轉型時期的人民調解制度(徐天洪)1

..PAGE2.v.論轉型時期的人民調解制度摘要：人民調解是一項具有中國特色的法律制度，社會轉型時期加強人民調解工作具有十分重要的意義，目前我國現(xiàn)行人民調解制度缺乏從保護公民利益的視角來研究的理論成果、人民調解程序性保障的缺失、當事人的法律意識淡薄、人民調解員素質偏低、調解資金嚴重短缺和人民調解制度過分行政化等是制約人民調解開展的瓶頸。人民調解制度也應從加快立法、完善制度、提高調解員素質、保障調解經(jīng)費等方面加以改革與完善。關鍵詞：人民調解；改革；法治；民事爭議目錄1.人民調解的現(xiàn)狀和問題1.1人民調解現(xiàn)狀1.2人民調解存在的問題2.人民調解制度的改革動因2.1人民調解制度的改革是社會開展的客觀要求。2.2人民調解制度的改革是法治國家的客觀要求3.人民調解制度的改革方向3.1加快立法步伐3.2加快制度建立3.3健全財力保障機制3.4嘗試訴訟調解與人民調解銜接人民調解即人民調解委員會的調解。它被西方學者譽為司法制度中的“東方之花〞景漢朝,盧子娟：?經(jīng)濟審判方式改革假設干問題研究?，載?法學研究?1997年第5期。,是我國特有的一種糾紛解決制度。它是指在人民調解委員會(包括城市的居民委員會和農(nóng)村的村民委員會)的主持下,以國家的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德為依據(jù),通過說服教育的方式,對民間糾紛當事人進展說服教育,奉勸疏導,促使糾紛各方當事人互諒互讓,平等協(xié)商,自愿達成協(xié)議,消除紛爭的一種群眾自治活動。它是我國的民間調解制度的繼承和開展?，F(xiàn)實生活中它在解決民事糾紛和輕微的刑事糾紛,防止矛盾激化景漢朝,盧子娟：?經(jīng)濟審判方式改革假設干問題研究?，載?法學研究?1997年第5期。人民調解是基層群眾XX自治的重要內(nèi)容。它與行政調解和司法調解不同，不具有國家權力的屬性，而是不收費的一種社會性、群眾性和民間性活動。人民調解作為基層群眾自治的具體內(nèi)容之一，通過對民間糾紛的調解，實現(xiàn)人民群眾的自我管理、自我效勞、自我教育、自我約束。人民調解是現(xiàn)行調解制度的一個重要組成局部，亦是我國法制建立中一項獨特的制度。1.人民調解的現(xiàn)狀和問題1.1人民調解現(xiàn)狀我國現(xiàn)行的人民調解制度，是在黨的領導下，繼承和發(fā)揚我國民間調解的歷史傳統(tǒng)，經(jīng)歷了對舊的民間調解進展改造和揚棄的漫長過程，在我國新XX主義革命和社會主義革命與建立的實踐中，不斷完善和開展起來的一項重要的XX法律制度，在維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)群眾自治、加強社會主義XX法制建立中做出了突出奉獻。截止2006年底全國已建立調解委員會96.3萬個，共有調解人員844萬人。2006年,人民調解組織在維護社會穩(wěn)定方面做出突出奉獻。共調解各類民間糾紛502萬件，調解成功476萬件，成功率為94.8%；防止因民間糾紛引起的自殺2.7萬件，涉及3.6萬人；防止因民間糾紛可能轉化的刑事案件5.7萬件，涉及13.7萬人。2005年全國人民法院判決的民事案件高達600多萬件，刑事案件也有72萬多件。據(jù)調查，有的省重大刑事案件中有70%是由民間糾紛激化造成的。因此，及時有效地化解社會矛盾糾紛，維護社會穩(wěn)定，己經(jīng)成為關乎國家XX久安和穩(wěn)固執(zhí)政黨地位的重大問題。但是現(xiàn)在人民調解工作卻遇到了一些新情況、新問題，與社會開展有不相適應的地方，突出表現(xiàn)在其調處矛盾糾紛的總數(shù)與人民法院一審民事案件受案數(shù)的比例逐年下降，已由1980年的17:1下降為目前的1:1。胡澤君：?人民調解工作的改革與開展?，載?國家行政學院學報?2003年第6期，第24-26頁。因此，推動人民調解的改革和開展是我國社會開展的客觀需求。胡澤君：?人民調解工作的改革與開展?，載?國家行政學院學報?2003年第6期，第24-26頁。1.2人民調解存在的問題盡管人民調解制度在新的歷史條件下得到了長足開展，但是人民調解制度仍然存在諸多問題：第一、我國現(xiàn)行人民調解制度，缺乏從保護公民利益的視角來研究的理論成果。傳統(tǒng)的人民調解制度焦點都放在平息矛盾，預防犯罪、教育群眾,很少在保護公益方面提出系統(tǒng)理論。隨著我國市場經(jīng)濟體制改革的深入，市場主體的多元化，必然導致利益的多元化，各種矛盾糾紛紛繁復雜。如果要徹底地解決這些矛盾，我們就必須切實維護糾紛當事人的合法權益。第二、人民調解程序性保障缺失。工作程序是人們從客觀實踐中總結出來的帶有規(guī)律性而又普遍適用的工作步驟。只有堅持人民調解的工作程序，才能保證調解工作質量。人民調解歷來是強調其靈活性，缺乏程序標準。?人民調解委員會組織條例?沒有對人民調解的工作程序做出明確規(guī)定。第三、當事人的法律意識淡薄、人民調解員素質偏低。中國民間調解自古就是通過“曉之以理，動之以情〞以到達“和之以是非〞的目的的。歷史開展到今天，基層人民調解工作最有力的工具仍是“情理〞、“威望〞還有一個“利〞。這些都是時間工作中總結出的珍貴經(jīng)歷，也是人民調解工作所具有的自身特點。但我們應當清楚地認識到適用這些傳統(tǒng)工具的同時也造成了群眾對法律的冷淡。雖然現(xiàn)代農(nóng)民的法律意識有所提高，但如果司法人員仍然在陳舊觀念的支配下開展工作，中國實現(xiàn)法治化的前景是令人擔憂的。人民調解委員會委員和調解員統(tǒng)稱為人民調解員。?人民調解委員會組織條例?第四條規(guī)定：為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調解工作，并有一定法律知識和政策水平的成年公民，可以中選為人民調解委員會委員。該條例沒有對人民調解員的文化程度提出要求。?人民調解工作假設干規(guī)定?第十四條規(guī)定擔任人民調解員的條件是：為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調解委員會委員應當具備高中以上文化程度。該規(guī)定只是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調解委員會委員要求具備高中以上學歷。目前到達高中、中專以上文化知識或法律中專以上水平的調委會委員有220多萬人，僅僅占調解委員人數(shù)的25%。面對目前日益復雜、新穎的民間糾紛，如果人民調解員沒有一定的文化素質，沒有一定的政策、法律知識，難免會和稀泥。就算糾紛當時解決了，也難免日后復發(fā)。另外我國人民調解員年齡普遍偏大，如何吸引年輕人參加調解員行列，也是值得考慮的問題。為此，提高人民調解員的綜合素質，是一個緊迫的系統(tǒng)工程。第四、調解資金嚴重短缺，是制約人民調解開展的瓶頸。?人民調解工作假設干規(guī)定?和?人民調解委員會組織條例?均規(guī)定人民調解委員會調解民間糾紛不收費。調解委員會的工作經(jīng)費和調解委員的補貼經(jīng)費，由村民委員會或者居民委會、企業(yè)事業(yè)單位解決。司法行政機關通過爭取同級人民政府的支持，解決人民調解的指導和表彰經(jīng)費。實際上，這種規(guī)定在還比擬落后的農(nóng)村形同虛設，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難，根本沒有錢來支持人民調解工作，更不要指望下面的村委會來落實人民調解的工作經(jīng)費和補貼了。第五、人民調解制度過分行政化。?人民調解工作假設干規(guī)定?明確將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的司法調解中心標準到人民調解的范疇。這一規(guī)定拓展了人民調解的內(nèi)涵，使得人民調解和行政調解實現(xiàn)了合一。XX省棗莊的嶧城區(qū)和XX的長清縣在大調解的根底上開展建立了"長坐堂制度，即公、檢、法、司四部門負責人定期、定時、定點，進展現(xiàn)場辦公，直接參與調處民事糾紛，在糾紛解決中充分發(fā)揮行政、司法負責人的權力影響。但人民調解是群眾XX自治的重要形式，行政和司法權力的過度入侵，必將改變?nèi)嗣裾{解的這一性質。司法行政機關和基層人民法院是人民調解委員會的指導機關，不是領導機關。2.人民調解制度的改革動因縱觀人民調解制度的開展歷程，我國人民調解制度走過了一段曲折、坎坷的道路，其興衰成敗總是與具體的社會歷史條件、黨對人民調解的重視和支持、人民調解的立法情況相聯(lián)系。在當今社會轉型時期，人民調解制度也必須與時俱進。2.1人民調解制度的改革是社會開展的客觀要求。我們所處的社會正從熟人社會向陌生人社會轉變。人民調解制度存在和開展的條件發(fā)生了重大變化。經(jīng)濟開展要求資源自由流動，優(yōu)化配置。主體流動打破地域限制，實現(xiàn)全社會范圍內(nèi)自由流動、就業(yè)。人們在利益的驅動下，會作出損人利己的敗德行為。法制秩序不健全的情況下，從熟人社會到陌生人社會的轉變，實際上進入了一種險象環(huán)生、滿是陷進的環(huán)境。傳統(tǒng)中依靠社區(qū)精英、家族長者、村霸解決民間糾紛的機制正在面臨挑戰(zhàn)。社會轉型時期，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，出現(xiàn)了利益主體的多元化，各種矛盾突出，利益集團之間出現(xiàn)矛盾，糾紛解決機制必須有所創(chuàng)新。中國近年經(jīng)濟、政治體制改革所遺留和產(chǎn)生的一些問題，急需人民調解工作加以解決。2002年4月，同志強調指出:“要建立健全對人民內(nèi)部矛盾經(jīng)?；贫然恼{處機制，及時處理糾紛，盡可能把各種矛盾和隱患化解在基層。認真處理各種民間糾紛，做好各類調解工作?！叭涨埃瑳坝颗炫鹊纳显L潮與人民調解工作作用發(fā)揮不夠也不無關系。據(jù)?瞭望東方?報道，僅從2003年7月1日到8月20日短短不到兩個月的時間，到市委門前上訪的就達1.9萬人次，群體上訪達347批;到中紀委門前上訪的人員達1萬多人次，群體上訪453批，平均每天達100多人，最多一天到達152人，創(chuàng)改革開放以來的歷史新高。群眾上訪和信訪的問題絕大局部是民間糾紛，是可以通過人民調解加以解決的。前幾年，XX市作為XX省的3個上訪地區(qū)之一，其“名聲〞一向在外，而上訪戶竟有半數(shù)以上來自陵縣。陵縣經(jīng)調研改革，建立“大司法調解〞格局機制，成立了司法調解中心，很快該縣甩掉了“上訪大戶〞的帽子。2.2人民調解制度的改革是法治國家的客觀要求我國傳統(tǒng)調解總是與“德治〞、“教化〞等國家治理方式密切相關的。在方案經(jīng)濟時代，糾紛的解決是一個政治行為，也被賦予特有的政治內(nèi)涵。調解是黨的意識形態(tài)在實踐中的表現(xiàn)。調解已被開展成為發(fā)動的工具，它將糾紛的解決與共產(chǎn)主義者重構社會的嘗試聯(lián)結在一起并使糾紛解決的政策適應社會主義建立的需要。如今人民調解作為維護社會穩(wěn)定、教育群眾、維護當事人合法權益的重要解紛機制得到了新的開展。調解人由承受科舉考試教育的族紳，變成共產(chǎn)主義的積極分子，又變?yōu)闇史蓪＜遥{解委員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律效勞所的工作人員和司法協(xié)理員。而調解的基準也由儒家理論，變?yōu)轳R克思主義的政治意識和當?shù)恼?，又變?yōu)榉梢?guī)那么和原那么，從中可以看出，功能替代和制度演進的過程。可以說,人民調解制度已經(jīng)成為我國一項重要的法制補充制度,它為中國法治建立中如何使道德充分發(fā)揮其潛移默化作用,去彌補法治社會里法律所固有的缺陷和弱點,為完善法治,最終實現(xiàn)道德與法治的有機結合,發(fā)揮著重要作用。1989年?人民調解委員會組織條例?確定了人民調解的三項原那么：依法原那么、自愿原那么和不限制訴權原那么。依法調解原那么確實立奠定了人民調解與法治親和的根底，從而構成人民調解開展史上的分水嶺。尤其是2002年?最高人民法院關于審理涉及人民調解協(xié)議的民事案件的假設干規(guī)定?和?人民調解工作假設干規(guī)定?的施行，使人民調解納入了法治的軌道。今天，調解已不再是中國的“專利〞。歐美法治國家ADR〔AlternativeDisputeResolution〕運動正日益高漲，世界各國關于訴訟外調解的立法也得到了蓬勃開展。如挪威制定了?糾紛解決法?，規(guī)定訴訟外調解是訴訟的必經(jīng)程序，經(jīng)調解達成的協(xié)議可強制執(zhí)行。瑞典95％的民事糾紛都依靠調解〔含訴訟外調解和訴訟內(nèi)調解〕來解決。日本1951年公布了?民事調解法?，規(guī)定調解協(xié)議書具有與判決書同等的法律效力。美國制定了?解決糾紛法?，鼓勵各地成立民間調解組織、實行民間調解制度。英國把調解制度稱為“糾紛解決替代措施〞，推行的效果也是明顯的。澳大利亞在20世紀90年代成立了“全國非訴訟調解理事會〞，協(xié)助政府制定調解政策，指導調解工作。菲律賓把調解作為初步的訴訟程序，人們遇糾紛必先經(jīng)過調解，調解不成，由調委會開出證明，才能將糾紛遞交法院審理。歐盟目前正在制定一部適用于歐盟各國的?糾紛解決法?，聯(lián)合國也正在起草倡導適用調解手段解決社會矛盾糾紛的法律文件?？梢哉f，調解制度正在全世界范圍內(nèi)得到開展和重視。因此，隨著社會轉型，人權觀念的加強，改革和完善現(xiàn)行的人民調解制度不僅有利于建立社會主義的法治國家，也利于我國在國際上的人權斗爭。3.人民調解制度的改革方向人民調解要適應轉型時期經(jīng)濟社會開展的特點和需要，以構建和諧社會為目標，改革現(xiàn)有的人民調解制度，完善各種措施。3.1加快立法步伐現(xiàn)代法制社會任何一種制度的建立和開展都離不開法律確實立和肯定,人民調解制度也是一樣。我國雖然有多部法律已就人民調解工作做了規(guī)定,但在客觀上,人民調解卻沒有法律的約束力。2002年9月,最高人民法院?關于審理涉及人民調解協(xié)議的民事案件的假設干規(guī)定?明確了人民調解協(xié)議具有法律約束力,把人民調解協(xié)議認定為“具有民事合同性質〞,從而強化了人民調解制度。但是,在目前人民調解實踐中仍面臨一些無法解決的問題。一是確定人民調解協(xié)議具有合同性質,可以適用民事訴訟程序加以解決,那么其他那些沒有通過人民調解組織達成的有關民事權利義務內(nèi)容的協(xié)議是否也可以作為訴訟標的而成為法院審理的對象呢?而一旦將這些協(xié)議納入可訴范圍,人民調解就會失去制度上的優(yōu)勢。二是按照合同法的規(guī)定,顯失公平的合同,當事人一方有權申請變更或撤銷,人民調解協(xié)議是當事人雙方解決實體權利義務爭議而達成的協(xié)議,在這一協(xié)議中一方往往要做出讓步,這一讓步可能是一種不公平的結果,所以調解協(xié)議適用合同法解決也存在調解協(xié)議是否有效的問題。三是人民法院是否可以對調解協(xié)議的糾紛進展訴訟上的調解呢?如果可以調解,那么就必然淡化了人民調解協(xié)議的約束力,不能發(fā)揮和強化人民調解制度上的功能與作用。四是條例沒有規(guī)定人民調解的具體法定程序,這樣使“如何進展人民調解〞無章可循,給人民調解員過大的自由裁量權。五是人民調解委員會調解民間糾紛具有法律規(guī)定,但是對人民調解協(xié)議書只是賦予其一般民事合同的性質,從而導致人民調解協(xié)議履約率的下降。盡管人民調解委員會在調處矛盾方面做了大量的工作,但由于群眾對人民調解的認知度低,遇到糾紛寧愿訴訟都不愿意承受調解的情況也越來越多。反映了不少人對訴訟的依賴,認為唯有司法裁判才能實現(xiàn)正義和公正,調解難以維護當事人的合法權益。要解決這一問題就必須借助于國家法律的強制力使人民調解具有直接的法律效力。因此,通過制定?人民調解法?,全面標準、協(xié)調和指導各項調解工作,使人民調解納入法制的軌道,已成為當務之急。3.2加快制度建立一是標準人民調解工作制度。堅持“調防結合、以防為主〞的方針,建立和健全崗位責任制度、糾紛登記制度、統(tǒng)計制度、文書檔案管理制度、回訪制度、糾紛排查制度以及糾紛信息傳遞與反應制度,用制度標準工作,杜絕調解糾紛的隨意性;建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組糾紛排查調解網(wǎng)絡,經(jīng)常開展民間糾紛大排查和專項治理活動,認真分析當前民間糾紛發(fā)生的特點、規(guī)律和趨勢,及時掌握、了解本轄區(qū)矛盾糾紛的狀況,做到心中有數(shù),進一步增強對民間糾紛發(fā)生的預測能力。二是標準人民調解組織制度。積極推動建立各種類型的人民調解組織,根據(jù)形勢開展要求和調解組織開展狀況,不斷整頓、健全人民調解委員會,加強標準化調委會建立,保證人民調解組織的標準建立,使人民調解委員會成為堅強而充滿活力的集體。三是標準人民調解人事制度。建立一支與工作相適應的能調善調、堅強有力的調解隊伍迫在眉睫。要引入競爭機制,拓寬聘任調解員的渠道,將本轄區(qū)的退休法官、檢察官、律師、法律工作者和有一定法律專業(yè)知識、熱愛調解工作的干部、教師等人員選聘擔任人民調解員。努力造就一支熟悉人民調解工作制度、熟練掌握調解民間糾紛和社會矛盾糾紛相關的法律政策、正確運用人民調解程序與方法,及時有效調解民間糾紛的人民調解員隊伍。3.3健全財力保障機制調解資金嚴重短缺,是制約人民調解開展的瓶頸。?人民調解工作假設干規(guī)定?和?人民調解委員會組織條例?均規(guī)定人民調解委員會調解民間糾紛不收費。調解委員會的工作經(jīng)費和調解委員的補貼經(jīng)費,由村民委員會或者居民委會、企業(yè)事業(yè)單位解決。司法行政機關通過爭取同級人民政府的支持,解決人民調解的指導和表彰經(jīng)費。實際上,這種規(guī)定在還比擬落后的農(nóng)村形同虛設,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難,根本沒有錢來支持人民調解工作。條例規(guī)定的獎勵和補貼、人民調解工作經(jīng)費在許多地方均沒有兌現(xiàn)。為充分調動調解人員積極性,穩(wěn)定基層調解隊伍,確保人民調解工作安康、穩(wěn)定開展,必須建立人民調解工作經(jīng)費保障機制,將調解經(jīng)費納入同級政府財政預算。同時,可以借鑒其他國家經(jīng)歷,如在德國,在調解成功的情況下,調解費用通常也要達成合意,一般由雙方分攤。如果調解失敗，?德國民事訴訟法施行法?第15a條比照?德國民事訴訟法?第91條作了規(guī)定,調解費用由在后繼訴訟中的敗訴方承當。?德國民事訴訟法施行法?第15a條對調解規(guī)定了預付款,這是為了防止調解機構進展了調解卻收不到報酬的情形發(fā)生。調解費用的收費標準與效勞水平相適應。作為非法律專業(yè)人員的收費標準一般較低。同時,對達成合意的調解應設有獎勵,即收費加倍。政府出資,購置人民調解,不失為一種有益的嘗試。3.4嘗試訴訟調解與人民調解銜接積極探索多元化糾紛調處機制。民事調解獨立于訴訟程序之外,作為訴訟程序的補充,使調解具有獨到之處:一是不會因法官介入影響以后的判決;二是不占用司法資源,真正減輕司法負擔,使法院能集中精力處理大案和復雜案件。當前,調解委員處理爭議數(shù)量下降的原因:一是調解委員一般未受過法律方面的專業(yè)培訓,他們的權威和可信度大大低于法官;二是長期的法制教育提高了公民的權利意識,人們更傾向于通過訴訟解決民事爭議;三是律師制度的開展完善也限制了自愿調解的應用,律師在進展法律咨詢時,出于職業(yè)習慣和利益,往往把民事爭議引向訴訟。其實,在實踐中有很多糾紛不需要通過訴訟解決,如:企業(yè)中發(fā)生的受培訓者和培訓者之間的勞資糾紛、企業(yè)與員工之間的勞動爭議,就可以先通過企業(yè)調解,調解失敗前方可進入訴訟程序;員工因職務創(chuàng)造對企業(yè)法人提起的訴訟,也應該先經(jīng)過專業(yè)調解即專利局設置的調解處調解之后再受理;對于有商業(yè)關系的法人或個人之間的金額數(shù)較大的經(jīng)濟糾紛,為了防止昂貴的訴訟本錢,冗長的訴訟周期以及可能會泄露的商業(yè)XX,爭議雙方更傾向于經(jīng)濟簡便的調解;鄰地爭議一般都源于當事人之間的人際關系,起因往往是因為誤解和缺乏溝通。顯然,法庭不是一個建立良好人際關系的適宜地點,恰恰相反,法院的介入只會激化矛盾。而調解更適合于調整當事人不愿和不能中斷相互關系的爭議。目前起訴到法院的很多案件都屬于民間往來糾紛,比方收取水電費、鄰里關系糾紛等,一般都存在