我國自然資源環(huán)境保護的財政政策評價與選擇

我國自然資源環(huán)境保護的財政政策評價與選擇

F205：A文章分類號：1674-7089(2010)03-0027-06要實現(xiàn)資源的有效配置，人們往往會不約而同地想到市場，然而，市場不是萬能的。正如萊斯特·瑟羅所說：“從來沒有一個城市通過修筑公路就可以解決交通擁擠和污染問題。對倫敦來說，即便把城市中心區(qū)全部拆掉來修路，交通堵塞的問題照樣還是會出現(xiàn)?！钡拇_，任何解決經(jīng)濟與其他社會問題的手段都不是萬能的。對于環(huán)境資源而言，價格信號無法使社會的要求與限制準確地進行溝通，市場失靈是普遍現(xiàn)象，價格常常無法充分體現(xiàn)一種環(huán)境資產(chǎn)提供的服務所覆蓋的完整范圍，甚至于不能向市場發(fā)出關于該資產(chǎn)價值的有效信號。當市場中的個體基于這種價格、甚至是在缺乏可以參考價格的條件下進行經(jīng)濟決策的時候，顯然無法對資源進行有效的配置，這時市場就是低效率的甚至是無效率的。一、政府運用財政政策干預環(huán)境保護的必要性在市場經(jīng)濟條件下，市場是資源配置的主體，市場實現(xiàn)資源有效配置的前提是市場不存在缺陷。市場在環(huán)境資源有效配置方面的失靈，使政府必須干預環(huán)境保護。1.不完全市場要充分發(fā)揮市場的作用，關鍵在于市場必須是完全的——必須存在足夠的市場來覆蓋任何可能情況下的交易行為，從而保證資源被配置在最有價值的用途上。完全的市場，意味著交易者可以無須付出代價，就能建立起界定明確的產(chǎn)權體系，同時又保證市場覆蓋任何必要的交易行為；而大多數(shù)與環(huán)境資產(chǎn)有關的市場失靈多少都可以和市場的不完全相聯(lián)系。導致市場不完全的關鍵在于人們難以建立起界定明確的產(chǎn)權體系，比如說，許多人都擁有土地并且有能力在其受到損害時采取相應的行動，但他們通常對空氣或者河流并不擁有產(chǎn)權，因而只能坐視大量的污染物被排入其中。這種沒有能力或不愿意進行明確的產(chǎn)權界定所帶來的后果，便是無法建立完全的市場體系，在客觀上幫助政府找到介入環(huán)境資源管理的理論依據(jù)。2.外部性外部性分為外部經(jīng)濟性和外部不經(jīng)濟性。所謂外部不經(jīng)濟性是指某項活動使社會成本高于個體成本，即該活動對周圍環(huán)境造成不良影響，而行為人并未因此付出任何補償。環(huán)境是一種產(chǎn)權殘缺甚至無產(chǎn)權的社會公共產(chǎn)品，所以一提起人類行為對環(huán)境的影響，人們自然會想到外部不經(jīng)濟性。透過外部不經(jīng)濟性的表面現(xiàn)象，從經(jīng)濟學的角度進行深入分析，可以發(fā)現(xiàn)外部不經(jīng)濟性的根源或?qū)嵸|(zhì)是私人成本的社會化。由于這種私人成本的社會化，導致環(huán)境惡化，因而要從根本上解決環(huán)境惡化的問題，必須消除外部不經(jīng)濟性，即外部成本內(nèi)部化。市場自身無法實現(xiàn)這一功能，客觀上要求政府對此進行干預或予以糾正。①3.法律與行政手段的局限性不完全市場和外部性問題的存在，為政府干預環(huán)境保護提供了機會和理由。政府對環(huán)境保護的干預往往采取兩種手段：一是法律與行政手段，二是財政手段。單純使用強制性的法律與行政手段，難以達到環(huán)境保護的目標。主要原因在于以下兩點：(1)在一定程度上，環(huán)境保護法規(guī)對環(huán)境保護的作用是通過經(jīng)濟手段的制約來實現(xiàn)的。各種法規(guī)對個人和企業(yè)的行為產(chǎn)生了制約作用，限制對資源的浪費使用、鼓勵節(jié)約資源與保護環(huán)境。除少數(shù)明確限制的項目外，大多數(shù)是通過財政補貼、政府性收費、資源稅和工商稅的杠桿作用來實現(xiàn)的。(2)環(huán)境保護的法律與行政手段是以強制性為特征的，但是這并不意味著政府只是強制改變?nèi)藗兊男袨閬磉_到保護環(huán)境的目的。政府制定政策的目的，是通過政府的行為改變相關的經(jīng)濟變量，從而改變經(jīng)濟當事人的成本收益函數(shù)，最后使人們自動做出有利于環(huán)境保護的選擇。強制只是政府的最后手段，而不是全部手段，如果所有理性個體都與政府玩“貓捉老鼠”的游戲，政府政策成本將過于高昂，以至于不可能有足夠的財政資源來支持政策。因此，從這兩方面來看，財政政策即經(jīng)濟刺激的手段是政府干預環(huán)境保護必不可少的重要工具。二、我國環(huán)境保護的財政政策現(xiàn)狀改革開放以來特別是近幾年來，我國政府靈活運用財政經(jīng)濟手段，在減少環(huán)境破壞、改善環(huán)境質(zhì)量等方面取得了一定的成績，但仍存在不足之處。1.環(huán)境保護投入的總量不足，占GDP的比重過低，不利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展保護環(huán)境、治理污染急需解決兩個方面的問題：第一是資金，第二是技術。從已經(jīng)完成工業(yè)化的發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，環(huán)境質(zhì)量的改善是以巨大的資金和技術投入為依托的。據(jù)統(tǒng)計，發(fā)達國家在20世紀70年代的環(huán)境保護投資已經(jīng)占GDP的1％—2％，其中美國為2％，日本為2％—3％，德國為2.1％。而在中國，盡管從1980年-2008年，中國環(huán)保投資從最初的25—30億元增加到2008年的4490.3億元，在GDP中所占的比重從80年代初的0.51％上升到2008年的1.49％，全國環(huán)境污染治理投資總量逐步增加，占GDP的比重呈上升趨勢(見表1)，但我國環(huán)境保護投資的力度還不夠。在資金方面，用于環(huán)保的投入不足，制約了環(huán)境質(zhì)量的改善；在技術方面，由于環(huán)境保護的工程項目往往依靠高新技術，因此這些技術的成熟與否對工程項目的成效起著決定性作用。從我國治理污染的許多項目來看，很多技術都是邊生產(chǎn)邊研制，不僅對企業(yè)生產(chǎn)不利，對整個環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也具有消極的影響。要使污染治理的技術先行一步，需要政府建立環(huán)保技術的研究開發(fā)基金，以保證環(huán)境污染治理的順利進行。②圖11981年-2008年我國環(huán)境投資總額單位：億元圖21981年-2008年我國環(huán)境污染治理投資占國民生產(chǎn)總值的比例2.稅收政策的制定對于環(huán)境保護考慮不夠我國的稅收制度在環(huán)境保護方面主要存在以下不足。第一，涉及環(huán)境保護的稅種太少。環(huán)境問題涉及到社會經(jīng)濟生活的各個方面，需要從多個角度進行調(diào)節(jié)。目前的稅種中只有資源稅、固定資產(chǎn)方向調(diào)節(jié)稅和所得稅等涉及到環(huán)保問題，其他主體稅種對環(huán)保的作用不明顯，如增值稅對綜合利用“三廢”進行生產(chǎn)的項目沒有優(yōu)惠政策，消費稅對汽油消費沒有明確的限制功能。第二，現(xiàn)行的資源稅是按銷售量征稅，這與國家鼓勵節(jié)約資源的政策是相矛盾的，也忽視了設置資源稅的主要目的是保護、合理開發(fā)和利用資源。③自然資源被開發(fā)后，無論資源開采企業(yè)是否從資源開采中獲利，資源都遭到了破壞，所以，應將現(xiàn)行資源稅按應稅資源產(chǎn)品銷量計稅改為按實際產(chǎn)量計稅，這樣才能達到減少資源浪費的目的。第三，征稅范圍狹窄。比如，作為生活必需品的水資源并沒有被列為征收對象，固定資產(chǎn)方向調(diào)節(jié)稅僅對環(huán)保項目本身免稅，卻對排污項目沒有限制作用。④3.環(huán)保資金的使用效益較低據(jù)國家環(huán)保局的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國工業(yè)廢水處理設施投資中有三分之二以上的投資沒有發(fā)揮效益。1991年-2004年，伴隨著污水處理市場的快速發(fā)展，我國污水處理產(chǎn)量也結(jié)束了長期徘徊的局面，實現(xiàn)了高速增長。我國污水處理的年產(chǎn)量從2000年的46萬噸增長到2004年的236萬噸，年平均增長率為82.6％，占國內(nèi)市場需求的比重也由2000年的24.47％提高到2004年的52.80％。而同期世界污水處理的年產(chǎn)量僅以6％左右的速度增長。2007年，全國廢水排放總量為556.7億噸，比上年增加3.7％；化學需氧量排放量為1381.8萬噸，比上年下降3.2％；氨氮排放量為132.3萬噸，比上年下降6.4％。在高增長的同時，我們不應該忽略我國與世界先進水平的差距，我國污水處理產(chǎn)量基數(shù)較小，因此增長速度較快，并不能完全解決我國的污水處理問題。有限的環(huán)保技術并沒有產(chǎn)生直接的效益。導致這一結(jié)果的原因主要有：(1)使用行政手段管理排污收費資金，不可避免地受到各方面的行政干預，擠占、挪用、拖欠、積壓排污收費資金的現(xiàn)象比較普遍；(2)現(xiàn)行的排污收費資金使用體制，導致有限的資金被分散使用，忽視了必要的集中治理，不僅投資效益下降，而且影響治理設施的運轉(zhuǎn)；(3)現(xiàn)行政策規(guī)定排污費只能用于工業(yè)污染的末端治理，不能用于清潔生產(chǎn)和集中控制設施，影響了投資效果。⑤4.我國目前排污收費的標準過低，征收面太窄向污染者收取“排污費”，是我國環(huán)境政策的重要內(nèi)容之一。目前，從總體上看，我國排污收費最大的問題是收費標準過低，征收面過窄(見表2)。收費標準偏低表現(xiàn)在兩個方面：(1)只對超過排放標準的污染物收費，且實行單因子收費。(2)收費費率偏低。比如，某日排廢水量2000噸的印刷廠，采用生化法處理污水，處理前污水的COD為1000mg/升，處理后排水的COD為200mg/升，污水處理成本為每噸廢水0.6元左右，有的企業(yè)更高，每個月總計高達3.6萬元，若處理污水的設施不運轉(zhuǎn)，其正常的超標污水排污費僅為每個月1.96萬元。因此，一些企業(yè)寧愿交納排污費，也不愿投資于環(huán)保設施建設。排污收費征收面窄表現(xiàn)在：國家只對超標污水、廢氣、廢渣、噪音等進行收費，面對新的污染源如震動、放射、玻璃反光、熱污染等，沒有足夠的重視。此外，現(xiàn)行的排污費僅體現(xiàn)在對企業(yè)征收排污費上，對消費者個人產(chǎn)生的排污行為或?qū)ψ匀毁Y源的消耗，卻沒有要求其做出一定的經(jīng)濟補償。三、我國環(huán)境保護的財政政策選擇1.加大對環(huán)境保護的投入，確保環(huán)境保護資金的落實根據(jù)國際經(jīng)驗，當治理環(huán)境污染的投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達到1％—1.5％時，可以控制環(huán)境污染惡化的趨勢；當該比例達到2％—3％時，環(huán)境質(zhì)量將有所改善。可見，為了控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞、改善環(huán)境質(zhì)量，必須有充足的資金投入。長期以來，我國的自然資源保護事業(yè)經(jīng)費一直沒有納入國家預算，基本上是在有關部門和地方政府的自有資金中臨時籌措，毫無保障。而發(fā)達國家在環(huán)保上的投資一般占GDP的1.5％—2％。為了保證環(huán)境保護資金的落實，各級財政要從本地財力出發(fā)，每年從預算內(nèi)的支出中安排部分資金用于防治環(huán)境污染。2.開征環(huán)境保護稅，確保環(huán)境的良性循環(huán)目前，我國解決污染問題主要是依靠排污收費制度。由于這項制度缺乏強制性和規(guī)范性，因而征收困難、征收不足、任意拖欠的現(xiàn)象時有發(fā)生。把現(xiàn)行的排污收費制度改為環(huán)境保護稅制度，將更有利于環(huán)境保護。⑥首先，收費改為征稅，可以使污染者認識到對其污染付費負有法律責任，提高污染者的環(huán)境保護意識。尤其使企業(yè)認識到污染是一種浪費，是生產(chǎn)低效率的表現(xiàn)。其次，征收環(huán)境保護稅后，征收的執(zhí)行管理工作統(tǒng)為稅務部門，可以防止政出多門，減少機構(gòu)重疊和管理費用膨脹。再者，環(huán)境保護稅的開征，有助于為環(huán)保事業(yè)籌集穩(wěn)定可靠的資金，使環(huán)保事業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。3.以市場為導向，大力采用財政補助、貼息、國債、稅收返還等財政激勵機制，扶持環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展目前，環(huán)保產(chǎn)業(yè)已成為發(fā)達國家的經(jīng)濟支柱，成為世界公認的“朝陽產(chǎn)業(yè)”。早在1998年，美、德、日等國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)已占國內(nèi)生產(chǎn)總值的5％—7％，環(huán)保產(chǎn)業(yè)年銷售額達到4000億美元。環(huán)保產(chǎn)業(yè)已成為21世紀世界性的主導產(chǎn)業(yè)。據(jù)有關方面估計，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)年均增長率將達到15％以上，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的潛在市場非常廣闊，環(huán)保產(chǎn)業(yè)是最有潛力的新的經(jīng)濟增長點之一。因此，各級政府部門應將其視為具有公益性質(zhì)的高科技產(chǎn)業(yè)，通過財政貼息、稅收返還、財政補助等手段，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。4.適當發(fā)行一定量的環(huán)保公債，籌措環(huán)保資金國家可以發(fā)行中長期環(huán)保建設公債來籌集一定量的環(huán)保資金，以加強環(huán)境保護的力度。這一做法既是必要的，也是可行的。首先，由于現(xiàn)階段我國財力有限，而且財政支出剛性較強，要依靠正常渠道取得財政收入，大量投入環(huán)境保護是不大現(xiàn)實的，但環(huán)境污染具有隱蔽性、時滯性，其后果具有突發(fā)性和擴散性。如果環(huán)境一旦遭受破壞，要治理好需要大量的人力物力與財力，這會給財政帶來陡然的壓力。及早治理，增加預防性投資，將可以避免日后因環(huán)境惡化而導致的大量財政支出。其次，我國的國債發(fā)行規(guī)模還有擴張余地，1997年我國的國債負擔率(國債余額與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比)為5.6％，居民應債力(國債余額與居民存款余額之比)為9.87％，這兩個數(shù)據(jù)都遠低于發(fā)達國家的平均水平。因此，發(fā)行一定規(guī)模的環(huán)保建設公債是完全可行的。四、環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟增長體系正在形成1.綠色信貸進展較快2007年7月，國家環(huán)保總局(現(xiàn)為環(huán)境保護部)聯(lián)合中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，啟動“綠色信貸”政策。環(huán)保部門向銀行機構(gòu)提供存在環(huán)保違法行為等問題的企業(yè)的信息，銀行機構(gòu)據(jù)此取消對相關企業(yè)的信貸甚至收回貸款，從源頭上切斷污染企業(yè)的資金鏈。至今，已有4萬多條企業(yè)環(huán)保信息進入銀行征信機構(gòu)，1.3萬條企業(yè)環(huán)保信息被轉(zhuǎn)發(fā)給商業(yè)銀行。商業(yè)銀行據(jù)此對環(huán)保違法企業(yè)采取限貸、停貸、收回貸款等措施，促進企業(yè)治理污染，從而保護環(huán)境。環(huán)保部門與銀行機構(gòu)正進一步完善信息交流與共享體系，使環(huán)境信息更充分、及時地反映到銀行信貸工作中。2.綠色保險穩(wěn)步推進環(huán)境污染責任保險是以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任為標的的保險，被稱為“綠色保險”。2007年底，國家環(huán)?？偩致?lián)合中國保險監(jiān)督管理委員會，發(fā)布環(huán)境污染責任保險的指導意見，并在全國部分省市開展試點。江蘇出臺了船舶污染責任保險；湖北省、湖南省、浙江省寧波市等地都推出了環(huán)境污染責任保險產(chǎn)品，湖南省完成全國首例環(huán)境污染責任保險賠償；河北省、遼寧省沈陽市將環(huán)境責任保險條款寫進地方相關法規(guī)；上海市確定了試點企業(yè)的范圍；云南省計劃在滇池流域的重點行業(yè)中開展試點工作。3.綠色貿(mào)易不斷深入為減少對外貿(mào)易中存在的“產(chǎn)品大量出口，污染留在中國境內(nèi)”的環(huán)境損害現(xiàn)象，2007年以來，環(huán)保部門開始制定“高污染、高環(huán)境風險”產(chǎn)品名錄，作為限制污染產(chǎn)品出口的依據(jù)。目前已經(jīng)提出了共三批、含280多種產(chǎn)品的名錄。經(jīng)濟部門對名錄中的產(chǎn)品采取了取消出口退稅、禁止加工貿(mào)易等措施，減輕了我國出口產(chǎn)