政府壟斷與征地制度改革

政府壟斷與征地制度改革

20世紀(jì)90年代以來，中國(guó)開始進(jìn)入工業(yè)化和城市化的加速擴(kuò)張階段。隨著城市化進(jìn)程的加速，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地是不可避免的現(xiàn)象。在此過程中，大量農(nóng)民將失去土地，從而可能引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。例如，目前全國(guó)1／3以上的群眾上訪源于土地問題，而其中60％左右直接由征地引起[1]。在城市化進(jìn)程中，如何妥善農(nóng)地征用問題，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行合理補(bǔ)償和安置，已經(jīng)成為亟待解決的重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。一、我國(guó)征地制度的弊端目前，我國(guó)建設(shè)用地必須使用國(guó)有土地，包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用、征收的原屬于農(nóng)民集體的土地。在我國(guó)，城市土地實(shí)行國(guó)家所有，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有，任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，只有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。我國(guó)城市建設(shè)用地，除使用國(guó)家所有的土地外，主要通過行使強(qiáng)制權(quán)進(jìn)行征地來滿足城市建設(shè)的需要。我國(guó)的征地制度形成于建國(guó)初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，從建國(guó)后沿用至今，盡管期間在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、審批權(quán)限以及程序等方面不斷進(jìn)行完善，但是沒有從根本上觸動(dòng)征地制度本身，已越來越不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，征地難以及由此引發(fā)的一系列社會(huì)矛盾要求我們仔細(xì)分析當(dāng)前城市建設(shè)用地征用征收制度存在的主要弊端并在改革中解決這些弊端。當(dāng)前城市建設(shè)用地征用征收制度根本上存在著如下弊端：（一）尋“租”1.政府與官員尋租在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)化過程中，政府實(shí)際上是以“參與者”和“管理者”的雙重身份直接介入市場(chǎng)，在這種市場(chǎng)關(guān)系中，政府擁有制定政策和管理市場(chǎng)的權(quán)力，能夠獲得比原來更大的獲利空間，這部分增加的利益是屬于非生產(chǎn)性的“政府制度性租金”，這種行為屬于“政府制度性尋租”[2]。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府一方面壓低給予農(nóng)民的征地補(bǔ)償另一方面又把土地使用權(quán)拍賣給出價(jià)最高的土地開發(fā)商。隨著各項(xiàng)生產(chǎn)資料的市場(chǎng)化，各級(jí)政府能夠直接控制的資源就只有土地了。但是，我國(guó)土地征用的法律法規(guī)對(duì)征地范圍的規(guī)定比較模糊，征地過程中的告知、確認(rèn)、聽證等環(huán)節(jié)都存在缺陷[3]，且開發(fā)土地的程序極為復(fù)雜，一塊土地要審批下來，需要由區(qū)上報(bào)到市、市上報(bào)到省、省上報(bào)到國(guó)土資源部，審批手續(xù)十分繁雜[4]。正是由于土地征收和分配領(lǐng)域行政權(quán)力占據(jù)主導(dǎo)地位，同時(shí)征地成本與土地出讓特別是土地劃撥與土地招標(biāo)之間巨大的價(jià)差，使設(shè)租尋租成為可能。近年來，全國(guó)各級(jí)政府利用低價(jià)征收、高價(jià)轉(zhuǎn)讓的方式，從征收農(nóng)民的土地中拿走的錢不少于1萬億元[5]。2.開發(fā)商尋租隨著城市化進(jìn)程的加速，作為不可再生的土地資源越來越稀缺，并且，任何單位和個(gè)人不能買賣土地所有權(quán)，土地集中在國(guó)家掌握之中。所以，開發(fā)商要想在土地資源炙手可熱的大背景下得到一塊地，必須一一打通規(guī)劃、審批、國(guó)土等環(huán)節(jié)。而要想將—片地成功開發(fā)成商住樓，還必須得到規(guī)劃部門的許可。房地產(chǎn)商清楚征地成本與土地出讓價(jià)格特別是土地劃撥與土地招標(biāo)之間存在巨大的價(jià)差，為實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，必須取得價(jià)格低廉、位置優(yōu)越、升值潛力巨大的土地。而政府是惟一的土地供應(yīng)者，因此，開發(fā)商不惜手段向握有國(guó)土資源管理權(quán)的政府官員尋租，以便獲得合適的土地。（二）土地資源浪費(fèi)我國(guó)是世界上人均耕地最少的國(guó)家之一。然而，在我國(guó)，土地資源嚴(yán)重稀缺與浪費(fèi)現(xiàn)象并存，主要表現(xiàn)在目前一些地方征地并非完全依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要，存在征地?cái)?shù)量增長(zhǎng)過快，用地指標(biāo)消耗過多，甚至是違法征地，而土地閑置比較嚴(yán)重等同題。2005年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)顯示：到2004年底，全國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置土地7.20萬公頃，空閑土地5.48萬公頃，批而未供土地13.56萬公頃，三類土地總量為26.24萬公頃，占城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8％。（三）對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償不合理土地具有社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)功能[6]。當(dāng)前，土地仍然是我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的主要生產(chǎn)資料，在社會(huì)保障體系不完善或根本不存在的情況下，土地的社會(huì)保障功能不可忽視。農(nóng)村中大量存在的隱蔽性失業(yè)之所以沒有造成大的社會(huì)動(dòng)蕩，土地對(duì)這些失業(yè)人口的吸納能力起到了重要的作用。土地被征收以后，農(nóng)民失去了最基本的生活保障和就業(yè)渠道，理應(yīng)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，使其能夠保證正常的生活。我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償是依據(jù)法定標(biāo)準(zhǔn)來確定補(bǔ)償金額的?，F(xiàn)行征地制度將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定為最高一般不超過年產(chǎn)值的30倍，并且是參照土地基于農(nóng)業(yè)用途的收益，顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地作為不動(dòng)產(chǎn)永不滅失、保值增值、持續(xù)收益所能夠帶來的利益，剝奪了農(nóng)民潛在的經(jīng)濟(jì)效益[7]。即便按《土地管理法》規(guī)定的最高比例補(bǔ)償，這顯然也是不公平的，甚至是巧取豪奪[8]。二、現(xiàn)行征地制度弊端的生成根源：政府壟斷現(xiàn)行的城市建設(shè)用地制度對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償過低，有可能引起社會(huì)不穩(wěn)定；同時(shí)，在土地征收開發(fā)過程中的腐敗現(xiàn)象和資源的浪費(fèi)，促使我們?nèi)ヌ骄窟@些弊端生成的機(jī)理。（一）根本原因：壟斷在我國(guó)，法律規(guī)定任何單位和個(gè)人不得買賣，最終導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的擁有者在法律上沒有資格作為土地交易的一方，無權(quán)參加討價(jià)還價(jià)[9]。實(shí)際上，只有國(guó)家才可以出讓土地，從而壟斷了土地交易市場(chǎng)，土地征用實(shí)際上是未獲承認(rèn)的強(qiáng)制性買賣。政府土地制度供給不足，市場(chǎng)機(jī)制不能在土地配置過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府壟斷土地市場(chǎng)，嚴(yán)重扭曲土地價(jià)格和土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，農(nóng)地利用的非市場(chǎng)價(jià)值未能反映在土地利用決策的框架之中，這是當(dāng)前城市建設(shè)用地制度弊端最根本的原因。如果把征地行為看作是農(nóng)民與地方政府之間的利益博弈，那么存在市場(chǎng)條件下均衡的征地補(bǔ)償。失地農(nóng)民能夠接受的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就是土地在承包期內(nèi)能夠獲得的持續(xù)性收益。而地方政府能夠支付的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則是土地出讓金扣除必要的成本之后的剩余部分。理論上，征地補(bǔ)償應(yīng)該介于最低標(biāo)準(zhǔn)和最高標(biāo)準(zhǔn)之間，具體的征地補(bǔ)償取決于失地農(nóng)民和地方政府討價(jià)還價(jià)的能力。事實(shí)上地方政府由于存在壟斷權(quán)力和扮演非農(nóng)建設(shè)用地唯一供給者的角色，在征地價(jià)格形成過程中始終處于強(qiáng)勢(shì)，是制定實(shí)際征地價(jià)格的主體，農(nóng)民作為土地使用權(quán)的擁有者和土地所有權(quán)的集體所有者，不能按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式處置自己的土地權(quán)益，只能在政策的范圍內(nèi)討論自己應(yīng)有的權(quán)益和應(yīng)得的補(bǔ)償，土地征收價(jià)格是一種壟斷性低價(jià)。有的征地單位為壓低成本，常采取偷換概念的辦法，以國(guó)家公益性建設(shè)名義征地，降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，侵占農(nóng)民利益[10]。在理性人的假定條件下，地方政府征地的動(dòng)機(jī)是為了獲取更多的利潤(rùn)。地方政府在確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，根據(jù)的是征地利潤(rùn)最大化的原則。而在出讓土地的過程中，同樣遵循利潤(rùn)最大化原則。在交易過程中，盡管地方政府是壟斷者，但實(shí)際交易的雙方是政府官員和廠商。相對(duì)于政府來說，廠商是小集團(tuán)。而作為相對(duì)較小的集團(tuán)，往往具有更大的有效性[11]。為了自身利益，不惜向代表大集團(tuán)（地方政府）的官員行賄。同樣，與政府利益相比，官員的自我利益是小集團(tuán)利益。對(duì)于政府和有能力以低價(jià)取得土地的廠商來說，土地的壟斷性低價(jià)不代表其實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值，結(jié)果可能扭曲土地資源的配置，造成資源浪費(fèi)。而農(nóng)民充其量只能作為大集團(tuán)，組織談判效率低，根本無力要求提高補(bǔ)償價(jià)格。（二）具體表現(xiàn)1.政府強(qiáng)制權(quán)無論征用還是征收，都是政府特有的強(qiáng)制權(quán)。我國(guó)從《憲法》到《土地管理法》，再到一系列的法規(guī)條例，都賦予了縣級(jí)以上政府征地的強(qiáng)制權(quán)?！稇椃ā访魑囊?guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?！锻恋毓芾矸ā返谒氖鶙l規(guī)定：國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。在政府法定強(qiáng)制權(quán)背后，土地的擁有者和原使用者的權(quán)益得不到應(yīng)有的尊重?！锻恋毓芾矸ā返谒氖鶙l第二款規(guī)定：被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。在此，政府作為具有?qiáng)制權(quán)的壟斷者，只要獲得批準(zhǔn)，就可以強(qiáng)制征地，土地的使用權(quán)人及所有權(quán)人的知情權(quán)參與權(quán)在法律上根本沒有得到體現(xiàn)。2.地方政府在壟斷性土地市場(chǎng)追逐利益土地征收壟斷政策受到地方政府的熱烈歡迎。當(dāng)前，我國(guó)土地征收機(jī)制是誰賣地誰得益?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)。誰賣地誰得益的機(jī)制極大地刺激了地方政府將耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地和資金的欲望。進(jìn)一步，缺乏有效可行的土地補(bǔ)償費(fèi)使用分配政策，一些地方政府官員常常挪用、私分已補(bǔ)償給村集體的土地補(bǔ)償金，這也在一定程度上刺激了地方政府官員農(nóng)地非農(nóng)化的積極性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府面臨著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大財(cái)政自主權(quán)的巨大壓力和刺激。低價(jià)征收、高價(jià)出讓的土地壟斷政策刺激了地方政府土地征收的欲望，并利用政策漏洞對(duì)土地征收政策做出因地制宜的解釋和變更，采取機(jī)會(huì)主義行動(dòng)。同時(shí)，由于目前農(nóng)業(yè)比較利益偏低，土地非農(nóng)用與農(nóng)用相比具有更多的經(jīng)濟(jì)收益，在資源配置過程中，政府必然將資源配置給邊際報(bào)酬最高的區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和部門[12]。因此，以經(jīng)濟(jì)效益為中心配置土地資源，土地必然不斷被低價(jià)征收、高價(jià)轉(zhuǎn)讓向高收益的用途轉(zhuǎn)移。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每公頃城鎮(zhèn)、工礦用地的效益分別是耕地、林地和牧地的效益的37、447和668倍[13]-[15]，下級(jí)組織要實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的迅速擴(kuò)張，就必須將土地資源配置給邊際報(bào)酬率比較高的部門和產(chǎn)業(yè)；再次，縣以下各級(jí)地方政府，在改革后才進(jìn)入資本原始積累階段，盡快完成地方政府的資本原始積累是財(cái)政分權(quán)后地方政府的重要行為特征，加之中國(guó)城市建設(shè)欠債太多、基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足、居民居住條件急需改善，以地生財(cái)就成為地方政府原始積累的最佳選擇[16]。與此同時(shí)，低價(jià)征收、高價(jià)出讓的土地征收壟斷政策使廠商有了尋租的必要性，以便通過掌握土地出讓審批權(quán)的官員得到價(jià)格更優(yōu)惠的土地。3.農(nóng)民弱勢(shì)征地行為是利益集團(tuán)博弈的結(jié)果。在征地過程中，農(nóng)村集體以及農(nóng)民作為土地收益的分配主體，卻都不能以—個(gè)平等者的身份來分享、獲取部分的土地產(chǎn)權(quán)以減少自己產(chǎn)權(quán)被侵害帶來的損失。國(guó)家在征收土地過程中，只要依照法定程序批準(zhǔn)后，就可以由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人的義務(wù)是在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。而被征收土地的補(bǔ)償是按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。只有在征地補(bǔ)償安置方案確定后，地方人民政府進(jìn)行公告，才聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。我國(guó)農(nóng)民作為—個(gè)利益群體，雖然人數(shù)眾多，但談判力量較弱，而且在我國(guó)這樣一個(gè)具有集權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)度里，普通民眾和民間利益集團(tuán)對(duì)政治權(quán)力具有普遍意義上的敬畏，這使得農(nóng)民團(tuán)體在農(nóng)村征地制度安排上處于不利的地位。盡管隨著改革開放的深入進(jìn)行，我國(guó)農(nóng)民組織化程度不斷提高，但就總體水平而言，并沒有形成真正意義上的農(nóng)民自己的經(jīng)濟(jì)組織[17]。組織資源的極度缺乏使我國(guó)農(nóng)民在與各利益群體的博弈中處于弱勢(shì)地位，對(duì)政府決策和制度安排并沒有多少話語權(quán)。由于缺少一個(gè)能反映農(nóng)民利益的、平衡的政治結(jié)構(gòu)，使得單個(gè)農(nóng)民面對(duì)龐大的政府科層化體制時(shí)永遠(yuǎn)是渺小的[18]。當(dāng)農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害時(shí)，他們不僅無法與政府進(jìn)行有效的談判，而且被排除在土地征用政策制定、執(zhí)行過程之外。三、打破壟斷體制，改革征地制度政府之所以可以動(dòng)用征地權(quán)，是出于公共利益的需要。然而，政府作為“經(jīng)濟(jì)人”有最大化自己利益的傾向，因此必須通過立法嚴(yán)格界定公共利益的范疇，同時(shí)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)性土地市場(chǎng)滿足城市化進(jìn)程建設(shè)用地的需要。（一）嚴(yán)格界定公共利益范疇，適量征地在中國(guó)，人多地少的形勢(shì)非常嚴(yán)峻，對(duì)公共利益的界定或者對(duì)征地范圍的界定必須適度從嚴(yán)。公共利益對(duì)每個(gè)個(gè)體來說應(yīng)該是直接可以享有的利益，而不是間接的。凡是可以直接被每一個(gè)體所享有的利益，應(yīng)當(dāng)屬于公共利益，凡不可以直接被每一個(gè)體成員所享有的利益均不屬于公共利益。很明顯，房地產(chǎn)用地、科技開發(fā)園區(qū)等的益處并不是每一個(gè)個(gè)體可以直接享有的，因此并不能劃歸公共利益。所以，我們應(yīng)該清楚區(qū)分建設(shè)用地的界限：屬于公共利益的用地和不屬于公共利益的用地。屬于公共利益的用地我們可以征地，不屬于公共利益的用地，同時(shí)又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的，在地方發(fā)展過程中客觀存在，比如經(jīng)濟(jì)實(shí)用房用地，必須通過其它途徑獲取。只有嚴(yán)格符合公共利益目的的用地，才可以動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制權(quán)，征收或者征用土地。對(duì)于那些不屬于公共利益而又是社會(huì)發(fā)展所必需的用地，比如經(jīng)濟(jì)實(shí)用房用地和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)用地，則應(yīng)該通過市場(chǎng)取得。這樣可以縮小政府尋租的范圍和空間以及廠商向政府官員尋租的可能性，同時(shí)減輕低價(jià)征地、高價(jià)出讓對(duì)農(nóng)民的盤剝。（二）建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)性土地市場(chǎng)在我國(guó)，建設(shè)用地市場(chǎng)的國(guó)家壟斷是城市建設(shè)用地制度弊端的根本原因，而國(guó)家征地的緣由是公共利益的需要。事實(shí)上，我國(guó)當(dāng)前的征地有屬于公共利益的征地，也有不屬于公共利益的征地。因此，要改變所有建設(shè)性用地均要由國(guó)家（政府）征收的土地利用制度，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)性土地市場(chǎng)。對(duì)涉及公益性的建設(shè)用地要盡可能在政府主導(dǎo)下，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的征地辦法。而工礦企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性用地則徹底改為市場(chǎng)化運(yùn)作。由土地所有者（農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織）和土地使用者（農(nóng)民）與使用土地者直接交易，限制目前各地招商引資中普遍存在的出讓土地競(jìng)相壓級(jí)壓價(jià)現(xiàn)象，可以有效防止地方官員以及政府炒地皮產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象，使農(nóng)民長(zhǎng)期獲得土地收益。同時(shí)，要建立健全農(nóng)民集體土地的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，參照國(guó)有土地出讓辦法，建立健全農(nóng)民集體土地與國(guó)有土地并軌入市的有償