中外公務(wù)員養(yǎng)廉制度研究

中外公務(wù)員養(yǎng)廉制度研究養(yǎng)廉制度的建設(shè)關(guān)乎一個國家政府的廉潔與高效，是國家長治久安的一個重要因素。借鑒有關(guān)國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗，適度地提高公務(wù)員的薪金和物質(zhì)激勵是未來的方向之一，但結(jié)合我國實際國情，適當提高公務(wù)員薪水的同時，必須加強法制與監(jiān)督制度的進一步建設(shè)和完善。改革我國公務(wù)員待遇結(jié)構(gòu)、逐步規(guī)范公務(wù)員財產(chǎn)申報制度、完善廉政建設(shè)制度體系、嚴格權(quán)力制約和監(jiān)督、推進廉政文化教育等配套措施也是健全我國公務(wù)員養(yǎng)廉制度的重要方面。本文通過對中外公務(wù)員養(yǎng)廉制度的分析，認為高薪養(yǎng)廉、制度保廉、教育倡廉、監(jiān)督促廉，四管齊下，才是構(gòu)建完善的養(yǎng)廉制度的根本之道。關(guān)鍵詞：公務(wù)員；養(yǎng)廉制度；高薪；財產(chǎn)申報；廉政文化教育養(yǎng)廉制度建設(shè)是一個國家政府廉潔與高效的保證，在國家的穩(wěn)定和發(fā)展方面發(fā)揮著不可替代的作用。但在現(xiàn)實中，我國的養(yǎng)廉制度建設(shè)并不完善，還有很大研究和發(fā)展的空間，特別是在經(jīng)濟全球化的今天，對于養(yǎng)廉制度的科學模式的探究更需不斷地加強與完善。在西方有關(guān)國家政府廉潔與高效的研究中，很多學者都傾向于高薪養(yǎng)廉的觀點。對此，我國學者提出了贊成或者反對的意見。所以我們完全有必要對前人所做的研究進行歸納整理，借鑒西方成功的做法，同時也必須結(jié)合我國現(xiàn)實國情進行深入的研究。這就迫使我們不得不討論下述的問題：高薪養(yǎng)廉在中國是否可行？中國到底應該建設(shè)什么樣的養(yǎng)廉制度才合適？中國怎樣才能建設(shè)好適合自己國情的養(yǎng)廉制度？……一．養(yǎng)廉制度概述所謂養(yǎng)廉制度是指行政主體為了促使行政人員廉潔奉公、勤政廉政、更好的行使行政職能、為人民服務(wù)而提出的一種管理制度。在我國，獨立的養(yǎng)廉制度的建立最早可以追溯到清朝時期的養(yǎng)廉銀制度，雖然那時養(yǎng)廉銀制度還處于創(chuàng)行階段，各地官員的養(yǎng)廉銀額不但差別很大且多有變更，但卻為養(yǎng)廉制度的進一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在國外，養(yǎng)廉制度除了高額的薪金制度之外，還有廉政公積金制度、財產(chǎn)申報制度等其他保障制度。二．我國公務(wù)員養(yǎng)廉現(xiàn)狀（一）工資福利方面1.貨幣工資水平偏低多年來，我國公務(wù)員實行的是低工薪制度，公務(wù)員的工資一直處于相對較低的水平。以1999年為例，根據(jù)有關(guān)方面的統(tǒng)計資料顯示，1999年全國國家機關(guān)、政黨機關(guān)和社會團體職工平均工資8978元，企業(yè)人均工資8346元，但是企業(yè)中的國有企業(yè)人均8543元，其它企業(yè)9829元。這表明國家機關(guān)工資雖略高于國有企業(yè)，但明顯低于私營、外資、個體等其他企業(yè)，由于工資待遇低而導致政府機關(guān)人才流失的情況時有發(fā)生。根據(jù)人事部一份名為《中央國家行政機關(guān)公務(wù)員流失問題不容忽視》的調(diào)研報告統(tǒng)計，從1998年到2012年，人事部抽查的21個中央部委共流失本科學歷以上公務(wù)員1039人，占同等學歷公務(wù)員總數(shù)的8.8%.國家機關(guān)公務(wù)員流失的主要去向是外企、待遇較高的國企或出國，人才流失最直接、最主要的原因是待遇偏低。長期以來，我國公務(wù)員的工資水平和企業(yè)職工的工資水平基本不相上下，這種比價實際上是不合理的。一般來講，公務(wù)員與企業(yè)平均工資之比應維持在1.5-2：1的水平才算基本合理。我國也在朝這個方向發(fā)展，從1989年至2011年，我國公務(wù)員雖經(jīng)歷了五次加薪，但與世界其他國家以及國內(nèi)其他階層相比，中國公務(wù)員的工資收入仍屬于中等偏下水平，還達不到基本合理的水平。2.待遇結(jié)構(gòu)不合理多年來，我國實行的是以“低薪制、高福利、多補助”為特點的公務(wù)員工資政策，雖然工資水平比較低，但公務(wù)員在職時可以享受的各類福利和補助相對較多，如過去的福利分房、公費醫(yī)療等等，這些在一定程度上彌補了工資的不足。然而，在逐步實行社保改革和取消福利分房等改革以后，一些福利待遇的取消使得公務(wù)員工資水平偏低的問題顯得愈發(fā)突出。目前的改革使教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等都要由個人來承擔，而公務(wù)員目前的工資收入水平無法應付這一系列支出。這將產(chǎn)生一些不利的后果：工資過低導致公務(wù)員得不到激勵，直接影響工作效率，甚至導致部分公職人員濫用公權(quán)以權(quán)謀私。3.在職與退休后的待遇落差過大根據(jù)規(guī)定，我國公務(wù)員在職時除了獲得基本工資以外，還可享受各類獎金和津貼。而退休以后可以享受全額計發(fā)的基礎(chǔ)工資、工齡工資和按比例計發(fā)的職務(wù)工資和級別工資、部分津貼和補貼（其中職務(wù)工資和級別工資按照工作年限分別可以獲得在職時的40％到88％），不能享受各類獎金和大部分的津貼、補助。而當前我國公務(wù)員工資水平較低，獎金和津貼作為工資的補充占了公務(wù)員在職總收入的很大比例，尤其是在一些經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)，獎金在公務(wù)員總收入中所占的比例要遠遠高于國家法定的基本工資，而且在職時還能享受一些其他待遇如公務(wù)配車、公務(wù)消費等，這些使得公職人員的實際生活水準并不太低。而公務(wù)員退休以后對于這部分一般都不能享受。兩相比較，公務(wù)員在職和退休所能享受的待遇落差就很大，往往是獎金比例越高，退休后的落差就越大。這也是社會上“59歲現(xiàn)象”（指一些公職人員在臨近退休之前走上貪污受賄違法犯罪道路）產(chǎn)生的一個重要誘因。對于這些人來說，在職時除了獲得基本工資以外，各類獎金、津貼、補貼及在職消費等待遇的總和使得自己的生活過得相對比較優(yōu)越。而退休以后占據(jù)總收入很大比例的獎金、津貼及一些隱性收入的消失，使過慣了較為安逸生活的公職人員很難接受生活水平下降的現(xiàn)實，往往就產(chǎn)生失衡心里。因為貨幣工資偏低，僅僅靠基本工資收入，公職人員很難通過儲蓄和為數(shù)不多的退休金，使自己退休以后的生活水準與在職時相差不大。這可以從一些被查處的腐敗貪官的自白中印證這一點。如原江蘇省揚州市副市長戎文鳳因受賄罪被判刑后懺悔到：“自己長期在政府工作，節(jié)奏快，負荷重，很辛苦，而付出的勞動與得到的報酬不成正比，分配不公。隨著生活地位的提高需要錢，孩子大了需要錢，將來老了需要錢，而錢從哪里來？于是，不該伸手的伸手了，不該接受的接受了……”戎文鳳的自白道出了其產(chǎn)生犯罪動機的原因之一在于擔心老了以后沒錢。這從側(cè)面說明了在職收入與退休收入之間的差距過大，會激發(fā)公職人員為防止退休以后的生活水準下降而利用手中的權(quán)力去謀私利的腐敗動機的產(chǎn)生。（二）監(jiān)督機制方面1.專門監(jiān)督機構(gòu)缺乏應有的獨立性和權(quán)威性有效的監(jiān)督必須以監(jiān)督客體處于監(jiān)督主體的有效監(jiān)督之下為前提，并且監(jiān)督主體的監(jiān)察和督促活動不受監(jiān)督客體的直接制約和約束，以保證監(jiān)督主體能充分獨立地行使監(jiān)督權(quán)，保證其監(jiān)督的權(quán)威性。但是我國現(xiàn)有的監(jiān)督，特別是黨政監(jiān)督，監(jiān)督機構(gòu)既受上級主管部門領(lǐng)導，又受同級黨委和行政機關(guān)領(lǐng)導。這種監(jiān)督實質(zhì)上是一種“同體監(jiān)督”。在同體監(jiān)督之內(nèi)，決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)混為一體，尤其是監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，形成被領(lǐng)導者監(jiān)督領(lǐng)導者、“兒子監(jiān)督老子”的尷尬局面，使監(jiān)督陷入兩難境地。當監(jiān)督機關(guān)不能兼顧上級主管部門和同級黨委、政府和指令、決策、要求時，監(jiān)督機關(guān)往往屈從于長官意志，影響司法公正。2.監(jiān)督體系內(nèi)部缺乏有序協(xié)調(diào)目前，我國監(jiān)督機構(gòu)數(shù)量居多。但由于缺乏有序性和統(tǒng)一性，沒有構(gòu)成一個完整而嚴密的體系，無法形成“主輔匹配、環(huán)形封閉”的監(jiān)督系統(tǒng)。各種類型的監(jiān)督制約不能形成一定的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)，各自為政，甚至互相制肘、彼此內(nèi)耗，無法保證監(jiān)督層次合理運行。如現(xiàn)行監(jiān)督機構(gòu)中，既有黨內(nèi)的，也有行政；既有經(jīng)濟的，也有法律的；既有輿論的，也有社會的。但各種類型的監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)行的卻是自己特定的職能，監(jiān)督的是自己特定的對象，在監(jiān)督分工上不夠規(guī)范，各執(zhí)一端，既存在交叉帶，也存在空白帶，嚴重削弱了監(jiān)督體系的整體機能。3.監(jiān)督法制程度低、監(jiān)督彈性大監(jiān)督立法是建立和完善監(jiān)督機制的前提和保證。監(jiān)督主體執(zhí)行監(jiān)督職能，必須以客觀事實為依據(jù)，以相關(guān)法律為準繩。如果缺乏監(jiān)督立法，就會造成監(jiān)督機關(guān)無法可依，易導致監(jiān)督的盲目性和隨意性，甚至產(chǎn)生負作用。就目前而言，我國不但有許多監(jiān)督法規(guī)尚未出臺，監(jiān)督專項法律偏少，而且已出臺的一些法規(guī)也因不規(guī)范或不具體而難于操作。結(jié)果在現(xiàn)實監(jiān)督活動中不得不為一些問題而先向上級請示，最終以領(lǐng)導人的講話、批示、答復為依據(jù)，使監(jiān)督行為缺乏明晰可靠的法律依據(jù)，夾雜著濃厚的人治色彩，導致監(jiān)督機關(guān)擁有的權(quán)力與其所肩負的責任極不相稱。4．人大監(jiān)督不力，社會參與意識淡漠在我國，各級人民代表大會及其常委會原本是最高權(quán)力機關(guān)，也是最高監(jiān)督機關(guān)，對一切國家機關(guān)均有監(jiān)督權(quán)。但由于人民代表大會制度尚不夠完善，職能發(fā)揮不夠充分，而且其監(jiān)督往往對事不對人，不免流于形式。再加之人大代表本身“官僚化”趨勢日益嚴重，其切身利益受制于黨政領(lǐng)導，其監(jiān)督因此缺乏權(quán)威和力度。至于其他監(jiān)督，像政協(xié)、各黨派等的監(jiān)督，由于權(quán)威性小并不能產(chǎn)生多大效果。新聞輿論監(jiān)督雖是“無冕之王”，但缺乏法律保障，常受到權(quán)力控制。群眾監(jiān)督原本是遏止腐敗滋生的“利器”，但由于其監(jiān)督不具有強制性，黨政機關(guān)可理可不理，有的地方甚至出現(xiàn)打擊報復群眾的現(xiàn)象，如此種種都導致社會參與監(jiān)督的意識的淡漠和引退。（三）問責機制方面所謂行政問責制是指對政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責任的制度,其實質(zhì)是通過各種形式的責任約束、限制,規(guī)范政府權(quán)力和官員行為,最終達到權(quán)為民所用的目的。隨著行政問責制的實施推行,建立“責任政府”的呼聲越來越高。然而,作為“責任政府”基礎(chǔ)的行政問責制度在我國尚處于起步階段,還存在許多問題需要進一步分析及解決。1.行政問責制的信息壁壘過高在我國，大部分的信息資源都掌握在政府手里，政府信息不夠透明、不夠公開，公眾缺乏知情權(quán)，這樣行政問責就無從談起。而與信息公開緊密聯(lián)系的是新聞媒體的獨立報道權(quán)，因為被公開的信息只有通過媒體的報道才能為公眾所知曉并使用。而現(xiàn)實情況是，一些地方的領(lǐng)導習慣于報喜不報憂，對負面信息總是以維護安定團結(jié)、注意影響等為借口竭力掩蓋，禁止報道，甚至違法動用行政權(quán)力千方百計地阻撓新聞媒體對不利于官員仕途的事實真相進行報道，使新聞媒體的輿論監(jiān)督作用受到很大的限制。這些都極不利于行政問責制的發(fā)展。2.職責不清和職能交叉，責任主體難以明確行政問責制的一個重要的政治基礎(chǔ)，就是對于每一個行政人員的權(quán)力與責任要有一個明確的劃分，擁有清晰的責、權(quán)、利，合理地配置和劃分行政權(quán)力。只有這樣，才能提高政府的責任意識和管理水平，真正發(fā)揮行政問責制的作用。由于目前我國政治體制和行政體制改革不到位,導致當前我國黨政關(guān)系錯綜復雜，職責不清和職能交叉，使得責任落實和責任追究過程中責任主體難以明確。在追究責任時，相關(guān)部門相互推諉，出現(xiàn)誰都有責任，誰又都沒有責任的情況；或者在問責中，問責客體具體應當承擔什么責任，模糊不清。突出表現(xiàn)在黨政之間、不同層級之間、正副職之間三個方面：一是黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象還比較普遍，出了問題,責任究竟在黨委還是在政府難以界定；二是正副職之間的責任劃分不夠明確。名義上是“一把手“負責，實際上只追究分管副職的責任，問責制在一些地方成了副職問責制。3.以同體問責為主，異體問責相對薄弱根據(jù)世界各國問責制的實踐，問責制既需要同體問責，也需要異體問責，但關(guān)鍵在于異體問責。異體問責是一種更有效、更符合民主政治要求的問責方式，離開異體問責的行政問責制是蒼白無力、缺乏持續(xù)性的。由于相關(guān)法律規(guī)定的缺失,我國目前的行政問責,以同體問責為主，主要是由黨委和政府來實施行政問責,問責的制度依據(jù)主要是黨的文件和行政機關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，異體問責相對比較薄弱。雖有罷免制度,也主要是對已有違法犯罪行為的官員才實行等，這些都嚴重影響了行政問責的效果。4.問責范圍過于狹窄時下的問責實踐，一些地方政府似乎更多停留在行政領(lǐng)導體系中，努力貫徹對上級負責、對權(quán)力負責的制度化，而在對法律負責、對公眾負責、對權(quán)利負責的努力上有所欠缺。從我國實施行政問責制以來，追究了一大批行政官員，一些重大事故問責了相應的行政首長。但總的來看，問責范圍還是太小，主要表現(xiàn)為：一是行政問責僅僅停留在人命關(guān)天的大事上，對影響力、破壞力大的所謂“小事“卻不問責；二是行政問責僅僅限于安全事故領(lǐng)域，對其他領(lǐng)域應擔負領(lǐng)導過失責任的官員卻不問責；三是行政問責只是針對濫用職權(quán)的違法行政行為，而不針對無所作為的行政行為；四是問責只是針對經(jīng)濟上的過失，而對政治等其他領(lǐng)域的過失卻不問責；五是問責僅僅局限于執(zhí)行環(huán)節(jié)而忽略了問責決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)。5.行政問責制的相關(guān)法制不完善目前，我國行政問責制的相關(guān)法制很不完善。雖然行政問責制適用的法規(guī)、條例有黨的條例、中央和地方政府的法規(guī),但這些規(guī)定大多責任標準過于籠統(tǒng)，存在著較大的自由裁量空間，在認定和追究責任的過程中,就不可避免地會出現(xiàn)處罰與責任不相適應的情況，不夠科學；問責主體缺乏有效的監(jiān)督制約機制,行政問責的決定權(quán)掌握在行政領(lǐng)導手里，容易受個人好惡和人為因素的影響；責任追究彈性較大,存在畸輕畸重、責罰不相適應的問題。這種缺乏法律保障和制度支撐的行政問責,最終可能導致問責流于形式。6.行政問責文化氛圍尚未形成官本位思想的長期存在，使得很多官員思想深處依舊是官主民仆，官貴民賤，官賢民愚，也就造成了官員沒有問責的習慣，老百姓因為“畏官”“懼官”心理，而缺乏問責的勇氣，從而缺少了行政問責文化的根基與氛圍。所以，在我國要追究權(quán)力者的責任，行使行政問責制并做出相應的處理，往往遇到各種各樣的阻力。這種問責文化的缺失與落后也就阻礙了行政問責制的建設(shè)。7.行政問責制缺乏行政倫理建設(shè)一是一部分政府官員的責任意識淡薄，只知道自己手中有多大的權(quán)力，卻不知道這些權(quán)力的運用所產(chǎn)生的后果和應承擔的責任；二是雖然知道要承擔責任，但受傳統(tǒng)習慣思維的影響而產(chǎn)生一種認識上的誤區(qū)，以為只有自己作為當事人出問題、直接犯有重大錯誤或過失時才應承擔責任，而對部下出現(xiàn)的重大錯誤或過失所應承擔的間接責任和后果則不能接受；三是有些官員過于強調(diào)個人的良好主觀動機而不論其工作成效，對因工作不力和不作為造成的不良后果不愿承擔責任，缺乏責任與權(quán)力對等的意識等；四是在出了問題后對自己應該承擔的責任千方百計地推托。（四）廉政文化教育方面當前,我國廉政文化使反腐倡廉宣傳教育工作有了新變化、新思路,使廉政教育從文件走進文化,但是我國廉政文化建設(shè)還僅僅是起步,距離黨風廉政建設(shè)和反腐敗的要求還有不少差距。廉政文化目前在整個文化領(lǐng)域中還沒有占據(jù)主流位置,還存在形式單調(diào)、方法呆板、內(nèi)容不豐富、教育效果差等問題。1.對廉政文化建設(shè)認識不足我國對廉政文化建設(shè)的重要性、必要性和緊迫性方面的認識還不夠充分，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相對比較重視,經(jīng)濟發(fā)展相對比較落后的地區(qū)存在重經(jīng)濟建設(shè)、輕廉政文化建設(shè)的傾向。2.施教主體固定化反腐倡廉教育中領(lǐng)導干部既是教育對象的重點，也應是施教主體的重點。但在實際中有的單位把施教主體固定在紀檢監(jiān)察部門，成為一家之事。其弊端很明顯：一是助長了紀檢監(jiān)察干部的特權(quán)思想，從而放松了自我教育和監(jiān)督；二是助長了領(lǐng)導干部的“甩手”作風，造成教育的官僚主義和形式主義；三是削弱了紀檢監(jiān)察部門在反腐倡廉教育中的監(jiān)督職能。3.反腐教育內(nèi)容散濫滋生腐敗的根源就是人性的私欲、貪婪和安享觀念；產(chǎn)生反腐清廉之士的基本就是艱苦奮斗、廉潔奉公。從而上升到政治，腐敗的根源，在于權(quán)謀于私利、謀于少數(shù)人；而廉潔執(zhí)政的基礎(chǔ)則是權(quán)謀于民、利謀于眾。反腐倡廉教育理論不系統(tǒng)，只能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，雖無負面作用，抓一下也能好一些，但不能徹底根除，易導致“劣根”反彈。4.教育形式格式化現(xiàn)在的各類教育活動千篇一律要經(jīng)過三個階段：學習發(fā)動、查找問題和整改提高。這種格式化的傾向?qū)е麓舜谓逃装岜舜谓逃麄€活動只有文書、秘書幾個人忙于文字游戲；學習心得、讀書筆記甚至連民主生活會的發(fā)言都由秘書代勞，甚至有的單位隨著系統(tǒng)或當?shù)攸h委開展某項活動，為了應付，都冬天了還編造一份春天的實施方案，走了過場，勞民傷財，怨聲載道。5.宣傳教育自相矛盾生活中經(jīng)常會有這種情況：宣傳反腐倡廉了，便有狠剎吃喝風；反對紅白事大操大辦；宣傳人民生活變好了，則大肆宣揚紅白事的排場。開廉政會，領(lǐng)導要講艱苦奮斗，杜絕腐朽現(xiàn)象；開引資會了，領(lǐng)導要講排場，要“變通”原則，要講燈紅酒綠，要傾本地之財、色、物博外來人之歡欣。這種自相矛盾的宣傳教育的后果，則是倡了白倡，反了又起。三、國外發(fā)達國家和地區(qū)公務(wù)員養(yǎng)廉措施（一）高薪養(yǎng)廉所謂高薪養(yǎng)廉，就是對公務(wù)員實行比較高的薪水，使公務(wù)員不僅能夠保證基本的生活需求，而且還能在此基礎(chǔ)上維持較高的消費水平，從而使其不至于因為經(jīng)濟狀況而滋生腐敗行為。新加坡就是實施高薪養(yǎng)廉的國家的典型代表。1.新加坡高薪養(yǎng)廉制度是新加坡養(yǎng)廉制度建設(shè)的一大特色，新加坡的公務(wù)員平均年薪金是292714美元，該國產(chǎn)業(yè)工人的平均年薪僅為14459美元，約為公務(wù)員的4.9%。公務(wù)員薪金實行年功晉升制，工作時間越長，業(yè)績越好，則薪金越高。有資料顯示，新加坡政府的廉潔度之所以位居亞洲各國之首，實行公務(wù)員高薪制度是其中的一個非常重要的因素。新加坡政府為了能夠吸引和留住優(yōu)秀人才，確保公務(wù)員有高收入，使激勵公務(wù)員廉政勤政。新加坡政府每年都會通過咨詢機構(gòu)調(diào)查私營企業(yè)工資水平，然后對公務(wù)員的工資和私營企業(yè)人員的工資進行調(diào)查比較，一旦公務(wù)員的工資低于私營企業(yè)人員時，即采取措施予以平衡。70年代至80年代，新加坡政府就曾經(jīng)連續(xù)四次給公務(wù)員加薪20％。1989年后新加坡公務(wù)員工資達到世界各國的最高數(shù)。另外，除了工資以外，公務(wù)員還有全年獎金和一定津貼。2.其他國家除新加坡外，西方一些發(fā)達國家也給予公務(wù)員以較高的薪酬。如美國《聯(lián)邦工資比照法》規(guī)定，聯(lián)邦公職人員的工資要和私營企業(yè)職工的工資相當；而英國法律規(guī)定一般公務(wù)員的實收工資不得少于最低生活費用的120%，且必須高于勞動者保障工資額。除工資外，這些國家的公務(wù)員享受的津貼、補貼收入也很可觀，如英國公務(wù)員可以享受的各類津貼占其收入的25%；法國公務(wù)員的補貼工資要占本人基本工資的10%—30%；聯(lián)邦德國、日本等國則高達30－40%，這是一般民間企業(yè)職工不能比的。（二）財產(chǎn)申報制度公務(wù)員財產(chǎn)申報制度，即法定范圍內(nèi)的國家公職人員依照法定的期限和方式向有關(guān)機關(guān)申報法定范圍內(nèi)的財產(chǎn)并接受有關(guān)機關(guān)監(jiān)督檢查的法律制度。公務(wù)員財產(chǎn)申報法亦稱收入申報法、財產(chǎn)登記法，是指有關(guān)財產(chǎn)申報的法律規(guī)范的總和。美國是世界上公認的官員貪污腐敗較少的國家,縱觀美國的反腐敗實踐,不難發(fā)現(xiàn),這種良好的局勢得益于其健全的公務(wù)員財產(chǎn)申報制度。究其原因,主要是因為健全的制度建設(shè),尤以1978年美國國會頒布了《政府行為道德法》(1989年修訂為《道德改革法》)為標志,正式確立了官員財產(chǎn)申報制度。該法對財產(chǎn)申報問題作了全面而系統(tǒng)的規(guī)定,由于其規(guī)定細密而周全,具有很強的可操作性和適用性,因此在實踐中也容易落到實處,對推動美國廉政建設(shè)、凈化社會風氣起到不可低估的作用。美國《政府道德法》對財產(chǎn)申報的事項進行了非常細致和復雜的規(guī)定。同時,在實際操作中,美國的政府道德署制訂了統(tǒng)一的申報書,把要求申報的財產(chǎn)事項分類列在申報書的四張表格中。根據(jù)《政府道德法》的規(guī)定以及申報書四張表格的填寫內(nèi)容,美國公務(wù)員申報財產(chǎn)的范圍十分廣泛。依據(jù)財產(chǎn)內(nèi)容,美國公務(wù)員需要申報的財產(chǎn)包括四類:第一類是財產(chǎn)及收入。具體來說,包括個人及其配偶和撫養(yǎng)子女的所有財產(chǎn),這些財產(chǎn)所帶來的收益,以及各種服務(wù)性收入。財產(chǎn)包括證券、債券、退休金、撫恤金、避稅年金、個人儲蓄、互助基金、房地產(chǎn)、自產(chǎn)糧食、牲畜、用于出售和投資的收藏品以及任何用于投資或產(chǎn)生收入的財產(chǎn)。收入分投資收入和勞動收入,投資收入指申報人及其配偶和撫養(yǎng)子女從財產(chǎn)和經(jīng)營中獲得的利息、租金、版稅、股利、資本收益等;勞動收入包括工資、傭金、服務(wù)費、講演投稿費、以及其他勞動性補償。第二類是交易活動情況。申報人必須報告本人及其配偶和撫養(yǎng)子女某些財產(chǎn)的買賣和交換情況。這些財產(chǎn)包括房地產(chǎn)、證券、債券、互助基金股票及其他證券。第三類是獲贈及報銷情況。申報人必須申報本人及其配偶和撫養(yǎng)子女所接受的食、宿、行、樂方面的饋贈和款待、各種補償、好處及其他有價值的贈品。第四類是債務(wù)及受雇情況。關(guān)于債務(wù),申報人必須申報本人及其配偶和撫養(yǎng)子女任何超過1萬美元的債務(wù),含申報期間從1萬美元降到1萬美元以下的債務(wù),非公經(jīng)營所負債務(wù)也不例外。關(guān)于受雇情況,申報人必須報告?zhèn)€人在社會上所有有償和無償?shù)募媛毲闆r,例如任營利或非營利機構(gòu)、勞工組織和教育機構(gòu)的官員、董事、信托人、合伙人、老板、代理、顧問等。（三）其他保障制度除了實行高額的薪金制度，一些國家和地區(qū)還根據(jù)本國本地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展水平和政治體制的特點建立了其他符合本國國情的公務(wù)員社會保障制度，使公職人員免除后顧之憂，安心工作，減少他們的腐敗動機。1.新加坡的廉政公積金制度新加坡實行中央公積金制度，也就是廉政公積金制度，規(guī)定一個公務(wù)員每月可獲得月薪40%的公積金，工作時間越長，所得積蓄越多，高級公務(wù)員（司局級）到退休時，公積金總額大約相當于人民幣400-500萬元，但一旦經(jīng)查有貪污受賄等違法行為，公積金將全部撤銷。因此，對于新加坡的公務(wù)員而言，貪污受賄是得不償失的，他們不會去冒被剝奪工作和公積金的風險去貪污，從而自律自勵，保持廉潔。2.瑞典的基本養(yǎng)老金和補充養(yǎng)老金制度瑞典公務(wù)員退休后可領(lǐng)取基本養(yǎng)老金和補充養(yǎng)老金。年滿65歲退休，不論工齡均可領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，數(shù)額相當于平均工資的1／3.如果提前在60－64歲退休，則按其提前的時間每月減發(fā)基本養(yǎng)老金0.5％；若推遲至70歲退休，則按其推遲時間每月加發(fā)0.6％。補充養(yǎng)老金按公務(wù)員的工齡長短計發(fā)，工齡滿30年以上，養(yǎng)老金為退休者一生中最好的15年平均收入數(shù)的6％，工齡不滿30年，每少一年扣減1／30.按此規(guī)定計算，瑞典一個工齡30年的公務(wù)員，年滿65歲退休后，領(lǐng)取的基本養(yǎng)老金和補充養(yǎng)老金，相當于其原工資的93％。四．思考與啟示西方發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗證明，一支高效、廉潔的公務(wù)員隊伍必須有合理的收入和良好的保障制度作支撐。高薪養(yǎng)廉對于吸引優(yōu)秀人才、促進公職人員勤政廉政有著積極作用，但高薪養(yǎng)廉制度受制于一個國家的財政經(jīng)濟狀況和機構(gòu)的精簡程度。高薪養(yǎng)廉之所以能在新加坡、美國、瑞典、香港等國家和地區(qū)有比較好的效果是與其雄厚的經(jīng)濟實力和完善的法律制度息息相關(guān)的，而這些在我國還處在一個逐步完善的過程中。就我國而言，當前的經(jīng)濟發(fā)展狀況、公務(wù)員隊伍的素質(zhì)等實際情況，決定了我國還不具備實行向西方發(fā)達國家那樣的高薪養(yǎng)廉制度的有利條件。因此，在現(xiàn)階段我國并不能盲目地推行高薪養(yǎng)廉政策，而要結(jié)合我國國情，因地制宜，適度提高公務(wù)員薪水的同時完善各項制度。（一）高薪養(yǎng)廉——保證薪水待遇合理1.適當提高公務(wù)員的薪水以上國家和地區(qū)主張通過實行高工薪、高待遇制度，確保公職人員在職時生活豐衣足食，退休后老有所依，使公職人員安心工作，減少腐敗動機，從而達到吸引優(yōu)秀人才和保障公務(wù)員廉潔從政的目的。這種主張的深層次理論依據(jù)是，人都有避苦求樂的私本性，人追求自身利益的天性，決定了權(quán)力持有人總是難以排除以權(quán)謀私的可能性。當一個人擁有一定的公權(quán)力，假如運用這種權(quán)力可以滿足自己的某種需要時，是難以抵御公權(quán)私用的誘惑的。高工薪、高待遇在某種程度上也能提高公職人員的腐敗成本。一個公職人員是否會貪污受賄取決于他貪污受賄的所得與貪污受賄付出的代價（指被發(fā)現(xiàn)后所遭受的處罰和損失）及風險因子（指是否被發(fā)現(xiàn)具有或然性）之間的關(guān)系。當貪污受賄的收益遠遠大于其風險代價時，任何道德或者法制的約束都難以遏制貪污受賄的發(fā)生，公職人員的廉潔性就難以得到保障。如果提高公職人員的薪金待遇，則相應地提高了貪污受賄行為的代價，可以使大部分的公職人員安分守己，從而控制貪污受賄行為的發(fā)生。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，所有人都有追求自身物質(zhì)需求的權(quán)力，公務(wù)員也不例外。中國有句古話：“倉稟實而知禮節(jié)”。適當高薪能給公務(wù)員帶來較為富足的收入、穩(wěn)定的生活，能大大減少腐敗的誘因，因為不排除有不少公務(wù)員正是由于對自身薪酬的不滿才踏上了貪污腐敗之路，同時，適度高薪也是尊重人性的體現(xiàn)。2.改革現(xiàn)有的公務(wù)員待遇結(jié)構(gòu)在我國，公務(wù)員的薪水并不高，但是藏著其他額外利益的福利卻不少，這使得許多公務(wù)員都陷入了一個想撈油水的誤區(qū)。要想改變這個誤區(qū)，就必須實行堂堂正正的、實際的、具有明確標準的高薪，而不是繼續(xù)藏著其他額外利益的低薪的做法，切實調(diào)整公務(wù)員的待遇結(jié)構(gòu)，可以逐步提高公務(wù)員薪水、提升貨幣工資比例的同時將各種福利納入正式工資，（二）制度保廉——加強制度保障1．逐步規(guī)范公務(wù)員財產(chǎn)申報制度（1）擴大申報主體的范圍且實行分類管理目前,我國財產(chǎn)申報主體是黨政機關(guān)、社會團體、事業(yè)單位縣處級(含縣處級)以上領(lǐng)導干部,以及國有大中型企業(yè)的負責人和省部級現(xiàn)職領(lǐng)導干部。這種申報主體范圍過窄的現(xiàn)象已經(jīng)不能適應我國廉政建設(shè)的需要,因為那些級別較低或處于非領(lǐng)導職務(wù)的公務(wù)員也擁有較大權(quán)利,在我國“官本位”傳統(tǒng)思想的影響下,同樣存在著以權(quán)謀私的可能。因此,在構(gòu)建我國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度過程中,擴大財產(chǎn)申報主體范圍是十分必要的。同時,考慮到我國公務(wù)員人數(shù)眾多、公務(wù)員因其崗位不同而產(chǎn)生貪污腐敗的系數(shù)大小有別,以及需要尋求公務(wù)員的隱私權(quán)與財產(chǎn)申報的平衡等諸多因素,我國可以借鑒美國的做法,實行公開申報與秘密申報的方式對公務(wù)員的財產(chǎn)申報進行分類管理。結(jié)合《中華人民共和國公務(wù)員法》中關(guān)于公務(wù)員職務(wù)的劃分,對于具有領(lǐng)導職務(wù)身份的公務(wù)員,應當采取公開申報的方式,即除非真正涉及國家秘密,他們的個人財產(chǎn)報告要向社會公開,任何公民均可查看或復印;對于非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員,則可以實行秘密申報,即由受理機構(gòu)留存,不向社會公開。（2）完善公務(wù)員財產(chǎn)申報的內(nèi)容根據(jù)《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導干部收入申報的規(guī)定》(由1995年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布,以下簡稱《收入申報的規(guī)定》)第3條的規(guī)定,公務(wù)員申報財產(chǎn)的范圍包括:工資;各類獎金、津貼、補貼及福利費等;從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務(wù)所得;事業(yè)單位的領(lǐng)導干部、企事業(yè)單位負責人承包、承租經(jīng)營所得。該范圍表明,《收入申報的規(guī)定》界定的只是“收入申報”而不能稱之為“財產(chǎn)申報”,因為只是申報主體個人的部分收入,而非全部收入,更非財產(chǎn)狀況。申報收入固然可以在一個層面反映領(lǐng)導干部的經(jīng)濟收入情況,但卻不能反映其財產(chǎn)增量;財產(chǎn)申報則可以反映領(lǐng)導干部在其任職期間的財產(chǎn)增量情況。如果這種增量與其合法收入相吻合,那么至少可以認為其收入來源是正當和合理的。否則,就表明在其合法收入之外還可能有其它促使其財產(chǎn)增量的因素,這時候有關(guān)部門就應當給予必要的關(guān)注。借鑒美國公務(wù)員財產(chǎn)申報中的有關(guān)規(guī)定,本人認為,公務(wù)員財產(chǎn)申報的范圍應當包括一切形式的財產(chǎn),既包括不動產(chǎn),也包括動產(chǎn),既包括有形財產(chǎn),也包括無形財產(chǎn),既包括申報本人的財產(chǎn),也應包括申報配偶、未成年子女等近親屬的財產(chǎn),既包括債權(quán),也包括債務(wù),還應申報有關(guān)財產(chǎn)的使用權(quán)。（3）落實違反公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的法律責任美國對違反公務(wù)員財產(chǎn)申報制度行為,除規(guī)定了相應的紀律、行政處分外,還規(guī)定了嚴厲的刑罰制裁措施。這些措施使美國的公務(wù)員不敢不如實申報,保障其公務(wù)員財產(chǎn)申報制度能得到真正的貫徹執(zhí)行。在我國,由于沒有有效的官員財產(chǎn)申報制度,再加上巨額財產(chǎn)來源不明罪的刑期較短,對抑制官員腐敗沒有足夠的威懾力,因此需要在構(gòu)建公務(wù)員財產(chǎn)申報制度時予以落實。具體來說,需要修改相配套的其他法律,加強紀律責任與法律責任、行政責任與刑事責任的相互銜接,增強違法者的刑責風險。根據(jù)我國刑法中關(guān)于罪名規(guī)定的具體情況,可以在刑法中設(shè)立官員拒不申報財產(chǎn)罪和財產(chǎn)申報不實罪,并強化公務(wù)員財產(chǎn)申報責任與巨額財產(chǎn)來源不明罪的關(guān)系,大幅提高巨額財產(chǎn)來源不明罪的刑期。（4）建立獨立且有權(quán)威的財產(chǎn)申報管理機構(gòu)完善的管理體制是官員財產(chǎn)申報制度有效實施的保障。制定官員財產(chǎn)申報法,完善官員財產(chǎn)申報制度,需要健全官員財產(chǎn)申報管理體制,這就需要確立獨立而有權(quán)威的財產(chǎn)申報受理機構(gòu)和審查機構(gòu)。如前所述,美國的聯(lián)邦政府道德署在監(jiān)督行政部門官員公開和秘密的財產(chǎn)申報的執(zhí)行情況發(fā)揮了不可估量的作用。我國當前受理公務(wù)員財產(chǎn)申報的主體是申報人所屬各單位組織人事部門，由于其缺乏相應的職權(quán)和手段,從而缺乏權(quán)威性和公信力,致使監(jiān)督也難以落實,難以真正承擔起財產(chǎn)申報的稽核職能。本人認為,在我國,應當遵循精簡機構(gòu)的原則,不宜增設(shè)機構(gòu)。根據(jù)我國當前的機構(gòu)設(shè)置情況,可以具體由現(xiàn)有的國家公務(wù)員局負責受理申報并登記備案，由國家預防腐敗局負責對財產(chǎn)申報材料進行審查核實。2.完善廉政建設(shè)制度體系反腐倡廉，重在制度建設(shè)。鄧小平同志曾說，有了一個好的制度，好人可以充分做好事，壞人無法做壞事，沒有一個好的制度，好人不僅無法做好事，有時還會變壞。反腐倡廉中，制度設(shè)計的好壞，制度設(shè)計的完備與否直接關(guān)系到黨風、政風，關(guān)系到國家大業(yè)和政治的長治久安，更關(guān)系到每一個公務(wù)員及領(lǐng)導干部的政治廉潔與職業(yè)操守。保證黨和國家的長治久安，制度建設(shè)是最根本的