山區(qū)新型城鎮(zhèn)化模式選擇

Word山區(qū)新型城鎮(zhèn)化模式選擇山區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展不能效仿東部沿海及平原地區(qū)城鎮(zhèn)化的模式，必須要充分考慮山區(qū)內(nèi)部自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的顯著差異性。目前，山區(qū)城鎮(zhèn)化活動(dòng)主要集中在壩區(qū)，用地條件的制約性極強(qiáng)，即便有些地區(qū)和省份提出以“城鎮(zhèn)上山”來破解壩區(qū)耕地保護(hù)與建設(shè)用地?cái)U(kuò)展之間的矛盾，但山區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境、資源環(huán)境承載能力有限，決定了山區(qū)城鎮(zhèn)化不宜大規(guī)模展開，應(yīng)以中小城市為主，以小城鎮(zhèn)體系建設(shè)為重點(diǎn)，并根據(jù)資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能定位，科學(xué)預(yù)測山區(qū)城鎮(zhèn)人口的合理規(guī)模，防止過度聚落而導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間壓力和環(huán)境影響，逐步抑制住目前山區(qū)城鎮(zhèn)建成區(qū)低水平的蔓延和土地利用的低效率，更要注重城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城市質(zhì)量提高問題，也包括山區(qū)城鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)能力的提升問題，以及城鎮(zhèn)功能的優(yōu)化問題。

在加快山區(qū)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，還要注意中國最傳統(tǒng)、最鄉(xiāng)土的文化保護(hù)問題。一方面應(yīng)該尊重地方文化傳統(tǒng)，特別要保護(hù)好山區(qū)古城鎮(zhèn)、古村落。在山區(qū)城鎮(zhèn)的建設(shè)方面應(yīng)最大限度的打造獨(dú)具特色城市景觀和城市形態(tài)，突出山地城鎮(zhèn)的地域特色和文化傳承；另一方面，通過提高山區(qū)公共服務(wù)及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的水平，逐漸縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距，加強(qiáng)城鄉(xiāng)相互依存關(guān)系，使山區(qū)居民能夠多元就業(yè)，提高生計(jì)選擇能力和適應(yīng)性，避免山區(qū)居民向發(fā)達(dá)地區(qū)無序的流動(dòng)。

山區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及特點(diǎn)

城鎮(zhèn)化水平低。2021年，山區(qū)人口為6.08億人，占全國總?cè)丝诘?5%。其中：非農(nóng)業(yè)人口為1.29億人，城鎮(zhèn)化率為21%，遠(yuǎn)低于全國49.5%的水平。農(nóng)業(yè)人口4.76億人，占全國農(nóng)業(yè)人口的71%，即超過2/3的農(nóng)業(yè)人口聚集在山區(qū)，也表明我國的“三農(nóng)”問題重點(diǎn)在山區(qū)。山區(qū)城鎮(zhèn)化水平低、城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢，大量農(nóng)業(yè)人口聚集在山區(qū)，必將給山區(qū)生態(tài)環(huán)境帶來巨大的壓力。

城鎮(zhèn)規(guī)模小。山區(qū)城市以中小城市和小城鎮(zhèn)為主，規(guī)模較小、功能單一。2021年，山區(qū)縣級(jí)市和建制鎮(zhèn)的數(shù)量分別為211個(gè)和11051個(gè)，占分別占全國縣級(jí)市和建制鎮(zhèn)的17%和57%。

資源開發(fā)驅(qū)動(dòng)。自然資源尤其是礦產(chǎn)資源的開發(fā)曾在對(duì)山區(qū)城鎮(zhèn)化起到了顯著的推動(dòng)作用，并由此產(chǎn)生了一批資源型城市。然而，資源開發(fā)模式所形成的城鎮(zhèn)飛地經(jīng)濟(jì)特征明顯，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，中心城市對(duì)周邊輻射帶動(dòng)作用不足。同時(shí)，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和資源衰減等原因，這些城市在發(fā)展過程存在如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、失業(yè)和貧困人口較多、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力、生態(tài)退化和環(huán)境污染嚴(yán)重等困擾。

城鎮(zhèn)化多呈無序狀態(tài)。相對(duì)于平原城鎮(zhèn)而言，山區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)建設(shè)，規(guī)劃理論落后。因此，目前建成區(qū)低水平蔓延和土地低效率使用在山區(qū)城鎮(zhèn)尤其是壩區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)中普遍存在。城鎮(zhèn)功能布局層次不明確，特別是隨著人口的增加，建設(shè)用地的短缺使山區(qū)城鎮(zhèn)重要的功能布局基本忽略對(duì)山地災(zāi)害的避讓，防災(zāi)減災(zāi)能力弱，如甘肅舟曲特大泥石流受災(zāi)最嚴(yán)重的地區(qū)恰好就是縣城人口最為密集、最為繁華的區(qū)域，其教訓(xùn)值得深思。

城鎮(zhèn)空間組織的離散性。平原地區(qū)城鎮(zhèn)空間分布域關(guān)聯(lián)密切，多是一定區(qū)域中的大部面積。而山區(qū)城鎮(zhèn)空間分布受地形影響是分散分割的。平原地區(qū)任何一點(diǎn)可以和周邊很多方向通過各種交通方式發(fā)生直接經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。而在山區(qū)，一個(gè)節(jié)點(diǎn)往往只能與少數(shù)其他節(jié)點(diǎn)發(fā)生直接聯(lián)系。因此，山區(qū)城鎮(zhèn)空間組織的內(nèi)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較少，要素流動(dòng)的速度很低，離散系統(tǒng)的這些性質(zhì)，使得山區(qū)城鎮(zhèn)空間組織具有封閉性、局限性、不平衡性特征。

旅游業(yè)是發(fā)展新動(dòng)力。旅游業(yè)是促進(jìn)山區(qū)經(jīng)濟(jì)多樣化發(fā)展、增加山區(qū)居民就業(yè)、減緩山區(qū)貧困、促進(jìn)山區(qū)參與經(jīng)濟(jì)全球化活動(dòng)、矯正山區(qū)發(fā)展差距的潛在工具。法國、瑞士、意大利、德國等國的山區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)充分證明了旅游業(yè)對(duì)山區(qū)城鎮(zhèn)化的重要性。但如同資源型城市一樣，山區(qū)旅游城市也表現(xiàn)出明顯的飛地經(jīng)濟(jì)特征，同時(shí)由于管理的缺失和規(guī)劃的滯后，一些山區(qū)旅游城市（如泰安市）亦出現(xiàn)了過度城市化的現(xiàn)象。

山區(qū)新型城鎮(zhèn)化模式

都市區(qū)模式。推進(jìn)較發(fā)達(dá)山區(qū)縣市都市化發(fā)展，都市區(qū)是城鎮(zhèn)化的高級(jí)階段，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、綜合競爭能力提升能效顯著。都市區(qū)多以一個(gè)或兩個(gè)特大城市為核心，輻射帶動(dòng)一批周邊城市，形成優(yōu)勢功能復(fù)合區(qū)。浙江已形成較明顯的四個(gè)都市區(qū)。其中，杭州都市區(qū)較為成熟，寧波、溫州、金華-義烏都市區(qū)正積極培育中。都市區(qū)模式的縣市，可細(xì)分為兩個(gè)類型。

一是獨(dú)立型。比如金華-義烏都市區(qū)所在縣市，主要通過義烏國際貿(mào)易綜合改革試驗(yàn)區(qū)的高水平建設(shè)，金東-義西新城的共建，以及浙中小商品集群、汽車產(chǎn)業(yè)集群、現(xiàn)代物流中心、購物休閑中心等的統(tǒng)籌謀劃、跨區(qū)共建，來提升金華-義烏都市區(qū)的綜合實(shí)力。

二是融入型。主要指毗鄰都市區(qū)的山區(qū)縣市。要主動(dòng)通過與都市區(qū)的融入，增強(qiáng)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展動(dòng)力，提升城鎮(zhèn)化層次。近年來，德清、安吉主動(dòng)融入杭州都市區(qū)已取得顯著成效，成為浙江乃至全國新型城鎮(zhèn)化的典型。

次經(jīng)濟(jì)區(qū)模式。即相鄰縣市有著一致的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，城市間的經(jīng)貿(mào)合作已較密切，縣市間加強(qiáng)一體化發(fā)展的動(dòng)力較為強(qiáng)烈，但區(qū)域總體實(shí)力還相對(duì)較弱，特別是高度要素集聚、儲(chǔ)備水平還較低，尚不能稱為都市區(qū)，同時(shí)與周邊都市區(qū)有一定距離，近期難以融入都市區(qū)，還需主要依靠獨(dú)立發(fā)展的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。加強(qiáng)次經(jīng)濟(jì)區(qū)培育，跨區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，可實(shí)現(xiàn)毗鄰城市優(yōu)勢功能的互補(bǔ)、共育，更快、更好提高城鎮(zhèn)化的層次和能級(jí)。對(duì)次經(jīng)濟(jì)區(qū)的培育，部分地區(qū)已著手進(jìn)行。例如寧波市在2021年就制定實(shí)施了《統(tǒng)籌余慈地區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，以通過區(qū)域合作平臺(tái)和渠道構(gòu)建，增強(qiáng)兩市合作動(dòng)力，加快甬北次經(jīng)濟(jì)區(qū)培育。

小縣大城模式。主要針對(duì)較邊遠(yuǎn)山區(qū)縣市，其距都市區(qū)較遠(yuǎn)，與周邊縣市經(jīng)貿(mào)聯(lián)系不密切，難以通過融入都市區(qū)或形成次經(jīng)濟(jì)區(qū)來實(shí)現(xiàn)借力發(fā)展。

小縣大城模式可分為兩種亞類。一是單核型。這是對(duì)縣城已集聚全縣一半以上人口或經(jīng)濟(jì)總量，其它城鎮(zhèn)發(fā)展較為滯后，且潛力較為有限的縣市所應(yīng)采取的模式。對(duì)應(yīng)，所在縣市應(yīng)集中培育縣城，集聚人口和經(jīng)濟(jì)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)可作為普通集鎮(zhèn)，發(fā)揮聯(lián)系縣城與農(nóng)村紐帶作用。

二是雙核型。即所在縣市，除縣城外，還有一個(gè)較大中心鎮(zhèn)，通常被視為副中心城市，多是省級(jí)開發(fā)區(qū)或城市新區(qū)所在，發(fā)展?jié)摿^大，可與縣城形成雙輪帶動(dòng)的發(fā)展模式。對(duì)雙核型小縣大城模式，需在關(guān)注縣城發(fā)展建設(shè)同時(shí)，高度重視第二核的培育，以較好全縣分擔(dān)經(jīng)濟(jì)、人口集聚壓力。

對(duì)采取小縣大城模式發(fā)展的縣市，一方面需對(duì)縣城、副中心城鎮(zhèn)建設(shè)的用地及其學(xué)校、醫(yī)院、教育等資源配置加以傾斜，并結(jié)合產(chǎn)業(yè)平臺(tái)打造增加就業(yè)崗位；另一方面需貫徹中小城市戶籍管理改革精神，對(duì)本縣市居民的落戶給予支持，以有效提升經(jīng)濟(jì)、人口、要素空間優(yōu)化的協(xié)調(diào)度。特別是對(duì)邊遠(yuǎn)山區(qū)的居民，要把縣城和副中心城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)移民、扶貧致富三方面有機(jī)結(jié)合，以在提高各種扶持資金在山區(qū)縣市落實(shí)的有效性同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和諧發(fā)展。

浙江的探索

浙江省山區(qū)擁有全省絕大多數(shù)的森林資源、一半的水資源、80%的國家級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、60%的5A級(jí)旅游景區(qū)和大量有待開發(fā)的低丘緩坡。近年來在貫徹沿海開發(fā)戰(zhàn)略的同時(shí)，也日益重視大量山區(qū)落后地區(qū)的發(fā)展。省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于加快山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，從財(cái)政、稅收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面推出一系列扶持政策，以推動(dòng)山區(qū)加快走上綠色發(fā)展、生態(tài)富民、科學(xué)跨越的新路子。與此同時(shí)，《浙江省山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃（2021—2021年）》發(fā)布，以衢州、麗水、湖州三大省級(jí)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)為重點(diǎn)，對(duì)包括53個(gè)縣的8.58萬平方公里山區(qū)進(jìn)行科學(xué)謀劃。

國土資源部在麗水、金華、衢州開展了首批低丘緩坡開發(fā)試點(diǎn)工作，為受困于土地資源制約的浙江獲得發(fā)展空間打開了新通道，被譽(yù)為是“最有含金量”的試點(diǎn)政策。

生態(tài)旅游，生態(tài)農(nóng)業(yè)，新材料、先進(jìn)裝備制造、新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在浙江廣袤的山區(qū)迅速崛起。山區(qū)經(jīng)濟(jì)生態(tài)化，山區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)化的良好局面正在形成。

具體產(chǎn)業(yè)而言，浙江山區(qū)突出生態(tài)農(nóng)林業(yè)和生態(tài)旅游休閑業(yè)的發(fā)展。加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)林業(yè)企業(yè)和適度規(guī)模經(jīng)營型農(nóng)莊的培育建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)林業(yè)生態(tài)科技研發(fā)及全面推廣，加強(qiáng)農(nóng)林業(yè)專業(yè)合作社的跨村跨鎮(zhèn)、跨縣跨市發(fā)展，加快打響浙江生態(tài)農(nóng)林業(yè)的安全品牌。生態(tài)旅游休閑業(yè)在科學(xué)規(guī)劃建設(shè)一批森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、旅游度假區(qū)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)結(jié)合古村落保護(hù)、特色村落保護(hù)等，結(jié)合通村公路、安全飲用水、生態(tài)化污水處理等的完善，規(guī)劃建設(shè)一批農(nóng)村休閑、養(yǎng)生、養(yǎng)老、攝影等品