集體土地所有權(quán)的私權(quán)屬性及界限

集體土地所有權(quán)的私權(quán)屬性及界限

產(chǎn)權(quán)是所有人依法擁有的財產(chǎn)和不動產(chǎn)的權(quán)利。它在所有法律權(quán)利體系中發(fā)揮著最重要的作用，即基本權(quán)利制度的基礎(chǔ)，甚至是民法制度的基礎(chǔ)。集體土地所有權(quán)屬于所有權(quán)的范疇,是所有權(quán)制度中極為重要的一種類型,因其是我國憲法規(guī)定的生產(chǎn)資料的社會主義公有制之基本經(jīng)濟制度的具體化,故黨的十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和2009年中央1號文件《關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》仍然強調(diào)“不得改變土地集體所有性質(zhì)”。可見,在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的過程中,堅持并完善集體土地所有權(quán)制度對于我國農(nóng)村土地法律制度的改革具有積極的意義。本文擬對集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)予以探討,以便對集體土地所有權(quán)進行準確定位,從而促使該制度充分發(fā)揮應(yīng)有的功能。一、集體土地所有權(quán)是一種私權(quán)新中國成立至今,以農(nóng)村土地所有權(quán)主體制度的變遷為標準,我國農(nóng)村社會先后經(jīng)歷了農(nóng)民私人土地所有權(quán)時期、高級社集體土地所有權(quán)時期、人民公社集體土地所有權(quán)時期和現(xiàn)行集體土地所有權(quán)時期四個階段。除農(nóng)民私人土地所有權(quán)時期外,其他階段均為集體土地所有權(quán)的不同表現(xiàn)形式?，F(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度是1982年憲法確立的,其先后被民法通則、土地管理法、農(nóng)業(yè)法、農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法等法律加以具體化。根據(jù)上述法律的規(guī)定,現(xiàn)行集體土地所有權(quán)的主體為農(nóng)民集體,具體有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體三種形式。盡管因制定(或修訂)時的社會環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展背景存在差異,各法律規(guī)范對集體土地所有權(quán)制度的表述有所不同,但法學(xué)界一般認為,根據(jù)法律的規(guī)定,集體土地所有權(quán)是一種民事權(quán)利,屬于典型的私權(quán)。然而,憲法所確立的農(nóng)村土地所有權(quán)主體——集體——是一個含義寬泛且無精確內(nèi)涵的概念,其意指許多人合起來的有組織的整體。由于“集體”作為法律術(shù)語的不準確性,“農(nóng)民集體”也不是一個內(nèi)涵確定的法律術(shù)語,其只能表現(xiàn)為一個看不見、摸不著、極度抽象的集合群體,故我國包括憲法在內(nèi)的所有法律都未明確“集體”的法律內(nèi)涵,致使“‘集體’這一概念在現(xiàn)實中找不到對應(yīng)的載體,所謂的‘集體’在實際運行中很難充分地發(fā)揮所有者職能。”二、基于計劃經(jīng)濟體制的限制由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性和農(nóng)地制度的變革,在歐美大陸法系國家普遍存在專門規(guī)范調(diào)整農(nóng)地利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的法律,即農(nóng)地法。在這些國家,農(nóng)地法是一個兼具公法私法性質(zhì),或者是新的法律類型社會法的一個部門法。它強調(diào)農(nóng)地的生產(chǎn)性和社會性,希望通過農(nóng)地權(quán)利的安排,不僅達到組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的,而且達到組織和平衡發(fā)展農(nóng)業(yè)社會共同體的目的。屬于這種制度安排的國家有西班牙、阿根廷、葡萄牙、哥倫比亞、哥斯達黎加、巴拿馬、秘魯、委內(nèi)瑞拉等。從上世紀50年代初期開始,我國向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)實行國民經(jīng)濟計劃管理制度。當時,一般認為,“社會主義國家由于建立了生產(chǎn)資料的社會主義公有制,全民所有制經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中占有鞏固的領(lǐng)導(dǎo)地位,有可能也有必要建立國民經(jīng)濟的計劃管理制度。”由于計劃經(jīng)濟在本質(zhì)上是一種行政經(jīng)濟,即依靠各種行政手段直接組織和推行的經(jīng)濟,因而基于行政經(jīng)濟與民法調(diào)整之間存在著相互排斥的關(guān)系,在計劃經(jīng)濟體制下,不存在公法和私法的劃分,經(jīng)濟領(lǐng)域中的一切都屬于公法范圍,不屬于私法范圍,從而此時的法學(xué)理論認為民法也是公法。這種歪曲了民法本質(zhì)的認識,“成為長期以來國家運用行政手段對民事生活進行廣泛干預(yù)的理論依據(jù)”,在計劃經(jīng)濟條件下,因國家的行政權(quán)力可以對民事活動加以干預(yù),故民事主體意思自治的范圍極為有限,所有權(quán)人也無法享有充分的自由,民法完全喪失了其私法性,高級社集體土地所有權(quán)和人民公社集體土地所有權(quán)也未能幸免。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制突破了農(nóng)村土地高度集中的經(jīng)營體制,重新確立了家庭在經(jīng)營農(nóng)村土地中的主體地位。為了鞏固家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的成果,根據(jù)1982年憲法的規(guī)定,人民公社集體土地所有權(quán)制度被現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度所取代。然而,“農(nóng)村改革前與農(nóng)村改革后沒有實質(zhì)區(qū)別,權(quán)力對權(quán)利構(gòu)成現(xiàn)實和潛在的威脅”。三、土地征收目的的確立由于權(quán)利是人的權(quán)利,沒有無主體的權(quán)利,故權(quán)利與其主體密不可分。李宜琛先生曾指出:雖然“現(xiàn)代民法為權(quán)利本位的法律,一切私法關(guān)系,皆為就權(quán)利關(guān)系而為規(guī)定,既如前述。故為私法關(guān)系之中心者,即為權(quán)利關(guān)系的中心,自不待言。權(quán)利必有所附麗,始能存在,是以權(quán)利關(guān)系之中心,即為所謂權(quán)利主體?！痹诂F(xiàn)行法律制度下,土地征收的實質(zhì)是集體土地征收。作為一種公共取得制度,土地征收是當前各國(地區(qū))為保障及時獲得公益性用地所必需的一種行政行為,而且,其還是國家干預(yù)經(jīng)濟和限制財產(chǎn)權(quán)的一種手段,許多國家的政府都是將土地征收權(quán)(力)當作政府固有的權(quán)力予以接受和行使的,我國也不例外。盡管土地征收是國家行使行政權(quán)的結(jié)果,從外觀上看,其是國家以公權(quán)力侵犯私權(quán)利的行為,屬于憲法保護私有財產(chǎn)權(quán)的重大例外,然而為避免國家征收權(quán)(力)的濫用,在私有財產(chǎn)權(quán)的憲法保護規(guī)范下,法律往往對土地征收權(quán)(力)的行使進行了嚴格限制,土地征收必須基于公益上的目的始可為之就是其中的一個重要方面。因此,為了加強對私有財產(chǎn)權(quán)的保護,不論是為興辦公共事業(yè)所為的“公用征收”,抑或為實施國家經(jīng)濟政策所為的“政策性征收”,其終極目標均應(yīng)在于增進公共利益。同時,由于“在社會主義市場經(jīng)濟體制中,政府的角色應(yīng)為宏觀經(jīng)濟的管理者和經(jīng)濟生活的調(diào)節(jié)者。”四、農(nóng)村土地所有權(quán)的私權(quán)屬性減弱了其對制度的預(yù)期功能由于土地資源有限,我國人地矛盾極為突出,故為充分利用土地資源,保障糧食安全和社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,同時避免農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化,公權(quán)力必然也應(yīng)當適度介入農(nóng)村土地權(quán)利的運行,防止農(nóng)村土地權(quán)利的濫用,以形成對農(nóng)村土地權(quán)利制度的合理約束。但由于我國集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)異化,使其背離了應(yīng)有的私權(quán)屬性,致使集體土地所有權(quán)名不副實,影響了集體土地所有權(quán)制度預(yù)期功能的充分發(fā)揮。因此,為了完善農(nóng)村土地法律制度,應(yīng)當借助民法學(xué)的體系思維