）安全預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告經(jīng)縣級(jí)以上安全生產(chǎn)監(jiān)管部門備案；（五）地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告在相應(yīng)的國土資源部門備案。第六條申請(qǐng)用地單位應(yīng)提交以下材料：（一）尾礦庫用地申請(qǐng)書；（二）用地單位與被占用土地的村委會(huì)簽定《尾礦庫用地協(xié)議書》。協(xié)議中應(yīng)包括擬使用土地面積、地類、使用方式、年限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及《尾礦庫復(fù)墾設(shè)計(jì)方案》，尾礦庫服役期滿經(jīng)復(fù)墾后交還原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用的承諾及其他需要說明的內(nèi)容；（三）有批準(zhǔn)、核準(zhǔn)權(quán)限的縣級(jí)以上發(fā)展改革部門批準(zhǔn)、核準(zhǔn)的立項(xiàng)文件；（四）縣級(jí)以上環(huán)保部門批準(zhǔn)的環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告；（五）縣級(jí)以上安全生產(chǎn)監(jiān)管部門關(guān)于尾礦庫安全預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告?zhèn)浒肝募唬┰谠O(shè)區(qū)市國土資源部門評(píng)審備案的地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告文件；（七）尾礦庫用地勘測(cè)定界報(bào)告、圖件和電子坐標(biāo)。第七條用地審核程序：（一）用地單位向縣（市）、區(qū)國土資源部門提出用地書面申請(qǐng)；（二）縣（市）、區(qū)國土資源部門會(huì)同同級(jí)規(guī)劃、安監(jiān)部門到現(xiàn)場(chǎng)核查，確定用地位置，核實(shí)地類和用地面積；（三）縣（市）、區(qū)國土資源局對(duì)提交資料進(jìn)行初審，設(shè)區(qū)市國土資源局審批后出具尾礦庫用地的批準(zhǔn)文件。（四）在與尾礦庫有直接關(guān)系的村莊公示七天。第八條尾礦庫用地核準(zhǔn)使用年限須與尾礦庫設(shè)計(jì)服役期限一致。超期用地需在生產(chǎn)服役設(shè)計(jì)期滿前半年內(nèi)提出用地延期申請(qǐng)。第九條認(rèn)真做好復(fù)墾驗(yàn)收工作。設(shè)區(qū)市國土資源部門根據(jù)閉庫手續(xù)，組成驗(yàn)收小組按照《尾礦庫復(fù)墾設(shè)計(jì)方案》進(jìn)行驗(yàn)收。驗(yàn)收不合格的用地單位必須按要求重新復(fù)墾或向縣（市）、區(qū)國土資源部門繳納土地復(fù)墾費(fèi)，由縣（市）、區(qū)國土資源部門組織復(fù)墾。各設(shè)區(qū)市國土資源部門可視情制定尾礦庫復(fù)墾保證金制度。第十條尾礦庫用地應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)定的程序、內(nèi)容和權(quán)限審批，不得隨意改變審批環(huán)節(jié)。第十一條對(duì)違法違規(guī)操作、不按程序報(bào)批、違法占地建設(shè)尾礦庫并造成損失的，要依法追究當(dāng)事人和相關(guān)部門的責(zé)任。第十二條本辦法自發(fā)布之日起試行。在此之前形成的在用尾礦庫，可參照本辦法試行。二0一0年八月二十六日靈活供地明確退出——解決采礦用地“兩頭難”的突出問題2021-4-29根據(jù)《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法法實(shí)施條例》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)的規(guī)定，采礦前應(yīng)依法取得采礦權(quán)和地面的土地使用權(quán)。并對(duì)采礦用地的性質(zhì)進(jìn)行了規(guī)定，如根據(jù)《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)土地利用現(xiàn)狀分類》（gb/t21010-2021），采礦用地與工業(yè)用地、倉儲(chǔ)用地同屬工礦倉儲(chǔ)用地，具體指采礦、采石、采砂（沙）場(chǎng)，鹽田，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及尾礦堆放地。實(shí)踐中采礦用地則主要包括地面生產(chǎn)用地以及尾礦堆放用地。一、采礦用地的特殊性采礦用地在實(shí)際使用過程中，受使用目的、礦產(chǎn)資源賦存條件和開采方式的影響，其用地方式、用地類型、使用期限及采礦用土地可恢復(fù)程度與一般的建設(shè)用地相比，具有很強(qiáng)的特殊性：一是采礦用地對(duì)地表土地產(chǎn)生影響，具有復(fù)雜性。采礦用地對(duì)土地的使用不是為了建造建筑物或構(gòu)筑物，而是通過一定的技術(shù)手段或措施獲取地下的礦產(chǎn)資源，對(duì)地表土地不是直接使用而是產(chǎn)生直接或間接影響，如對(duì)表土層進(jìn)行剝離或采礦后出現(xiàn)地表沉降、塌陷、開裂等現(xiàn)象。這些影響的程度主要由開采方式?jīng)Q定，采取露天開采的，主要對(duì)表層土造成破壞，開采結(jié)束后容易形成采空區(qū)，而采取地下開采的，則表現(xiàn)為對(duì)地表土地進(jìn)行局部壓占，采礦結(jié)束后造成地表的塌陷、沉降或開裂等。二是采礦用地對(duì)土地的使用取決于礦產(chǎn)的開采年限，具有階段性。采礦用地的目的是為了開采出地下的礦產(chǎn)資源，而礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)藏是有限的，一旦資源枯竭或開采結(jié)束，采礦對(duì)土地的使用也隨之終結(jié)。因此，采礦對(duì)土地使用期限的長短由礦產(chǎn)資源可供開采的年限決定，一般露天開采為4-6年，地下開采為50-60年甚至更長時(shí)間。三是采礦用地的位置取決于礦產(chǎn)賦存區(qū)位，具有不可替代性。在選址上，一般的建設(shè)用地在區(qū)位選址上主要考慮的是成本或市場(chǎng)價(jià)值，但對(duì)于采礦用地而言，因?yàn)槭艿叵沦Y源賦存和開采技術(shù)的限制，區(qū)位卻是唯一決定性的因素，采礦區(qū)位確定后，用地位置隨之確定。目前，根據(jù)我國已勘查探明的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量情況分析，90%的煤炭資源儲(chǔ)量集中于華北、西北和西南，70%的磷礦資源儲(chǔ)量集中于云、貴、川、鄂四?。昏F礦則主要集中在遼寧、河北、四川和山西省，且多地處較為偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，因此，采礦用地的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)不如一般意義上的工業(yè)用地或經(jīng)營性用地。四是采礦用地實(shí)際用地類型多，具有多樣性。實(shí)踐中根據(jù)開采作業(yè)程序要求，采礦用地可包括具體不同類型的用地。如露天開采中主要包括采礦區(qū)用地和尾礦庫用地，地下開采中主要包括鉆井生產(chǎn)用地、井場(chǎng)用地、交通運(yùn)輸用地、管道用地及一些場(chǎng)站配套設(shè)施用地。這些不同類型的用地，其范圍、利用方式、利用強(qiáng)度及對(duì)原土地權(quán)利人的權(quán)利限制等都存在很大差異，具有多樣性。二、當(dāng)前采礦用地存在“兩頭難”的突出問題目前，我國有關(guān)采礦用地的規(guī)定內(nèi)容主要包括。一是礦產(chǎn)資源開采必須依法取得采礦權(quán)、土地使用權(quán)，并實(shí)行重要礦床不得壓覆和重要地區(qū)限制采礦的制度。二是特定項(xiàng)目限制或禁止供地，為促進(jìn)節(jié)約集約利用土地和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄和國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、土地供應(yīng)政策，對(duì)特定項(xiàng)目實(shí)行限制供地或禁止供地。三是因采礦破壞的土地應(yīng)進(jìn)行復(fù)墾，恢復(fù)到可利用狀態(tài)，對(duì)采礦用地因挖損、塌陷、壓占等造成土地破環(huán)的，應(yīng)按照“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，履行土地復(fù)墾義務(wù)，沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)依法繳納土地復(fù)墾費(fèi)。前述關(guān)于采礦用地的規(guī)定主要散見于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)及有關(guān)政策文件中，但缺乏專門統(tǒng)一的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定，由于前述分析的采礦用地的特殊性和復(fù)雜性，造成了實(shí)踐中采礦用地取得、退出“兩頭難”的突出問題。（一）采礦用地取得難采礦用地“取得難”主要體現(xiàn)在。一是采礦權(quán)與土地使用權(quán)設(shè)置難以統(tǒng)一，影響采礦用地的取得。采礦用地的取得必須以取得采礦許可證為前提，且必須遵循《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》的相關(guān)規(guī)定。但是隨著礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)的建立，除國家審批的特殊礦種外，其他的礦種都必須通過招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式取得；在土地供應(yīng)上，經(jīng)營性用地和工業(yè)用地，也都必須通過招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式取得。這就造成了實(shí)際工作中，通過兩個(gè)招拍掛市場(chǎng)取得的采礦權(quán)和土地使用權(quán)難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，或者取得采礦權(quán)后，由于國家對(duì)礦產(chǎn)資源政策的調(diào)整，將其用地納入限制或禁止供地目錄，從而導(dǎo)致取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)難以順利取得土地使用權(quán)。二是采礦權(quán)審批與其他建設(shè)項(xiàng)目用地審批脫節(jié)，造成相互爭(zhēng)地。同一宗土地可能既涉及采礦權(quán)的審批，又涉及其他建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和建設(shè)用地審查，目前各項(xiàng)審批或?qū)彶橛蓢临Y源系統(tǒng)內(nèi)的不同主管部門按各自程序辦理，由于彼此之間缺乏有效的銜接，極為容易產(chǎn)生相互爭(zhēng)地的現(xiàn)象。如2021年中國石化勝利油田已經(jīng)依法取得位于山東省東營市開發(fā)區(qū)大渡河路北300米、東四路西150米處辛181區(qū)塊的采礦權(quán)，但在辦理該區(qū)塊的用地手續(xù)時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)該區(qū)域?qū)匍_發(fā)區(qū)的商業(yè)及住宅區(qū)，并已辦理了土地出讓手續(xù)，造成油田取得了采礦權(quán)但無法進(jìn)行勘探開發(fā)的困境。三是受地方新增建設(shè)用地指標(biāo)的限制，難以滿足采礦用地的需求。為控制我國的建設(shè)用地規(guī)模，確保國家耕地占有量，國家實(shí)行土地利用年度計(jì)劃管理，每年由國家根據(jù)各省的經(jīng)濟(jì)及發(fā)展需求給予一定數(shù)量的新增建設(shè)用地指標(biāo)。受國家對(duì)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，各地政府為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)新增建設(shè)用地的指標(biāo)的分配使用控制非常嚴(yán)格。而多為國家企業(yè)的礦產(chǎn)資源開發(fā)為滿足國家能源生產(chǎn)的安全，每年需要大量的新增建設(shè)用地指標(biāo)，中就造成了指標(biāo)之間分配調(diào)劑不夠的局面。如中石油長慶油田每年在陜西省境內(nèi)油氣生產(chǎn)建設(shè)需要用地26000－30000畝，而國家配置給陜甘省的建設(shè)用地指標(biāo)十分有限，為平衡地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求，陜西省每年給長慶油田配置建設(shè)用地指標(biāo)只有4000畝，造成了油氣用地的建設(shè)用地指標(biāo)多達(dá)22021畝的缺口。國家為提高油氣的自給率，對(duì)油氣開采給予特殊政策，允許油氣開采先以臨時(shí)用地方式使用，再按規(guī)定辦理用地手續(xù)，但往往由于地方新增建設(shè)用地指標(biāo)緊張，無法順利辦理相關(guān)手續(xù)。如長慶油田32萬多畝用地之中，2021年以后使用的19萬畝土地中有近18萬畝土地未取得政府批準(zhǔn)，仍然以臨時(shí)用地的形式存在，造成大量歷史遺留問題。（二）復(fù)墾后采礦用地退出難復(fù)墾后采礦用地“退出難”體現(xiàn)在。一是采礦用地取得年限超過實(shí)際使用年限，閑置土地難以處理。按現(xiàn)行規(guī)定，采礦用地以劃撥方式取得的，土地使用年限沒有限制；以出讓方式取得的，按工業(yè)用地最高使用年限為50年（國家雖然規(guī)定最高出讓年限為50年，但由于缺乏低于50年的年限出讓的相關(guān)規(guī)定，實(shí)踐中工業(yè)用地的取得基本都按50年）。根據(jù)前面的分析，采礦用地的實(shí)際用地年限最短的才4年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于取得的使用年限，采礦結(jié)束后，企業(yè)不再需要使用土地，土地如何處置就成為問題。二是缺乏收回或退出機(jī)制的規(guī)定，復(fù)墾后采礦用地難以退出。雖然現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，土地使用者不再使用土地或土地使用期限屆滿的，國家可收回相應(yīng)土地使用權(quán)，但對(duì)如何收回、如何“退出”無論是法律法規(guī)還是政策文件都沒有具體規(guī)定，從而導(dǎo)致滯留在企業(yè)中的土地越來越多，有的甚至成為企業(yè)的負(fù)擔(dān)。如中煤平朔煤業(yè)有限責(zé)任公司，近幾年投入大量資金，復(fù)墾土地多達(dá)55000畝。這些土地都通過征收后以出讓方式取得，土地仍剩余幾十年的使用期限，為避免復(fù)墾土地的荒蕪，企業(yè)只能投入大量精力用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。導(dǎo)致企業(yè)偏離主營方向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而農(nóng)民無地耕種的尷尬局面。三是由于復(fù)墾土地“退出”難，影響采礦塌陷地的及時(shí)恢復(fù)治理。采取地下開采礦產(chǎn)資源時(shí)，由于開采的特點(diǎn)、難以實(shí)現(xiàn)回填，一方面采礦轄區(qū)內(nèi)的土方根本無法滿足回填的需要；另一方面開采深度在地表以下500米甚至更深的，從技術(shù)上也根本難以實(shí)現(xiàn)回填。因此，很多地下深層采礦的地表土地只能等地表沉降、塌陷穩(wěn)定后，再安排使用。雖然國家原則性地規(guī)定了由于采礦造成的塌陷土地?zé)o法恢復(fù)的由國家進(jìn)行征收。但實(shí)踐中由于缺乏具體的操作辦法或相關(guān)政策指導(dǎo)，對(duì)塌陷土地的認(rèn)定、征收的程序、征收后土地的恢復(fù)治理以及再利用等不明確，同時(shí)受土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)或農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的限制，造成大量塌陷土地難以履行征收、難以落實(shí)搬遷村莊的安置點(diǎn)，嚴(yán)重影響農(nóng)民生產(chǎn)、生活，造成社會(huì)的不穩(wěn)定。如截止2021年安徽省淮北市由于采煤已累計(jì)塌陷土地約25萬畝，且每年以不低于8000畝的速度遞增。塌陷區(qū)內(nèi)需要搬遷村莊274個(gè)，需安置居民20多萬人，新村需用地25000多畝，但目前塌陷地由于屬煤礦建設(shè)用地之外的土地，僅有14萬畝辦理了土地征收程序，仍有11萬畝由于指標(biāo)的限制難以履行征收，新村安置的用地受建設(shè)用地指標(biāo)的限制，也遲遲難以落實(shí)，嚴(yán)重影響了塌陷土地的恢復(fù)治理，農(nóng)民生產(chǎn)、生活難以得到保障。山東省濟(jì)寧市自上世紀(jì)90年代初以來，由于采煤造成的土地塌陷達(dá)525萬畝，且以每年45萬畝的速度遞增。采煤造成的土地塌陷已使?jié)鷮幨欣塾?jì)搬遷了49個(gè)村莊和55個(gè)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，涉及近10萬人。塌陷區(qū)的恢復(fù)治理與利用，保障當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活一直是當(dāng)?shù)孛媾R的一個(gè)重大問題。目前搬遷農(nóng)民只能依靠煤礦每年提供的種植作物補(bǔ)償維持生活，一旦資源枯竭、礦空人去，農(nóng)民將徹底失去生活來源。三、改進(jìn)采礦用地管理的政策建議為提高采礦用地的節(jié)約集約利用，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要，解決前述采礦用地取得、退出“兩頭難”的突出問題，建議：（一）結(jié)合采礦用地的特殊性，靈活供地針對(duì)采礦用地使用期限、實(shí)際用地類型多樣化的特點(diǎn)，建議對(duì)采礦用地采取區(qū)別化的政策，對(duì)土地破壞程度低、用地周期短、生產(chǎn)結(jié)束后能恢復(fù)為可耕種土地的采礦用地、尾礦庫用地等，以臨時(shí)用地的方式使用土地，并允許延期一次，但土地使用及復(fù)墾恢復(fù)的總時(shí)限不超過五年為宜。臨時(shí)使用土地可不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)，但必須進(jìn)行合理補(bǔ)償，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民協(xié)商一致；采