基于ppp模式的我國(guó)保障性住房融資模式研究大學(xué)論文

摘要經(jīng)過(guò)三十余年的發(fā)展，我國(guó)的住房保障制度逐步建立并完善，形成了以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公共租賃住房為主要形式的住房保障體系。但是我國(guó)目前的保障性住房建設(shè)仍存在一些問(wèn)題，這使我國(guó)保障性住房建設(shè)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性大打折扣。因此，拓寬融資渠道，多樣化融資模式就顯得尤為重要。本課題基于PPP模式來(lái)研究我國(guó)保障性住房的融資問(wèn)題，為改進(jìn)PPP模式在我國(guó)保障性住房建設(shè)中的適應(yīng)性提供一定的理論依據(jù)。關(guān)鍵字：保障性住房；融資模式；PPP模式；可持續(xù)性目錄TOC\o"1-3"\h\u298161緒論 基于PPP模式的我國(guó)保障性住房融資模式研究1緒論1.1研究背景及意義隨著改革開(kāi)放之后我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民居住水平有了一定程度的改善。但應(yīng)該注意到，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展在對(duì)平均居住環(huán)境的改善起到推動(dòng)作用的同時(shí)，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式也帶來(lái)了貧富差距擴(kuò)大的問(wèn)題。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)從20世紀(jì)70年代末開(kāi)始實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，雖然城鎮(zhèn)居民收入有了大幅提高，但從收入差距來(lái)看，我國(guó)的基尼系數(shù)己經(jīng)由2000年的0.412擴(kuò)大到2008年的0.49，超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的警戒線0.4的水準(zhǔn)，這表明我國(guó)城鎮(zhèn)居民收入不斷增加的同時(shí)貧富差距也在日益加大。貧富差距的擴(kuò)大使得較低收入的家庭享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的好處較少，反應(yīng)在住房上就是居住環(huán)境改善較少，尤其是中低收入家庭、新就業(yè)職工、農(nóng)村流動(dòng)進(jìn)城市等特殊群體在住房方面還函待保障。目前我國(guó)實(shí)施的住房保障制度是以廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房為主的保障體系對(duì)不同收入階層的家庭實(shí)行不同的住房政策:高收入家庭住房問(wèn)題通過(guò)市場(chǎng)解決中等收入家庭住房問(wèn)題通過(guò)限價(jià)房解決，低收入家庭住房問(wèn)題通過(guò)經(jīng)濟(jì)適用房解決，而最低收入家庭住房問(wèn)題要通過(guò)廉租住房解決。近年來(lái)我國(guó)加大了保障性住房建設(shè)的力度，十二五期間更是計(jì)劃建設(shè)3600萬(wàn)套保障性住房，使保障性住房的覆蓋率達(dá)到20%。如此大得建設(shè)體量必然需要巨大的資金支持。但目前我國(guó)保障性住房建設(shè)資金仍然存在很大缺口。2011年我國(guó)將開(kāi)工建設(shè)1000萬(wàn)套保障性住房，所需資金至少1.3萬(wàn)億，據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，將有近萬(wàn)億元的資金缺口。而我國(guó)保障性住房建設(shè)歷史較短，經(jīng)驗(yàn)缺乏，尤其是我國(guó)目前在保障性住房建設(shè)融資模式方面，對(duì)政策性資金過(guò)度依賴、對(duì)地方政府激勵(lì)不足、資金供給不穩(wěn)定、相關(guān)金融工具缺失等問(wèn)題較為明顯。為了能夠?yàn)楸Ｕ戏啃宰》拷ㄔO(shè)提供充足、穩(wěn)定的資金，目前的融資模式遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到要求，融資模式的建設(shè)和創(chuàng)新迫在眉睫。保障性住房的建設(shè)有利于普通居民生活條件的改善，有利于對(duì)房?jī)r(jià)過(guò)快過(guò)高上漲趨勢(shì)的控制，有利于社會(huì)的和諧和穩(wěn)定。目前我國(guó)的保障性住房建設(shè)中海面臨很多問(wèn)題，其中尤以資金問(wèn)題最為突出，甚至成為我國(guó)住房保障體系推動(dòng)的瓶頸。本文希望能夠以PPP模式為基礎(chǔ)，構(gòu)建出適合中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的適合應(yīng)用于保障性住房建設(shè)項(xiàng)目的融資模式，提高保障性住房的供給效率1.2研究現(xiàn)狀1.2.1國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀（1）住房保障研究現(xiàn)狀由于我國(guó)住房保障體系起步較晚，研究較少，目對(duì)于住房保障的理論研究大多集中在我國(guó)住房保障制度、政策建設(shè)方面:成思危(1990)對(duì)廉租房的覆蓋面積和租金問(wèn)題做了研究，認(rèn)為作為保障城鎮(zhèn)低收入群里住房居住權(quán)利的重要手段，廉租房的覆蓋面不能超過(guò)城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?0%，房租的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是一般房租的30%-50%。莊志杰(2001)認(rèn)為我國(guó)社會(huì)保障制度目前面臨著較大問(wèn)題:由于現(xiàn)實(shí)需求急迫，很多項(xiàng)目匆匆上馬，而理論研究跟不上，致使理論落后于實(shí)踐、制度建設(shè)相對(duì)滯后、指導(dǎo)思想前瞻不夠、出臺(tái)政策可操作性不強(qiáng)等一系列問(wèn)題，甚至己經(jīng)影響我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和體制改革以及社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程。鄧大偉(2009)通過(guò)分析指出，由于我國(guó)目前的保障性住房供給模式是以集中供應(yīng)為主，會(huì)導(dǎo)致提供的不公平、無(wú)效率和居住空間分異等問(wèn)題，提出當(dāng)前情況下我國(guó)保障性住房應(yīng)該以強(qiáng)制配建為主，集中供應(yīng)為輔。劉潤(rùn)秋、曾祥鳳、于蘊(yùn)芳(2011)認(rèn)為，雖然我國(guó)社會(huì)住房保障體系目前還不健全，并且在相關(guān)政策的執(zhí)行上存在偏差，但是應(yīng)該看到住房保障體系在我國(guó)目前現(xiàn)實(shí)國(guó)情下發(fā)揮的重大作用:保障低收入者的住房權(quán)利，有助社會(huì)穩(wěn)定，提高社會(huì)整體福利等。因此，應(yīng)該進(jìn)一步的對(duì)我國(guó)的住房保障體系進(jìn)行完善，而不是將其廢除。（2）基于PPP模式的保障性住房融資模式研究現(xiàn)狀黃旭暉(2008)對(duì)我國(guó)廉租房的融資模式展開(kāi)研究，借鑒美國(guó)、新加坡、日本、中國(guó)香港地區(qū)、英國(guó)、德國(guó)等住房保障發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，提出:“應(yīng)進(jìn)一步構(gòu)建集政府基礎(chǔ)性投入、廉租房開(kāi)發(fā)公積金貸款、開(kāi)發(fā)性金融助推廉租房建設(shè)和廉租房項(xiàng)目PPP模式為一體的，政府、信貸部門、私人機(jī)構(gòu)共同參與的新型廉租房融資方式?！闭麄€(gè)模式以政府的政策性資金(包括:公共資金投入、政府擔(dān)保的貸款、貼息的低息貸款)為基礎(chǔ)，以民間資本作為建設(shè)廉租住房的主體，輔以政府的稅收優(yōu)惠政策，行成一種創(chuàng)新的、各個(gè)參與方都有良好激勵(lì)的PPP模式。但作者在文中沒(méi)有特別證明此種模式是否適合中國(guó)國(guó)情。田一淋(2008)探討了PPP模式的優(yōu)劣，認(rèn)為在PPP模式項(xiàng)目中，政府不能很有效的挑選最優(yōu)項(xiàng)目合作伙伴，而且由于缺乏談判技巧和雙方地位不平等等原因利益分配可能出現(xiàn)問(wèn)題。若想將PPP模式引入我國(guó)保障高性住房建設(shè)，有必要對(duì)PPP模式的原有構(gòu)架進(jìn)行改進(jìn)。他在PPP模式原有組織結(jié)構(gòu)中加入中間組織，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、利益分配等工作，構(gòu)建了PIPP模式。1.2.2國(guó)外研究現(xiàn)狀（1）住房保障研究現(xiàn)狀國(guó)外對(duì)于住房保障的研究非常早，相關(guān)方面的國(guó)外學(xué)者不僅研究了有指導(dǎo)意義的理論，還針對(duì)具體問(wèn)題提出了具體的數(shù)學(xué)模型來(lái)分析:Donnison(1967)是比較政策先驅(qū)，他提出在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，根據(jù)政府在房屋政策中扮演角色不同，可分為:雛生型(embryonic)、社會(huì)型(social)與全面責(zé)任型(comprehensive)。按照他的理論，包括我國(guó)在內(nèi)的大部分發(fā)展中國(guó)家都還處在雛生型房屋政策階段。英國(guó)、美國(guó)、加拿大、瑞士、澳洲等國(guó)處在社會(huì)型。德國(guó)以及新加坡等由于對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行全方位介入和控制，屬于全面責(zé)任型住房政策。BurgessC1925)最早提出了住房過(guò)濾理論，并用于分析芝加哥城住宅區(qū)位選擇，但他的理論還不成熟。直到20世紀(jì)60年代，Lowry(1960才給出一個(gè)較準(zhǔn)確、權(quán)威的定義:過(guò)濾就是在統(tǒng)一價(jià)格指數(shù)下，某一己存在住房的實(shí)際價(jià)值的變化，提出了過(guò)濾的主體是住房，而非各收入階層，是由住房本身市場(chǎng)價(jià)值的變化引起的。Sweeney（1974)根據(jù)前人研究建立了一個(gè)較為成熟的住房過(guò)濾模型。模型從廠商角度出發(fā)，考慮了不同收入階層與不同等級(jí)住房間的供求關(guān)系，反應(yīng)了住房市場(chǎng)運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律，被發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛的應(yīng)用于對(duì)住房政策的研究。（2）保障性住房融資模式研究現(xiàn)狀西方學(xué)者對(duì)融資模式的研究較多，但對(duì)某種融資模式和保障性住房想結(jié)合的研究不足。反而是政府部門在這方面貢獻(xiàn)較大，將不同融資模式用來(lái)發(fā)展本國(guó)住房保障體系，探索出了不同的適合本國(guó)國(guó)情的住房保障道路，對(duì)我國(guó)借鑒意義重大。DarrinGrimsey和MervynK.Lewis(2004)出版著作對(duì)PPP模式進(jìn)行深入研究:他們用文獻(xiàn)回顧結(jié)合案例分析的方法，對(duì)PPP模式的起源、PPP模式和傳統(tǒng)采購(gòu)模式的區(qū)別，風(fēng)險(xiǎn)管理，伙伴關(guān)系管理等問(wèn)題深入剖析。最后指出，雖然目前PPP模式主要被應(yīng)用于軌道交通、學(xué)校、監(jiān)獄等項(xiàng)目，但這種公私合作的理念也很適合應(yīng)用于保障性住房的建設(shè)。Mao和Wang(2012)對(duì)中國(guó)的保障性住房融資模式進(jìn)行了全面的研究。他們指出，目前中國(guó)的融資模式較為僵化、單一，己經(jīng)成為至于中國(guó)保障性住房持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。建議拓寬融資渠道，多樣化融資模式，加強(qiáng)法律保障，加快政府轉(zhuǎn)型等，以保障中國(guó)住房保障的可持續(xù)發(fā)展。1.3研究?jī)?nèi)容與方法本文主要內(nèi)容共分六部分。第一部分:緒論。闡述了研究背景及意義，系統(tǒng)的回顧和總結(jié)了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的觀點(diǎn)和當(dāng)前的研究，并概括了本文所采用的研究思路和框架，從總體上把握全文；第二部是相關(guān)理論分析，對(duì)保障性住房和PPP模式做了解釋，為論題提供理論支持；第三部分簡(jiǎn)單的闡述了我國(guó)保障性住房發(fā)展現(xiàn)狀及融資現(xiàn)狀；第四部分分析了PPP模式在保障性住房中存在的問(wèn)題；第五部分則對(duì)上文分析的問(wèn)題做出對(duì)策研究，提出了合理化建議；第六部分對(duì)全文做出總結(jié)。本課題的主要研究方法為文獻(xiàn)索引法、歸納總結(jié)法，并以網(wǎng)絡(luò)科技為基礎(chǔ)的信息來(lái)源作為研究手段，進(jìn)行多個(gè)輪回的研究。（中國(guó)期刊網(wǎng)、維普、學(xué)位論文數(shù)據(jù)庫(kù)和EBSCO等查閱相關(guān)文獻(xiàn)）。2相關(guān)理論概述2.1保障性住房的概念與分類保障性住房是指政府為了解決中低收入家庭住房困難問(wèn)題而提供的一種限定供應(yīng)對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價(jià)格或者租金標(biāo)準(zhǔn)，具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房。對(duì)于保障性住房的分類，國(guó)內(nèi)的研究沒(méi)有統(tǒng)一的意見(jiàn)，本文將保障性住房分為經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和公租房三類，較好的涵蓋了目前所有的保障性住房。經(jīng)濟(jì)適用房是以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的商品住宅，具有經(jīng)濟(jì)性和適用性的特點(diǎn)。廉租房指政府向符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭提供的社會(huì)保障性質(zhì)的住房。廉租房的分配形式以租金補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租和租金減免為輔。公租房在經(jīng)營(yíng)方法、房屋來(lái)源等方面與廉租房類似，但面向的群體有一些區(qū)別。公共租賃住房主要面向收入水平不夠購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房，又達(dá)不到申請(qǐng)廉租房標(biāo)準(zhǔn)的“夾心”群體，包括剛走出校門的大學(xué)畢業(yè)生，外地來(lái)本地務(wù)工群體等。2.2保障性融資模式概念本文所提保障性住房融資模式，是以有效籌集資金，提高保障性住房供應(yīng)效率，由政府部門、社會(huì)投資者、各種專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、各類金融機(jī)構(gòu)等各個(gè)參與方相互協(xié)調(diào)、相互配合而形成的一個(gè)完成系統(tǒng)。由于保障性住房自身特點(diǎn)導(dǎo)致其可經(jīng)營(yíng)性不高，對(duì)于私人資本的吸引力較小這就使得如果完全依靠市場(chǎng)來(lái)解決住房保障問(wèn)題可能出現(xiàn)供應(yīng)不足的情況。住房融資模式被稱為房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“加速器”，可見(jiàn)融資模式對(duì)于房地產(chǎn)發(fā)展的重要性。在保障性住房建設(shè)中，更是要合理設(shè)計(jì)適合在我國(guó)保障性住房建設(shè)中應(yīng)用的融資模式，減少在保障性住房建設(shè)中的效率損失，保證保障性住房建設(shè)的資金來(lái)源，促進(jìn)我國(guó)住房保障體系快速、健康發(fā)展。2.3PPP模式涵義PPPCPublicPrivatePartnerships，即公私合營(yíng)，是指以某個(gè)項(xiàng)目的完成為目標(biāo)，公共部門和私人部門行程相互合作的關(guān)系。英國(guó)政府首先提出PPP的概念，并大力倡導(dǎo)和促進(jìn)PPP模式的應(yīng)用。目前，PPP模式己經(jīng)成為各國(guó)政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，提升服務(wù)水平的重要手段和措施。聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署1998年給PPP下的定義是:PPP是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院的概念是:PPP涵蓋了不同社會(huì)系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問(wèn)題。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)的定義，PPP是指“公共部門和私營(yíng)部門之間達(dá)成的一系列協(xié)議，在這協(xié)議的基礎(chǔ)上，雙方發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，共享收益，以為公眾更好的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”。歐盟委員會(huì)的定義，PPP是指“公共部門和私營(yíng)部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)”。從以上各機(jī)構(gòu)給出的定義中，可以總結(jié)出，PPP模式具有如下特點(diǎn)：參與方包括公共部門和私人部門，公共部門和私人部門的各參與方為了特定項(xiàng)目的達(dá)成相互協(xié)作，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，提供各自的優(yōu)勢(shì)資源，并且在項(xiàng)目中共同分享利益的同時(shí)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。2.4PPP模式運(yùn)作流程PPP是以達(dá)到參與方“雙贏”或“多贏”為理念的新型融資模式。私人部門的目標(biāo)是在資金有效利用的基礎(chǔ)上，保證一定的合理的利潤(rùn)，并希望與政府部門建立長(zhǎng)期、良好的合作關(guān)系；政府部門則希望通過(guò)PPP模式保證公共物品的供給，提高服務(wù)質(zhì)量。PPP模式通常運(yùn)行方式如圖2-1：選擇合作公司選擇合作公司確定合作項(xiàng)目項(xiàng)目移交成立項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)管理項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目融資項(xiàng)目招投標(biāo)圖2-1PPP模式通常運(yùn)行方式3PPP在我國(guó)保障性住房融資模式現(xiàn)狀3.1PPP在我國(guó)保障性住房發(fā)展現(xiàn)狀《意見(jiàn)》對(duì)于PPP模式應(yīng)用于保障性住房建設(shè)項(xiàng)目的大力推動(dòng)，體現(xiàn)了國(guó)家立志在這一領(lǐng)域采用創(chuàng)新性模式取得跨越式進(jìn)展的決心。要讓PPP模式在我國(guó)體現(xiàn)出應(yīng)有的積極作用，一方面要吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在實(shí)踐中著力解決舊有的以及新暴露出的各種運(yùn)行障礙，另一方面要在原有路線的基礎(chǔ)上，打開(kāi)思路，開(kāi)拓創(chuàng)新，進(jìn)一步促進(jìn)PPP模式在我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展。目前發(fā)展來(lái)看，PPP模式保障性住房項(xiàng)目可以用到的資金來(lái)源主要有以下幾部分：(1)政府部門財(cái)政投入我國(guó)多年來(lái)用于保障性住房建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)政投入主要有財(cái)政預(yù)算撥款、土地出讓金凈收益和住房公積金增值收益等。這些財(cái)政投入雖然基本能夠?yàn)轫?xiàng)目提供穩(wěn)定的資金來(lái)源，但其本身常常就處于捉襟見(jiàn)肘的狀態(tài)，過(guò)多地用于保障房項(xiàng)目只會(huì)嚴(yán)重影響其他有益國(guó)計(jì)民生的項(xiàng)目正常投入建設(shè)。對(duì)政府投入過(guò)于依賴不是長(zhǎng)久之計(jì)，在引入PPP模式之后，這項(xiàng)投入應(yīng)逐步退居二線，對(duì)通過(guò)PPP模式吸納進(jìn)來(lái)的社會(huì)資本起到一個(gè)拋磚引玉的作用。(2)私營(yíng)部門自有資金私營(yíng)機(jī)構(gòu)作為實(shí)際投資者和PPP項(xiàng)目的發(fā)起人，需要在成立項(xiàng)目公司時(shí)根據(jù)股東協(xié)議的相關(guān)規(guī)定，將一定數(shù)額的自有資金投入項(xiàng)目，形成項(xiàng)目公司的權(quán)益資本。各民間資本向項(xiàng)目投入的資金比例，日后將作為投資回報(bào)的分配依據(jù)。結(jié)合PPP模式一般公共項(xiàng)目的己有經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)際項(xiàng)目中，自有資金作為項(xiàng)目資金來(lái)源所占的比例通常會(huì)低于債務(wù)形式籌集的資金。(3)債務(wù)融資PPP模式保障房項(xiàng)目的資金來(lái)源大部分應(yīng)由債務(wù)融資方式獲得，包括銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券、信托融資等。在保障房項(xiàng)目中，政府可以利用自身較高的信用等級(jí)為私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保，能夠大大降低其融資成本，因此債務(wù)融資不失為一種良好的資金來(lái)源途徑。對(duì)于一般的PPP模式公共建設(shè)項(xiàng)目，銀行長(zhǎng)期借款籌集到的資金占債務(wù)融資總額的較高比例，經(jīng)常在80%左右，其貸款期限一般大于10年。發(fā)行企業(yè)債券或?qū)で笮磐腥谫Y也是常用的債務(wù)融資渠道，譬如鳥(niǎo)巢體育場(chǎng)項(xiàng)目運(yùn)用信托收益憑證方式融資3億元。這些經(jīng)驗(yàn)可以在考慮了保障性住房的特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)項(xiàng)目情況的前提下加以借鑒。(4)資產(chǎn)證券化資產(chǎn)證券化是指以項(xiàng)目未來(lái)收益現(xiàn)金流或者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)支持，借此發(fā)行可交易證券的一種融資形式。PPP模式保障性住房項(xiàng)目作為公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，需求能夠長(zhǎng)期得到保證，且價(jià)格在政府部門的監(jiān)管下不會(huì)有大幅波動(dòng)，可以長(zhǎng)期帶來(lái)穩(wěn)定而且可以預(yù)測(cè)的現(xiàn)金流。除此之外，保障房項(xiàng)目作為安全性較高的資產(chǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)在政府與私營(yíng)部門之間得到了分配。這兩方面特色決定了保障性住房項(xiàng)目可以選擇以資產(chǎn)證券化的方式進(jìn)行融資。而為了讓資產(chǎn)證券化這一形式更好地在保障房項(xiàng)目融資中發(fā)揮作用，政府應(yīng)在有關(guān)法律法規(guī)中加入相應(yīng)條款，允許并明確支持私營(yíng)部門以保障房項(xiàng)目未來(lái)收入現(xiàn)金流作為基礎(chǔ)資產(chǎn)發(fā)行債券以籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，掃清政策障礙。3.2PPP模式應(yīng)用于保障性住房的優(yōu)勢(shì)分析3.2.1財(cái)政預(yù)算撥款PPP模式作為一種能夠有效整合公共部門和私營(yíng)部門雙方優(yōu)勢(shì)、促進(jìn)合作、實(shí)現(xiàn)雙贏的投資創(chuàng)新模式，正迎合了這一訴求，在保障性住房建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)得到了世界范圍內(nèi)的廣泛認(rèn)可。在保障房項(xiàng)目中引入PPP模式這一做法目前雖然只在我國(guó)個(gè)別地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，沒(méi)有普遍引入，但其相比傳統(tǒng)模式具有多方面的顯著優(yōu)勢(shì)，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上來(lái)看能夠一定程度上解決當(dāng)前存在的各種問(wèn)題。這就讓PPP模式保障房項(xiàng)目成為了一種明確的發(fā)展趨勢(shì)。3.2.2緩解政府財(cái)政壓力政府需要提供包括保障房在內(nèi)的諸多方面的社會(huì)公共服務(wù)，如教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等，指望政府供給全部保障房建設(shè)資金顯然并不現(xiàn)實(shí)。要保證實(shí)現(xiàn)既定的建設(shè)目標(biāo)，必須把拓寬融資渠道作為工作重心對(duì)待。我國(guó)的民營(yíng)企業(yè)多年來(lái)經(jīng)過(guò)飛速發(fā)展，以2013年數(shù)據(jù)為例，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了GDP總量超過(guò)60%的比例，在資金上占有相當(dāng)大的優(yōu)勢(shì)地位。政府在保障房建設(shè)項(xiàng)目中處于主導(dǎo)地位，其投入的財(cái)政資源應(yīng)該發(fā)揮一個(gè)有力的引導(dǎo)作用，吸引龐大的社會(huì)資金廣泛參與到項(xiàng)目中來(lái)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。如果能充分發(fā)揮PPP模式“雙贏”的積極作用，調(diào)動(dòng)這些民營(yíng)資本參與保障性住房建設(shè)的積極性，必將減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，有效緩解政府財(cái)政資源不足的窘境。3.2.3拓寬民間資本投資渠道改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家不斷改善民間資本的投資環(huán)境，放寬舊有的投資限制。民間資本的投資領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，拉動(dòng)內(nèi)需，增加就業(yè)，為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展立下了汗馬功勞。在當(dāng)今市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變、風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜的大環(huán)境下，民營(yíng)企業(yè)也需要不斷探索新的投資途徑、經(jīng)營(yíng)模式來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷發(fā)展壯大。通過(guò)合理運(yùn)用PPP模式將民間資本引入到保障性住房項(xiàng)目中，將會(huì)進(jìn)一步拓寬其投資渠道，完善民間投資的整體結(jié)構(gòu)，促使其在自身健康成長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮對(duì)社會(huì)的積極作用。相比普通投資項(xiàng)目，在PPP模式保障房項(xiàng)目中，民營(yíng)企業(yè)的合作對(duì)象是信譽(yù)度最高的政府，投資風(fēng)險(xiǎn)較低，市場(chǎng)需求能夠得到長(zhǎng)期保證，收益相對(duì)穩(wěn)定。同時(shí)，企業(yè)參與保障房這類公益性質(zhì)的項(xiàng)目投資，可以得到政府提供的貸款便利、政策優(yōu)惠等多方面支持，從中取得潛在的投資機(jī)遇。因此保障性住房項(xiàng)目雖然投資回收期較長(zhǎng)，但具備多角度的明顯優(yōu)越性，對(duì)于私營(yíng)部門來(lái)說(shuō)具有一定吸引力。3.2.4分散和降低風(fēng)險(xiǎn)保障性住房項(xiàng)目建設(shè)體量大，投資回收期長(zhǎng)，在整個(gè)壽命周期里會(huì)面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)因素，這些風(fēng)險(xiǎn)全部交由政府承擔(dān)既不合理也不現(xiàn)實(shí)。PPP模式保障房項(xiàng)目將整個(gè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)在政府與私營(yíng)部門之間根據(jù)一定的原則進(jìn)行了分配。一方面，私營(yíng)部門通常具備相比政府更加成熟完善的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)，將其引入保障房項(xiàng)目可以有效地分散周期內(nèi)各階段面臨的風(fēng)險(xiǎn)，如此一來(lái)就能把政府從日常管理的瑣事中解放出來(lái)，使其能夠?qū)Ｗ⒂谡w監(jiān)管工作。另一方面，能夠通過(guò)政府招標(biāo)參與到保障房建設(shè)項(xiàng)目中來(lái)的私營(yíng)企業(yè)，一般已經(jīng)具有了較高的資質(zhì)，能夠在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期內(nèi)有效地識(shí)別、控制各種風(fēng)險(xiǎn)因素，從源頭上降低項(xiàng)目的總體風(fēng)險(xiǎn)。3.2.5改進(jìn)運(yùn)作管理技術(shù)，提高項(xiàng)目質(zhì)量政府在保障性住房項(xiàng)目中發(fā)揮的主要是整體把控與監(jiān)督的作用，規(guī)定和控制項(xiàng)目的發(fā)展方向，并利用政府財(cái)力對(duì)項(xiàng)目建設(shè)給予一定保障。但是政府的管理體制運(yùn)行效率較低，一個(gè)項(xiàng)目如果完全依賴政府來(lái)進(jìn)行日常管理，將會(huì)逐漸暴露尋租行為、資源浪費(fèi)、效益不佳等弊端。而對(duì)于參與保障房項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，日常管理恰恰是他們的長(zhǎng)項(xiàng)，能夠運(yùn)用自身先進(jìn)的管理技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)，幫助政府科學(xué)高效地運(yùn)作保障房項(xiàng)目，使其更好地發(fā)揮社會(huì)保障作用，推動(dòng)公私雙部門的合作共贏。4基于PPP模式在我國(guó)保障性住房中存在的問(wèn)題4.1PPP模式在保障性住房的融資現(xiàn)狀以2010年5月7日國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》為起點(diǎn)，如何在保障性住房領(lǐng)域內(nèi)充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)，開(kāi)始成為各省市重點(diǎn)要攻克的課題之一。2010年底，北京、上海、江蘇等地率先開(kāi)始了在保障房項(xiàng)目中引入民間資本的嘗試，此后這一工作在越來(lái)越多的省市逐步展開(kāi)。棚戶區(qū)問(wèn)題作為河南省焦作市的一個(gè)非常突出的歷史遺留問(wèn)題，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、人民安居樂(lè)業(yè)存在長(zhǎng)久的負(fù)面影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，焦作市共有棚戶區(qū)40個(gè)，約有241萬(wàn)平方米需要進(jìn)行拆遷改造，涉及近十萬(wàn)人的住房問(wèn)題。焦作市在試點(diǎn)創(chuàng)新的浪潮中，將PPP模式應(yīng)用于當(dāng)?shù)氐谋Ｕ闲园簿庸こ探ㄔO(shè)，尤其是城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，目前來(lái)看取得了良好的效果。在棚戶區(qū)改造中，焦作市政府僅僅投入了2.2億元的引導(dǎo)扶持資金，并對(duì)于棚戶區(qū)改造范圍內(nèi)發(fā)生的行政事業(yè)性收費(fèi)諸如城市建設(shè)配套費(fèi)等給予減免獎(jiǎng)勵(lì)，由此吸引到了20多億元的社會(huì)資金，大大減輕了政府財(cái)政壓力。同時(shí)，該項(xiàng)目充分運(yùn)用了私人部門較為先進(jìn)的技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，在政府的主導(dǎo)和監(jiān)督下，很好地保證了住房質(zhì)量。四川省在將PPP模式與保障性住房項(xiàng)目的有機(jī)結(jié)合中也做出了不懈努力。在四川省公布的第二批200個(gè)PPP模式項(xiàng)目中，保障房項(xiàng)目占45個(gè)，總投資達(dá)607億元。以其中廣元市朝天區(qū)草房溝新城區(qū)保障性住房開(kāi)發(fā)為例，項(xiàng)目規(guī)劃總面積2.24平方公里，于2013年1月啟動(dòng)建設(shè)。該項(xiàng)目為了在妥善達(dá)成公共服務(wù)目標(biāo)的前提下減輕政府財(cái)政壓力，采用PPP模式尋求與私人部門的資金與技術(shù)服務(wù)合作，吸引社會(huì)資本29億元。4.2PPP模式在保障性住房應(yīng)用中存在的問(wèn)題分析從前述成果可以看出PPP模式的保障房建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)引起了部分地方政府的重視，并逐步運(yùn)用于實(shí)際工程。然而從整體情況來(lái)看仍然存在一些問(wèn)題。4.2.1政府錯(cuò)誤理解PPP模式的應(yīng)用政府機(jī)構(gòu)會(huì)因?yàn)橐幌盗姓?、?cái)務(wù)、發(fā)展壓力而錯(cuò)誤的理解PPP模式的目的。中國(guó)的PPP項(xiàng)目具有非常明顯的特征，政府對(duì)PPP項(xiàng)目始終以實(shí)用主義為出發(fā)點(diǎn)，政府財(cái)政吃緊時(shí)，就大力鼓勵(lì)私人資本參與公共產(chǎn)品的提供和運(yùn)營(yíng)，一旦公共部門資金吃緊的狀況緩解，政府又會(huì)選擇大包大攬，自行投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)。政府部門對(duì)通過(guò)PPP項(xiàng)目提升公共服務(wù)的效率和質(zhì)量考量很少，PPP模式成為了解決融資的問(wèn)題的實(shí)用工具，這通常都會(huì)導(dǎo)致劣質(zhì)及不可持續(xù)的公私協(xié)作計(jì)劃。4.2.2各部門之間溝通協(xié)調(diào)不暢PPP模式的政策，通常是由政府的一個(gè)中央部門設(shè)立的，但實(shí)施這項(xiàng)政策則需要多個(gè)政府機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。比如衛(wèi)生部、教育部和司法部等機(jī)構(gòu)需要評(píng)估項(xiàng)目，并保證它們符合政策標(biāo)準(zhǔn)；財(cái)政部門負(fù)責(zé)評(píng)估財(cái)政成本和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；而法律和規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)會(huì)參與項(xiàng)目的計(jì)劃、土地征用和稅收設(shè)定；私人部門負(fù)責(zé)融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等等。在如此大而廣的組織之間進(jìn)行平衡、協(xié)調(diào)，對(duì)大多數(shù)政府尤其發(fā)展中國(guó)家而言是個(gè)挑戰(zhàn)。合作中很可能會(huì)產(chǎn)生矛盾，比如說(shuō)價(jià)格和補(bǔ)貼的決定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能認(rèn)為政府補(bǔ)貼可以彌補(bǔ)收益的不足而減少價(jià)格增長(zhǎng)，但財(cái)政部門可能認(rèn)為依照現(xiàn)有價(jià)格的收入，足夠支付成本而不批補(bǔ)助金。結(jié)果導(dǎo)致無(wú)法支付提供高質(zhì)量服務(wù)的成本。公共部門和私人部門之間也存在溝通協(xié)調(diào)問(wèn)題:由于沒(méi)有同一的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，使得私人部門需要同時(shí)跟項(xiàng)目中所涉及的各個(gè)政府部門進(jìn)行溝通，而且由于政府的強(qiáng)勢(shì)地位，就非?？赡艹霈F(xiàn)公、私部門之間的溝通效率低下。4.2.3缺少PPP項(xiàng)目需要的專業(yè)技能有些技能較為容易學(xué)習(xí)，但更重要的管理公、私部門之間復(fù)雜局勢(shì)的能力則不是一朝一夕之功，如考慮公私協(xié)作項(xiàng)目如何符合政府的服務(wù)目標(biāo)，以及項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配如何配合政府的整體理財(cái)策略等能力都是需要政府在長(zhǎng)期的項(xiàng)目管理過(guò)程中進(jìn)行積累的。4.2.4交易成本過(guò)高PPP項(xiàng)目的獨(dú)特性使得公共部門和私人部門參與PPP項(xiàng)目的成本都很高:對(duì)每一PPP項(xiàng)目都要單獨(dú)進(jìn)行科研、制定融資計(jì)劃、還款計(jì)劃、建設(shè)方案、運(yùn)營(yíng)方案等。一個(gè)有效減少成本的方法是，在完善相關(guān)法律、政策的同時(shí)，提供標(biāo)準(zhǔn)化的法律文件、操作手冊(cè)及流程和要求，這能有效的提高項(xiàng)目效率，去除政府多余工作、縮短審批時(shí)間，減少出現(xiàn)錯(cuò)誤的情況。同時(shí)私人部門也能參考以往的PPP項(xiàng)目情況，提高效率并保證質(zhì)量。此外，可能出現(xiàn)的尋租行進(jìn)一步提高了交易成本。4.2.5缺乏相關(guān)信息平臺(tái)投資者很可能不能及時(shí)、準(zhǔn)確的的了解某地欲進(jìn)PPP項(xiàng)目的相關(guān)情況，比如市場(chǎng)情況，風(fēng)險(xiǎn)情況等。這也在一定程度上限制PPP項(xiàng)目的發(fā)展。5改進(jìn)PPP模式在保障性住房運(yùn)作的對(duì)策5.1完善法律體系完善的法律體系是項(xiàng)目成功的基礎(chǔ)和前提。明確規(guī)定應(yīng)用PPP模式的保障性住房項(xiàng)目的設(shè)立程序、規(guī)范該類項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、制定合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，構(gòu)建有效的監(jiān)督、管理機(jī)制，以及對(duì)于出臺(tái)對(duì)可能出現(xiàn)爭(zhēng)議的解決方案等，這些措施能夠有效的保障各個(gè)參與方的合法權(quán)益，提高各方，尤其是私人參與者的積極性和信心，保障項(xiàng)目有序進(jìn)行。5.2國(guó)家層面PPP統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)設(shè)立國(guó)家層面的PPP項(xiàng)目統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)站在比政府更高的層次上，能夠有效的推動(dòng)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，彌補(bǔ)政府在處理PPP項(xiàng)目上的不足，在一定程度上避免PPP項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中上述問(wèn)題的發(fā)生。國(guó)家層面PPP統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)要具備一下功能:第一，進(jìn)行PPP模式頂層設(shè)計(jì)。確定我國(guó)應(yīng)用PPP模式提供公共產(chǎn)品的核心目標(biāo)，理清我國(guó)開(kāi)展PPP項(xiàng)目的思路，預(yù)先進(jìn)行自頂向下的全面統(tǒng)籌規(guī)劃；第二，為政府和私人部門提供技術(shù)支援。國(guó)家層面統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)可以依托“國(guó)家層面”的優(yōu)勢(shì)，選擇有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的咨詢、顧問(wèn)公司進(jìn)行合作，將需要專業(yè)知識(shí)的短期工作交給其處理，或者長(zhǎng)期聘請(qǐng)顧問(wèn)交流、指導(dǎo)。比如南非財(cái)政部公私協(xié)作統(tǒng)籌部門就自己處理多數(shù)技術(shù)工作，而由專業(yè)顧問(wèn)來(lái)負(fù)責(zé)短期合約；第三，制定并完善合同、規(guī)范。指導(dǎo)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行，負(fù)責(zé)整理和提供標(biāo)準(zhǔn)化的文件和流程，為投資者營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境；第四，搭建PPP項(xiàng)目信息平臺(tái)，吸引投資者，推廣PPP項(xiàng)目。在英國(guó)，其公私協(xié)作統(tǒng)籌部門(PartnershipUK)己經(jīng)發(fā)展成為知名品牌，它發(fā)布的資料的可信度和價(jià)值度己經(jīng)得到投資者的廣泛認(rèn)可。其為基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目吸引了500億英鎊的私營(yíng)投資，可見(jiàn)國(guó)家層面的PPP統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)能夠更有效的傳達(dá)信息，推廣和發(fā)展PPP項(xiàng)目；第五，監(jiān)督政府職能的完成，預(yù)防權(quán)利尋租行為的發(fā)生。國(guó)家層面的PPP模式統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目需要引導(dǎo)政府和市場(chǎng)共同實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品高效率、高質(zhì)量的供給。5.3中間組織將一個(gè)非盈利性質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)融入政府和私人部門之間，在政府和私人部門之間游走，負(fù)責(zé)某些政府不應(yīng)該插手或者失靈的領(lǐng)域，使得PPP模式在溝通交流和協(xié)調(diào)合作方面的效率更進(jìn)了一步。中間組織承擔(dān)如下職能:第一，溝通和協(xié)調(diào)。中間組織的非盈利性及第三方身份保障其能夠以較為平等的身份與政府和私人部們雙方展開(kāi)對(duì)話，提升溝通效率。第二，尋找專業(yè)合作伙伴。PPP模式中是由政府進(jìn)行合作對(duì)象的選擇，但是政府可能完全不了解相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展情況，這不是政府的優(yōu)勢(shì)所在，此外“政府再造”使得政府不會(huì)在伙伴選擇方面投入太多的成本，這就為PPP項(xiàng)目的實(shí)施買下了隱患；第三，主導(dǎo)分工和交易。中間組織將本由政府負(fù)責(zé)的這部分職責(zé)承擔(dān)過(guò)來(lái)，其非盈利性質(zhì)很大程度上避免了可能出現(xiàn)的權(quán)利尋租行為。5.4政府角色再造在改進(jìn)后的PPP模式中，政府把上一節(jié)中提到的職責(zé)進(jìn)行分類，將自己不擅長(zhǎng)的，不適合擔(dān)負(fù)的職能進(jìn)行讓渡，將自己工作的中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)督以及公共服務(wù)上來(lái)，完成與其他非政府組織、企業(yè)之間職能的重組。國(guó)家層面統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)和中間組織的添加較好的預(yù)防了PPP模式在我國(guó)應(yīng)用時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)的一些問(wèn)題。6總結(jié)在我國(guó)由于受到國(guó)情的影響，對(duì)保障性住房