農(nóng)村土地承包合同引發(fā)糾紛的常見問題及對策

農(nóng)村土地承包合同引發(fā)糾紛的常見問題及對策隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷加快，尤其是在頒布實(shí)施了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等一系列法律法規(guī)和政策性文件之后，廣大農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)意識顯著增強(qiáng)，特別是北京地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)后，“土地經(jīng)營收益70%分給廣大村民，30%歸村集體支配?！蓖恋爻邪贤瑢⒅苯雨P(guān)系全體村民的切身利益，糾紛的群體性、復(fù)雜性、多樣性、容易引發(fā)社會不穩(wěn)定等特點(diǎn)尤為突出，應(yīng)當(dāng)引起我們的關(guān)注，并認(rèn)真分析其特點(diǎn)和原因，探尋規(guī)律和解決對策，以化解矛盾，定分止?fàn)?，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。一、農(nóng)村土地承包合同的概述

農(nóng)村土地承包合同，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（或者村民委員會）作為發(fā)包方，與承包方之間就集體享有所有權(quán)或使用權(quán)的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源所訂立的承包經(jīng)營合同。因承包方是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員還是外部成員的不同，農(nóng)業(yè)承包合同可分為內(nèi)部承包合同與外部承包合同兩種：集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為承包方的合同稱為內(nèi)部承包合同；集體經(jīng)濟(jì)組織外部成員作為承包方的合同則稱為外部承包合同。并具有以下四方面法律特征：

（一）農(nóng)村土地承包合同主體具有特定性

農(nóng)村土地承包合同的發(fā)包人只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，包括村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、村經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等。非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能成為農(nóng)村土地承包合同的發(fā)包人。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第12條的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包；國家所有依法給農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者村民小組發(fā)包。

農(nóng)村土地承包合同的承包人一般是農(nóng)村集體的成員，其中包括本村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也包括其他村集體的成員，或者是本村與他村集體的成員的聯(lián)合。在有些情況下，承包人也可以是非農(nóng)村集體的成員。

從承包人的組成看，包括個人家庭承包、合伙承包、集體承包等。家庭承包的承包方應(yīng)是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。不宜家庭承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，并應(yīng)當(dāng)簽訂承包合同。但是，以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商承包農(nóng)村土地，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在同等條件下有優(yōu)先承包權(quán)。

（二）農(nóng)村土地承包合同客體的特殊性

農(nóng)村土地承包合同的客體是集體所有或國家所有依法由集體使用的農(nóng)村土地的使用權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》第2條規(guī)定的農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)村集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地是農(nóng)村土地使用權(quán)的載體。

（三）農(nóng)村土地承包合同的期限具有長期性

土地是一種可以永續(xù)利用的生產(chǎn)資料。經(jīng)營者只有擁有長期穩(wěn)定而有保障的土地使用權(quán)，才有增加投入、用心養(yǎng)護(hù)、改善地力的積極性，從而提高土地生產(chǎn)力。由于農(nóng)村土地承包合同的客體為農(nóng)村土地，而農(nóng)村土地的生產(chǎn)、開發(fā)周期都很長，故合同的期限一般也較長。短的幾年，長的十幾年，甚至幾十年，《農(nóng)村土地承包法》第20條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十至五十年；林地的承包期為三十至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可延長。”

（四）承包人依法取得的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)

承包人對承包的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和一定范圍內(nèi)的處分權(quán)。《中華人民共和國民法通則》第80條第2款規(guī)定：“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護(hù)”。第81條第3款規(guī)定：“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的森林、山嶺、草原、荒地、沙灘、水面的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護(hù)。”《農(nóng)村土地承包法》第4條規(guī)定：“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。”

二、新形勢下農(nóng)村土地承包合同糾紛呈現(xiàn)出的特點(diǎn)

（一）農(nóng)村土地承包糾紛顯著增多

我國社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，土地作為主要的生產(chǎn)資料，實(shí)行公有制，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。土地作為農(nóng)民生活的主要來源和基本保障，是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，與農(nóng)民利益密切相關(guān)，農(nóng)民對土地的要求紀(jì)某兩年內(nèi)遷至另一地塊，并不給任何補(bǔ)償。紀(jì)某堅(jiān)決不同意，引發(fā)糾紛。；有的雖然簽訂了書面合同，但條款不完善，權(quán)利義務(wù)不具體，不能體現(xiàn)平等原則，有的直接違背法律規(guī)定。比如有一份承包合同規(guī)定：“乙方（承包方）在承包期內(nèi)不管遇到多大的自然災(zāi)害，甲方概不負(fù)責(zé)”，與法律規(guī)定的不可抗力可免責(zé)的規(guī)定相悖。還有一份合同規(guī)定：“乙方不履行合同，罰款40%；擅自變更合同的罰款5000—10000元”，把違約責(zé)任錯當(dāng)成“罰款”，而且比例過高，違背公平原則。有的采用不公平的格式合同，有的圓珠筆書寫，保存時間根本達(dá)不到承包期的要求。

另一方面，合同管理不到位，留下隱患。農(nóng)村土地承包合同一旦簽訂，即具有行政權(quán)威性和法律的嚴(yán)肅性，但由于管理不規(guī)范，土地承包合同填寫模糊混亂，有的地名甚至面積，由村干部甚至農(nóng)戶都可以自己填寫和涂改，有的還重簽合同，一份承包合同在一年內(nèi)重簽多次，造成了不必要的麻煩。

(二)有些土地承包合同價格不科學(xué)與現(xiàn)在的土地市場價值相差較大

此問題有的是由于當(dāng)時的歷史背景造成的，僅5-6年前昌平區(qū)農(nóng)村的土地每畝年租金才300元至400元，隨著農(nóng)村招商引資力度的加大，農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地不斷升值，現(xiàn)在每畝年租金可達(dá)1500元至3000元左右。但也存在村集體組織在發(fā)包中個別村干部利用職權(quán)搞暗箱操作，沒有經(jīng)過民主議定程序，召開村民會議討論通過，承包價格畸低或者以極低的價格一次性買斷，合同條款顯失公平，損害了村集體利益，有的合同每畝年租金僅95元，且已付清30年租金，隨著土地價格不斷提高，由于利益驅(qū)動，特別是在土地確權(quán)后，關(guān)系廣大村民自身的利益分配，引發(fā)了大量的上訪，一定程度上影響了社會穩(wěn)定，例如北京市昌平區(qū)某鎮(zhèn)某村村委會與村集體經(jīng)濟(jì)組織外人員仇某轉(zhuǎn)讓該村加油站協(xié)議中，規(guī)定：加油站所屬土地及一切地上物永久歸仇某所有，轉(zhuǎn)讓金90萬元。該合同名稱為“某村加油站拍賣協(xié)議”，但沒有經(jīng)過任何的拍賣程序，實(shí)際上是買賣合同；且沒有經(jīng)過村民會議民主程序通過，缺少民主議定程序；轉(zhuǎn)讓期限“永久”也不符合合同法有關(guān)承包期限的相關(guān)規(guī)定。

（三）承包人擅自改變土地用途，進(jìn)行破壞性、掠奪性經(jīng)營此現(xiàn)象在農(nóng)村承包經(jīng)營中比較有代表性，很多承包人在承包期內(nèi)，為謀取高額經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)行破壞性、掠奪性經(jīng)營，有的未經(jīng)發(fā)包人同意進(jìn)行轉(zhuǎn)包，有的村干部為謀取較高的承包租賃收入，在未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，默許承包人在承包土地上建廠房、道路、生產(chǎn)生活區(qū)建設(shè)。例如，北京市昌平區(qū)某鎮(zhèn)某村郭某承包該村130畝土地，該承包人見地下有河沙，就私自取沙賣沙，由此而引發(fā)糾紛。

（四）村集體組織不履行合同義務(wù)，通過非正當(dāng)途徑損害承包人利益

在農(nóng)村土地承包對外承包中，部分村干部不僅不履行合同義務(wù)，且利用職權(quán)采取不正當(dāng)手段有的以水電故障為名對承包人卡、拿、要，或動輒組織村民堵門，要求承包方增加承包費(fèi)，損害承包方合法權(quán)益，影響承包經(jīng)營穩(wěn)定性，不利于一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。某村電工劉某在對一位臺灣商人的承包地內(nèi)，通過剪斷電線，每次索取2000元的接線費(fèi)。北京市昌平區(qū)某鎮(zhèn)某村的土地承包戶，在2005年5月一天的晚上，村委會沒有履行線路安全職責(zé)，致使村內(nèi)通往該承包戶的約200米電線意外被盜，（該承包戶在村外僅由此線路供電），該村不予接電，并要求承包戶承擔(dān)線路的50%的費(fèi)用，造成承包戶意見較大。

（五）征用占用承包地費(fèi)用補(bǔ)償與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律不相適應(yīng)土地是農(nóng)村的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民生存之本，農(nóng)民一旦失去土地就會成為種田無地、就業(yè)無崗、社保無份的“三無”人員，任何涉及土地的問題都會觸動農(nóng)民最敏感的神經(jīng)。目前，農(nóng)村進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)民、修建道路、工業(yè)園區(qū)建設(shè)等占用農(nóng)民土地現(xiàn)象比較突出，經(jīng)常因沒有給農(nóng)民補(bǔ)償或補(bǔ)償費(fèi)用不合理引發(fā)矛盾。

按照現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍，安置費(fèi)為4到6倍。如果按照最高補(bǔ)償30倍計(jì)算，一畝地平均年產(chǎn)值1000元，全部補(bǔ)償費(fèi)也只有3萬元。農(nóng)民拿到這筆補(bǔ)償費(fèi)后，便與賴以生存的土地徹底分離，沒有養(yǎng)老保險，必須自謀生路。對于那些缺乏就業(yè)技能或是年齡較大的農(nóng)民來說，隨著安置費(fèi)用逐漸用完，連以后的生計(jì)都無法維持，因此農(nóng)民失地后沒有長效的保障機(jī)制是誘發(fā)土地占用糾紛的根本原因。目前，我國的征地制度是以土地國家所有制和集體所有制為基礎(chǔ)，從市場經(jīng)濟(jì)初期形成并沿用至今的，征地補(bǔ)償理論和制度設(shè)計(jì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征明顯。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的條件下，沒有尊重農(nóng)民對土地享有收益的權(quán)利，自然與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則不相適應(yīng)。

四、化解土地承包存在問題的對策

通過對目前農(nóng)村土地承包合同所暴露問題的分析，加大《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的宣傳貫徹落實(shí)力度。對農(nóng)村土地承包情況要進(jìn)行全面執(zhí)法檢查，堅(jiān)決糾正農(nóng)村土地承包工作中侵犯農(nóng)民權(quán)益的違規(guī)違法行為是十分必要的。要本著尊重歷史，實(shí)事求是，穩(wěn)定承包關(guān)系的原則，確定經(jīng)營權(quán)，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，賦予農(nóng)民長期而又保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。

（一）強(qiáng)化承包合同簽訂的規(guī)范意識

農(nóng)村土地承包合同的簽訂，涉及到法律法規(guī)、農(nóng)村政策、農(nóng)民利益、社會影響等方方面面的問題，因此，在合同簽訂時必須非常規(guī)范。一是主體要規(guī)范。哪一級所有的集體土地由哪一級作為合同主體，對所有權(quán)有爭議的土地，應(yīng)先明確使用權(quán)后再發(fā)包，不能倉促簽訂土地承包合同。二是程序要規(guī)范。即應(yīng)遵循民主議定的原則?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定，村、組農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行承包經(jīng)營，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意。違反這個法定的程序簽訂的土地承包合同，不論合同的內(nèi)容如何，其簽訂的合同均為無效，合同的當(dāng)事人不受合同內(nèi)容的約束，合同沒有法律約束力，得不到人民法院的支持。三是合同的內(nèi)容要合法。即合同當(dāng)事人在享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)時，必須有法律依據(jù)，合同的內(nèi)容不能違背法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，違反了同樣無效。四是合同標(biāo)的要考慮可行性。合同當(dāng)事人都為自身的利益考慮，討價還價符合商品經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，無可非議，問題在于合同當(dāng)事人均要考慮合同標(biāo)的的可能性，顯失公平就會損害對方的利益?？梢圆扇∈袌鲂星榫C合考慮的辦法，可以請權(quán)威機(jī)構(gòu)評估確定合同標(biāo)的，這樣不僅對村民好交待，對上級也好交待，訴諸法律之后又能得到法律的保護(hù)。

強(qiáng)化合同當(dāng)事人的履約意識。合同簽訂后的關(guān)鍵在于守法經(jīng)營，誠信經(jīng)營，嚴(yán)格履約，任何一方的違約行為都可能引起糾紛。

（二）切實(shí)解決農(nóng)村土地承包糾紛

要尊重群眾首創(chuàng)精神，落實(shí)村民自治，加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，增強(qiáng)基層調(diào)解調(diào)處糾紛的能力。一方面，要依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和延包政策，及時調(diào)解農(nóng)村土地承包糾紛。各鎮(zhèn)（街道）要切實(shí)承擔(dān)起調(diào)解農(nóng)村土地承包糾紛的責(zé)任。另一方面，農(nóng)村土地屬農(nóng)民集體所有，按絕大多數(shù)農(nóng)民的意愿，在國家法律許可的框架內(nèi)，對耕地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，屬于村民自治的范疇。從實(shí)踐來看，不少村為調(diào)解土地承包糾紛而進(jìn)行的探索得到了絕大多數(shù)群眾的擁護(hù)和支持，也取得了很好的效果。

（三）建立土地流轉(zhuǎn)日常管理機(jī)制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)方式

認(rèn)真研究克服人地矛盾的對策。有關(guān)部門要加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)，建立土地流轉(zhuǎn)合同的訂立、簽證、登記制度，根據(jù)“依法、自愿、有償”的原則，探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新機(jī)制，確保農(nóng)村土地依法有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。同時，由于人口變動原因造成的人地矛盾，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況加以解決。只有妥善處理好這個問題，才能使土地延包的政策得到更好的貫徹、落實(shí)，確保農(nóng)民的生活水平不因人口變化而受到影響。

（四）必須解決農(nóng)村土地公正征收征用問題

土地征收是調(diào)整私人所有權(quán)與資源的社會利用之間矛盾的公法手段。因我國實(shí)行土地的社會主義公有制，禁止土地所有權(quán)在市場上進(jìn)行交易，故土地所有權(quán)流動的唯一方式即為土地征收。隨著我國城鎮(zhèn)化水平的逐步提高，土地征收現(xiàn)象將越來越頻繁，從而使我國農(nóng)村人地矛盾將進(jìn)一步加劇，因此，對農(nóng)村土地征收制度應(yīng)從以下幾個方面予以完善：

一是由于在土地征收后，國家取得的收益比村集體和農(nóng)戶所獲得的補(bǔ)償還要多，故在我國有關(guān)部門在土地征收中濫用權(quán)力的現(xiàn)象非常普遍，為了遏止有關(guān)部門利用權(quán)力非法征收土地并從中牟取暴利，我國應(yīng)當(dāng)以法律的形式嚴(yán)格規(guī)定土地征收的條件，明確征收必須嚴(yán)格依據(jù)法定程序，并且征收只能是為了發(fā)展公共利益的目的，絕對禁止為商業(yè)目的的征收。將商業(yè)目的的土地利用納入土地使用權(quán)市場的領(lǐng)域，由當(dāng)事人雙方根據(jù)市場規(guī)律進(jìn)行平等協(xié)商，不能借所謂國家名義單方面確定土地的價值、單方面認(rèn)定合理補(bǔ)償。

二是對農(nóng)村土地的征收應(yīng)不