慈善組織信息披露與審計(jì)監(jiān)督問(wèn)題與對(duì)策

慈善組織信息披露與審計(jì)監(jiān)督問(wèn)題與對(duì)策

一、慈善組織信息不透明,審計(jì)監(jiān)督不到位慈善組織是非營(yíng)利組織，慈善事業(yè)是非營(yíng)利性組織。作為政府和市場(chǎng)之間的一個(gè)重要組成部分，它在促進(jìn)民生政策的實(shí)施以及和諧社會(huì)的建立方面發(fā)揮了不可替代的作用。理論上，它是公眾社會(huì)責(zé)任和公德的完美光譜。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)慈善組織和慈善事業(yè)日益發(fā)展,但是在發(fā)展的同時(shí),也暴露了諸多問(wèn)題,慈善組織信息披露(特別是財(cái)務(wù)信息)不透明、審計(jì)監(jiān)督不到位便是其中的弊病。慈善組織的信息披露是向社會(huì)公眾和捐贈(zèng)人公布有關(guān)組織運(yùn)轉(zhuǎn)、資金流向等信息,使組織的管理過(guò)程公開(kāi)化、透明化,讓社會(huì)公眾、捐贈(zèng)人和政府主管部門(mén)在充分了解信息的基礎(chǔ)上實(shí)行合理監(jiān)督。慈善組織的本質(zhì)特征是公益性,其披露的信息不以利潤(rùn)為主要衡量標(biāo)尺,而是看其社會(huì)公益使命的履行和完成情況。根據(jù)普華永道關(guān)于“不透明指數(shù)”的調(diào)查報(bào)告,一個(gè)國(guó)家的透明度越高,其資本成本越低,二者存在直接相關(guān)關(guān)系。慈善組織也如此,其信息披露愈充分、可靠、及時(shí),慈善組織擔(dān)負(fù)的不確定性因素就愈少,利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)愈低,慈善組織籌集善款、獲取公信資源也就愈容易。目前我國(guó)慈善組織信息披露的透明度低下,管理費(fèi)用居高,必要的監(jiān)督不到位,隱瞞、截流、侵吞、濫用或“移花接木”挪用善款的現(xiàn)象嚴(yán)重,慈善組織財(cái)務(wù)信息披露較少,經(jīng)審計(jì)的更少,有的雖經(jīng)審計(jì),但卻只審計(jì)合法合規(guī)性,對(duì)善款使用的效率和效果卻不予涉及。威振東、吳清華(2008)認(rèn)為,慈善資金審計(jì)現(xiàn)階段的主要關(guān)注點(diǎn)為財(cái)務(wù)信息的合規(guī)性,而對(duì)于慈善組織資源耗用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性及環(huán)境性,尚未予以關(guān)注,因而不能反映綜合績(jī)效。慈善組織信息不透明、審計(jì)監(jiān)督不到位的現(xiàn)狀給“胡曼莉”、“郭美美”們留下了滋生腐敗的土壤和溫床,這些丑聞事件的曝光讓原本應(yīng)該閃耀著道德光環(huán)的捐贈(zèng)活動(dòng)蒙上了一層失信于民、令捐贈(zèng)者心寒和失望的陰霾,慈善組織的公信力也因此飽受質(zhì)疑,信息披露公開(kāi)透明、審計(jì)監(jiān)督有效得力便成為其“治病療傷”挽救公信力的關(guān)鍵。2011年底,“河南水窖”審計(jì)報(bào)告公布于眾,成為國(guó)內(nèi)首份民間公益活動(dòng)審計(jì)報(bào)告。透過(guò)該審計(jì)報(bào)告,捐贈(zèng)資金的募捐、管理和使用等情況一目了然,甚至具體到了每筆捐款的“來(lái)龍”和“去脈”。這次審計(jì)活動(dòng)及審計(jì)結(jié)果的公布使此次慈善援建水窖的公益活動(dòng)猶如玻璃一樣透明,為破解當(dāng)前我國(guó)慈善組織信息披露水平低下及審計(jì)監(jiān)督不到位的難題提供了良好的思路和示范。二、理論基礎(chǔ)加強(qiáng)慈善組織的信息披露和審計(jì)監(jiān)督在理論上有合理性,本文試圖從以下方面論述:(一)慈善組織和受托人的權(quán)利慈善組織是非營(yíng)利組織,與企業(yè)相比有不同的委托代理關(guān)系。Fama和Jensen(1983)認(rèn)為,非營(yíng)利組織不像公司那樣存在治理問(wèn)題,但仍然存在特殊的委托代理關(guān)系。此時(shí),委托人即為捐贈(zèng)人,他們期望得到回報(bào)。這種回報(bào)是公益性的、非營(yíng)利性的,如保護(hù)環(huán)境、支援教育等。慈善組織特殊的委托代理關(guān)系可用圖1表示,在該關(guān)系中,捐贈(zèng)人向慈善組織交付資產(chǎn),希望通過(guò)組織對(duì)該資產(chǎn)合規(guī)有效地管理和運(yùn)用來(lái)實(shí)現(xiàn)善意。資產(chǎn)捐贈(zèng)給慈善組織后,捐贈(zèng)人僅有對(duì)捐贈(zèng)資產(chǎn)有限的剩余控制權(quán),失去占有、使用、收益、處分及管理經(jīng)營(yíng)權(quán)。受益人具有不確定性,是個(gè)虛擬主體,名義上不享有慈善組織受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán),也不占有其財(cái)產(chǎn),只有因收益權(quán)而享有的剩余索取權(quán)。受托代理人即慈善組織取得財(cái)產(chǎn)后,可以處分、經(jīng)營(yíng)管理這些財(cái)產(chǎn),在此過(guò)程中獲取的收益應(yīng)交付受益人,故慈善組織享有控制權(quán)或支配意義上的所有權(quán)。在該委托代理關(guān)系中,委托人(捐贈(zèng)人)關(guān)心其委托資源(捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn))的使用效果,即慈善組織是否履行了“受托社會(huì)責(zé)任”及履行狀況,而慈善財(cái)產(chǎn)的剩余控制權(quán)、控制權(quán)和剩余索取權(quán)是分離的,這便為慈善組織的信息披露及審計(jì)監(jiān)督的產(chǎn)生提供了前提基礎(chǔ)。慈善組織與捐贈(zèng)者、潛在捐贈(zèng)者及社會(huì)公眾形成受托責(zé)任關(guān)系,作為受托人,慈善組織不僅要保證捐贈(zèng)資金的真實(shí)、合法、高效使用,更要針對(duì)受托責(zé)任履行情況,引入獨(dú)立第三方的鑒證。慈善組織承擔(dān)并履行受托責(zé)任,不辱使命地履行慈善資源的管理職能,并最大化這些資源使用的社會(huì)效益,同時(shí),進(jìn)行公開(kāi)、透明、公允、真實(shí)的信息披露,向捐贈(zèng)人及社會(huì)公眾履行報(bào)告義務(wù),保障利益關(guān)系人(捐贈(zèng)人、受益人、社會(huì)公眾)的權(quán)益。(二)求自身利益最大化,導(dǎo)致資源浪費(fèi),損害組織公信力根據(jù)信息不對(duì)稱理論,委托人不能觀測(cè)代理人的行為,委托代理的雙方處于信息的非對(duì)稱狀態(tài),而信息的供給者往往只會(huì)披露對(duì)自身有利的信息?！敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為,人是通過(guò)深思熟慮的權(quán)衡和計(jì)算來(lái)追求自身最大利益的,其行為受自身利益的驅(qū)使并服從于其理性。在信息不對(duì)稱的情形下,代理人為追求自身利益最大化就可能借自身信息優(yōu)勢(shì),隱瞞相關(guān)信息,選擇對(duì)委托人不利或損害委托人利益的行為,獲取額外收益,導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。慈善組織和捐贈(zèng)人之間存在隱性互惠關(guān)系,捐贈(zèng)人向慈善組織捐贈(zèng)資源并委托其實(shí)施公益活動(dòng),慈善組織受托代替捐贈(zèng)人舉辦公益事業(yè),實(shí)施公益活動(dòng),并按一定比例從善款中提取人員薪酬等相關(guān)管理費(fèi)用。慈善組織雖有公益性使命與宗旨,但并不妨礙組織人員為謀求私利,而出現(xiàn)不負(fù)責(zé)的腐敗利己行為。慈善組織內(nèi)部人(如管理者)掌握的信息遠(yuǎn)多于其他利益相關(guān)人(如捐贈(zèng)人),其他利益相關(guān)人難以發(fā)現(xiàn)內(nèi)部人的欺騙行為,面對(duì)慈善物資這樣的“香餑餑”,內(nèi)部人便有動(dòng)機(jī)利用信息的不對(duì)稱,根據(jù)自身偏好和利益來(lái)決定慈善組織的經(jīng)營(yíng)管理與慈善資助,最終導(dǎo)致資源浪費(fèi),損害組織公信力。為緩解信息不對(duì)稱衍生出的上述問(wèn)題,捐贈(zèng)人、社會(huì)公眾等信息弱勢(shì)群體對(duì)慈善組織提出了信息披露與審計(jì)監(jiān)督的要求,以維護(hù)公益慈善事業(yè)的圣潔高尚理念。(三)通過(guò)對(duì)慈善組織的監(jiān)督來(lái)體現(xiàn)預(yù)防功能劉家義審計(jì)長(zhǎng)提出審計(jì)監(jiān)督是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”,即審計(jì)“免疫系統(tǒng)”論。審計(jì)監(jiān)督如生物體免疫系統(tǒng)發(fā)揮效用的過(guò)程(即感知、作用、清除抗原)一樣,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中發(fā)揮著預(yù)防、揭示和抵御矛盾、障礙和風(fēng)險(xiǎn)的功能。慈善組織信息披露與審計(jì)監(jiān)督更是如此,在慈善組織日常運(yùn)營(yíng)與逐步成熟的過(guò)程中發(fā)揮著預(yù)防、揭示和抵御功能。具體來(lái)講,首先慈善組織信息披露與審計(jì)能及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性問(wèn)題,及早感知風(fēng)險(xiǎn)并發(fā)出預(yù)警,從源頭上“切斷電源”,防微杜漸,防止不利因素對(duì)組織的侵襲,起到預(yù)防功能;其次,它能夠揭示損害利益關(guān)系人(捐贈(zèng)人、受益人等)權(quán)益的違法違規(guī)及偏離慈善組織目標(biāo)的行為,幫助慈善組織清除障礙,保持鮮活的生命力;最后,它能夠?qū)沂境龅膯?wèn)題進(jìn)行全方位、深層次的分析與反映,對(duì)慈善組織運(yùn)營(yíng)管理和慈善項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控,規(guī)避各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn),抵御損害慈善組織公信力和侵蝕社會(huì)倫理道德的行為。張立民、李晗(2011)將非營(yíng)利組織審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”論結(jié)合利益相關(guān)者理論予以拓展,認(rèn)為非營(yíng)利組織是由利益相關(guān)者組成的契約結(jié)合體,各利益相關(guān)者(政府、捐贈(zèng)人、受益人、組織自身等)都對(duì)組織的信息披露與審計(jì)監(jiān)督提出了基于自身權(quán)利的需求。利益相關(guān)者理論下的組織是個(gè)由不同要素提供者組成的系統(tǒng),組織要為各個(gè)要素提供者服務(wù),為其創(chuàng)造財(cái)富、增加價(jià)值,而不僅僅服務(wù)于特定群體。對(duì)于慈善組織,各利益相關(guān)者為維護(hù)自身利益免受侵害而對(duì)慈善組織提出信息披露與審計(jì)監(jiān)督的需求具體如下:政府部門(mén)為確保對(duì)慈善組織的補(bǔ)助和稅收優(yōu)惠政策不被濫用和公共利益不被侵害,對(duì)慈善組織提出信息披露與審計(jì)監(jiān)督的要求;捐贈(zèng)人為防范慈善組織利用信息不對(duì)稱而做出逆向選擇和敗德行為,必然對(duì)其提出信息披露與審計(jì)要求,確保慈善物資發(fā)揮最大的使用效率和效果;受益人享有剩余索取權(quán),為保證自身權(quán)益不受侵害,也對(duì)慈善組織提出監(jiān)督要求;公信力是慈善組織的生命線,正如趙白鴿所說(shuō),“公眾的理解和信任是任何一個(gè)具有公益職能的機(jī)構(gòu)賴以存在的基礎(chǔ)”,慈善組織自身需要進(jìn)行信息披露并接受監(jiān)督,向利益相關(guān)者傳遞其透明度和公信力,以在未來(lái)獲取更多的社會(huì)公信資源和自身的健康可持續(xù)發(fā)展。三、加強(qiáng)慈善機(jī)構(gòu)信息披露和審計(jì)重點(diǎn)(一)慈善組織的審計(jì)“根”“河南水窖”審計(jì)由當(dāng)?shù)卣块T(mén)(審計(jì)局)承擔(dān),屬于國(guó)家審計(jì),該審計(jì)結(jié)果的公告為提升公益活動(dòng)的透明度起到了示范作用。本文認(rèn)為,慈善組織監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制離不開(kāi)國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)三方共同參與的審計(jì)“免疫系統(tǒng)”構(gòu)建和完善。李晗、張立民(2009)認(rèn)為,非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)信息既不涉及國(guó)家安全機(jī)密,又不涉及企業(yè)商業(yè)秘密,而由于救助活動(dòng)的公共性,審計(jì)結(jié)果要借助媒介向社會(huì)披露,因此,非營(yíng)利組織審計(jì)委員會(huì)或類(lèi)似機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、政府審計(jì)機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾應(yīng)擔(dān)當(dāng)其審計(jì)的供給主體。慈善組織作為非營(yíng)利組織,其審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的構(gòu)成具體如下:首先,國(guó)家審計(jì)為主導(dǎo)。國(guó)家審計(jì)有獨(dú)立性和權(quán)威性,我國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法、審計(jì)法等也為慈善組織的國(guó)家審計(jì)提供了法律依據(jù),因此,國(guó)家審計(jì)有利于發(fā)現(xiàn)并修繕深層次的制度或政策缺陷,從宏觀上促進(jìn)慈善組織的發(fā)展。其次,內(nèi)部審計(jì)為主體。慈善資源具有產(chǎn)權(quán)公共性或模糊性,易導(dǎo)致監(jiān)管弱化、內(nèi)部人控制。內(nèi)生于慈善組織中的內(nèi)部審計(jì),能及早感知風(fēng)險(xiǎn),并及時(shí)進(jìn)行預(yù)警、揭示和抵御。趙珅珺等(2010)認(rèn)為,“內(nèi)部審計(jì)像組織的導(dǎo)師,獨(dú)立、客觀地對(duì)各種管理活動(dòng)進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià),指出現(xiàn)有及潛在的薄弱點(diǎn),并提出改進(jìn)建議”。內(nèi)部審計(jì)比國(guó)家審計(jì)更加深入地了解慈善組織內(nèi)部運(yùn)營(yíng)管理,甚至還通過(guò)引進(jìn)外部專業(yè)志愿者和捐贈(zèng)大戶參與(李晗、張立民,2009),幫助慈善組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo),從微觀上促進(jìn)其健康發(fā)展,提高治理水平。最后,社會(huì)審計(jì)為鑒證。慈善資源大部分來(lái)自社會(huì),理應(yīng)接受社會(huì)的監(jiān)督。社會(huì)審計(jì)也稱獨(dú)立審計(jì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì),其以獨(dú)立第三方的角度對(duì)慈善組織披露的信息進(jìn)行鑒證和評(píng)估,公允客觀地發(fā)表意見(jiàn),對(duì)公眾負(fù)責(zé),同時(shí)也向公眾和媒體傳播慈善文化,使他們也參與到監(jiān)控的主體中來(lái)。三方審計(jì)各司其職、相互配合、共同參與慈善組織的審計(jì)監(jiān)督工作,形成組織保持生命力并健康發(fā)展的“免疫系統(tǒng)”。(二)增加慈善組織的審計(jì)費(fèi)用,減輕審計(jì)質(zhì)量,樹(shù)立業(yè)務(wù)公益審計(jì)機(jī)構(gòu)慈善事業(yè)的透明化和廉潔化離不開(kāi)良好的外部治理環(huán)境,具體如下:一方面,引入由政府評(píng)估和獨(dú)立第三方評(píng)估構(gòu)成的外部評(píng)估制度。政府評(píng)估具有權(quán)威性、強(qiáng)制性,對(duì)慈善組織的公信力有較強(qiáng)的保障力;第三方評(píng)估具有獨(dú)立性、公正性,能發(fā)揮重要的監(jiān)督作用。通過(guò)對(duì)慈善組織的經(jīng)營(yíng)效率、管理能力等進(jìn)行評(píng)估、打分、評(píng)級(jí)并向公眾公布結(jié)果,因公眾選擇而出現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的局面,公信度高的將贏得更多的公信資源,而管理混亂、欠透明的將在“叢林法則”下銷(xiāo)聲匿跡。另一方面,慈善組織幾乎沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性收入,為減輕其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),政府在審計(jì)經(jīng)費(fèi)上可給予財(cái)政支持,必要時(shí)還可引入公益審計(jì)。某些慈善組織為壓縮審計(jì)費(fèi)用,可能會(huì)選擇資質(zhì)不過(guò)關(guān)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì),縮小審計(jì)范圍或簡(jiǎn)化審計(jì)程序,這也就導(dǎo)致了審計(jì)質(zhì)量不合格、審計(jì)結(jié)果不公正。政府部門(mén)對(duì)于慈善組織的審計(jì)費(fèi)用可給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政資助,以提升審計(jì)質(zhì)量。此外,為減少慈善組織的費(fèi)用支出,可倡導(dǎo)會(huì)計(jì)師事務(wù)所將慈善組織的審計(jì)當(dāng)做一種公益活動(dòng)來(lái)做或者部分社會(huì)責(zé)任來(lái)承擔(dān),進(jìn)行公益審計(jì)。通過(guò)增加事務(wù)所綜合評(píng)價(jià)體系中的公益審計(jì)指標(biāo),加之以精神激勵(lì),把事務(wù)所公益審計(jì)的熱情提升上來(lái),以發(fā)揮更大的作用。慈善組織良好的內(nèi)部環(huán)境是實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督的基礎(chǔ),更是公信力的最終保障,正如中國(guó)紅十字會(huì)黨組書(shū)記,中國(guó)紅十字會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)趙白鴿所說(shuō):“實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、透明首先要解決內(nèi)部管理的問(wèn)題”。目前我國(guó)的慈善組織內(nèi)部管理機(jī)制