關(guān)于我國(guó)反壟斷法的幾點(diǎn)思考

關(guān)于我國(guó)反壟斷法的幾點(diǎn)思考

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要法治。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的各國(guó),均將反壟斷法視為規(guī)范市場(chǎng)秩序、保障公平競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基本法(如反壟斷法在美國(guó)被稱為“自由企業(yè)的大憲章”,在德國(guó)被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”,在日本被稱為“經(jīng)濟(jì)法的核心”等等)。為了及時(shí)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化及加入WTO帶來(lái)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇,加速推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,我國(guó)反壟斷法典的起草工作早已開(kāi)始,并已被確定為立法重點(diǎn)而正在抓緊進(jìn)行。關(guān)于我國(guó)反壟斷法的內(nèi)容,筆者贊同王家福先生的意見(jiàn):“既要反對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷,也要反對(duì)行政壟斷;既要反對(duì)國(guó)內(nèi)壟斷、也要反對(duì)國(guó)際壟斷。”1本文將集中研究行政壟斷和反壟斷立法問(wèn)題。筆者認(rèn)為,經(jīng)過(guò)近20多年堅(jiān)持不懈的艱苦努力,我國(guó)的改革開(kāi)放已經(jīng)取得了舉世公認(rèn)的巨大成就,但時(shí)至今日尚不能說(shuō)已經(jīng)勝利完成。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理體制仍然處在由計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中。政府的職能轉(zhuǎn)變及其管理模式的變革尚遠(yuǎn)未完成。在舊體制下的行政壟斷遠(yuǎn)未完全革除的情況下,現(xiàn)在受多元利益的趨動(dòng)又滋生了許多行政壟斷的新形式。總之,各方面的現(xiàn)實(shí)情況都表明,形形色色的行政壟斷仍舊是阻擾我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙。改革開(kāi)放以來(lái),雖然國(guó)家一向明確反對(duì)行政壟斷,并陸續(xù)頒布了一些行政法規(guī)和部門規(guī)章,近幾年在相關(guān)經(jīng)濟(jì)立法中也作了些有關(guān)規(guī)定。但從總體看,現(xiàn)有關(guān)于反對(duì)行政壟斷的法律規(guī)定還顯得權(quán)威不足,措施不力,執(zhí)行不落實(shí),效果不夠理想。因此,正在制定的我國(guó)反壟斷法不僅要繼續(xù)堅(jiān)持反對(duì)行政壟斷,而且應(yīng)將有效制止行政壟斷、大力推動(dòng)改革開(kāi)放、加速促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為自己的一項(xiàng)首要任務(wù),并著力創(chuàng)設(shè)出一整套既完全符合國(guó)情又具有鮮明現(xiàn)代性、既切實(shí)有效又便于操作執(zhí)行的反對(duì)行政壟斷的新制度和新機(jī)制。一、反壟斷法既反經(jīng)濟(jì)壟斷,又反行政壟斷法律意義上的壟斷有廣義與狹義之分。廣義的壟斷是指特定主體(或行為人)在特定市場(chǎng)上的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)或行為,它不僅表現(xiàn)為實(shí)際控制市場(chǎng)的狀態(tài)(壟斷狀態(tài)),而且更多地表現(xiàn)為各種實(shí)質(zhì)性排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的行為(壟斷行為);它不僅包括法律所限制或禁止的非法壟斷,而且包括法律所特許并保護(hù)的合法壟斷(如煙草專賣)。狹義的壟斷是專指特定主體(行為人)在特定市場(chǎng)上的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中非法排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)或者行為,它也是反壟斷法所要反對(duì)或者禁止的壟斷(本文適用的是狹義壟斷)。反壟斷法是通過(guò)規(guī)制行為人在特定市場(chǎng)上經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中非法排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)和行為進(jìn)而調(diào)整企業(yè)即經(jīng)營(yíng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。它是反壟斷實(shí)體法與程序法的統(tǒng)一體。我國(guó)未來(lái)的反壟斷法既要反對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷,又要反對(duì)行政壟斷。所謂經(jīng)濟(jì)壟斷也就是一般意義上的壟斷,它是指企業(yè)或企業(yè)聯(lián)合組織利用自身的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)或經(jīng)濟(jì)勢(shì)力,在特定市場(chǎng)上通過(guò)企業(yè)合并、簽訂壟斷協(xié)議以及濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位等行為限制或排除競(jìng)爭(zhēng)的行為。而行政壟斷則是指“政府及其所屬部門”2濫用行政權(quán)力,限制或者排除企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)的違法行為。近年來(lái),雖然我國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中的經(jīng)濟(jì)壟斷行為,如大企業(yè)為謀求市場(chǎng)壟斷地位而進(jìn)行的企業(yè)合并行為、壟斷企業(yè)濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的行為以及企業(yè)間通過(guò)訂立壟斷協(xié)議限制競(jìng)爭(zhēng)的行為等日趨增多和嚴(yán)重,但由于我國(guó)企業(yè)的規(guī)模普遍較小,市場(chǎng)集中度不高,這使得經(jīng)濟(jì)壟斷對(duì)市場(chǎng)上企業(yè)間公平競(jìng)爭(zhēng)的限制和阻礙還不算特別嚴(yán)重,而真正對(duì)我國(guó)統(tǒng)一開(kāi)放、公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范有序的市場(chǎng)體系和市場(chǎng)秩序的建立和完善構(gòu)成根本性阻礙的是行政壟斷。正因如此,我國(guó)即將制定的反壟斷法應(yīng)當(dāng)既反經(jīng)濟(jì)壟斷又反行政壟斷,并仍應(yīng)將反對(duì)行政壟斷作為其首要任務(wù)。這是由行政壟斷的本質(zhì)特征及其較之于經(jīng)濟(jì)壟斷更嚴(yán)重的危害性所決定的。(一)行政壟斷的本質(zhì)特征是濫用行政權(quán)力限制和排除競(jìng)爭(zhēng)行政壟斷的本質(zhì)在于“政府及其所屬部門”濫用行政權(quán)力限制和排除公平競(jìng)爭(zhēng),其具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:1.行政壟斷所濫用的優(yōu)勢(shì)不同行政壟斷與經(jīng)濟(jì)壟斷都是濫用優(yōu)勢(shì)形成的,但優(yōu)勢(shì)濫用的形式迥異。經(jīng)濟(jì)壟斷源于濫用經(jīng)濟(jì)力的優(yōu)勢(shì),主要表現(xiàn)為“以集中的經(jīng)濟(jì)力或聯(lián)合的經(jīng)濟(jì)力支配市場(chǎng),從而使他人成為經(jīng)濟(jì)從屬者的可能?！?而行政壟斷所濫用的優(yōu)勢(shì)是行政權(quán)力。由此可見(jiàn),行政壟斷所憑借的不是一種經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì),而是一種行政權(quán)力優(yōu)勢(shì),即所謂超經(jīng)濟(jì)的力量。并且,這種優(yōu)勢(shì)是通過(guò)對(duì)行政權(quán)力的濫用表現(xiàn)出來(lái)的。這里所說(shuō)的“濫用”主要包括“不合法”和“不合理”兩類?！安缓戏ā卑](méi)有法律授權(quán)、超越法律授權(quán)、違反法定標(biāo)準(zhǔn)等等;而“不合理”則主要是指違反市場(chǎng)規(guī)律和政府理性目標(biāo)?？梢?jiàn),所謂對(duì)行政權(quán)力的濫用是指“政府及其所屬部門”違反憲法和法律,不正當(dāng)和不合理地違法行使行政權(quán)力的行為。所以,行政壟斷行為是一種本身違法行為。2.具有一般的抽象行政行為屬性“抽象行政行為”是與“具體行政行為”相對(duì)而言的。最高人民法院在有關(guān)行政訴訟的司法解釋中明確指出:“‘具體行政行為’是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán),針對(duì)特定的公民、法人或其他組織,就特定的具體事項(xiàng),作出的有關(guān)公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。”而“抽象行政行為”是指行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為。它一般不針對(duì)特定對(duì)象,而是規(guī)定在何種情況和條件下,行政機(jī)關(guān)和被管理一方的行為規(guī)則和權(quán)利義務(wù)關(guān)系。它具有普遍的約束力。4行政壟斷行為通常情況下是由“政府及其所屬部門”以政府規(guī)章、命令、決定等形式發(fā)布,其內(nèi)容一般都是指向不特定的市場(chǎng)主體和市場(chǎng)行為,是一種比較典型的抽象行政行為。因此,即使明知其違法,但由于依照我國(guó)《行政訴訟法》第11條、第12條之規(guī)定,受害企業(yè)或消費(fèi)者也無(wú)法提起行政訴訟。3.行政壟斷的重要性行政壟斷是以行政權(quán)力為后盾,借助行政權(quán)力的權(quán)威不正當(dāng)?shù)馗深A(yù)特定市場(chǎng)上企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)特定市場(chǎng)上的企業(yè)來(lái)說(shuō),它們既不能無(wú)視行政壟斷的存在,也不能逃避或抗拒行政壟斷的強(qiáng)制力量,否則,它們就會(huì)受到“國(guó)家強(qiáng)制力的制裁”,5正因如此,行政壟斷才是一種制度性的比經(jīng)濟(jì)壟斷危害更嚴(yán)重、更持久的壟斷,它直接影響到我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的徹底建立以及自由、公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序的形成。4.部門壟斷與地區(qū)壟斷所謂地區(qū)壟斷是指某一地區(qū)的政府及其所屬部門為保護(hù)本地企業(yè)和經(jīng)濟(jì)利益,濫用行政權(quán)力而實(shí)施的排除、限制外地企業(yè)參與本地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或本地企業(yè)參與外地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的違法行為。地區(qū)壟斷多由地方政府以命令、文件和通知等方式作出。對(duì)地區(qū)壟斷即地區(qū)封鎖,我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7條作了明確規(guī)定,即:“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力,限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng),或者本地商品流向外地市場(chǎng)”。依照國(guó)務(wù)院在2001年4月21日公布的《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》第4條之規(guī)定,地區(qū)壟斷主要有以下具體表現(xiàn)形式:(1)以任何方式限定、變相限定單位或者個(gè)人只能經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用本地生產(chǎn)的產(chǎn)品或者只能接受本地企業(yè)、指定企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人提供的服務(wù);(2)在道路、車站、港口、航空港或者本行政區(qū)域邊界設(shè)置關(guān)卡,阻礙外地產(chǎn)品進(jìn)入或者本地產(chǎn)品運(yùn)出;(3)對(duì)外地產(chǎn)品或者服務(wù)設(shè)定歧視性收費(fèi)項(xiàng)目、規(guī)定歧視性價(jià)格,或者實(shí)行歧視性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);(4)對(duì)外地產(chǎn)品或者服務(wù)采取與本地同類產(chǎn)品或者服務(wù)不同的技術(shù)要求、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn),或者對(duì)外地產(chǎn)品或者服務(wù)采取重復(fù)檢驗(yàn)、重復(fù)認(rèn)證等歧視性技術(shù)措施,限制外地產(chǎn)品或者服務(wù)進(jìn)入本地市場(chǎng);(5)采取專門針對(duì)外地產(chǎn)品或者服務(wù)的專營(yíng)、專賣、審批、許可等手段,實(shí)行歧視性待遇,限制外地產(chǎn)品或者服務(wù)進(jìn)入本地市場(chǎng);(6)通過(guò)設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)或者不依法發(fā)布信息等方式限制或者排斥外地企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人參加本地的招投標(biāo)活動(dòng);(7)以采取同本地企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人不平等的待遇等方式限制或者排斥外地企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu),或者對(duì)外地企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人在本地的投資或者設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)實(shí)行歧視性待遇,侵害其合法權(quán)益;(8)實(shí)行地區(qū)封鎖的其他行為。很顯然,地區(qū)壟斷就是保護(hù)落后。所謂部門壟斷是指政府所屬部門為保護(hù)本部門的企業(yè)和經(jīng)濟(jì)利益,濫用行政權(quán)力而實(shí)施的排除、限制其他部門企業(yè)參與本部門市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的違法行為。我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》并沒(méi)有規(guī)定部門壟斷,以致于個(gè)別學(xué)者認(rèn)為沒(méi)有將部門壟斷單列的必要。事實(shí)上,部門壟斷與地區(qū)壟斷雖然也有些微的交叉、滲透,但基本上是涇渭分明的。具體來(lái)說(shuō),部門壟斷與地區(qū)壟斷有以下主要區(qū)別:(1)部門壟斷的目的在于保護(hù)本部門的利益,而地區(qū)壟斷的目的是保護(hù)本地區(qū)的利益;(2)部門壟斷的結(jié)果是導(dǎo)致部門封鎖即“條條壟斷”,而地區(qū)壟斷的結(jié)果是導(dǎo)致地區(qū)封鎖即“塊塊壟斷”;(3)部門壟斷排斥的是不同部門之間的競(jìng)爭(zhēng),而地區(qū)壟斷排斥的是不同地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng);(4)部門壟斷的實(shí)施者主要是各級(jí)政府所屬的各管理部門,而地區(qū)壟斷的實(shí)施者則主要是地方各級(jí)政府。6部門壟斷作出的方式以及部門壟斷的具體表現(xiàn)形式與地區(qū)壟斷大致相同,茲不贅述。但需強(qiáng)調(diào)指出的是部門壟斷往往集行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷于一身,且?！皭盒曰?dòng)”。(二)行政壟斷的危害性遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)壟斷行政壟斷由于是以行政強(qiáng)制力為后盾,通過(guò)發(fā)布具有普遍約束力的政府規(guī)章、命令、決定來(lái)限制和排除企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng),因此,行政壟斷是一種比經(jīng)濟(jì)壟斷影響更廣泛、更持久、更嚴(yán)重的排除和限制競(jìng)爭(zhēng)的不法行為,因而其危害性遠(yuǎn)甚于經(jīng)濟(jì)壟斷。具體來(lái)說(shuō),行政壟斷的危害性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:1.行政壟斷的現(xiàn)狀我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,而市場(chǎng)的統(tǒng)一、開(kāi)放是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本特征。然而,行政壟斷的實(shí)行已經(jīng)成為建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根本障礙。這是因?yàn)?行政壟斷總是以某一地區(qū)或某一部門的利益為出發(fā)點(diǎn),將該地區(qū)或該部門與其他地區(qū)或其他部門隔絕開(kāi)來(lái),形成地區(qū)經(jīng)濟(jì)封鎖和部門經(jīng)濟(jì)封鎖,從而直接阻礙和破壞全國(guó)性統(tǒng)一和開(kāi)放市場(chǎng)的形成。2.敗局的社會(huì)風(fēng)氣行政壟斷的根本目的在于保護(hù)地區(qū)和部門的利益,它的泛濫使企業(yè)不再把精力放在如何通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和科學(xué)管理來(lái)進(jìn)行正當(dāng)?shù)暮戏ǜ?jìng)爭(zhēng),而是將大量的費(fèi)用用于行賄,尤其是要取得行政壟斷的庇護(hù),這就必然產(chǎn)生官商勾結(jié)、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象,從而敗壞良好的社會(huì)風(fēng)氣。3.交易領(lǐng)域本身的限制:來(lái)自以行政壟斷通過(guò)“條塊分割”和企業(yè)差別待遇制等行政手段,直接阻礙企業(yè)之間的自由和公平的競(jìng)爭(zhēng),從而在一定的交易領(lǐng)域直接限制甚至排除了競(jìng)爭(zhēng),自然難以期待出現(xiàn)自由、公平和有效競(jìng)爭(zhēng)的良好秩序。4.集行政手段,保護(hù)經(jīng)濟(jì)壟斷少數(shù)“政府及其所屬部門”往往從維護(hù)本地區(qū)或本部門的利益出發(fā),采用行政手段,違背市場(chǎng)規(guī)律,強(qiáng)制促成企業(yè)的合并、重組以及訂立壟斷協(xié)議等,組建了一批集行政管理職能和經(jīng)營(yíng)職能于一身的行政性公司,從而直接培育、扶植和保護(hù)了經(jīng)濟(jì)壟斷。二、中國(guó)反行政壟斷立法的主要經(jīng)驗(yàn)和不足(一)對(duì)中國(guó)法上的地區(qū)人我國(guó)最早規(guī)定要反對(duì)行政壟斷的法規(guī)性文件是1980年由國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》,該規(guī)定首次提出了反壟斷尤其是反對(duì)行政壟斷的任務(wù)。該《暫行規(guī)定》第3條明確指出:“……在經(jīng)濟(jì)生活中,除國(guó)家指定由有關(guān)部門和單位專門經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品外,其余的不得進(jìn)行壟斷、搞獨(dú)家經(jīng)營(yíng)?！钡?條又規(guī)定:“開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)必須打破地區(qū)封鎖和部門分割。任何地區(qū)和部門都不準(zhǔn)封鎖市場(chǎng),不得禁止外地商品在本地區(qū)、本部門銷售。對(duì)本地區(qū)出產(chǎn)的原材料必須保證按國(guó)家計(jì)劃調(diào)出,不準(zhǔn)進(jìn)行封鎖。工業(yè)、交通、財(cái)貿(mào)等有關(guān)部門對(duì)現(xiàn)行規(guī)章制度中妨礙競(jìng)爭(zhēng)的部分,必須進(jìn)行修改,以利于開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。采取行政手段保護(hù)落后,抑制先進(jìn),妨礙商品正常流通的作法,是不合法的,應(yīng)當(dāng)予以廢止?！痹诖艘院?國(guó)務(wù)院又以不同的形式頒布了一系列反對(duì)行政壟斷的法規(guī)和文件。如國(guó)務(wù)院于1990年11月發(fā)布的《關(guān)于打破地區(qū)間市場(chǎng)封鎖進(jìn)一步搞活商品流通的通知》明確指出,生產(chǎn)企業(yè)在完成國(guó)家指令性計(jì)劃產(chǎn)品調(diào)撥任務(wù)和購(gòu)銷合同后,有權(quán)在全國(guó)范圍內(nèi)銷售產(chǎn)品,工業(yè)、商業(yè)、物質(zhì)等部門的企業(yè),有權(quán)在全國(guó)范圍內(nèi)自己選購(gòu)所需產(chǎn)品,任何地區(qū)和部門都不得設(shè)置障礙,進(jìn)行干涉。2001年4月21日,國(guó)務(wù)院又頒布了《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》,以行政法規(guī)的形式,對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中存在的各種地區(qū)壟斷行為即地區(qū)封鎖行為,明確規(guī)定予以禁止。該《規(guī)定》第1條對(duì)立法目的作了規(guī)定,即:“為了建立和完善全國(guó)統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范有序的市場(chǎng)體系,禁止市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的地區(qū)封鎖行為,破除地方保護(hù),維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序,制定本規(guī)定?！钡?條對(duì)各級(jí)政府及其所屬部門消除地區(qū)壟斷行為的職責(zé)作了規(guī)定,即:“各級(jí)人民政府及其所屬部門負(fù)有消除地區(qū)封鎖、保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的責(zé)任,應(yīng)當(dāng)為建立和完善全國(guó)統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范有序的市場(chǎng)體系創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件?！钡?條對(duì)各種地區(qū)壟斷即地區(qū)封鎖行為明令禁止,即:“禁止任何形式的地區(qū)封鎖行為。禁止任何單位或者個(gè)人違反法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)定,以任何方式阻撓、干預(yù)外地產(chǎn)品或者工程建設(shè)類服務(wù)(以下簡(jiǎn)稱服務(wù))進(jìn)入本地市場(chǎng),或者對(duì)阻撓、干預(yù)外地產(chǎn)品或者服務(wù)進(jìn)入本地市場(chǎng)的行為縱容、包庇,限制公平競(jìng)爭(zhēng)?！贝送?該規(guī)定還對(duì)地區(qū)壟斷即地區(qū)封鎖行為的具體種類、改變和撤銷地區(qū)封鎖的主體及程序、對(duì)各種具體的地區(qū)封鎖行為的查處機(jī)構(gòu)及查處程序以及實(shí)施地區(qū)封鎖行為之地方各級(jí)政府及其所屬部門的主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任諸問(wèn)題也作了明確規(guī)定,從而為我國(guó)未來(lái)反壟斷法典對(duì)行政壟斷的規(guī)制奠定了良好的基礎(chǔ)。以上是國(guó)務(wù)院發(fā)布的法規(guī)性質(zhì)以及政策性質(zhì)的反行政壟斷的規(guī)范性文件。目前規(guī)制行政壟斷的法律只有1993年的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、1997年的《價(jià)格法》和1999年的《招標(biāo)投標(biāo)法》等幾部法律?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7條和第30條把行政壟斷行為作為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行了十分簡(jiǎn)略的規(guī)定。該法第7條規(guī)定:“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力,限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品,限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力,限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng),或者本地商品流向外地市場(chǎng)?！痹摲ǖ?0條規(guī)定:“政府及其所屬部門違反本法第7條規(guī)定,限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品、限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng),或者限制商品在地區(qū)之間正常流通的,由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正;情節(jié)嚴(yán)重的,由同級(jí)或上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分。被指定的經(jīng)營(yíng)者借此銷售質(zhì)次價(jià)高商品或者濫收費(fèi)用的,監(jiān)督檢查部門應(yīng)當(dāng)沒(méi)收違法所得,可以根據(jù)情節(jié)處以違法所得一倍以上三倍以下的罰款?！薄秲r(jià)格法》在第23條對(duì)政府部門制定壟斷性行業(yè)的價(jià)格的權(quán)限和程序進(jìn)行了規(guī)定,以防止政府部門濫用職權(quán)制定暴利價(jià)格,即:“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià),應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度,由政府價(jià)格主管部門主持,征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn),論證其必要性、可行性。”該法第45條又對(duì)地方政府濫用職權(quán)擅自定價(jià)、調(diào)價(jià)等行為規(guī)定了行政責(zé)任,以避免價(jià)格歧視等地區(qū)壟斷行為的發(fā)生,即:“地方各級(jí)人民政府或者各級(jí)人民政府有關(guān)部門違反本法規(guī)定,超越定價(jià)權(quán)限和范圍擅自制定、調(diào)整價(jià)格或者不執(zhí)行法定的價(jià)格干預(yù)措施、緊急措施的,責(zé)令改正,并可以通報(bào)批評(píng);對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依法給予行政處分?！薄墩袠?biāo)投標(biāo)法》在第6條也對(duì)在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的地區(qū)壟斷與部門壟斷明令禁止,即:“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目,其招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不受地區(qū)或者部門的限制。任何單位和個(gè)人不得違法限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標(biāo),不得以任何方式非法干涉招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)?！?二)“區(qū)封閉”和部門壟斷我國(guó)在改革開(kāi)放之初,就意識(shí)到行政壟斷的危害,在國(guó)務(wù)院于1980年頒布的《關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》的第6條就旗幟鮮明地提出要反對(duì)和禁止地區(qū)壟斷(即地區(qū)封鎖)和部門壟斷(即行業(yè)壟斷)。由于我國(guó)的改革開(kāi)放是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程,現(xiàn)在尚未完成,特別是由于我國(guó)將要建立的是前所未有的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,這就意味著我們?cè)诜磯艛嗔⒎ㄓ绕涫欠葱姓艛嗔⒎ㄖ畷r(shí)只能主要靠我們自己探索和創(chuàng)造出一套切實(shí)可行的方案。反映在反行政壟斷立法方面,我國(guó)也是采取了比較穩(wěn)妥的“行政法規(guī)、部門規(guī)章甚至地方性法規(guī)先行”的辦法。這樣做,一方面有利于及時(shí)、有效地制止現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中的行政壟斷行為,另一方面,也為將來(lái)在反壟斷法典中完善對(duì)行政壟斷的規(guī)制制度奠定了良好的基礎(chǔ)。(三)當(dāng)前立法的缺陷我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)行政壟斷的規(guī)制比較零散和空泛,權(quán)威不足,措施不力,尚不足以有效制止行政壟斷。其主要有以下不足之處:1.以“反行政壟斷”為重要內(nèi)容的反壟斷法,與以“反行政壟斷”為重要內(nèi)容的反壟斷法有所依存,法律文件應(yīng)符合以下幾種基本原則我國(guó)目前除了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《價(jià)格法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)行政壟斷作了一些規(guī)定外,絕大部分的規(guī)制文件是由國(guó)務(wù)院及其部委頒布的一些行政性法規(guī)、規(guī)章和政策性文件,法律文件效力層次參差不齊且普遍較低,這顯然與以“反行政壟斷”為重要內(nèi)容的反壟斷法應(yīng)有地位不相稱。由于欠缺必要的權(quán)威性,這些法律文件的執(zhí)行也就大打折扣。2.直接責(zé)任人和直接責(zé)任人,訴訟依照《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第30條的規(guī)定,“政府及其所屬部門”濫用行政權(quán)力的法律后果是由“上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其改正;情節(jié)嚴(yán)重的,由同級(jí)或上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分?！奔葲](méi)有賦予受害企業(yè)和消費(fèi)者提起民事訴訟的權(quán)利,也沒(méi)有賦予受害企業(yè)提起行政訴訟的權(quán)利,“這在法律責(zé)任上就顯得很不夠。如果上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)其下級(jí)機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力的行為熟視無(wú)睹,或者采取大事化小、小事化了的態(tài)度,受害者的合法權(quán)益就得不到保護(hù),政府濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為也得不到及時(shí)的糾正?！?3.工商行政管理部門不適應(yīng)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的要求我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》所規(guī)定的反行政壟斷的主管機(jī)構(gòu)同反其他不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的主管機(jī)構(gòu)一樣,都是工商行政管理部門。這顯然是不妥當(dāng)?shù)?。因?yàn)椤胺磯艛喾ㄅc其他法律制度不同,與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法也不同,它的任務(wù)不僅是要同大企業(yè)集團(tuán)或者壟斷企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為作斗爭(zhēng),而且還得同政府濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為作斗爭(zhēng)。這就要求反壟斷的主管機(jī)構(gòu)具有相當(dāng)大的獨(dú)立性和足夠的權(quán)威性?！?很明顯,工商行政管理部門不符合反壟斷主管機(jī)構(gòu)的客觀要求。實(shí)踐中,工商行政管理部門不用說(shuō)查處行政壟斷案件,就是查處經(jīng)濟(jì)壟斷案件,甚至查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件都屢屢受到各級(jí)政府的制肘,使得其反行政壟斷的查處行為舉步維艱。三、是遏制行政壟斷的手段反對(duì)和制止行政壟斷之所以是我國(guó)將要制定的反壟斷法的首要任務(wù)和規(guī)制的重要內(nèi)容,完全是因?yàn)樾姓艛嗳匀皇俏覈?guó)建立和完善全國(guó)統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范有序的市場(chǎng)體系的主要障礙。而行政壟斷之所以比經(jīng)濟(jì)壟斷對(duì)市場(chǎng)上自由和公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的危害更嚴(yán)重、更廣泛和更持久,就在于其濫用的是以行政強(qiáng)制力為后盾的行政權(quán)力。因此,要有效遏制乃至消除行政壟斷行為,必須雙管齊下。一方面,要“繼續(xù)推進(jìn)行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革,建立廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制,推進(jìn)政府決策的民主化、科學(xué)化。按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,集中精力搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境,不直接干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！?同時(shí),還要“推進(jìn)政府工作法制化,依法行政,從嚴(yán)治政?！?0只有這樣,才能使行政壟斷成為無(wú)源之水,達(dá)到減少乃至根除行政壟斷的目的;另一方面,必須在未來(lái)的反壟斷法中對(duì)各種各樣的行政壟斷明令禁止,堅(jiān)決制裁,這就需要在構(gòu)建制止行政壟斷的法律制度時(shí),應(yīng)以“要大膽探索,勇于創(chuàng)新,突破影響生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙,逐步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”為指導(dǎo)思想,創(chuàng)制出一套既符合國(guó)情,又能與國(guó)際接軌的反對(duì)行政壟斷的新制度和新機(jī)制,從而為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的徹底建立、自由和公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的形成以及我國(guó)順利加入WTO創(chuàng)造必要的法律條件。筆者認(rèn)為,為有效制止行政壟斷,應(yīng)創(chuàng)制以下幾項(xiàng)新制度和新機(jī)制:(一)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的法域歸屬現(xiàn)代反壟斷法從誕生發(fā)展到今天已逾百年。無(wú)論是英美法系的美國(guó),還是大陸法系的德國(guó)、日本,抑或是英美法與大陸法滲透融合的歐盟,都形成了既有個(gè)性又有共性的反壟斷法制度體系。雖然反行政壟斷在這些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一直都不是重點(diǎn)內(nèi)容,但只要有政府,只要政府還在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行使權(quán)力,就有可能產(chǎn)生行政壟斷。因此,將政府機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)行為置于反壟斷法之中,并非自我國(guó)反壟斷法開(kāi)始。事實(shí)上,西方國(guó)家也在法律上要求政府及其所屬部門無(wú)例外地適用反壟斷法或競(jìng)爭(zhēng)法。如美國(guó)在本世紀(jì)70年代末在反壟斷法實(shí)踐中就確立了“同等對(duì)待”原則,規(guī)定政府行政機(jī)關(guān)在實(shí)施壟斷限制競(jìng)爭(zhēng)時(shí)與企業(yè)實(shí)施壟斷限制競(jìng)爭(zhēng)時(shí)處于同等的法律地位,同樣受反壟斷法的調(diào)整。11更何況,從法理上講,行政壟斷與經(jīng)濟(jì)壟斷在本質(zhì)及其危害上共性甚多,兩者的主要區(qū)別在于:前者濫用的是行政權(quán)力,而后者濫用的則是經(jīng)濟(jì)權(quán)力,即市場(chǎng)支配力,又稱市場(chǎng)支配地位。筆者認(rèn)為,既然行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷同屬于壟斷即排除和限制競(jìng)爭(zhēng)的行為,既然將行政壟斷納入反壟斷法已成通例,我們沒(méi)有理由不博采眾長(zhǎng),并結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況,制定一部既具有本國(guó)特色,又與國(guó)際接軌的將行政壟斷規(guī)制作為重要內(nèi)容的集大成式的科學(xué)完備的反壟斷法?？紤]到反壟斷法尤其是反行政壟斷與政府及其所屬部門利益和權(quán)力息息相關(guān),故筆者認(rèn)為:在反壟斷法的制定及其實(shí)施的全過(guò)程中都要始終注意充分發(fā)揮與行政權(quán)益無(wú)關(guān)的專家,尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法學(xué)家的作用,并建立相應(yīng)的機(jī)制。(二)關(guān)于行政壟斷的法律依據(jù)長(zhǎng)期以來(lái),行政壟斷之所以屢禁不止,重要原因之一便是法律責(zé)任不明確、不嚴(yán)厲。依照《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第30條的規(guī)定,“政府及其所屬部門”實(shí)施行政壟斷的法律后果只是“由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其改正;情節(jié)嚴(yán)重的,由同級(jí)或者上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分”。這與行政壟斷的本質(zhì)特征及其嚴(yán)重危害是很不相稱的。為了能夠有效地預(yù)防和制止行政壟斷行為,筆者建議:第一,對(duì)行政壟斷規(guī)定嚴(yán)格的民事、行政直至刑事責(zé)任,這是符合我國(guó)《憲法》、《國(guó)家賠償法》以及國(guó)務(wù)院于2001年4月21日頒布的《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定精神的。我國(guó)《憲法》第5條明確規(guī)定,一切國(guó)家機(jī)關(guān)都必須遵守憲法和法律,一切違反憲法和法律的行為,都必須予以追究,任何組織或個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?？梢?jiàn),既然行政壟斷是一種濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的違法行為,“政府及其所屬部門”就理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政和刑事責(zé)任。讓“政府及其所屬部門”承擔(dān)行政壟斷行為行政責(zé)任自無(wú)疑問(wèn),但要求其承擔(dān)民事責(zé)任和刑事責(zé)任可有法律依據(jù)?回答是肯定的。我國(guó)《國(guó)家賠償法》第2條規(guī)定:“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。國(guó)家賠償由本法規(guī)定的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)履行賠償義務(wù)”。第14條規(guī)定:“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后,應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過(guò)失的工作人員或者受委托的組織或個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。對(duì)有故意或者重大過(guò)失的責(zé)任人員,有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任”。國(guó)務(wù)院《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》第21條亦規(guī)定:“對(duì)地方人民政府或者其所屬部門違反本規(guī)定,實(shí)行地區(qū)封鎖的,縱容、包庇地區(qū)封鎖的,或者阻撓、干預(yù)查處地區(qū)封鎖的,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府給予通報(bào)批評(píng);省、自治區(qū)、直轄市人民政府違反本規(guī)定,實(shí)行地區(qū)封鎖的,縱容、包庇地區(qū)封鎖的,或者阻撓、干預(yù)查處地區(qū)封鎖的,由國(guó)務(wù)院給予通報(bào)批評(píng)。對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,按照法定程序,根據(jù)情節(jié)輕重,給予降級(jí)或者撤職的行政處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任?！钡诙?修改《行政訴訟法》,賦予行政壟斷行為的受害人(含經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者)針對(duì)抽象性行政壟斷行為提起行政訴訟并要求賠償損失的權(quán)利。由于《國(guó)家賠償法》第9條規(guī)定,賠償請(qǐng)求人可以在提起行政訴訟時(shí)一并提出賠償損失的要求,所以問(wèn)題就在于受到行政壟斷損害的企業(yè)或者個(gè)人有否權(quán)利提起行政訴訟。依照《行政訴訟法》第2條和第12條的規(guī)定,只有針對(duì)具體的行政違法行為,公民、法人和其他組織才有權(quán)提起行政訴訟,而對(duì)于“行政法規(guī)、規(guī)章或者行