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關(guān)于改革我國(guó)中央與地方稅權(quán)劃分制度的思考
內(nèi)容摘要:1994年稅制改革確立了新的中央與地方稅收權(quán)限劃分模式,對(duì)理順中央與地方政府間的分配關(guān)系起到了積極的作用,但現(xiàn)行的稅權(quán)劃分方式還存在一些問(wèn)題。完善中央與地方政府間的稅權(quán)劃分關(guān)系,對(duì)進(jìn)一步改革分稅制財(cái)政體制,處理好各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系有著重要的意義。
關(guān)鍵詞:分稅制,稅權(quán),稅權(quán)劃分
一、我國(guó)中央與地方稅權(quán)劃分制度存在的問(wèn)題
1994年,我國(guó)進(jìn)行了建國(guó)以來(lái)最大的一次稅制改革,根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則,將現(xiàn)有稅種劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅,建立了中央與地方兩套稅收管理體系,分設(shè)了中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行相應(yīng)稅種的征管。實(shí)踐證明,現(xiàn)行的中央與地方稅權(quán)劃分制度對(duì)于實(shí)現(xiàn)稅法的統(tǒng)一,規(guī)范中央政府與地方政府的財(cái)政分配關(guān)系,增加中央財(cái)政收入,增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力都起到了積極的作用,但在運(yùn)行過(guò)程也暴露出許多亟待解決的問(wèn)題。
(一)中央與地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不對(duì)稱(chēng)我國(guó)并未制定有關(guān)科學(xué)劃分中央與地方事權(quán)的專(zhuān)門(mén)法律,而只是在憲法中籠統(tǒng)規(guī)定了中央政府的職能和事權(quán);二者職能的劃分也并不是以分工式為主,而是以總量分割式為主,除外交、國(guó)防等少數(shù)專(zhuān)屬中央的權(quán)限外,法律賦予中央與地方政府的權(quán)限幾乎是一致、對(duì)等的?!兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》雖然對(duì)縣級(jí)以上地方政府的職權(quán)作了統(tǒng)一規(guī)定,但難以讓人準(zhǔn)確了解地方各級(jí)政府之間的權(quán)限劃分,從而不可避免地導(dǎo)致了中央政府與地方政府之間以及地方各級(jí)政府之間職責(zé)權(quán)限模糊不清、重疊多變。
2.事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合、以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級(jí)政府財(cái)權(quán)的劃分方式比較抽象。何為全國(guó)事務(wù)、何為地方性事務(wù)至今也沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)。1994年的分稅制改革雖然也提出事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則,但只著眼于分稅,而在事權(quán)的界定和稅權(quán)的劃分方面并未采取任何有效措施。各級(jí)政府不是根據(jù)事權(quán)的大小劃分財(cái)權(quán),而是簡(jiǎn)單地把稅收按比例加以劃撥。有關(guān)部門(mén)在制訂分稅制方案時(shí),對(duì)稅收的核定、上撥、下劃都進(jìn)行了周密的考慮,但卻沒(méi)有提到事權(quán),事權(quán)與財(cái)權(quán)在劃分中存在脫節(jié)現(xiàn)象。最明顯的表現(xiàn)是,各級(jí)地方政府不僅要貫徹落實(shí)中央的方針政策,還要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),維護(hù)社會(huì)治安,提供教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等公共產(chǎn)品和服務(wù)。
3.在目前的分稅制中,為保證中央財(cái)政收入,中央稅所占的比重大,而地方稅所占的比重小,但在具體事務(wù)的執(zhí)行過(guò)程中,上一級(jí)政府又往往把財(cái)權(quán)向上集中,把事權(quán)下放,造成地方政府事權(quán)大于財(cái)權(quán),財(cái)政支出大于收入,財(cái)政大都極為困難。許多地方政府為彌補(bǔ)財(cái)源的不足,采取征收各種名目繁多的收費(fèi)、攤派、罰款的做法,不僅損害了企業(yè)和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,而且嚴(yán)重侵蝕了稅基,削弱了稅收作為地方政府財(cái)政收入主要來(lái)源的地位,形成了以費(fèi)擠稅、費(fèi)大于稅的局面,從而擾亂了國(guó)民收入的正常秩序,嚴(yán)重?fù)p害了地方政府的形象。
(二)稅收立法權(quán)劃分存在問(wèn)題我國(guó)的稅權(quán)劃分沒(méi)有統(tǒng)一的法律依據(jù)和穩(wěn)定的原則,稅收立法權(quán)在權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間、中央和地方之間頻繁變動(dòng)。即使在權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部,也存在稅收立法權(quán)在不同層次的立法主體之間劃分不夠明確清晰,劃分內(nèi)容不盡合理、規(guī)范的情況。特別是由于沒(méi)有一部統(tǒng)一的法律對(duì)稅收立法權(quán)問(wèn)題作出系統(tǒng)、明確的規(guī)定,導(dǎo)致不同部門(mén)制定的稅收法律法規(guī)相互矛盾,彼此沖突,影響了稅法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
2.稅收立法層次性低,權(quán)威性不高。在我國(guó)現(xiàn)行的稅法體系中,除《個(gè)人所得稅法》、《稅收征管法》、《外商投資企業(yè)及外國(guó)企業(yè)所得稅法》三部稅法是由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的以外,大部分稅收法律是由行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。行政機(jī)關(guān)在稅收立法中處于主導(dǎo)地位,立法機(jī)關(guān)的稅收立法權(quán)被虛置和弱化,不符合稅收法定主義,稅法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性被降低。稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅收法律和稅收行政法規(guī)所作的擴(kuò)大或縮小的解釋?zhuān)瑢?shí)際上也變相分割了稅收立法權(quán)。
3.稅收立法權(quán)高度集中于中央,不利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。目前,幾乎所有地方稅種的稅法、條例、實(shí)施細(xì)則都是由中央政府制定,只把宴席稅和屠宰稅的某些稅權(quán)(如是否征收以及征收額度)下劃由地方?jīng)Q定,地方稅的其他稅權(quán)(如稅收優(yōu)惠政策和減免政策)也完全集中于中央。過(guò)度集中的稅權(quán)管理模式使得地方政府沒(méi)有相應(yīng)的地方稅的立法權(quán)和開(kāi)征權(quán),不能根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)及時(shí)開(kāi)辟新的稅源,使許多潛在的稅收收入流失。此外,由于我國(guó)地域遼闊,經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,加之地方資源各有特色,中央立法開(kāi)征的某些稅種,在有些地方未必有相應(yīng)的稅源,或稅源太小而難以開(kāi)征。這種情況不利于地方因地制宜地調(diào)控配置區(qū)域性資源,影響了地方政府組織收入的積極性,阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也不利于地方稅收體系的發(fā)展和完善。
(三)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)劃分存在問(wèn)題稅收立法不完善,沒(méi)有明確規(guī)定有關(guān)部門(mén)在稅收?qǐng)?zhí)法中應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和義務(wù),稅法與其他相關(guān)法律之間在許多方面不協(xié)調(diào),如對(duì)稅務(wù)行政處罰、判處罰金、偷稅的認(rèn)定等問(wèn)題,不同法律法規(guī)的規(guī)定和解釋并不一致,致使稅收?qǐng)?zhí)法無(wú)所適從。
2.國(guó)稅、地稅、財(cái)政、海關(guān)等多頭管稅,致使我國(guó)稅收行政執(zhí)法權(quán)分散。根據(jù)分稅制的規(guī)定,有時(shí)同一納稅人同一稅種的稅款要向兩個(gè)稅務(wù)系統(tǒng)分別繳納。這種稅收行政執(zhí)法權(quán)的轉(zhuǎn)移和交叉,不僅違背了分稅制的基本原則,而且容易導(dǎo)致中央與地方的權(quán)限和利益沖突,損害了稅法的權(quán)威和國(guó)家的整體利益。
3.設(shè)立國(guó)稅和地稅兩套機(jī)構(gòu),引發(fā)稅源交叉、重復(fù)管理、增大稅收成本等問(wèn)題。1994年分稅制改革后,為適應(yīng)中央與地方事權(quán)與稅權(quán)的劃分,借鑒國(guó)際上稅收分別征管的做法,我國(guó)設(shè)置了中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管中央稅收與地方稅收。實(shí)踐證明,國(guó)地稅的分別征管,適應(yīng)了分稅制財(cái)政體制,對(duì)確保中央收入優(yōu)先完成、加強(qiáng)稅收征管、堵塞收入流失漏洞起到了應(yīng)有的作用。但在實(shí)際運(yùn)行中也出現(xiàn)了一些需要解決的問(wèn)題,如加大了稅收征管成本、國(guó)稅與地稅征管分工難以合理、矛盾多并且協(xié)調(diào)難度大等。
(四)中央與地方稅稅種劃分不合理,缺乏規(guī)范性和科學(xué)性我國(guó)現(xiàn)行中央與地方稅的稅種劃分混亂,交叉重復(fù),存在同時(shí)按企業(yè)、行業(yè)、部門(mén)、課稅對(duì)象等多種標(biāo)準(zhǔn),難以具體界定。共享稅過(guò)多,幾乎涉及所有主要稅種。如從形式上看,僅增值稅、資源稅、證券交易印花稅為共享稅,但實(shí)際上企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、營(yíng)業(yè)稅、城建稅也具有明顯的共享稅性質(zhì)。如營(yíng)業(yè)稅屬于地方稅種,但鐵路部門(mén)、各銀行總行、保險(xiǎn)公司集中繳納的營(yíng)業(yè)稅則劃為中央收入;個(gè)人所得稅也被列入地方稅種,但個(gè)人儲(chǔ)蓄存款利息所得稅卻被劃為中央收入。各種共享稅在稅收總額的比重已經(jīng)超過(guò)80%,比重過(guò)大,涉及的稅種過(guò)多,影響了中央稅和地方稅體系的健全。
2.按稅種劃分收入不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。地方政府為獲得稅收返還并參與增量分成,往往只追求利潤(rùn)大、納稅多的高附加值產(chǎn)品或投資項(xiàng)目,使調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。而對(duì)于那些資本、技術(shù)密集程度高,對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有突出作用的產(chǎn)業(yè),如高新技術(shù)企業(yè)和高風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè),則往往由于需要大量的投資和存在普遍的風(fēng)險(xiǎn)性,而得不到地方政府足夠的投資和政策支持。
3.根據(jù)現(xiàn)行分稅制政策,那些收入來(lái)源穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力大的稅種,都被列為中央稅或中央與地方共享稅,而地方稅大多稅基狹窄,收入不穩(wěn),征管難度大,征收成本高,數(shù)量雖然不少(地方稅有16個(gè),占現(xiàn)有全部稅種總數(shù)的70%),但大多是小稅種。一些稅種雖然名義上是地方稅,但實(shí)際上是中央與地方共享稅,如營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、資源稅等,地方稅缺乏具有稅額高、規(guī)模大、來(lái)源穩(wěn)定的主體稅種,難以保證地方財(cái)政收入。
二、稅權(quán)模式的國(guó)際比較
(一)以美國(guó)為代表的稅權(quán)分散模式
美國(guó)的稅收分為聯(lián)邦稅、州稅和地方稅。聯(lián)邦稅以個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅和公司所得稅為主;州稅以銷(xiāo)售稅(營(yíng)業(yè)稅)、州政府的公司所得稅、消費(fèi)稅為主;地方稅以財(cái)產(chǎn)稅和地方政府的銷(xiāo)售稅與個(gè)人所得稅為主,各成體系,主要稅源分享征收。聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府分別行使各自的稅收立法權(quán)、司法權(quán)和執(zhí)行權(quán),各有自己的稅收管理機(jī)構(gòu)。
(二)以法國(guó)為代表的高度集權(quán)模式
法國(guó)的稅收分為中央稅與地方稅,稅源好的稅種大都劃為中央稅,列為地方稅主要是一些次要、零星的稅種。法國(guó)的稅收立法權(quán)和行政權(quán)主要集中在中央,無(wú)論是中央稅與地方稅,稅收法律制度和主要政策都由中央政府統(tǒng)一制定,地方只有一定的機(jī)動(dòng)權(quán),如制定和調(diào)整地方稅率以及優(yōu)惠政策。
(三)以日本為代表的適度分權(quán)模式
日本的稅收分為國(guó)稅、都道府縣稅、市町村稅,其中國(guó)稅收入占全部收入的三分之二以上。在稅收管理體制中,以中央集權(quán)為主,稅收立法權(quán)歸于國(guó)會(huì),地方有獨(dú)立管理地方稅種的權(quán)力,但要受?chē)?guó)家制定的“地方稅法”的限制。由于大部分稅收劃歸中央,地方只有少量稅收,但大部分的事業(yè)由地方興辦,為彌補(bǔ)地方財(cái)政的不足,日本采取了國(guó)家下?lián)芏惪睢?guó)家讓與稅和國(guó)庫(kù)支出金等方式。
三、調(diào)整中央與地方稅權(quán)劃分的建議
(一)按照事權(quán)劃分財(cái)權(quán),規(guī)范政府的職能范圍和支出范圍以法律的形式詳細(xì)規(guī)定中央與地方各自事權(quán)和支出范圍,并保持長(zhǎng)期穩(wěn)定,使各級(jí)政府在法律的框架內(nèi)行使其職責(zé),避免和減少彼此之間的利益沖突。凡涉及宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整、具有全國(guó)性重大影響的事務(wù),如國(guó)防、外交、環(huán)境保護(hù)、文化衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大災(zāi)害救治等由中央政府負(fù)責(zé),地方政府主要負(fù)責(zé)本地區(qū)的社會(huì)治安、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。
2.在具體操作時(shí),可考慮根據(jù)各級(jí)政府的支出基數(shù)確定稅收規(guī)模,根據(jù)收入規(guī)模劃分稅種。在劃分稅種時(shí)不僅要考慮各稅種的性質(zhì)和特點(diǎn),還要考慮各稅種的的收入總量是否達(dá)到確定的收入規(guī)模。各級(jí)政府的實(shí)際收入如果超過(guò)了收入規(guī)模,超過(guò)的部分可以自主支配,用于發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè);如果實(shí)際收入達(dá)不到收入規(guī)模的地方,由中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付給予彌補(bǔ),保證經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。
(二)堅(jiān)持依法治稅,實(shí)行分權(quán)與集權(quán)相結(jié)合的稅權(quán)劃分模式盡快制定符合我國(guó)國(guó)情的《稅收基本法》,在保證全國(guó)政令和稅收政策統(tǒng)一的前提下,對(duì)地方稅收立法權(quán)的范圍和行使方式、程序作出明確規(guī)定。對(duì)地方稅中關(guān)系國(guó)家宏觀調(diào)控和公眾切身利益的稅種,可考慮中央只負(fù)責(zé)制定稅收基本法,而將部分政策調(diào)整權(quán)下放地方。
2.對(duì)那些全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征,但對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小、對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響較大的地方稅,如個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅,中央只負(fù)責(zé)制定基本法律,由地方政府根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況,在規(guī)定范圍內(nèi)確定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),如確定稅目稅率的調(diào)整范圍、稅收減免的調(diào)整范圍、具體實(shí)施辦法、稅目稅率調(diào)整、稅收減免等。
3.對(duì)那些影響僅限于某一地區(qū),稅源零星分散、納稅環(huán)節(jié)不易掌握、征收成本高、地區(qū)差異大的稅種,如印花稅、契稅、車(chē)船使用稅等,可考慮將其立法權(quán)、法規(guī)解釋權(quán)、征收管理權(quán)完全下放地方,由地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法,報(bào)全國(guó)人大及其常委會(huì)備案。
(三)合理劃分稅種,建立稅種設(shè)置科學(xué)、稅源穩(wěn)定、適合地方特點(diǎn)的地方稅體系
稅種的劃分應(yīng)考慮以下原則:一是收益原則,即根據(jù)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的區(qū)域性和收益范圍確定稅種性質(zhì),做到誰(shuí)提供、誰(shuí)得益,從而調(diào)動(dòng)各級(jí)政府開(kāi)辟稅源、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性;二是規(guī)模原則,即在劃分稅種時(shí)應(yīng)考慮保證各級(jí)財(cái)政獨(dú)立運(yùn)作的要求,使中央與地方稅收體系形成一定規(guī)模,有支撐各級(jí)財(cái)政的主體稅種;三是便利原則,即稅種的劃分既要考慮征收的難度,又要力求劃分標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)明,使得中央稅與地方稅界限明確,盡量保持稅種的獨(dú)立性,減少共享稅。根據(jù)以上原則,可考慮在穩(wěn)定現(xiàn)行中央與地方財(cái)政分配格局基本不變的前提下,增加地方稅收的主體稅種,建立以財(cái)產(chǎn)稅為主的地方稅體系。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看,地方稅體系大都以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種,這是由于財(cái)產(chǎn)稅的稅基比較穩(wěn)定,不容易偷逃稅,而且開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅可以通過(guò)調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)所有者由于財(cái)產(chǎn)規(guī)模、數(shù)量等因素而獲得的某些級(jí)差收益,縮小貧富差距,有利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。從我國(guó)的具體國(guó)情出發(fā),可考慮在適當(dāng)?shù)臈l件下,調(diào)整現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車(chē)船使用稅等稅種,擇機(jī)開(kāi)征遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅、物業(yè)稅、環(huán)境保護(hù)稅、社會(huì)保障稅等新稅種,建立新的財(cái)產(chǎn)稅體系。以稅收手段鼓勵(lì)地方政府優(yōu)化本地的投資環(huán)境,搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù),擴(kuò)大稅基,在確保中央財(cái)政主導(dǎo)地位的前提下,保證地方政府獲得充足穩(wěn)定的收入。
(四)加強(qiáng)各稅收征管部門(mén),特別是國(guó)稅與地稅的溝通聯(lián)系,努力提高稅收征管效率完善稅收征管制度,在現(xiàn)行征管法對(duì)國(guó)稅與地稅在稅收征管中的管轄權(quán)、管轄范圍等重大問(wèn)題作出明確規(guī)定,并詳細(xì)規(guī)定某些具體環(huán)節(jié),使各稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收征管中有法可依、合理分工、各負(fù)其
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