論行政訴訟庭前、庭外協(xié)調(diào)機(jī)制

論行政訴訟庭前、庭外協(xié)調(diào)機(jī)制【摘要】行政訴訟中，法院在庭前、庭外利用協(xié)調(diào)手段處理行政訴訟案件的做法在實(shí)踐中極為普遍，從行政訴訟的立法和審判實(shí)踐來(lái)看，行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制可適用于行政不作為案件、行政裁決類案件、涉及行政自由裁量權(quán)案件、部分民事糾紛引起的行政處罰案件、以及涉及社會(huì)穩(wěn)定、影響重大的案件等幾大類。在構(gòu)建行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制過(guò)程中，處理要遵循自愿、合法、公平合理等協(xié)調(diào)的一般原則外，還要特別注意有限協(xié)調(diào)與“避免和解”兩個(gè)特殊的原則。在具體構(gòu)建上，應(yīng)當(dāng)解決庭前、庭外協(xié)調(diào)的啟動(dòng)，具體程序問(wèn)題的處理、結(jié)案方式的構(gòu)建的問(wèn)題，并應(yīng)探索構(gòu)建兩級(jí)法院的共同協(xié)調(diào)機(jī)制【關(guān)鍵詞】行政爭(zhēng)議；行政訴訟；協(xié)調(diào)；機(jī)制近年來(lái)，隨著化解社會(huì)矛盾大調(diào)解格局的初步形成，有關(guān)構(gòu)建行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制的探索也在深入進(jìn)行?！缎姓V訟法》盡管還未突破調(diào)解的“禁忌”，但理論界設(shè)立行政訴訟調(diào)解制度的呼聲一直不斷，實(shí)踐中利用協(xié)調(diào)、和解等工作化解行政爭(zhēng)議的案例也屢見(jiàn)不鮮。在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，在庭前、庭外優(yōu)先利用協(xié)調(diào)手段處理行政訴訟案件，已經(jīng)成為各級(jí)法院的普遍做法。一、行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制適用的案件類型從當(dāng)前各級(jí)法院受理并經(jīng)過(guò)庭前、庭外協(xié)調(diào)處理的案件來(lái)看，結(jié)合行政訴訟的立法和審判實(shí)踐，行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制可適用于以下幾大類案件：（一）行政裁決類案件行政裁決是就與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事權(quán)益爭(zhēng)議進(jìn)行裁判的行政活動(dòng)，即法律、法規(guī)中行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的處理。行政裁決的對(duì)象是特定的民事糾紛，這類糾紛與行政管理活動(dòng)有著緊密的聯(lián)系，但與合同無(wú)關(guān)。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范，行政裁決主要包括資源權(quán)屬糾紛裁決、損害賠償糾紛裁決、侵權(quán)糾紛裁決等幾類；從實(shí)踐效果上看，對(duì)這些糾紛所作的行政裁決不服而提起訴訟的，都可以通過(guò)協(xié)調(diào)的方式妥善處理。這類案件盡管是以不服行政裁決的形式表現(xiàn)出的行政爭(zhēng)議，但歸根結(jié)底是要解決民事糾紛。法院在行政訴訟中沒(méi)有調(diào)解職責(zé)，但仍可以作為獨(dú)立主體對(duì)民事?tīng)?zhēng)議各方進(jìn)行協(xié)調(diào)，促使其達(dá)成一致，或者由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)變更或撤銷裁決，這樣便化解了行政訴訟只解決行政爭(zhēng)議確無(wú)法案結(jié)事了的尷尬局面。（二）行政不作為案件法院受理的起訴行政機(jī)關(guān)不作為的案件，主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)、不予給付、拖延履行等情況，對(duì)經(jīng)審理需要判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的案件，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況選擇不同的協(xié)調(diào)處理方式。1、對(duì)需要行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行法定職責(zé)的，應(yīng)在庭前、庭外多與行政機(jī)關(guān)溝通，必要時(shí)可以指出如不履行會(huì)產(chǎn)生對(duì)其不利的判決，以促使其盡早履行義務(wù)，如進(jìn)行給付、與當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議、重新作出行政決定等；2、對(duì)繼續(xù)履行已無(wú)實(shí)際意義的，也不能一判了之,這樣的救濟(jì)方式對(duì)相對(duì)人而言意義不大，法院的工作重點(diǎn)應(yīng)放在庭前協(xié)調(diào)上，一方面可以勸說(shuō)行政機(jī)關(guān)及早采取補(bǔ)救措施，防止造成更大損害，另一方面對(duì)履行職責(zé)確無(wú)意義的，就應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)賠償事宜，以減少當(dāng)事人的訴累。（三）涉及行政自由裁量權(quán)案件根據(jù)司法不干預(yù)行政的原則，行政訴訟法確定了行政訴訟的核心是審查具體行政行為的合法性，但這并不妨礙相對(duì)人請(qǐng)求司法救濟(jì)和法院對(duì)官民矛盾的徹底解決。一方面，法院在審理行政訴訟案件過(guò)程中仍首先要審查被訴具體行政行為和行政不作為的合法性，不審查行為合理性的限度應(yīng)以確定合法性為前提；另一方面，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)自由裁量權(quán)的規(guī)定也為行政訴訟協(xié)調(diào)處理提供了空間，行政合理性原則實(shí)際賦予了行政機(jī)關(guān)在裁量行政中根據(jù)自我價(jià)值判斷事實(shí)行為的權(quán)力，盡管這并不完全符合現(xiàn)代行政法中裁量行政的理論，但客觀上講，這的確為協(xié)調(diào)處理行政訴訟案件創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。例如，在行政處罰案件中，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)“情節(jié)較輕”、“情節(jié)較重”等較為模糊的法律規(guī)定，在合法性的限度內(nèi)變更行政決定。（四）部分民事糾紛引起的行政處罰案件實(shí)踐中，許多治安行政處罰類案件本身的情況并不復(fù)雜，多為簡(jiǎn)單的打架斗毆或毀壞財(cái)物行為，糾紛產(chǎn)生的原因也大都是雞毛蒜皮的小事，但由于當(dāng)事人之間積怨較深，小事引發(fā)的沖突往往迅速演變成難以化解的大矛盾。公安機(jī)關(guān)等部門在處理這些民事糾紛過(guò)程中，盡管也做了部分調(diào)解工作，但礙于辦案時(shí)限等要求，加之某些部門辦案意識(shí)簡(jiǎn)單，時(shí)常會(huì)使民事糾紛派生出行政爭(zhēng)議。我們?cè)谔幚泶祟惏讣r(shí)著重從兩方面入手：首先強(qiáng)調(diào)民事調(diào)解優(yōu)先，發(fā)揮法院在調(diào)解民事糾紛方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，促使民事糾紛當(dāng)事人面對(duì)面的交流，以達(dá)成協(xié)議，化解糾紛；另外，積極爭(zhēng)取公安機(jī)關(guān)的理解和配合，本著化解社會(huì)矛盾的精神，努力勸說(shuō)公安機(jī)關(guān)撤銷或者變更處罰決定，為民事糾紛各方握手言和營(yíng)造氛圍。（五）涉及社會(huì)穩(wěn)定、影響重大的案件還有部分案件雖不屬于以上幾類，但仍可通過(guò)協(xié)調(diào)的方式進(jìn)行處理，并能取得良好的效果。這些案件較為敏感、涉及面廣、案情復(fù)雜，涉及群眾的主要利益、影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。對(duì)于這類案件，首先應(yīng)當(dāng)確定協(xié)調(diào)優(yōu)先的原則，絕對(duì)摒棄“一判了之”的審理思路，變被動(dòng)為主動(dòng)，及時(shí)深入到行政爭(zhēng)議發(fā)生的實(shí)地環(huán)境中，深刻了解爭(zhēng)議產(chǎn)生的背景和發(fā)展過(guò)程，透過(guò)現(xiàn)象發(fā)掘本質(zhì)問(wèn)題。同時(shí)，及時(shí)向黨委、人大匯報(bào)，主動(dòng)與政府及有關(guān)部門溝通。對(duì)于這類案件的處理，我們把主要精力和工作重點(diǎn)放在庭前、庭外協(xié)調(diào)上，并以多元化解行政爭(zhēng)議機(jī)制為突破口，力爭(zhēng)案件的處理圓滿，維護(hù)好社會(huì)和諧穩(wěn)定。二、構(gòu)建庭前、庭外協(xié)調(diào)機(jī)制的原則（一）協(xié)調(diào)機(jī)制的一般原則行政訴訟雖然不適用調(diào)解原則，但訴訟調(diào)解的一些原則仍適用于行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制。一是自愿原則。即參協(xié)調(diào)的各方處分自己的權(quán)利（權(quán)力）必須是出于自愿，這一原則要求行政相對(duì)人和利害關(guān)系人在協(xié)調(diào)過(guò)程中對(duì)權(quán)利（權(quán)力）的處分，要避免“以判壓調(diào)”的局面發(fā)生；二是合法性原則。我國(guó)現(xiàn)行行政法律體系中，行政機(jī)關(guān)幾乎無(wú)權(quán)處分權(quán)力，因此，在涉及羈束行政行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)重新作出或者變更具體行政行為，必須符合法律、法規(guī)的規(guī)定，否則該具體行政行為會(huì)違反合法性原則；三是公平合理原則。合法性原則雖不是行政訴訟審查的標(biāo)的，但要通過(guò)行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)理想的效果，就必須使經(jīng)協(xié)調(diào)達(dá)成的協(xié)議滿足公平、合理的要求（二）行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制的特殊原則依照行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制處理的案件，除了應(yīng)當(dāng)符合自愿、合法、公平合理的價(jià)值等一般原則外，還要體現(xiàn)司法不干預(yù)行政的原則，以及行政訴訟的特殊要求，即行政訴訟的任務(wù)是審查具體行政行為的合法性，這主要包括兩方面：1、有限協(xié)調(diào)原則行政機(jī)關(guān)處分權(quán)力的有限性決定了法院在協(xié)調(diào)處理行政訴訟案件時(shí)也要注意維持一定限度，行政訴訟協(xié)調(diào)并非沒(méi)有前提，協(xié)調(diào)也不能隨意為之，不能對(duì)任何行政訴訟案件和所有行政行為都可以堅(jiān)持適用協(xié)調(diào)處理的方式，以維護(hù)司法不干預(yù)行政的原則。有限協(xié)調(diào)原則包含兩方面含義：一是協(xié)調(diào)行政爭(zhēng)議時(shí)，法院首先要對(duì)被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行必要審查，為協(xié)調(diào)處理確定基調(diào)，在此基礎(chǔ)上的行政裁量才具備合法性；二是協(xié)調(diào)行政爭(zhēng)議背后的民事糾紛時(shí)，法院不僅要充分尊重當(dāng)事人的意見(jiàn)，還需要考慮各方達(dá)成的協(xié)議對(duì)被訴具體行政行為產(chǎn)生的影響，即協(xié)議不能以犧牲具體行政行為的合法性為前提。2、“避免和解”原則行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制有別于行政訴訟各方的和解，最明顯的標(biāo)準(zhǔn)就是協(xié)調(diào)機(jī)制要求法院在此過(guò)程中的參與。之所以要強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，是因?yàn)橥デ啊⑼ネ鈪f(xié)調(diào)也是訴訟中的協(xié)調(diào)，是附屬于行政訴訟中的一種案件處理方式，即使把協(xié)調(diào)處理作為解決爭(zhēng)議的優(yōu)先選擇，也應(yīng)當(dāng)首先滿足行政訴訟的核心要求一一審查具體行政行為的合法性。所以，法院要把握好協(xié)調(diào)的實(shí)質(zhì)，避免“協(xié)調(diào)”變“和解”，尤其是要防止行政機(jī)關(guān)在協(xié)調(diào)過(guò)程中對(duì)行政權(quán)的恣意處分。三、行政訴訟庭前、庭外協(xié)調(diào)機(jī)制的具體構(gòu)建要使協(xié)調(diào)機(jī)制在行政訴訟中充分發(fā)揮作用，就必須解決該機(jī)制的構(gòu)建問(wèn)題，特別是要完善庭前、庭外協(xié)調(diào)機(jī)制的程序。（一）庭前、庭外協(xié)調(diào)的啟動(dòng)根據(jù)啟動(dòng)的主體不同，協(xié)調(diào)的啟動(dòng)可以分為兩種方式：一種是由當(dāng)事人申請(qǐng)協(xié)調(diào)，另一種是法院依職權(quán)決定啟動(dòng)協(xié)調(diào)。首先，本著協(xié)調(diào)自愿的原則，是否需要協(xié)調(diào)處理應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人，特別是行政相對(duì)人的意愿。但需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)當(dāng)事人的協(xié)調(diào)申請(qǐng)，法院在審查上不宜過(guò)嚴(yán)，只要是各方自愿，就應(yīng)準(zhǔn)予協(xié)調(diào)。而法院依職權(quán)啟動(dòng)協(xié)調(diào)則應(yīng)當(dāng)滿足一定條件：一是須經(jīng)當(dāng)事人同意，這是自愿原則的體現(xiàn)；二是案件的類型必須符合可以協(xié)調(diào)處理的特點(diǎn)和要求，且有進(jìn)行協(xié)調(diào)的必要；三是要審查案件事實(shí)，對(duì)被訴具體行政行為的合法性作出評(píng)價(jià)，對(duì)案請(qǐng)較為簡(jiǎn)單，通過(guò)書(shū)面審查證據(jù)就可以作出判斷的，即可啟動(dòng)庭前協(xié)調(diào)；對(duì)于案情復(fù)雜，需要開(kāi)庭審理才能查清事實(shí)的案件，就應(yīng)考慮庭外的協(xié)調(diào)處理。（二）協(xié)調(diào)機(jī)制中具體程序問(wèn)題的處理行政訴訟案件的協(xié)調(diào)可以在案件審理的各個(gè)階段進(jìn)行，參與協(xié)調(diào)的主體廣泛，且形式靈活多樣，但在具體協(xié)調(diào)的過(guò)程中仍然需要明確和解決一些基本問(wèn)題。1、法院在協(xié)調(diào)機(jī)制中的地位和作用行政訴訟協(xié)調(diào)是有法院參與的協(xié)調(diào)，這有別于訴訟和解，但協(xié)調(diào)也不能與訴訟調(diào)解劃等號(hào)。這不僅僅是迎合《行政訴訟法》的規(guī)定，更重要的是，這反映了法院在協(xié)調(diào)中所處的地位及其發(fā)揮的作用與調(diào)解不同。一方面，法院在協(xié)調(diào)過(guò)程中可以完全處于居中調(diào)停者的地位，直接協(xié)調(diào)爭(zhēng)議各方的利益，同時(shí)法院也可以只發(fā)揮牽頭人的作用，如溝通被告的上級(jí)機(jī)關(guān)或主管部門，聯(lián)系黨委、人大、政府法制部門及群眾組織參與協(xié)調(diào)等；另一方面，盡管法院在協(xié)調(diào)機(jī)制中也扮演“和事老”的角色，不過(guò)它并不為當(dāng)事人提出具體的解決問(wèn)題的方案，只起引導(dǎo)作用，爭(zhēng)取各方向達(dá)成一致意見(jiàn)靠攏，但權(quán)利處罰仍由當(dāng)事人自己作出。2、庭前協(xié)調(diào)的重點(diǎn)法院在立案階段即可進(jìn)行指導(dǎo)性的協(xié)調(diào)，如告知當(dāng)事人訴訟風(fēng)險(xiǎn)和成本、勸說(shuō)當(dāng)事人協(xié)商解決并提出簡(jiǎn)要的指導(dǎo)性意見(jiàn)等。案件受理后，庭前協(xié)調(diào)工作主要包括兩方面：第一，對(duì)發(fā)現(xiàn)不屬于受案范圍的案件，不要急于駁回起訴，應(yīng)首先作原告的勸說(shuō)工作，在講明事實(shí)和法律規(guī)定的基礎(chǔ)上爭(zhēng)取原告主動(dòng)撤訴，同時(shí)還不要忽視了對(duì)原告的救濟(jì)，特別是原告的權(quán)益確實(shí)遭受損害，但已喪失司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)時(shí)，法院應(yīng)作好與其他機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)幫扶工作；第二，對(duì)案情不甚復(fù)雜，事實(shí)較清楚的案件，則應(yīng)首先查明事實(shí)，分清各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在此基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)各方意見(jiàn)，爭(zhēng)取庭前協(xié)調(diào)解決，以減輕當(dāng)事人訴累。3、庭外協(xié)調(diào)的重點(diǎn)庭外協(xié)調(diào)需要根據(jù)庭審中查明的事實(shí)，審查被訴具體行政行為或行政不作為的合法性并作出認(rèn)定后來(lái)進(jìn)行。如果被告的作為或不作為合法，應(yīng)及時(shí)作好對(duì)原告的解釋說(shuō)明工作，促成原告撤訴；如果確認(rèn)被告違法，則應(yīng)勸說(shuō)被告及時(shí)變更或撤銷具體行政行為，或者履行法定職責(zé)，或者采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施等。4、協(xié)調(diào)的形式庭前和庭外協(xié)調(diào)的形式靈活多樣，可以根據(jù)具體案情、訴訟進(jìn)程的發(fā)展以及協(xié)調(diào)的難易程度來(lái)選擇，無(wú)需拘泥其一。例如，法院認(rèn)為爭(zhēng)議不大，可以通過(guò)庭前或庭外單獨(dú)協(xié)商解決的，就應(yīng)盡量采用非正式的方式協(xié)調(diào)，如簡(jiǎn)單的交流溝通等；如果案件涉及到利益主體較多，案情相對(duì)復(fù)雜，需要各方主體共同探討解決的方式時(shí)，則有必要采取聯(lián)席會(huì)議、召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)等方式，使各方得以直接、充分地表達(dá)和交流意見(jiàn)。但要注意的是，法院在這種正式的協(xié)調(diào)形式中要保持好中立姿態(tài)，發(fā)揮好引導(dǎo)作用，以維護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制的本質(zhì)特征。（三）結(jié)案方式目前我國(guó)行政訴訟法律體系中尚無(wú)訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制的規(guī)范，因此，在確定經(jīng)協(xié)調(diào)處理的案件的結(jié)案方式時(shí)，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前司法實(shí)踐，不能違背現(xiàn)行法律制度。一審中，經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)行政爭(zhēng)議得以化解，因此可以通過(guò)原告申請(qǐng)撤訴，法院裁定準(zhǔn)予撤訴的方式結(jié)案。以裁定準(zhǔn)予撤訴結(jié)案會(huì)涉及一些具體問(wèn)題，明確這些問(wèn)題的處理，對(duì)完善庭前、庭外協(xié)調(diào)機(jī)制具有重要的意義。一是民事糾紛當(dāng)事人經(jīng)協(xié)調(diào)達(dá)成協(xié)議后，有關(guān)民事糾紛的解決是否寫入裁定中的問(wèn)題。我們認(rèn)為，行政訴訟的目的在于解決行政爭(zhēng)議，行政訴訟中作出的裁定是針對(duì)行政爭(zhēng)議或者訴訟程序中的問(wèn)題作出的，本身不解決其它糾紛，因此，對(duì)民事糾紛的處理不宜寫入行政裁定中，但可以在案件的調(diào)查材料中體現(xiàn)；二是經(jīng)協(xié)調(diào)達(dá)成協(xié)議后，法院應(yīng)對(duì)協(xié)議進(jìn)行審查，尤其是當(dāng)事人與被告達(dá)成的一致意見(jiàn)，可能會(huì)影響具體行政行為及行政機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力處分的合法性。在案件得到協(xié)調(diào)處理后，應(yīng)當(dāng)確保當(dāng)事人協(xié)議及被告改變后的行為合法的基礎(chǔ)上作出準(zhǔn)予撤訴的裁定；三是對(duì)各方當(dāng)事人達(dá)成了合法的協(xié)議并履行完畢的處理情況，可以參照適用《＜行政訴訟法＞解釋》第五十條的規(guī)定處理：如果原告申請(qǐng)撤訴，應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)予撤訴，并在裁定中說(shuō)明該情況；如果原告不撤訴，只要被告的行為合法，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決駁