行政法案例分析

會計學(xué)1一、問題的提出第1頁/共24頁2008年12月15日，最高人民法院曾經(jīng)針對湖北省高級人民法院鄂高法[2008]391號《關(guān)于判決駁回原告的訴訟請求行政案件執(zhí)行問題的請示》，作出了[2008]行他字第24號《關(guān)于判決駁回原告訴訟請求行政案件執(zhí)行問題的答復(fù)》（以下簡稱《答復(fù)》）：經(jīng)研究答復(fù)如下：被訴具體行政行為具有可執(zhí)行內(nèi)容的，人民法院作出駁回原告訴訟請求判決生效后，行政機關(guān)申請執(zhí)行被訴具體行政行為的，人民法院應(yīng)依法裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，并明確執(zhí)行的具體內(nèi)容。《答復(fù)》的含義人民法院對以作為方式作出的具體行政行為進(jìn)行審查后所做出的駁回原告訴訟請求的判決，是對被訴具體行政行為合法性的認(rèn)可。公民、法人或者其他組織拒絕履行被訴具體行政行為所確定的義務(wù)的，行政機關(guān)可以依法強制執(zhí)行具體行政行為，也可以依法申請人民法院強制執(zhí)行具體行政行為。依法應(yīng)當(dāng)或者可以由人民法院強制執(zhí)行的，行政機關(guān)在人民法院駁回訴訟請求判決生效后，應(yīng)當(dāng)申請人民法院強制執(zhí)行已經(jīng)生效的行政決定，而不應(yīng)申請執(zhí)行人民法院的生效判決。人民法院對行政機關(guān)的非訴執(zhí)行申請的合法性不再另行審查，而應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)生效的駁回原告訴訟請求判決，直接作出準(zhǔn)予強制執(zhí)行的裁定。但被訴具體行政行為雖合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止等原因不適宜再繼續(xù)執(zhí)行的除外。第2頁/共24頁然而，問題并沒有解決《答復(fù)》作出后，對該《答復(fù)》的理解和執(zhí)行仍然存在一定分歧。特別是行政強制法出臺后，如何正確處理好生效行政決定的非訴執(zhí)行問題，也亟待進(jìn)一步明確。2013年，湖南省高級人民法院陸續(xù)接到省內(nèi)部分地方中、基層人民法院就人民法院判決維持行政決定或者駁回原告訴訟請求后，法律規(guī)定有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院如何處理問題的請示。對此，湖南省高級人民法院在研究中出現(xiàn)兩種不同意見。第3頁/共24頁觀點第4頁/共24頁少數(shù)人人民法院應(yīng)當(dāng)依法

受理并裁定準(zhǔn)予執(zhí)行后，交由人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行的機構(gòu)強制執(zhí)行理由申請執(zhí)行的是生效裁判。人民法院判決維持行政決定或者駁回原告訴

訟請求，被訴具體行政行為的合法

性即為生效判決所確認(rèn)。而行政機

關(guān)向人民法院申請執(zhí)行生效裁判，

屬人民法院的職責(zé)?！洞饛?fù)》明確“人民法院作出駁回原告訴訟請求判決生效后，行政機

關(guān)申請執(zhí)行被訴具體行政行為的，

人民法院應(yīng)依法裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，并

明確執(zhí)行的內(nèi)容。”多數(shù)人人民法院應(yīng)依法受理，但在作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定后，應(yīng)交由作出行政決定的有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)強制執(zhí)行申請執(zhí)行的是行政決定。行政決定一經(jīng)作出即生效，行政訴訟作為司

法審查，只要不否定，行政決定就

自始有效。人民法院判決維持或駁

回訴訟請求后，相對人仍不履行的

是行政決定確定的義務(wù)。且《答復(fù)》亦明確行政機關(guān)申請執(zhí)行的是“被

訴具體行政行為”，而不是“生效

裁判”。有行政強制法為依據(jù)。行政強制法第13條規(guī)定“法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政

機關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強制執(zhí)行”。爭議焦點一是行政機關(guān)申請執(zhí)行的是行政決定還是生效裁判二是就執(zhí)行實施，行政機關(guān)與人民法院之間如何分工湖南省高級人民法院傾向于第二種處理意見第5頁/共24頁二、問題的分歧與爭議焦點第6頁/共24頁最高人民法院行政庭在合議庭合議和審判長聯(lián)席會議討論中，亦出現(xiàn)兩種不同的答復(fù)意見。第一種擬答復(fù)意見第7頁/共24頁內(nèi)容人民法院判決維持被訴行政決定后，法律規(guī)定有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)不予受理，并告知其可以依據(jù)維持判決，自行強制執(zhí)行。人民法院判決駁回原告訴訟請求后，法律規(guī)定有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)依法受理，在作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定后，由作出行政決定的行政機關(guān)按照裁定的內(nèi)容和要求強制執(zhí)行。含義無論維持或者駁回訴訟請求判決，行政機關(guān)申請執(zhí)行的標(biāo)的均是生效判決。駁回訴訟請求判決有別于維持判決，故有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)執(zhí)行前者無需人民法院審查，執(zhí)行后者則不然。兩種判決的執(zhí)行實施，均由強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)負(fù)責(zé)。第二種擬答復(fù)意見人民法院判決維持被訴行政決定或者駁回原告訴訟請求后，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的人民法院應(yīng)該依照《中華人民共和國行政強制法》第13條第2款的規(guī)定，作出如下處理：一、法律以授予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)的，人民法院不予受理，并告知由行政機關(guān)強制執(zhí)行。二、法律未授予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)的，人民法院對符合法定條件的申請，可以作出準(zhǔn)予強制執(zhí)行的裁定，并應(yīng)明確強制執(zhí)行的內(nèi)容。無論維持或者駁回訴訟請求判決，無論是否有法定強制執(zhí)行權(quán)，行政機關(guān)申請

執(zhí)行的標(biāo)的均是行政決定。駁回訴訟請求判決與維持判決無差異，有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)若要執(zhí)行，無

需向法院申請；無強制執(zhí)行權(quán)的行政機

關(guān)則按照非訴執(zhí)行方式向法院申請。相應(yīng)的，兩種判決的執(zhí)行實施，行政機關(guān)有強制執(zhí)行權(quán)則自行負(fù)責(zé)，反之法院

承擔(dān)。兩種擬答復(fù)意見對執(zhí)行實施的分工倒無異議，一致認(rèn)為由有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)負(fù)責(zé)承擔(dān)兩種爭議焦點第8頁/共24頁三、問題的分析第9頁/共24頁對于湖南省高級人民法院的請示，法院最終如何處理比較恰當(dāng)合理，邏輯順暢？下面主要圍繞合議時爭論的焦點展開，兼論湖南省高級人民法院對于執(zhí)行實施的分歧。（一）執(zhí)行標(biāo)的：行政決定還是生效判決觀點第一種擬答復(fù)意見申請執(zhí)行的應(yīng)為生效的行政判決，而不是行政決定。第二種擬答復(fù)意見執(zhí)行標(biāo)的應(yīng)為行政決定，不是生效裁判。理由1.行政判決是對被訴行政決定的合法性進(jìn)行審查后所做出的評判。判決生效后，

該判決對訴訟當(dāng)事人具有羈束力，原告或被告都應(yīng)執(zhí)行法院判決所確定的內(nèi)容，

而不是執(zhí)行行政機關(guān)作出的被訴行政決定。2.維持判決是法院對被訴行政行為作

出完全的肯定的判決，因判決所確定的內(nèi)容與被訴行政行為的內(nèi)容一致，表面上

是執(zhí)行被訴行政決定，實質(zhì)上仍是執(zhí)行生效的行政判決。3.因合理性問題或法律、政策發(fā)生變化等因素存在，不宜完全確認(rèn)被訴行政決定的合法性，法院采取駁回

訴訟請求的方式，確定被訴行政決定具有不可爭議性，但并不具有完全的羈束力。因此，行政機關(guān)申請強制執(zhí)行被訴行政行為時，法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。4.非訴執(zhí)行

使行政相對人在法定期限內(nèi)未對行政機關(guān)作出的行政決定提起行政訴訟。該行政

決定已發(fā)生法律效力，行政機關(guān)向人民法院申請執(zhí)行的是行政決定，而不是法院

的判決，因此，法院應(yīng)當(dāng)按照有無重大明顯違法的標(biāo)準(zhǔn)，對其合法性進(jìn)行審查。

行政機關(guān)申請執(zhí)行駁回訴訟請求判決，因被訴行政決定的合法性問題已經(jīng)審查完

畢，故不需要再次審查，此時的審查是審查申請執(zhí)行的內(nèi)容是否與判決精神相一

致，一致的作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，不一致的裁定不予執(zhí)行。行政行為未經(jīng)判決推翻，自始有效。傳統(tǒng)的行政行為理論認(rèn)為，行政行為一經(jīng)作出即產(chǎn)生法律效力，具有公定力、確定力和執(zhí)行力；即使處于司法審查階段，行政行為效力依舊，除非法院作出否定性判決，例如撤銷判決。行政訴訟屬司法復(fù)審，有別于民事訴訟。行政訴訟實質(zhì)上是對一個權(quán)利義務(wù)關(guān)系已經(jīng)確定的具體行政行為的合法性所進(jìn)行的司法確認(rèn)，即司法審查前，行政行為效力已然存在。這說明行政行為的效力并不依附于其后的司法審查，一個合法行政行為的執(zhí)行力并不需要借助法院的判決即可實現(xiàn)。因此，人民法院作出維持或駁回訴訟請求判決，意味著被訴行政行為效力依舊，行政機關(guān)申請執(zhí)行的實質(zhì)上是行政行為所確定的權(quán)利義務(wù)。第10頁/共24頁（二）執(zhí)行審查：判決駁回訴訟請求后，法院是否還需執(zhí)行把關(guān)觀點理由第一種擬答復(fù)意見法院應(yīng)對申請判決駁回訴訟請求執(zhí)行的內(nèi)容進(jìn)行審查1.駁回訴訟請求判決未完全肯定被訴行政決定的效力。維持判決完全肯定了被訴行政決定的效力，被訴行政決定所確定的內(nèi)容就是法院執(zhí)行的內(nèi)容。因此說，維持判決可供執(zhí)行的內(nèi)容是明確的。駁回訴訟請求判決與之不同，它是不完全肯定被訴行政決定，只解決了不可爭議性問題，并未解決既判力問題。根據(jù)《若干解釋》第56條的規(guī)定，駁回訴訟請求判決適用的四種情形：一是訴不作為不成立的，二是存在合理性問題的，三是政策法律變更的，四是法律法規(guī)另有規(guī)定的。第一種情形，不存在強制執(zhí)行的問題。屬第二種情形的，原行政決定存在合理性問題，只有經(jīng)過修正，才能糾正其錯誤，行政機關(guān)申請執(zhí)行被訴行政決定時，須按照法院判決的意圖，對原行政行為的內(nèi)容進(jìn)行修正。2.申請執(zhí)行的內(nèi)容不明確。因駁回訴訟請求判決未完全確定被訴行政決定的效力，執(zhí)行時需要對被訴行政決定進(jìn)行修正。3.實踐中存在濫用駁回訴訟請求判決的情形。司法實踐中，人民法院確有濫用駁回訴訟請求判決的情形，比如對被訴行政決定進(jìn)行了合法性審查，發(fā)現(xiàn)存在違法問題，但不對被訴行為是否合法問題進(jìn)行審查表態(tài)，為遷就行政機關(guān)僅以原告訴訟請求不成立為由，作出駁回訴訟請求的判決。可以說，維持判決完全肯定了被訴行為，判決對被訴行為產(chǎn)生既判力。維持判決1.維持判決與駁回訴訟請求判決均屬肯定性判決?！度舾山忉尅返?6條在行政訴訟法基礎(chǔ)上增添了駁回訴訟請求判決，適用于四種情形。主要目的是解決“被訴具體行政行為不宜維持，而原告訴訟請求難以成立”時如何判決的問題，彌補維持判決的不足。2.行政強制法排斥法院受理。行政訴訟法第56條規(guī)定，當(dāng)事人必須履行人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定。公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機關(guān)可以向第一審人民法院申請強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。該條規(guī)定籠統(tǒng)大概，無法回答討論的問題：有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)，向法院申請執(zhí)行維持或者駁回訴訟請求判決，法院可否受理。行政強制法第13條第2款規(guī)定，“法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強制執(zhí)行”，該條實質(zhì)肯定了行政機關(guān)享有排他性的強制執(zhí)行權(quán)——行政機關(guān)一經(jīng)授予強制執(zhí)行權(quán)，人民法院退出該權(quán)域。因此，有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)向法院申請執(zhí)行維持或者駁回訴訟請求判決的，法院無權(quán)受理。第11頁/共24頁第二種擬與駁回訴訟請求判決不應(yīng)區(qū)答復(fù)別對待，否則答復(fù)意見缺乏法理支撐和法律依據(jù)（三）執(zhí)行實施：行政機關(guān)還是人民法院負(fù)責(zé)湖南省高級人民法院由誰負(fù)責(zé)執(zhí)行的分歧源于對執(zhí)行標(biāo)的的不同認(rèn)識。該分歧主要基于這樣一種看法：執(zhí)行標(biāo)的決定執(zhí)行實施的負(fù)責(zé)機關(guān)——如果執(zhí)行標(biāo)的是生效判決，那么由人民法院負(fù)責(zé)，如果執(zhí)行標(biāo)的是行政決定，那么由行政機關(guān)負(fù)責(zé)。持第二種擬答復(fù)意見的法官認(rèn)為，行政機關(guān)應(yīng)自負(fù)執(zhí)行實施的理由很明確：除了執(zhí)行標(biāo)的是行政決定，行政機關(guān)有法定強制執(zhí)行權(quán)外，執(zhí)行實施如此分工可以減少負(fù)面影響：一是避免加劇司法執(zhí)行“有權(quán)限無能力”的窘態(tài)。僅民事案件已經(jīng)讓人民法院執(zhí)行局應(yīng)接不暇，如果再將行政機關(guān)有強制執(zhí)行權(quán)的案子交由人民法院強制執(zhí)行，只會加劇法院執(zhí)行案件量與法院執(zhí)行能力不匹配的矛盾。二是避免重陷司法執(zhí)行“有權(quán)利無救濟”的困境。司法實踐中，法院的強制執(zhí)行行為不屬于人民法院的受案范圍，即司法執(zhí)行得不到司法救濟。因此，堅持由有法定強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)自行實施，可以避免私權(quán)利救濟范圍的人為縮小。至于第一種擬答復(fù)意見中所蘊涵的“執(zhí)行標(biāo)的是生效行政判決，執(zhí)行實施機關(guān)是行政機關(guān)”的看法，是否可行？堅持“可行”觀點的法官認(rèn)為理由有二：一是強制執(zhí)行的審查權(quán)和實施權(quán)可以分離。二是有域外實踐提供探索經(jīng)驗。各國對于行政訴訟生效裁判的執(zhí)行機關(guān)的規(guī)定有所不同，主要包括行政機關(guān)執(zhí)行模式、司法機關(guān)執(zhí)行模式和混合模式。我國在行政機關(guān)或法院之外尚未專設(shè)專門行政機關(guān)和行政執(zhí)行官員，因此我國可以借鑒混合模式下的德國或者法國經(jīng)驗，改革探索“行政判決行政機關(guān)執(zhí)行”的路徑。第12頁/共24頁四、問題的處理就湖南高級人民法院的請示如何答復(fù)，最高人民法院行政審判庭內(nèi)部分歧較大，兩種擬答復(fù)意見各有道理。出于謹(jǐn)慎和執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問題便于調(diào)整等因素的考慮，按照多數(shù)人的意見，以最高人民法院行政審判庭的名義于2013年12月23日作出[2013]行他字第11號《關(guān)于行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行維持或者駁回訴訟請求判決應(yīng)如何處理的答復(fù)》。其具體內(nèi)容如下：人民法院判決維持被訴行政行為或者駁回原告訴訟請求后，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國行政強制法》第十三條第二款的規(guī)定，作出如下處理：一、法律已授予行政機關(guān)強制執(zhí)行的，人民法院不予受理，并告知由行政機關(guān)強制執(zhí)行。二、法律未授予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)的，人民法院對符合法定條件的申請，可以作出準(zhǔn)予強制執(zhí)行的裁定，并應(yīng)明確強制執(zhí)行的內(nèi)容。第13頁/共24頁行政復(fù)議機關(guān)以不符合法定行政復(fù)議范圍作出終止行政復(fù)議決定，當(dāng)事人不服的，人民法院應(yīng)當(dāng)審查該復(fù)議申請是否屬于行政復(fù)議范圍——《最高人民法院關(guān)于行政復(fù)議機關(guān)受理行政復(fù)議申請后，發(fā)現(xiàn)復(fù)議申請不屬于行政復(fù)議法規(guī)定的復(fù)議范圍，復(fù)議機關(guān)作出終止行政復(fù)議決定的，人民法院如何處理的答復(fù)》解讀第14頁/共24頁行政復(fù)議受案范圍肯定式列舉否定式列舉行政處罰行政強制措施行政許可行政確認(rèn)侵犯經(jīng)營自主權(quán)行政合同違法要求履行義務(wù)不履行保護職責(zé)行政給付其他行政行為內(nèi)部行為行政調(diào)解行政仲裁第15頁/共24頁第16頁/共24頁一、問題的提出國務(wù)院法制辦公室《對北京市人民政府法制辦公室<關(guān)于終止審理余國玉復(fù)議案件的請示>的復(fù)函》（2002年1月16日，國法函[2002]3號，以下簡稱《復(fù)函》）規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)受理行政復(fù)議申請后，發(fā)現(xiàn)該行政復(fù)議申請不符合行政復(fù)議法規(guī)定的，可以決定終止行政復(fù)議。針對上述規(guī)定，北京市高級人民法院審委會經(jīng)討論形成兩種意見：第17頁/共24頁第18頁/共24頁二、條分縷析行政復(fù)議終止，是指在行政復(fù)議過程中，因出現(xiàn)法定事由而結(jié)束審理的情形。行政復(fù)議終止制度最早規(guī)定在《行政復(fù)議條例》中。第四十條規(guī)定：“復(fù)議決定作出以前，申請人撤回復(fù)議申請，或者被申請人改變所作的具體行政行為，申請人同意并申請撤回復(fù)議申請的，經(jīng)復(fù)議機關(guān)同意并記錄在案，可以撤回。申請人撤回復(fù)議申請，不得以同一的事實和理由再申請復(fù)議?！备鶕?jù)該條的規(guī)定，復(fù)議申請的撤回不是申請人的一項任意性權(quán)利，不經(jīng)復(fù)議機關(guān)的同意，復(fù)議申請的撤回不產(chǎn)生效力。這一條件說明，行政機關(guān)對復(fù)議申請的撤回有嚴(yán)格的審查責(zé)任和批準(zhǔn)權(quán)。該條規(guī)定了申請人可以撤回申請以及行政復(fù)議機關(guān)允許撤回，但未規(guī)定撤回申請后，行政復(fù)議機關(guān)適用的法律文書，僅僅規(guī)定“記錄在案”?！坝涗浽诎浮钡男再|(zhì)、形式均不明確，是否發(fā)送申請人亦不明確。第19頁/共24頁行政復(fù)議法第25條規(guī)定，行政復(fù)議決定作出前，申請人要求撤回行政復(fù)議申請的，經(jīng)說明理由，可以撤回；撤回行政復(fù)議申請的，行政復(fù)議終止。這一規(guī)定從一定程度上弱化了行政復(fù)議機關(guān)對申請人處分權(quán)的干預(yù)，申請人只要“經(jīng)說明理由”，就可以撤回。有觀點認(rèn)為，對于終止行政復(fù)議后的法律文書，行政復(fù)議法沒有規(guī)定，是采取原《行政復(fù)議條例》規(guī)定的記錄在案的方式，還是采取制作裁定書終結(jié)復(fù)議，在實際工作中可以靈活運用。還有的觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采用行政復(fù)議決定的形式，即申請人提出撤回復(fù)議申請，經(jīng)過行政復(fù)議機關(guān)審查，認(rèn)為符合條件的，應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予撤回申請的決定；認(rèn)為不具備或者不完全具備條件的，應(yīng)當(dāng)作出不準(zhǔn)予撤回申請的決定。