關(guān)于改革我國中央與地方稅權(quán)劃分制度的思考

關(guān)于改革我國中央與地方稅權(quán)劃分制度的思考

內(nèi)容摘要：1994年稅制改革確立了新的中央與地方稅收權(quán)限劃分模式，對理順中央與地方政府間的分配關(guān)系起到了積極的作用，但現(xiàn)行的稅權(quán)劃分方式還存在一些問題。完善中央與地方政府間的稅權(quán)劃分關(guān)系，對進(jìn)一步改革分稅制財(cái)政體制，處理好各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系有著重要的意義。

關(guān)鍵詞：分稅制，稅權(quán)，稅權(quán)劃分

一、我國中央與地方稅權(quán)劃分制度存在的問題

1994年，我國進(jìn)行了建國以來最大的一次稅制改革，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將現(xiàn)有稅種劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，建立了中央與地方兩套稅收管理體系，分設(shè)了中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行相應(yīng)稅種的征管。實(shí)踐證明，現(xiàn)行的中央與地方稅權(quán)劃分制度對于實(shí)現(xiàn)稅法的統(tǒng)一，規(guī)范中央政府與地方政府的財(cái)政分配關(guān)系，增加中央財(cái)政收入，增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力都起到了積極的作用，但在運(yùn)行過程也暴露出許多亟待解決的問題。

(一)中央與地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不對稱我國并未制定有關(guān)科學(xué)劃分中央與地方事權(quán)的專門法律，而只是在憲法中籠統(tǒng)規(guī)定了中央政府的職能和事權(quán)；二者職能的劃分也并不是以分工式為主，而是以總量分割式為主，除外交、國防等少數(shù)專屬中央的權(quán)限外，法律賦予中央與地方政府的權(quán)限幾乎是一致、對等的。《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》雖然對縣級(jí)以上地方政府的職權(quán)作了統(tǒng)一規(guī)定，但難以讓人準(zhǔn)確了解地方各級(jí)政府之間的權(quán)限劃分，從而不可避免地導(dǎo)致了中央政府與地方政府之間以及地方各級(jí)政府之間職責(zé)權(quán)限模糊不清、重疊多變。

2.事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合、以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級(jí)政府財(cái)權(quán)的劃分方式比較抽象。何為全國事務(wù)、何為地方性事務(wù)至今也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。1994年的分稅制改革雖然也提出事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，但只著眼于分稅，而在事權(quán)的界定和稅權(quán)的劃分方面并未采取任何有效措施。各級(jí)政府不是根據(jù)事權(quán)的大小劃分財(cái)權(quán)，而是簡單地把稅收按比例加以劃撥。有關(guān)部門在制訂分稅制方案時(shí)，對稅收的核定、上撥、下劃都進(jìn)行了周密的考慮，但卻沒有提到事權(quán)，事權(quán)與財(cái)權(quán)在劃分中存在脫節(jié)現(xiàn)象。最明顯的表現(xiàn)是，各級(jí)地方政府不僅要貫徹落實(shí)中央的方針政策，還要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，維護(hù)社會(huì)治安，提供教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等公共產(chǎn)品和服務(wù)。

3.在目前的分稅制中，為保證中央財(cái)政收入，中央稅所占的比重大，而地方稅所占的比重小，但在具體事務(wù)的執(zhí)行過程中，上一級(jí)政府又往往把財(cái)權(quán)向上集中，把事權(quán)下放，造成地方政府事權(quán)大于財(cái)權(quán)，財(cái)政支出大于收入，財(cái)政大都極為困難。許多地方政府為彌補(bǔ)財(cái)源的不足，采取征收各種名目繁多的收費(fèi)、攤派、罰款的做法，不僅損害了企業(yè)和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而且嚴(yán)重侵蝕了稅基，削弱了稅收作為地方政府財(cái)政收入主要來源的地位，形成了以費(fèi)擠稅、費(fèi)大于稅的局面，從而擾亂了國民收入的正常秩序，嚴(yán)重?fù)p害了地方政府的形象。

(二)稅收立法權(quán)劃分存在問題我國的稅權(quán)劃分沒有統(tǒng)一的法律依據(jù)和穩(wěn)定的原則，稅收立法權(quán)在權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間、中央和地方之間頻繁變動(dòng)。即使在權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，也存在稅收立法權(quán)在不同層次的立法主體之間劃分不夠明確清晰，劃分內(nèi)容不盡合理、規(guī)范的情況。特別是由于沒有一部統(tǒng)一的法律對稅收立法權(quán)問題作出系統(tǒng)、明確的規(guī)定，導(dǎo)致不同部門制定的稅收法律法規(guī)相互矛盾，彼此沖突，影響了稅法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

2.稅收立法層次性低，權(quán)威性不高。在我國現(xiàn)行的稅法體系中，除《個(gè)人所得稅法》、《稅收征管法》、《外商投資企業(yè)及外國企業(yè)所得稅法》三部稅法是由全國人大及其常委會(huì)制定的以外，大部分稅收法律是由行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)和部門規(guī)章。行政機(jī)關(guān)在稅收立法中處于主導(dǎo)地位，立法機(jī)關(guān)的稅收立法權(quán)被虛置和弱化，不符合稅收法定主義，稅法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性被降低。稅務(wù)機(jī)關(guān)對稅收法律和稅收行政法規(guī)所作的擴(kuò)大或縮小的解釋，實(shí)際上也變相分割了稅收立法權(quán)。

3.稅收立法權(quán)高度集中于中央，不利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。目前，幾乎所有地方稅種的稅法、條例、實(shí)施細(xì)則都是由中央政府制定，只把宴席稅和屠宰稅的某些稅權(quán)(如是否征收以及征收額度)下劃由地方?jīng)Q定，地方稅的其他稅權(quán)(如稅收優(yōu)惠政策和減免政策)也完全集中于中央。過度集中的稅權(quán)管理模式使得地方政府沒有相應(yīng)的地方稅的立法權(quán)和開征權(quán)，不能根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)及時(shí)開辟新的稅源，使許多潛在的稅收收入流失。此外，由于我國地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，加之地方資源各有特色，中央立法開征的某些稅種，在有些地方未必有相應(yīng)的稅源，或稅源太小而難以開征。這種情況不利于地方因地制宜地調(diào)控配置區(qū)域性資源，影響了地方政府組織收入的積極性，阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不利于地方稅收體系的發(fā)展和完善。

(三)稅收執(zhí)法權(quán)劃分存在問題稅收立法不完善，沒有明確規(guī)定有關(guān)部門在稅收執(zhí)法中應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和義務(wù)，稅法與其他相關(guān)法律之間在許多方面不協(xié)調(diào)，如對稅務(wù)行政處罰、判處罰金、偷稅的認(rèn)定等問題，不同法律法規(guī)的規(guī)定和解釋并不一致，致使稅收執(zhí)法無所適從。

2.國稅、地稅、財(cái)政、海關(guān)等多頭管稅，致使我國稅收行政執(zhí)法權(quán)分散。根據(jù)分稅制的規(guī)定，有時(shí)同一納稅人同一稅種的稅款要向兩個(gè)稅務(wù)系統(tǒng)分別繳納。這種稅收行政執(zhí)法權(quán)的轉(zhuǎn)移和交叉，不僅違背了分稅制的基本原則，而且容易導(dǎo)致中央與地方的權(quán)限和利益沖突，損害了稅法的權(quán)威和國家的整體利益。

3.設(shè)立國稅和地稅兩套機(jī)構(gòu)，引發(fā)稅源交叉、重復(fù)管理、增大稅收成本等問題。1994年分稅制改革后，為適應(yīng)中央與地方事權(quán)與稅權(quán)的劃分，借鑒國際上稅收分別征管的做法，我國設(shè)置了中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管中央稅收與地方稅收。實(shí)踐證明，國地稅的分別征管，適應(yīng)了分稅制財(cái)政體制，對確保中央收入優(yōu)先完成、加強(qiáng)稅收征管、堵塞收入流失漏洞起到了應(yīng)有的作用。但在實(shí)際運(yùn)行中也出現(xiàn)了一些需要解決的問題，如加大了稅收征管成本、國稅與地稅征管分工難以合理、矛盾多并且協(xié)調(diào)難度大等。

(四)中央與地方稅稅種劃分不合理，缺乏規(guī)范性和科學(xué)性我國現(xiàn)行中央與地方稅的稅種劃分混亂，交叉重復(fù)，存在同時(shí)按企業(yè)、行業(yè)、部門、課稅對象等多種標(biāo)準(zhǔn)，難以具體界定。共享稅過多，幾乎涉及所有主要稅種。如從形式上看，僅增值稅、資源稅、證券交易印花稅為共享稅，但實(shí)際上企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、營業(yè)稅、城建稅也具有明顯的共享稅性質(zhì)。如營業(yè)稅屬于地方稅種，但鐵路部門、各銀行總行、保險(xiǎn)公司集中繳納的營業(yè)稅則劃為中央收入；個(gè)人所得稅也被列入地方稅種，但個(gè)人儲(chǔ)蓄存款利息所得稅卻被劃為中央收入。各種共享稅在稅收總額的比重已經(jīng)超過80%，比重過大，涉及的稅種過多，影響了中央稅和地方稅體系的健全。

2.按稅種劃分收入不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。地方政府為獲得稅收返還并參與增量分成，往往只追求利潤大、納稅多的高附加值產(chǎn)品或投資項(xiàng)目，使調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。而對于那些資本、技術(shù)密集程度高，對國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有突出作用的產(chǎn)業(yè)，如高新技術(shù)企業(yè)和高風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)，則往往由于需要大量的投資和存在普遍的風(fēng)險(xiǎn)性，而得不到地方政府足夠的投資和政策支持。

3.根據(jù)現(xiàn)行分稅制政策，那些收入來源穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力大的稅種，都被列為中央稅或中央與地方共享稅，而地方稅大多稅基狹窄，收入不穩(wěn)，征管難度大，征收成本高，數(shù)量雖然不少(地方稅有16個(gè)，占現(xiàn)有全部稅種總數(shù)的70%)，但大多是小稅種。一些稅種雖然名義上是地方稅，但實(shí)際上是中央與地方共享稅，如營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、資源稅等，地方稅缺乏具有稅額高、規(guī)模大、來源穩(wěn)定的主體稅種，難以保證地方財(cái)政收入。

二、稅權(quán)模式的國際比較

(一)以美國為代表的稅權(quán)分散模式

美國的稅收分為聯(lián)邦稅、州稅和地方稅。聯(lián)邦稅以個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅和公司所得稅為主；州稅以銷售稅(營業(yè)稅)、州政府的公司所得稅、消費(fèi)稅為主；地方稅以財(cái)產(chǎn)稅和地方政府的銷售稅與個(gè)人所得稅為主，各成體系，主要稅源分享征收。聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府分別行使各自的稅收立法權(quán)、司法權(quán)和執(zhí)行權(quán)，各有自己的稅收管理機(jī)構(gòu)。

(二)以法國為代表的高度集權(quán)模式

法國的稅收分為中央稅與地方稅，稅源好的稅種大都劃為中央稅，列為地方稅主要是一些次要、零星的稅種。法國的稅收立法權(quán)和行政權(quán)主要集中在中央，無論是中央稅與地方稅，稅收法律制度和主要政策都由中央政府統(tǒng)一制定，地方只有一定的機(jī)動(dòng)權(quán)，如制定和調(diào)整地方稅率以及優(yōu)惠政策。

(三)以日本為代表的適度分權(quán)模式

日本的稅收分為國稅、都道府縣稅、市町村稅，其中國稅收入占全部收入的三分之二以上。在稅收管理體制中，以中央集權(quán)為主，稅收立法權(quán)歸于國會(huì)，地方有獨(dú)立管理地方稅種的權(quán)力，但要受國家制定的“地方稅法”的限制。由于大部分稅收劃歸中央，地方只有少量稅收，但大部分的事業(yè)由地方興辦，為彌補(bǔ)地方財(cái)政的不足，日本采取了國家下?lián)芏惪?、國家讓與稅和國庫支出金等方式。

三、調(diào)整中央與地方稅權(quán)劃分的建議

(一)按照事權(quán)劃分財(cái)權(quán)，規(guī)范政府的職能范圍和支出范圍以法律的形式詳細(xì)規(guī)定中央與地方各自事權(quán)和支出范圍，并保持長期穩(wěn)定，使各級(jí)政府在法律的框架內(nèi)行使其職責(zé)，避免和減少彼此之間的利益沖突。凡涉及宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整、具有全國性重大影響的事務(wù)，如國防、外交、環(huán)境保護(hù)、文化衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大災(zāi)害救治等由中央政府負(fù)責(zé)，地方政府主要負(fù)責(zé)本地區(qū)的社會(huì)治安、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

2.在具體操作時(shí)，可考慮根據(jù)各級(jí)政府的支出基數(shù)確定稅收規(guī)模，根據(jù)收入規(guī)模劃分稅種。在劃分稅種時(shí)不僅要考慮各稅種的性質(zhì)和特點(diǎn)，還要考慮各稅種的的收入總量是否達(dá)到確定的收入規(guī)模。各級(jí)政府的實(shí)際收入如果超過了收入規(guī)模，超過的部分可以自主支配，用于發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)；如果實(shí)際收入達(dá)不到收入規(guī)模的地方，由中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付給予彌補(bǔ)，保證經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。

(二)堅(jiān)持依法治稅，實(shí)行分權(quán)與集權(quán)相結(jié)合的稅權(quán)劃分模式盡快制定符合我國國情的《稅收基本法》，在保證全國政令和稅收政策統(tǒng)一的前提下，對地方稅收立法權(quán)的范圍和行使方式、程序作出明確規(guī)定。對地方稅中關(guān)系國家宏觀調(diào)控和公眾切身利益的稅種，可考慮中央只負(fù)責(zé)制定稅收基本法，而將部分政策調(diào)整權(quán)下放地方。

2.對那些全國統(tǒng)一開征，但對國家宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小、對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響較大的地方稅，如個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，中央只負(fù)責(zé)制定基本法律，由地方政府根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，在規(guī)定范圍內(nèi)確定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，如確定稅目稅率的調(diào)整范圍、稅收減免的調(diào)整范圍、具體實(shí)施辦法、稅目稅率調(diào)整、稅收減免等。

3.對那些影響僅限于某一地區(qū)，稅源零星分散、納稅環(huán)節(jié)不易掌握、征收成本高、地區(qū)差異大的稅種，如印花稅、契稅、車船使用稅等，可考慮將其立法權(quán)、法規(guī)解釋權(quán)、征收管理權(quán)完全下放地方，由地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法，報(bào)全國人大及其常委會(huì)備案。

(三)合理劃分稅種，建立稅種設(shè)置科學(xué)、稅源穩(wěn)定、適合地方特點(diǎn)的地方稅體系

稅種的劃分應(yīng)考慮以下原則：一是收益原則，即根據(jù)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的區(qū)域性和收益范圍確定稅種性質(zhì)，做到誰提供、誰得益，從而調(diào)動(dòng)各級(jí)政府開辟稅源、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性；二是規(guī)模原則，即在劃分稅種時(shí)應(yīng)考慮保證各級(jí)財(cái)政獨(dú)立運(yùn)作的要求，使中央與地方稅收體系形成一定規(guī)模，有支撐各級(jí)財(cái)政的主體稅種；三是便利原則，即稅種的劃分既要考慮征收的難度，又要力求劃分標(biāo)準(zhǔn)簡明，使得中央稅與地方稅界限明確，盡量保持稅種的獨(dú)立性，減少共享稅。根據(jù)以上原則，可考慮在穩(wěn)定現(xiàn)行中央與地方財(cái)政分配格局基本不變的前提下，增加地方稅收的主體稅種，建立以財(cái)產(chǎn)稅為主的地方稅體系。從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，地方稅體系大都以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種，這是由于財(cái)產(chǎn)稅的稅基比較穩(wěn)定，不容易偷逃稅，而且開征財(cái)產(chǎn)稅可以通過調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)所有者由于財(cái)產(chǎn)規(guī)模、數(shù)量等因素而獲得的某些級(jí)差收益，縮小貧富差距，有利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。從我國的具體國情出發(fā)，可考慮在適當(dāng)?shù)臈l件下，調(diào)整現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅等稅種，擇機(jī)開征遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅、物業(yè)稅、環(huán)境保護(hù)稅、社會(huì)保障稅等新稅種，建立新的財(cái)產(chǎn)稅體系。以稅收手段鼓勵(lì)地方政府優(yōu)化本地的投資環(huán)境，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，擴(kuò)大稅基，在確保中央財(cái)政主導(dǎo)地位的前提下，保證地方政府獲得充足穩(wěn)定的收入。

(四)加強(qiáng)各稅收征管部門，特別是國稅與地稅的溝通聯(lián)系，努力提高稅收征管效率完善稅收征管制度，在現(xiàn)行征管法對國稅與地稅在稅收征管中的管轄權(quán)、管轄范圍等重大問題作出明確規(guī)定，并詳細(xì)規(guī)定某些具體環(huán)節(jié)，使各稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收征管中有法可依、合理分工、各負(fù)其