公共行政學行政生態(tài)與行政發(fā)展

公共行政學行政生態(tài)與行政發(fā)展第1頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日行政環(huán)境的構(gòu)成行政環(huán)境理論行政改革的動因行政改革的目標行政改革的模式本章重點問題

2第2頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日10.1行政環(huán)境10.1.1行政環(huán)境概述行政環(huán)境的概念行政環(huán)境是指與行政系統(tǒng)有著直接或間接聯(lián)系的以及對行政系統(tǒng)有著直接或間接影響的各種客觀因素的總和。行政環(huán)境指的是對行政系統(tǒng)產(chǎn)生各種影響的環(huán)境要素的總和行政環(huán)境與行政系統(tǒng)之間的聯(lián)系具有多樣性行政環(huán)境的具體性和差異3第3頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日10.1行政環(huán)境10.1.1行政環(huán)境概述行政環(huán)境的類型從規(guī)模和層次的角度，可以把行政環(huán)境分為宏觀、中觀和微觀三類。從管轄區(qū)域上分，可以把行政環(huán)境分為國際環(huán)境和國內(nèi)環(huán)境。從不同作用上分，行政環(huán)境可以分為良性行政環(huán)境和惡性行政環(huán)境。從環(huán)境內(nèi)容上分，行政環(huán)境可以分為自然環(huán)境和人文環(huán)境兩類。4第4頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日10.1行政環(huán)境10.1.2政治環(huán)境國家政權(quán)制度政黨制度社會組織結(jié)構(gòu)法律制度政治文化5第5頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日10.1行政環(huán)境10.1.3經(jīng)濟環(huán)境經(jīng)濟制度生產(chǎn)力水平6第6頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日10.1行政環(huán)境10.1.4文化環(huán)境文化環(huán)境是指由一定的世界觀、理想、信念、倫理、價值、心理、文化程度等構(gòu)成的綜合體。文化因素滲透到行政系統(tǒng)的各個領(lǐng)域，對行政行為、行政體制以及行政職能等都產(chǎn)生廣泛的影響。7第7頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日10.1行政環(huán)境10.1.5行政環(huán)境理論在行政學內(nèi)部，最早提出行政環(huán)境問題并加以研究的，是美國哈佛大學教授高斯。里格斯將世界各國的生態(tài)環(huán)境分為三種模式：與農(nóng)業(yè)社會相適應的融合型行政模式與工業(yè)社會相適應的衍射型行政模式與過渡社會相適應的棱柱型行政模式8第8頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日融合模式

泰國與古代中國的情景行政生態(tài)中的關(guān)鍵要素及影響作用

經(jīng)濟因素：國王或者君主占據(jù)了分配的中心，次級官吏繼而主導了自身統(tǒng)治范圍的利益分配。同心圓的分配制度取代了公平的市場交換。社會因素：家國同構(gòu)，所謂家事即為國事。影響：行政行為具有家庭性，官吏來自名門望族，且以家族利益為重，而非公共利益。

溝通網(wǎng)：溝通不暢造成了多元化社會，社會動員性與同化性都很低。影響：第一，限制了行政機構(gòu)對于公共利益的抽象；第二，弱化的行政責任；第三，弱化了行政治理能力。

符號系統(tǒng)：君權(quán)神授、天子治國構(gòu)成了融合型社會的主導符號系統(tǒng)。影響：行政系統(tǒng)沉迷于政治神話或者宗教教義之中，對君主負全責，行政權(quán)威合法性是不證自明的真理

政治架構(gòu)：政治權(quán)力與行政權(quán)力合二為一，兩者存在密切的功能依賴關(guān)系。官、吏的各自功能亦無法實現(xiàn)有效區(qū)分。影響：專橫無效的官僚政治，人民、官員與君主之間的聯(lián)系松散，行政效能不足。

9第9頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日衍射模型美國情景經(jīng)濟因素：“市場—企業(yè)”的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，社會經(jīng)濟根據(jù)價值規(guī)律和功利、理性的市場原則進行商品交換。影響：行政制度市場化，行政人員行為理性化。公共行政與市場的社會職能分工明晰。行政系統(tǒng)作為與市場的相對物存在

社會因素：社團發(fā)達并且種類數(shù)量眾多，階級之間的邊界開放，互動性強。影響：公共行政帶有很強的社會性，政府與社會的互動性強，人民的參與意愿強烈。

溝通網(wǎng)：媒體發(fā)達，溝通順暢，易形成訴求方向統(tǒng)一的公共輿論。影響：公共行政承擔合法性壓力，行政與公民的互動性強。

符號系統(tǒng)：專權(quán)在民、天賦人權(quán)、自由、平等和博愛等資產(chǎn)階級價值。影響：人民與政府和行政人員之間確定了穩(wěn)固的“委托——代理”關(guān)系。公共利益規(guī)范下的行政作為。

政治架構(gòu)：政治——行政二分。影響：官僚只有受非官僚權(quán)力的有效制約，才能保證較高的行政效率和效能。官僚權(quán)力的崛起，意味著政治的衰落和行政之無效。

10第10頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日過渡社會的公共行政組織即棱柱型行政模式有三種特征：①異質(zhì)性并存，即在同一社會中呈現(xiàn)不同的制度、不同的行為規(guī)范與觀點。②形式主義，即法律與現(xiàn)實的嚴重脫節(jié)。③重疊性，即傳統(tǒng)與現(xiàn)代社會的結(jié)構(gòu)彼此重疊。一方面有國會、行政機構(gòu)、選舉制度，另一方面又有影響很大的家族、宗教團體等。

11第11頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日任何行政組織都不是一個絕對獨立、自我封閉的系統(tǒng)。它在運行過程中要經(jīng)常地與社會環(huán)境相互影響、相互作用。尤其是面對迅速變化和發(fā)展的社會環(huán)境，以管理社會公共事務為存在依據(jù)和基本職能的行政組織（政府）更必須不斷作出相應調(diào)整和變革，以完善組織結(jié)構(gòu)，提高行政管理效能。12第12頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日10.2行政改革10.2.1行政改革概述

所謂行政改革，是指為了適應行政環(huán)境的變化和行政系統(tǒng)內(nèi)部的要求而對公共行政的組織、人員、技術(shù)、制度和觀念等進行的有意識地創(chuàng)新、發(fā)展和調(diào)整的過程。相關(guān)概念行政改革與行政變革行政改革與行政創(chuàng)新行政改革與機構(gòu)改革行政改革與行政發(fā)展13第13頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日10.2行政改革10.2.2行政改革的動因

外部動因是指行政環(huán)境因素所引起的行政改革的動力經(jīng)濟政治文化技術(shù)內(nèi)部動因指的是行政系統(tǒng)內(nèi)部所引起的改革動力行政組織的演化組織分工的細化行政權(quán)力的異化行政文化的僵化

14第14頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日阻力：誤解：人們對行政組織變革的目的、機制和前景理解差異；信息溝通不夠，更會引起一些有關(guān)人員的不滿和誤解。利益：改革會觸動人的切身利益，進而形成不滿和阻力成本：慣性阻力：15第15頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日10.2行政改革10.2.3行政改革的目標行政改革的目標是改革者所確定的行政改革所要取得的結(jié)果。行政改革目標具有以下特性：指向性具體性主觀性客觀性16第16頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日10.2行政改革10.2.4行政改革的模式行政改革的模式，就是在行政改革理論和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成的相對固定的行政改革的方式。以組織為中心的改革和以技術(shù)為中心的改革以外延為主的改革和以內(nèi)涵為主的改革以理性為典范的改革和以民主為典范的改革基于設計的改革和基于調(diào)適的改革17第17頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日資料：改革實施前要回答的問題。根據(jù)凱頓的看法，行政改革方案實施的態(tài)勢是由對以下問題的回答來決定的：我們是否對自己的診斷確信無疑？我們的近期和長期目標是什么？我們試圖獲得什么？條件和目標有可能發(fā)生變化嗎？我們能夠得到何種支持？我們怎樣才能擴大影響圈？我們能夠向支持者提供什么？怎樣提供？我們的說服力有多大？我們怎樣保證更大的合作？包括各種妥協(xié)和犧牲？我們將給予哪些將遭受損失的人以補償？如何補償？我們對前景是否過于樂觀？我們代表什么？我們忽視和低估了困難了嗎？我們是否過高地估計了反對者的抵制？我們擁有何種武器？我們將采用何種策略？我們能夠作出何種選擇？何者最佳？18第18頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日我們最為信任和不用擔心的是誰？何時行動最佳？我們在等待一場危機嗎？我們是否利用了現(xiàn)有的各種渠道并按照人們共同接受的規(guī)則行動，抑或我們建立了新的渠道并按照他們共同接受的規(guī)則行動，抑或我們建立了新的渠道、制定了新的規(guī)則？我們是緩慢行動還是迅速推進？我們是一干到底還是留了退路？我們有何預備資源？我們?nèi)绾尾拍茏詈玫乜刂聘母锏姆较?、發(fā)展速度和質(zhì)量？我們是否獲得了法律認可和政治支持？我們是否必須求助于強制和暴力？在何時？我們將在何時何地、怎樣和為何面臨困難？我們對總形勢判斷有沒有錯誤？如果失敗，是否仍將值得我們作出努力？對所有這些問題的回答就構(gòu)成了改革計劃實施前的態(tài)勢并深刻地影響著行政改革的整個進程。參見G.E.凱頓：《行政改革》第204-205頁。19第19頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日10.2.5當代國外政府行政改革概況及發(fā)展趨勢西方主要發(fā)達國家行政改革概況

當代國外政府行政改革的主要內(nèi)容和發(fā)展趨勢

1、重新定位政府職能，減少政府對經(jīng)濟的干預；2、調(diào)整和精簡政府機構(gòu)，提高行政工作效率；3、中央和地方實行合理分權(quán)；4、調(diào)整政企關(guān)系，實行私有化政策；5、革新文官制度，建立一支精干高效的公務員隊伍。

20第20頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日10.2.6中國行政改革

前八次改革回顧

大體上是在三個循環(huán)圈中運動:第一，機構(gòu)的合并分開，即“合并—分開—再合并—再分開”。但從總體上看，機構(gòu)數(shù)量是在不斷增加。第二，管理權(quán)力的上收下放，即“上收—下放—再上收—再下放”。組織機構(gòu)隨之變化，但始終未實現(xiàn)合理配置。第三，行政人員數(shù)量也經(jīng)歷了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”，從總體來說，增長勢頭相對更為明顯。

改革僅是在淺層次上的機構(gòu)調(diào)整21第21頁，共23頁，2023年，2月20日，星期日目前的問題宏觀調(diào)控在某些方面的失靈,中央權(quán)威得不到應有的維護,地方主義明顯抬頭

社會管理和公共服務職能薄弱權(quán)力行使的非理性,權(quán)力濫用,權(quán)錢交易

部門利益已經(jīng)凌駕于公眾利益甚至國家