政府壟斷與征地制度改革

政府壟斷與征地制度改革

20世紀90年代以來，中國開始進入工業(yè)化和城市化的加速擴張階段。隨著城市化進程的加速，農(nóng)用地轉為城市建設用地是不可避免的現(xiàn)象。在此過程中，大量農(nóng)民將失去土地，從而可能引發(fā)一系列經(jīng)濟社會問題。例如，目前全國1／3以上的群眾上訪源于土地問題，而其中60％左右直接由征地引起[1]。在城市化進程中，如何妥善農(nóng)地征用問題，對失地農(nóng)民進行合理補償和安置，已經(jīng)成為亟待解決的重大社會經(jīng)濟問題。一、我國征地制度的弊端目前，我國建設用地必須使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征用、征收的原屬于農(nóng)民集體的土地。在我國，城市土地實行國家所有，農(nóng)村土地實行集體所有，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，只有土地使用權可以依法轉讓。我國城市建設用地，除使用國家所有的土地外，主要通過行使強制權進行征地來滿足城市建設的需要。我國的征地制度形成于建國初期的計劃經(jīng)濟時代，從建國后沿用至今，盡管期間在補償標準、審批權限以及程序等方面不斷進行完善，但是沒有從根本上觸動征地制度本身，已越來越不適應市場經(jīng)濟的要求，征地難以及由此引發(fā)的一系列社會矛盾要求我們仔細分析當前城市建設用地征用征收制度存在的主要弊端并在改革中解決這些弊端。當前城市建設用地征用征收制度根本上存在著如下弊端：（一）尋“租”1.政府與官員尋租在從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的漸進式轉化過程中，政府實際上是以“參與者”和“管理者”的雙重身份直接介入市場，在這種市場關系中，政府擁有制定政策和管理市場的權力，能夠獲得比原來更大的獲利空間，這部分增加的利益是屬于非生產(chǎn)性的“政府制度性租金”，這種行為屬于“政府制度性尋租”[2]。在市場經(jīng)濟體制下，地方政府一方面壓低給予農(nóng)民的征地補償另一方面又把土地使用權拍賣給出價最高的土地開發(fā)商。隨著各項生產(chǎn)資料的市場化，各級政府能夠直接控制的資源就只有土地了。但是，我國土地征用的法律法規(guī)對征地范圍的規(guī)定比較模糊，征地過程中的告知、確認、聽證等環(huán)節(jié)都存在缺陷[3]，且開發(fā)土地的程序極為復雜，一塊土地要審批下來，需要由區(qū)上報到市、市上報到省、省上報到國土資源部，審批手續(xù)十分繁雜[4]。正是由于土地征收和分配領域行政權力占據(jù)主導地位，同時征地成本與土地出讓特別是土地劃撥與土地招標之間巨大的價差，使設租尋租成為可能。近年來，全國各級政府利用低價征收、高價轉讓的方式，從征收農(nóng)民的土地中拿走的錢不少于1萬億元[5]。2.開發(fā)商尋租隨著城市化進程的加速，作為不可再生的土地資源越來越稀缺，并且，任何單位和個人不能買賣土地所有權，土地集中在國家掌握之中。所以，開發(fā)商要想在土地資源炙手可熱的大背景下得到一塊地，必須一一打通規(guī)劃、審批、國土等環(huán)節(jié)。而要想將—片地成功開發(fā)成商住樓，還必須得到規(guī)劃部門的許可。房地產(chǎn)商清楚征地成本與土地出讓價格特別是土地劃撥與土地招標之間存在巨大的價差，為實現(xiàn)利潤最大化，必須取得價格低廉、位置優(yōu)越、升值潛力巨大的土地。而政府是惟一的土地供應者，因此，開發(fā)商不惜手段向握有國土資源管理權的政府官員尋租，以便獲得合適的土地。（二）土地資源浪費我國是世界上人均耕地最少的國家之一。然而，在我國，土地資源嚴重稀缺與浪費現(xiàn)象并存，主要表現(xiàn)在目前一些地方征地并非完全依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展所需要，存在征地數(shù)量增長過快，用地指標消耗過多，甚至是違法征地，而土地閑置比較嚴重等同題。2005年中國國土資源公報顯示：到2004年底，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內共有閑置土地7.20萬公頃，空閑土地5.48萬公頃，批而未供土地13.56萬公頃，三類土地總量為26.24萬公頃，占城鎮(zhèn)建設用地總量的7.8％。（三）對失地農(nóng)民補償不合理土地具有社會保障和失業(yè)保險功能[6]。當前，土地仍然是我國大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的主要生產(chǎn)資料，在社會保障體系不完善或根本不存在的情況下，土地的社會保障功能不可忽視。農(nóng)村中大量存在的隱蔽性失業(yè)之所以沒有造成大的社會動蕩，土地對這些失業(yè)人口的吸納能力起到了重要的作用。土地被征收以后，農(nóng)民失去了最基本的生活保障和就業(yè)渠道，理應對失地農(nóng)民進行補償，使其能夠保證正常的生活。我國對失地農(nóng)民的補償是依據(jù)法定標準來確定補償金額的?，F(xiàn)行征地制度將征地補償標準定為最高一般不超過年產(chǎn)值的30倍，并且是參照土地基于農(nóng)業(yè)用途的收益，顯然遠遠低于土地作為不動產(chǎn)永不滅失、保值增值、持續(xù)收益所能夠帶來的利益，剝奪了農(nóng)民潛在的經(jīng)濟效益[7]。即便按《土地管理法》規(guī)定的最高比例補償，這顯然也是不公平的，甚至是巧取豪奪[8]。二、現(xiàn)行征地制度弊端的生成根源：政府壟斷現(xiàn)行的城市建設用地制度對失地農(nóng)民補償過低，有可能引起社會不穩(wěn)定；同時，在土地征收開發(fā)過程中的腐敗現(xiàn)象和資源的浪費，促使我們去探究這些弊端生成的機理。（一）根本原因：壟斷在我國，法律規(guī)定任何單位和個人不得買賣，最終導致農(nóng)地產(chǎn)權的擁有者在法律上沒有資格作為土地交易的一方，無權參加討價還價[9]。實際上，只有國家才可以出讓土地，從而壟斷了土地交易市場，土地征用實際上是未獲承認的強制性買賣。政府土地制度供給不足，市場機制不能在土地配置過程中發(fā)揮主導作用，政府壟斷土地市場，嚴重扭曲土地價格和土地市場運行機制，農(nóng)地利用的非市場價值未能反映在土地利用決策的框架之中，這是當前城市建設用地制度弊端最根本的原因。如果把征地行為看作是農(nóng)民與地方政府之間的利益博弈，那么存在市場條件下均衡的征地補償。失地農(nóng)民能夠接受的最低補償標準，就是土地在承包期內能夠獲得的持續(xù)性收益。而地方政府能夠支付的最高補償標準，則是土地出讓金扣除必要的成本之后的剩余部分。理論上，征地補償應該介于最低標準和最高標準之間，具體的征地補償取決于失地農(nóng)民和地方政府討價還價的能力。事實上地方政府由于存在壟斷權力和扮演非農(nóng)建設用地唯一供給者的角色，在征地價格形成過程中始終處于強勢，是制定實際征地價格的主體，農(nóng)民作為土地使用權的擁有者和土地所有權的集體所有者，不能按照市場經(jīng)濟的方式處置自己的土地權益，只能在政策的范圍內討論自己應有的權益和應得的補償，土地征收價格是一種壟斷性低價。有的征地單位為壓低成本，常采取偷換概念的辦法，以國家公益性建設名義征地，降低補償標準，侵占農(nóng)民利益[10]。在理性人的假定條件下，地方政府征地的動機是為了獲取更多的利潤。地方政府在確定征地補償標準時，根據(jù)的是征地利潤最大化的原則。而在出讓土地的過程中，同樣遵循利潤最大化原則。在交易過程中，盡管地方政府是壟斷者，但實際交易的雙方是政府官員和廠商。相對于政府來說，廠商是小集團。而作為相對較小的集團，往往具有更大的有效性[11]。為了自身利益，不惜向代表大集團（地方政府）的官員行賄。同樣，與政府利益相比，官員的自我利益是小集團利益。對于政府和有能力以低價取得土地的廠商來說，土地的壟斷性低價不代表其實際市場價值，結果可能扭曲土地資源的配置，造成資源浪費。而農(nóng)民充其量只能作為大集團，組織談判效率低，根本無力要求提高補償價格。（二）具體表現(xiàn)1.政府強制權無論征用還是征收，都是政府特有的強制權。我國從《憲法》到《土地管理法》，再到一系列的法規(guī)條例，都賦予了縣級以上政府征地的強制權?！稇椃ā访魑囊?guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。《土地管理法》第四十六條規(guī)定：國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。在政府法定強制權背后，土地的擁有者和原使用者的權益得不到應有的尊重?！锻恋毓芾矸ā返谒氖鶙l第二款規(guī)定：被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規(guī)定期限內，持土地權屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯?。在此，政府作為具有強制權的壟斷者，只要獲得批準，就可以強制征地，土地的使用權人及所有權人的知情權參與權在法律上根本沒有得到體現(xiàn)。2.地方政府在壟斷性土地市場追逐利益土地征收壟斷政策受到地方政府的熱烈歡迎。當前，我國土地征收機制是誰賣地誰得益?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發(fā)。誰賣地誰得益的機制極大地刺激了地方政府將耕地轉化為建設用地和資金的欲望。進一步，缺乏有效可行的土地補償費使用分配政策，一些地方政府官員常常挪用、私分已補償給村集體的土地補償金，這也在一定程度上刺激了地方政府官員農(nóng)地非農(nóng)化的積極性。在市場經(jīng)濟體制下，地方政府面臨著發(fā)展地方經(jīng)濟、擴大財政自主權的巨大壓力和刺激。低價征收、高價出讓的土地壟斷政策刺激了地方政府土地征收的欲望，并利用政策漏洞對土地征收政策做出因地制宜的解釋和變更，采取機會主義行動。同時，由于目前農(nóng)業(yè)比較利益偏低，土地非農(nóng)用與農(nóng)用相比具有更多的經(jīng)濟收益，在資源配置過程中，政府必然將資源配置給邊際報酬最高的區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和部門[12]。因此，以經(jīng)濟效益為中心配置土地資源，土地必然不斷被低價征收、高價轉讓向高收益的用途轉移。據(jù)統(tǒng)計，我國每公頃城鎮(zhèn)、工礦用地的效益分別是耕地、林地和牧地的效益的37、447和668倍[13]-[15]，下級組織要實現(xiàn)財政收入和經(jīng)濟產(chǎn)值的迅速擴張，就必須將土地資源配置給邊際報酬率比較高的部門和產(chǎn)業(yè)；再次，縣以下各級地方政府，在改革后才進入資本原始積累階段，盡快完成地方政府的資本原始積累是財政分權后地方政府的重要行為特征，加之中國城市建設欠債太多、基礎設施嚴重不足、居民居住條件急需改善，以地生財就成為地方政府原始積累的最佳選擇[16]。與此同時，低價征收、高價出讓的土地征收壟斷政策使廠商有了尋租的必要性，以便通過掌握土地出讓審批權的官員得到價格更優(yōu)惠的土地。3.農(nóng)民弱勢征地行為是利益集團博弈的結果。在征地過程中，農(nóng)村集體以及農(nóng)民作為土地收益的分配主體，卻都不能以—個平等者的身份來分享、獲取部分的土地產(chǎn)權以減少自己產(chǎn)權被侵害帶來的損失。國家在征收土地過程中，只要依照法定程序批準后，就可以由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人的義務是在公告規(guī)定期限內，持土地權屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯?。而被征收土地的補償是按照被征收土地的原用途給予補償。只有在征地補償安置方案確定后，地方人民政府進行公告，才聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。我國農(nóng)民作為—個利益群體，雖然人數(shù)眾多，但談判力量較弱，而且在我國這樣一個具有集權傳統(tǒng)的國度里，普通民眾和民間利益集團對政治權力具有普遍意義上的敬畏，這使得農(nóng)民團體在農(nóng)村征地制度安排上處于不利的地位。盡管隨著改革開放的深入進行，我國農(nóng)民組織化程度不斷提高，但就總體水平而言，并沒有形成真正意義上的農(nóng)民自己的經(jīng)濟組織[17]。組織資源的極度缺乏使我國農(nóng)民在與各利益群體的博弈中處于弱勢地位，對政府決策和制度安排并沒有多少話語權。由于缺少一個能反映農(nóng)民利益的、平衡的政治結構，使得單個農(nóng)民面對龐大的政府科層化體制時永遠是渺小的[18]。當農(nóng)民土地權益受到侵害時，他們不僅無法與政府進行有效的談判，而且被排除在土地征用政策制定、執(zhí)行過程之外。三、打破壟斷體制，改革征地制度政府之所以可以動用征地權，是出于公共利益的需要。然而，政府作為“經(jīng)濟人”有最大化自己利益的傾向，因此必須通過立法嚴格界定公共利益的范疇，同時建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競爭性土地市場滿足城市化進程建設用地的需要。（一）嚴格界定公共利益范疇，適量征地在中國，人多地少的形勢非常嚴峻，對公共利益的界定或者對征地范圍的界定必須適度從嚴。公共利益對每個個體來說應該是直接可以享有的利益，而不是間接的。凡是可以直接被每一個體所享有的利益，應當屬于公共利益，凡不可以直接被每一個體成員所享有的利益均不屬于公共利益。很明顯，房地產(chǎn)用地、科技開發(fā)園區(qū)等的益處并不是每一個個體可以直接享有的，因此并不能劃歸公共利益。所以，我們應該清楚區(qū)分建設用地的界限：屬于公共利益的用地和不屬于公共利益的用地。屬于公共利益的用地我們可以征地，不屬于公共利益的用地，同時又是社會經(jīng)濟發(fā)展所必需的，在地方發(fā)展過程中客觀存在，比如經(jīng)濟實用房用地，必須通過其它途徑獲取。只有嚴格符合公共利益目的的用地，才可以動用國家強制權，征收或者征用土地。對于那些不屬于公共利益而又是社會發(fā)展所必需的用地，比如經(jīng)濟實用房用地和高新技術開發(fā)區(qū)用地，則應該通過市場取得。這樣可以縮小政府尋租的范圍和空間以及廠商向政府官員尋租的可能性，同時減輕低價征地、高價出讓對農(nóng)民的盤剝。（二）建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競爭性土地市場在我國，建設用地市場的國家壟斷是城市建設用地制度弊端的根本原因，而國家征地的緣由是公共利益的需要。事實上，我國當前的征地有屬于公共利益的征地，也有不屬于公共利益的征地。因此，要改變所有建設性用地均要由國家（政府）征收的土地利用制度，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競爭性土地市場。對涉及公益性的建設用地要盡可能在政府主導下，充分發(fā)揮市場機制發(fā)揮作用的征地辦法。而工礦企業(yè)的經(jīng)營性用地則徹底改為市場化運作。由土地所有者（農(nóng)民集體經(jīng)濟組織）和土地使用者（農(nóng)民）與使用土地者直接交易，限制目前各地招商引資中普遍存在的出讓土地競相壓級壓價現(xiàn)象，可以有效防止地方官員以及政府炒地皮產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象，使農(nóng)民長期獲得土地收益。同時，要建立健全農(nóng)民集體土地的市場準入制度，參照國有土地出讓辦法，建立健全農(nóng)民集體土地與國有土地并軌入市的有償