選后爭(zhēng)議的憲法問題

選後爭(zhēng)議的憲法問題法淳城1壹、事實(shí) 2一、修改選罷法驗(yàn)票規(guī)定溯及既往 2二、立法成立特例調(diào)查特別委員會(huì) 2貳、立法程序面的爭(zhēng)議 3一、可否發(fā)佈緊急命令 3（一）國(guó)家或人民遭遇緊急危難 3（二）緊急命令的審查 4（三）防禦性公投 4（四）小結(jié) 4二、可否溯及既往 5（一）刑法不得溯及既往 5（二）若無溯及規(guī)定，也不可溯及 5（三）立法者可制訂法律溯及既往 5（四）真正溯及與不真正溯及 5（五）小結(jié) 6三、個(gè)別性法律 6（一）措施性法律 6（二）個(gè)別性法律 6（三）小結(jié) 7參、可否成立調(diào)查委員會(huì) 7一、立法院有沒有調(diào)查權(quán)？ 7二、質(zhì)詢權(quán) 8（一）釋字四六一號(hào)解釋文： 8（二）一般人員有無備詢義務(wù) 9（三）如何強(qiáng)制執(zhí)行 9三、文件調(diào)閱權(quán) 10四、質(zhì)詢權(quán)和文件調(diào)閱權(quán)的限制 11（一）對(duì)獨(dú)立行使職權(quán)者的限制 11（二）審判中不得調(diào)查？ 12五、能否成立獨(dú)立委員會(huì) 12（一）獨(dú)立委員會(huì) 12（二）獨(dú)立委員會(huì)是否合憲？ 12（三）獨(dú)立委員會(huì)不宜太多 13臺(tái)灣大學(xué)博士生1（四）小結(jié) 13肆、結(jié)論 14壹、事實(shí)一、修改選罷法驗(yàn)票規(guī)定溯及既往總統(tǒng)大選後，泛藍(lán)陣營(yíng)認(rèn)為選票有問題，馬英九主張行政驗(yàn)票。泛藍(lán)陣營(yíng)希望陳水扁總統(tǒng)發(fā)佈緊急命令，為行政驗(yàn)票提供法律依據(jù)。此外，國(guó)民黨提案修改選罷法，並加入回溯既往條款，適用本屆總統(tǒng)大選。陳水扁總統(tǒng)同意修法的方案，而拒絕發(fā)佈緊急命令。但是最後修法的方案也因朝野協(xié)商破局，進(jìn)入司法驗(yàn)票程序。雖然立法破局，但在討論的過程中，有人認(rèn)為要總統(tǒng)發(fā)佈緊急命令是叫總統(tǒng)擴(kuò)權(quán)，也學(xué)者認(rèn)為法律不得溯及既往2。二、立法成立特例調(diào)查特別委員會(huì)為調(diào)查三一九槍擊事件真相，國(guó)、親立法院黨團(tuán)提出「三一九槍擊事件真相調(diào)查特別委員會(huì)條例」草案，主張由立法院、監(jiān)察院等代表與檢察總長(zhǎng)共同組成十一人特別委員會(huì)，並由監(jiān)察院長(zhǎng)兼任該委員會(huì)召集人，三個(gè)月內(nèi)調(diào)查完畢，向立法院及監(jiān)察院報(bào)告。該草案主張，特別調(diào)查委員會(huì)由監(jiān)察院長(zhǎng)兼任召集人，由立法院各黨團(tuán)推薦專業(yè)人員五人、監(jiān)察院推薦四位監(jiān)委與最高檢察總長(zhǎng)共同組成；調(diào)委會(huì)享有調(diào)閱、封存、留置證物及文件、詢問相關(guān)人員、要求體檢鑑定等調(diào)查權(quán)，該委員會(huì)應(yīng)在條例公布十天內(nèi)組成。草案規(guī)定，調(diào)查委員會(huì)依法行使職權(quán)，得指揮監(jiān)察官、檢察事務(wù)官及司法警察官協(xié)助調(diào)查，若有機(jī)關(guān)首長(zhǎng)規(guī)避、拒絕或拖延，將受到十萬元以上、一百萬以下的罰鍰，並得按次連續(xù)處罰。調(diào)查委員會(huì)對(duì)調(diào)查的事件，應(yīng)於三個(gè)月內(nèi)調(diào)查完竣，並向立法院及監(jiān)察院提出報(bào)告。不過，民進(jìn)黨立認(rèn)為國(guó)親陣營(yíng)所提的特調(diào)委員會(huì)完全違憲違法，破壞國(guó)家體制，民進(jìn)黨無法同意。也有學(xué)者主張此觀點(diǎn)3。石世豪，鋸箭式正義如何定紛止?fàn)?，中?guó)時(shí)報(bào)時(shí)論廣場(chǎng)，二○○四年三月三十日。同上。2貳、立法程序面的爭(zhēng)議這裡涉及三個(gè)立法程序面的問題，一是可否發(fā)佈緊急命令，二個(gè)是法律可否溯及既往，三是可否個(gè)案立法。以下分別分析討論。一、可否發(fā)佈緊急命令由於立法有一定的程序，且可能會(huì)有很多變數(shù)，所以泛藍(lán)陣營(yíng)希望陳總統(tǒng)發(fā)佈緊急命令，再讓立法院追認(rèn)，這樣比起立法冗長(zhǎng)的程序來得快多了。大法官對(duì)緊急命令做過解釋，請(qǐng)同學(xué)參考釋字五四三號(hào)與釋字五七一號(hào)解釋，與本議題有關(guān)的，乃是釋字五七一號(hào)解釋。（一）國(guó)家或人民遭遇緊急危難根據(jù)憲法增修條文第二條第三項(xiàng)：「總統(tǒng)為避免國(guó)家或人民遭遇緊急為難或應(yīng)付財(cái)政經(jīng)濟(jì)上重大變故，得經(jīng)行政院會(huì)議之決定發(fā)佈緊急命令，為必要之處置，不受憲法第四十三條之限制。但須於發(fā)佈命令後十日內(nèi)提交立法院追認(rèn)，如立法院不同意時(shí)，該緊急命令立即失效?！顾?，要發(fā)佈緊急命令，必須國(guó)家遭遇緊急危難。不過，怎樣才算是緊急危難呢？有人認(rèn)為選舉的爭(zhēng)議應(yīng)該不算國(guó)家的緊急危難。但是也有人認(rèn)為這算是緊急危難。陳長(zhǎng)文律師認(rèn)為：「在發(fā)動(dòng)原因上，憲法規(guī)定原因之一為：「『避免』國(guó)家或人民遭遇緊急危難」。「避免」為預(yù)防性用詞，以「目前並無緊急危難」為由反對(duì)，其對(duì)法條的理解似過偏狹。另一反對(duì)理由則認(rèn)為在「發(fā)生大事」時(shí)才能發(fā)布緊急命令，陳總統(tǒng)亦舉九二一地震為例。但這次的信任危機(jī)是「小事」嗎？事實(shí)上，九二一大地震的立即性衝擊雖大，但本質(zhì)上卻是短期的衝擊，而這次的選舉爭(zhēng)議若不妥善處理，將造成長(zhǎng)期的信任危機(jī)，可能使得國(guó)家空轉(zhuǎn)並帶來更大的危機(jī)，逕論其衝擊不若九二一地震似有過斷?！?其實(shí)，緊急危難是一個(gè)空洞的概念，應(yīng)由總統(tǒng)自由認(rèn)定。不過讓總統(tǒng)隨意發(fā)動(dòng)會(huì)不會(huì)有危險(xiǎn)呢？其實(shí)不至於有太大的危險(xiǎn)，因?yàn)槭箩徇€有一個(gè)立法院可以作為監(jiān)控的機(jī)制。不過，即使已經(jīng)有立法院的事後監(jiān)督機(jī)制，大法官還是認(rèn)為對(duì)緊急命令可以作司法審查。釋字五七一號(hào)解釋，就是在處理針對(duì)九二一而發(fā)佈的緊急命令及相關(guān)的執(zhí)行令函，審查其是否有違反平等權(quán)的疑義。陳長(zhǎng)文，常法之外的非常法，中國(guó)時(shí)報(bào)時(shí)論廣場(chǎng)，二○○四年三月三十一日。3（二）緊急命令的審查大法官對(duì)於緊急命令的審查，採取什麼樣的標(biāo)準(zhǔn)呢？釋字五七一號(hào)解釋，大法官將緊急命令與憲法基本國(guó)策中的第一百五十五條兩者合併處理，認(rèn)為系爭(zhēng)之補(bǔ)充緊急命令的令函是合憲的。從合憲的結(jié)果上來看，我們有點(diǎn)看不出大法官對(duì)緊急命令的審查採取什麼樣的標(biāo)準(zhǔn)。但我們可以看林子儀大法官在釋字五七一號(hào)的協(xié)同意見書，而略窺一二：「而緊急命令制度係因國(guó)家或人民遭遇緊急危難或重大變故，正常之立法程序已不敷應(yīng)變所需，而不得已在制度上另外賦予總統(tǒng)經(jīng)行政院會(huì)議之決議，得針對(duì)特定危難或變故，發(fā)布一次性之緊急命令為必要措施，再以立法院事後追認(rèn)之程序補(bǔ)強(qiáng)其民主正當(dāng)性之基礎(chǔ)。司法釋憲機(jī)關(guān)對(duì)緊急命令及相關(guān)措施之合憲性審查，礙於情勢(shì)以及權(quán)力分立之考量，通常亦僅於事後以寬鬆之審查標(biāo)準(zhǔn)為之（本院釋字第五四三號(hào)解釋即為適例）?！垢鶕?jù)林子儀大法官的說明，似乎大法官對(duì)於緊急命令的審查，應(yīng)採寬鬆的審查標(biāo)準(zhǔn)。（三）防禦性公投公投法第十七條規(guī)定：「當(dāng)國(guó)家遭受外力威脅，致國(guó)家主權(quán)有改變之虞，總統(tǒng)得經(jīng)行政院院會(huì)之決議，就攸關(guān)國(guó)家安全事項(xiàng)，交付公民投票?！故颤N算是國(guó)家主權(quán)改變之虞，也是一個(gè)空洞的概念，由總統(tǒng)自由認(rèn)定?？墒?，緊急命令和防禦性公投的差別在於，緊急命令受到立法院的控制，防禦性公投的提出卻不受任何機(jī)構(gòu)的控制5。至於對(duì)於防禦性公投的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，目前仍未明朗。公民投票是否可以審查，有肯定說與否定說兩者?？隙ㄕf認(rèn)為公民投票會(huì)發(fā)生多數(shù)暴力，不但應(yīng)該審查，而且應(yīng)該採最嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)6。否定說則認(rèn)為公民投票是全民意志的展現(xiàn)，不可違憲審查。至於總統(tǒng)提出的防禦性公投的審查標(biāo)準(zhǔn)要不要比較特別，目前則不知道。（四）小結(jié)陳水扁總統(tǒng)若要針對(duì)這次大選爭(zhēng)議頒佈緊急命令，事後有立法院可以控制，再者大法官也可以用寬鬆的審查標(biāo)準(zhǔn)事後審查。但是陳總統(tǒng)願(yuàn)不願(yuàn)意頒佈，則是他的權(quán)限。有學(xué)者認(rèn)為仍應(yīng)受公投審議委員會(huì)的事後監(jiān)督，但本次運(yùn)用上，卻沒有採取這種看法。6法治斌，直接民主v.s司法審查，憲政時(shí)代第二七卷第二期，頁六四以下；湯德宗，論直接民的制度設(shè)計(jì)，「當(dāng)代公法新論（上）」，頁五一二～五一三。4二、可否溯及既往藍(lán)營(yíng)希望現(xiàn)在立刻修法，增加重新計(jì)票的規(guī)定然後溯及既往的適用到本屆的槍擊案。但有人批評(píng)說如果現(xiàn)在這樣是違反法律不得溯及既往的規(guī)定。不過，法律真的不得溯及既往嗎？這是一個(gè)憲法上的原則？還是法治國(guó)原則？對(duì)於這個(gè)問題，法治斌與董保城老師討論最為詳細(xì)7。他們認(rèn)為，「法律溯及既往的限制」，是法治國(guó)原則的其中一項(xiàng)要求。不過，並不是所有的法律都不準(zhǔn)溯及既往，只是對(duì)於溯及既往要有所限制。（一）刑法不得溯及既往刑法因?yàn)槭菍?duì)人的負(fù)擔(dān)，所以禁止溯及既往，但若法律之溯及可改善或增進(jìn)人民之權(quán)益，則較無問題。（二）若無溯及規(guī)定，也不可溯及刑法以外的法律，若沒有明文「溯及」，那麼行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也不可以隨意溯及。釋字第五四號(hào)解釋：「現(xiàn)行遺產(chǎn)稅法既無明文規(guī)定溯及既往，則該法第八條但書，對(duì)於繼承開始在該法公布以前之案件，自不適用。 」（三）立法者可制訂法律溯及既往所以，立法者可以為了改善既有的問題，而制訂法律溯及既往。不過，立法機(jī)關(guān)在制訂溯及既往的法律時(shí)，仍需要注意信賴保護(hù)原則之適用 8。（四）真正溯及與不真正溯及另外，學(xué)者又區(qū)分為真正溯及與不真正溯及。真正溯及是對(duì)於業(yè)已終結(jié)之事實(shí)或法律關(guān)係，以事後制訂之法規(guī)重新予以評(píng)價(jià)。而不真正溯及則是對(duì)於已發(fā)生而尚未終結(jié)的事實(shí)或法律關(guān)係，制訂法規(guī)而向?qū)碜饕?guī)定。真正溯及的法律原則上禁止，例外許可：1.法規(guī)適用之利害關(guān)係人，對(duì)法規(guī)未來溯及規(guī)範(fàn)有預(yù)見可能性；2.龜法原先呈現(xiàn)不清楚、漏洞，甚至不公平狀態(tài)，未來透過溯及效力，始能消除該法規(guī)缺失者；3.溯及性法律僅造成當(dāng)事人輕微損害，當(dāng)事人之信賴保護(hù)必須犧牲者；4.基於維護(hù)大眾利益重大特殊理由，當(dāng)事人7法治斌、董保城，「憲法新論」，頁五七至五九。同上，頁五七。5之信賴保護(hù)應(yīng)犧牲者9。而不真正溯及的法律，原則上許可，例外才禁止：除非被犧牲之私人利益大於公益，非政政溯及之法律始可能例外被宣告違憲10。（五）小結(jié)根據(jù)上述說明，修改選罷法溯及既往適用於此次選舉爭(zhēng)議，似乎可以容許。此外，這裡討論的是法律的溯及既往，至於法規(guī)命令的溯及既往，大法官於釋字五二五解釋中，提到信賴保護(hù)原則，也值得同學(xué)留意。三、個(gè)別性法律有人說為了槍擊案而成立特別委員會(huì)，是針對(duì)個(gè)案立法，是違憲的?？墒牵瑐€(gè)案立法真的是違憲的嗎？哪種法律才算是個(gè)案立法？其與大法官所說的措施性法律有何差別？（一）措施性法律大法官在釋字三九一號(hào)解釋中，說預(yù)算是一種「措施性法律」，與一般性法律的性質(zhì)不同。另外，城仲謀大法官在他撰寫的不同意見書中，提到處置性法律(Massnahmegesetz。)根據(jù)學(xué)者的看法，城仲謀大法官所謂的「處置性法律」，就是「措施性法律」，只是不同的人翻譯成不同的中文。措施性法律乃是針對(duì)特別事件，所制訂的法律。例如，「二二八事件處理及補(bǔ)償條例」、「九二一震災(zāi)重建暫行條例」等，就是措施性法律11。不過，措施性法律與個(gè)別性法律有什麼差別？（二）個(gè)別性法律措施性法律與個(gè)別性法律不同之處，在於措施性法律雖然是處理特殊事件，但仍然是適用於很多人，而個(gè)別性法律則是針對(duì)具體個(gè)案，針對(duì)特定人，只用一次的法律12。釋字五二○號(hào)解釋中，大法官在解釋理由書最後，說行政院停建核四的決策是有瑕疵的，至於後續(xù)如何解決這個(gè)問題，大法官提供了四個(gè)方法，其中一個(gè)方法是：「立法院通過興建電廠之相關(guān)法案，此種法律內(nèi)容縱然包括對(duì)具體個(gè)案而制定之條款，亦屬特殊類型法律之一種，即所謂個(gè)別性法律，並非憲法所不許。 」同上，頁五八。同上，頁五八。11 陳新民，由釋字 520號(hào)解釋檢視我國(guó)憲法的預(yù)算法制，「第三屆憲法解釋之理論與實(shí)務(wù)」。陳新民，同上；吳庚，「行政法之理論與實(shí)用（第七版）」，頁四○。6所以，大法官認(rèn)為在法律中針對(duì)具體個(gè)案而制訂條款，並非憲法所不許。蘇永欽教授認(rèn)為，個(gè)別性立法乃現(xiàn)代國(guó)家不可避免的法律，各國(guó)公法學(xué)基本上均有條件的接受此一事實(shí)，其主要界限有二，一在於人權(quán)的保障，即不得訂定不利於特定人民的個(gè)別性法律；二在於平等原則的維護(hù)，即不得在無正當(dāng)理由的情形下，訂定明顯有利於特定人民的個(gè)別性立法13。（三）小結(jié)個(gè)別性法律並非禁止。參、可否成立調(diào)查委員會(huì)立法院欲立法成立特別調(diào)查委員會(huì)，這會(huì)涉及兩個(gè)問題，一、立法院設(shè)立特別調(diào)查委員會(huì)，是否剝奪了檢察官的調(diào)查權(quán)？立法院本身是否有調(diào)查權(quán)？二、憲法允許在現(xiàn)行五權(quán)架構(gòu)外，設(shè)立特別委員會(huì)嗎？一、立法院有沒有調(diào)查權(quán)？立法院想要制訂特別法，成立調(diào)查委員會(huì)，就必須有調(diào)查權(quán)，問題是立法院擁有調(diào)查權(quán)嗎？根據(jù)現(xiàn)行的憲法，監(jiān)察院有調(diào)查權(quán)，憲法憲法第九五條規(guī)定：「監(jiān)察院為行使監(jiān)察權(quán)，得向行政院及其各部會(huì)調(diào)閱其所發(fā)佈之命令及各種有關(guān)文件?！箲椃ǖ诰帕鶙l規(guī)定：「監(jiān)察院得按行政院及其各部會(huì)之工作，分設(shè)若干委員會(huì)，調(diào)查一切設(shè)施，注意其是否違法或失職?！沟牵瑧椃ㄖ袇s沒有條文說立法院有沒有調(diào)查權(quán)（沒說不一定就是沒有），所以引起了相關(guān)的爭(zhēng)議，這也就是立法院要制訂特別法的原因了。既然憲法明文說監(jiān)察院的監(jiān)察權(quán)包含了文件調(diào)閱權(quán)，而且還用憲法第九五條九六條兩個(gè)條文把這個(gè)權(quán)力講出來，那麼或許有人會(huì)認(rèn)為，按照體系解釋，則立法院應(yīng)該就沒有文件調(diào)閱權(quán)才對(duì)。不過這種解釋未必正確，因?yàn)閼椃]說立法院有文件調(diào)閱權(quán)，可能是因?yàn)榱⒎ㄔ罕緛砭陀羞@項(xiàng)權(quán)力，所以不需要特別說出來，而監(jiān)察院是一個(gè)奇怪的機(jī)構(gòu)，所以才需要特別說出來。這種說法，可以參考當(dāng)初聲請(qǐng)解釋釋字三二五號(hào)聲申請(qǐng)書，而且這份聲請(qǐng)書還是由當(dāng)時(shí)的陳水扁立委發(fā)起連署的（摘錄）：「調(diào)查權(quán)係國(guó)會(huì)為行使其職權(quán)，所當(dāng)然應(yīng)有之權(quán)力，毋待憲法明文世界主要民主國(guó)家，縱令憲法未設(shè)明文規(guī)定，在解釋上亦莫不認(rèn)為：國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)係國(guó)會(huì)為行使其職權(quán)，所當(dāng)然應(yīng)有之權(quán)蘇永欽，從五二○號(hào)解釋看行政立法關(guān)係，「走入新世紀(jì)的憲政主義」，頁二○○。陳新民也認(rèn)限制基本人權(quán)的法律禁止個(gè)案立法。7力。然不得以憲法就立法院未設(shè)相關(guān)之規(guī)定，即遽為反面解釋，遂謂立法院關(guān)於其立法監(jiān)督職權(quán)之行使，不得擁有調(diào)查權(quán)。蓋立法院所以當(dāng)然享有立法調(diào)查權(quán)，乃係因此調(diào)查權(quán)屬於立法權(quán)所附帶之工具性權(quán)力之故；其存在之理由，正如司法權(quán)當(dāng)然附帶有司法調(diào)查權(quán)一般，毋庸置疑。否則，依憲法第七十七條規(guī)定，並未明文司法院具有調(diào)查權(quán)，各級(jí)法院職司審判，行使調(diào)查權(quán)力，何獨(dú)未見有違憲之譏！」所以，其實(shí)也有人把憲法解讀成立法院是可以有調(diào)查權(quán)的，而且這項(xiàng)調(diào)查權(quán)是立法院為了行使其職權(quán)固有的權(quán)力。雖然如此，但是大法官在釋字三二五和四六一號(hào)的解釋中，卻認(rèn)為立法院可能可以為了行使職權(quán)，有一些文件調(diào)閱權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，但是相對(duì)於監(jiān)察院所擁有的調(diào)查權(quán)，立法院的權(quán)力算是非常的小。調(diào)查權(quán)的範(fàn)圍有多大呢？我們可以參考監(jiān)察院的調(diào)查權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行法，調(diào)查權(quán)包括召開聽證會(huì)（監(jiān)察法二六）、要求相關(guān)證人出席作證（監(jiān)察法二六）、檢閱相關(guān)文件（憲法九五）、調(diào)查證據(jù)（憲法九六）、保存證據(jù)（監(jiān)察法二七）、請(qǐng)求法院、調(diào)查機(jī)關(guān)、警察協(xié)助（監(jiān)察法二八、二九、三○）等等。以下，我們將介紹兩號(hào)關(guān)於立法院權(quán)力的解釋，第一號(hào)是釋字三二五號(hào)，涉及立法院文件調(diào)閱權(quán)的行使，另一號(hào)是釋字四六一號(hào)，涉及立法院質(zhì)詢權(quán)的行使。二、質(zhì)詢權(quán)調(diào)查權(quán)包括對(duì)證人的詢問，相對(duì)於此，立法院只有質(zhì)詢權(quán)，而且這項(xiàng)質(zhì)詢權(quán)還有所限制。（一）釋字四六一號(hào)解釋文：「中華民國(guó)八十六年七月二十一日公布施行之憲法增修條文第三條第二項(xiàng)第一款規(guī)定行政院有向立法院提出施政方針及施政報(bào)告之責(zé)，立法委員在開會(huì)時(shí)，有向行政院院長(zhǎng)及行政院各部會(huì)首長(zhǎng)質(zhì)詢之權(quán)，此為憲法基於民意政治及責(zé)任政治之原理所為制度性之設(shè)計(jì)。國(guó)防部主管全國(guó)國(guó)防事務(wù)，立法委員就行政院提出施政方針及施政報(bào)告關(guān)於國(guó)防事務(wù)方面，自得向行政院長(zhǎng)及國(guó)防部部長(zhǎng)質(zhì)詢之。至參謀總長(zhǎng)在行政系統(tǒng)為國(guó)防部部長(zhǎng)之幕僚長(zhǎng)，直接對(duì)國(guó)防部部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，自非憲法規(guī)定之部會(huì)首長(zhǎng)，無上開條文之適用。立法院為國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)，有議決法律、預(yù)算等議案及國(guó)家重要事項(xiàng)之權(quán)。立法院為行使憲法所賦予上開職權(quán)，得依憲法第六十七條規(guī)定，設(shè)各種委員會(huì)，邀請(qǐng)政府人員及社會(huì)上有關(guān)係人員到會(huì)備詢。鑑諸行政院應(yīng)依憲法規(guī)定對(duì)立法院負(fù)責(zé)，故凡行政院各部會(huì)首長(zhǎng)及其所屬公務(wù)員，除依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受外部干涉之人員外，於立法院各種委員會(huì)依憲法第六十七條第二項(xiàng)規(guī)定邀請(qǐng)到會(huì)備詢時(shí)，有應(yīng)邀說明之義務(wù)。參謀總長(zhǎng)為國(guó)防部部長(zhǎng)之幕僚長(zhǎng)，負(fù)責(zé)國(guó)防之重要事項(xiàng)，包括預(yù)算之?dāng)M編及執(zhí)行，與立法院之權(quán)限密切相關(guān)，自屬憲法第六十七條8第二項(xiàng)所指政府人員，除非因執(zhí)行關(guān)係國(guó)家安全之軍事業(yè)務(wù)而有正當(dāng)理由外，不得拒絕應(yīng)邀到會(huì)備詢，惟詢問內(nèi)容涉及重要國(guó)防機(jī)密事項(xiàng)者，免予答覆。 」憲法第六十七條第二項(xiàng)：「各種委員會(huì)得邀請(qǐng)政府人員及社會(huì)上有關(guān)係人員到會(huì)備詢?！垢鶕?jù)這一條文字面上的原意，立法院的各種委員會(huì)應(yīng)該只能 「邀請(qǐng)」政府人員和社會(huì)人士備詢，被邀請(qǐng)的人應(yīng)該不至於有到場(chǎng)備詢的義務(wù)14。但是大法官卻在本號(hào)解釋中提出，「政府人員」應(yīng)邀備詢時(shí)，有出席說明的義務(wù)。（二）一般人員有無備詢義務(wù)不過，值得注意的是，大法官只說政府人員被邀請(qǐng)時(shí)有備詢的義務(wù)，至於一般的「社會(huì)上有關(guān)係人員」，卻沒有說有沒有備詢的義務(wù)15。根據(jù)立法院職權(quán)行使法第五六條第二項(xiàng)：「應(yīng)邀出席人員非有正當(dāng)理由，不得拒絕出席?！箤?duì)於此，陳新民認(rèn)為，委員會(huì)邀請(qǐng)社會(huì)上有關(guān)係人員到場(chǎng)備詢時(shí)，這些社會(huì)人士有拒絕出席之權(quán)16。如此一來，立法院頂多有強(qiáng)制政府人員備詢的調(diào)查權(quán)力，類似強(qiáng)制其作證，但是卻沒有權(quán)利要求一般人民出席備詢。（三）如何強(qiáng)制執(zhí)行此外，雖然政府人員有備詢的義務(wù)，但是若政府人員不出席、堅(jiān)持不說或故意隱匿或說錯(cuò)時(shí)，又能拿他們?cè)觞N辦呢？似乎也不能真的拿 「藐視國(guó)會(huì)罪」或「?jìng)?7證罪」來對(duì)付他們，似乎還是拿這些人沒輒 。這種無法強(qiáng)制執(zhí)行的備詢義務(wù)，還是弱的多。釋字四九八號(hào)解釋認(rèn)為：「立法院所設(shè)各種委員會(huì)，依憲法第六十七條第二項(xiàng)規(guī)定，雖得邀請(qǐng)地方自治團(tuán)體行政機(jī)關(guān)有關(guān)人員到會(huì)備詢，但基於地方自治團(tuán)體具有自主、獨(dú)立之地位，以及中央與地方各設(shè)有立法機(jī)關(guān)之層級(jí)體制，地方自治團(tuán)體行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，除法律明定應(yīng)到會(huì)備詢者外，得衡酌到會(huì)說明之必要性，決定是否到會(huì)。於此情形，地方自治團(tuán)體行政機(jī)關(guān)之公務(wù)員未到會(huì)備詢時(shí)，立法院不得因此據(jù)以為刪減或擱置中央機(jī)關(guān)對(duì)地方自治團(tuán)體補(bǔ)助款預(yù)算之理由，以確保地方自治之有效運(yùn)作，及符合憲法所定中央與地方權(quán)限劃分之均權(quán)原則?！惯@號(hào)解釋認(rèn)為地方自治團(tuán)體行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員不到場(chǎng)備詢，立法院不得用刪減預(yù)算的方式來報(bào)復(fù)。再度證明立法院對(duì)於不到場(chǎng)備詢的人，可以制裁的手段有限18。14林永謀即根據(jù)此理由，提出不同意見書。15林子儀、葉俊榮、黃昭元、張文貞，「權(quán)力分力」，頁二八二。16陳新民，「中華民國(guó)憲法釋論」修訂二版，頁五二七。17參考林永謀大法官的不同意見書。18據(jù)報(bào)載選後立法院法制委員會(huì)想針對(duì)國(guó)安會(huì)議的啟動(dòng)等問題邀請(qǐng)相關(guān)部會(huì)首長(zhǎng)備詢，但除了新上任的國(guó)安局長(zhǎng)一人肯出席備詢外，其他部會(huì)首長(zhǎng)均以各種理由拒絕出席。但立法院也拿這些不9三、文件調(diào)閱權(quán)立法院除了質(zhì)詢權(quán)外，對(duì)行政機(jī)關(guān)還有文件調(diào)閱權(quán)。釋字三二五號(hào)解釋主文：「本院釋字第七十六號(hào)解釋認(rèn)監(jiān)察院與其他中央民意機(jī)構(gòu)共同相當(dāng)於民主國(guó)家之國(guó)會(huì)，於憲法增修條文第十五條規(guī)定施行後，監(jiān)察院已非中央民意機(jī)構(gòu)，其地位及職權(quán)亦有所變更，上開解釋自不再適用於監(jiān)察院。惟憲法之五院體制並未改變，原屬於監(jiān)察院職權(quán)中之彈劾、糾舉、糾正權(quán)及為行使此等職權(quán)，依憲法第九十五條、第九十六條具有之調(diào)查權(quán)，憲法增修條文亦未修改，此項(xiàng)調(diào)查權(quán)仍應(yīng)專由監(jiān)察院行使。立法院為行使憲法所賦多之職權(quán)，除依憲法第五十七條第一款及第六十七條第二項(xiàng)辦理外，得經(jīng)院會(huì)或委員會(huì)之決議，要求有關(guān)機(jī)關(guān)就議案涉及事項(xiàng)提供參考資料，必要時(shí)並得經(jīng)院會(huì)決議調(diào)閱文件原本，受要求之機(jī)關(guān)非依法律規(guī)定或其他正當(dāng)理由不得拒絕?！菇忉尷碛蓵骸笧槭沽⒎ㄔ喊l(fā)揮其功能，憲法於第五十七條第一款規(guī)定，「行政院有向立法院提出施攻方針及施政報(bào)告之責(zé)，立法委員在開會(huì)時(shí)有向行政院院長(zhǎng)及行政院各部會(huì)首長(zhǎng)質(zhì)詢之權(quán)」，於第六十七條第二項(xiàng)規(guī)定，「各種委員會(huì)得邀請(qǐng)政府人員及社會(huì)上有關(guān)係人員到會(huì)備詢」，則立法委員本得於開會(huì)時(shí)為質(zhì)詢或詢問，經(jīng)由受質(zhì)詢?nèi)嘶驊?yīng)邀列席人員就詢問事項(xiàng)於答覆時(shí)所說明之事實(shí)或發(fā)表之意見，而明瞭有關(guān)事項(xiàng)。如仍不明瞭，得經(jīng)院會(huì)或委員會(huì)之決議，要求有關(guān)機(jī)關(guān)就議案涉及事項(xiàng)提供參考資料，必要時(shí)並得經(jīng)院會(huì)決議調(diào)閱文件原本，以符憲法關(guān)於立法委員集會(huì)行使職權(quán)之規(guī)定，受要求之機(jī)關(guān)非依法律規(guī)定或其他正當(dāng)理由不得拒絕。」前面提到，該號(hào)解釋的聲請(qǐng)人認(rèn)為，立法院應(yīng)該有固有的調(diào)查權(quán)。但縱觀解釋文和解釋理由書，大法官並沒有正面對(duì)聲請(qǐng)人提出的意見做回應(yīng)。大法官說九十五條和九十六條仍應(yīng)專由監(jiān)察院行使，但這是否表示立法院就沒有固有的調(diào)查權(quán)呢？大法官不回答這個(gè)問題，只說立法院根據(jù)質(zhì)詢權(quán)，可以再進(jìn)一步行使文件調(diào)閱權(quán)。這樣其實(shí)也算是否定了前述聲請(qǐng)人提出的理由，認(rèn)為立法院沒有固有的調(diào)查權(quán)。雖然大法官在這一號(hào)解釋中認(rèn)為，立法院除了質(zhì)詢權(quán)外，還有文件調(diào)閱權(quán)。不過立法院的文件調(diào)閱權(quán)在行使上，卻比監(jiān)察院難多了。根據(jù)大法官解釋，立法院必須「得經(jīng)院會(huì)或委員會(huì)之決議，要求有關(guān)機(jī)關(guān)就議案涉及事項(xiàng)提供參考資料，必要時(shí)並得經(jīng)院會(huì)決議調(diào)閱文件原本，受要求之機(jī)關(guān)非依法律規(guī)定或其他正當(dāng)理由不得拒絕?！顾?，若是要相關(guān)資料，必須經(jīng)過院會(huì)或委員會(huì)的決議才能調(diào)閱。至於要調(diào)閱文件原本，則必須經(jīng)過院會(huì)決議才可以。出席的政府官員沒辦法。見范嘉凌，320之後兩院冰河期首長(zhǎng)拒備詢，聯(lián)合報(bào)二○○四年四月十九日。10四、質(zhì)詢權(quán)和文件調(diào)閱權(quán)的限制除了上述質(zhì)詢權(quán)和文件調(diào)閱權(quán)在行使上的一般的限制外，這兩種還有一個(gè)共通點(diǎn)，就是對(duì)某些獨(dú)立行使職權(quán)的人，不得對(duì)之質(zhì)詢或調(diào)查。（一）對(duì)獨(dú)立行使職權(quán)者的限制釋字三二五號(hào)解釋理由書最後一段說：「但國(guó)家機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)受憲法之保障者，例如法官依據(jù)法律獨(dú)立審判，不受任何干涉，考試委員、監(jiān)察委員獨(dú)立行使職權(quán)，憲法第八十條、第八十八條、憲法增修條文第十五條第六項(xiàng)均有明文保障；而檢察官之偵查與法官之刑事審判，同為國(guó)家刑罰權(quán)正確行使之重要程序，兩者具有密切關(guān)係，除受檢察一體之拘束外，其對(duì)外獨(dú)立行使職權(quán)，亦應(yīng)同受保障。本院釋字第十三號(hào)解釋並認(rèn)實(shí)任檢察官之保障，除轉(zhuǎn)調(diào)外，與實(shí)任推事（法官）同，可供參證。上述人員之職權(quán)，既應(yīng)獨(dú)立行使，自必須在免於外力干涉下獨(dú)立判斷。故如司法機(jī)關(guān)審理案件所表示之法律見解、考試機(jī)關(guān)對(duì)於應(yīng)考人成績(jī)之評(píng)定、監(jiān)察委員為糾彈或糾正與否之判斷，以及訴訟按鍵在裁判確定前就偵察、審判所為之處置及其卷證等，監(jiān)察院對(duì)之行使調(diào)查權(quán)，本受有限制，基於同一理由，立法院之調(diào)閱文件，亦同受限制?！贯屪炙牧惶?hào)解釋理由書中也說：「除依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受外部干涉之檢察官、公平交易委員會(huì)委員等人員外」從這兩號(hào)解釋文中關(guān)於質(zhì)詢權(quán)和文件調(diào)閱權(quán)的限制來看，對(duì)於法官、檢察官，以及對(duì)於審判中或偵查中的案件，為了避免干涉法官獨(dú)立審判或檢察官獨(dú)立偵查，監(jiān)察院的調(diào)查必須受到限制，基於同樣理由，立法院也不得要求其備詢或調(diào)閱相關(guān)文件。學(xué)者認(rèn)為，在犯罪偵查階段，提起公訴後，如繫屬於法院時(shí)，均應(yīng)即中止調(diào)查；且對(duì)於裁判確定後之案件為調(diào)查，不無再為審判之感，有礙司法之獨(dú)立，亦應(yīng)予禁止19。法治斌教授認(rèn)為「監(jiān)察院所為之調(diào)查，僅在於追究司法人員之個(gè)人行為，而非以變更裁判內(nèi)容為目的，故其調(diào)查結(jié)果，自不得影響判決之確定」 20。因此，監(jiān)察院雖然基於五院相互尊重，職權(quán)分屬的情況下，於當(dāng)下不可干預(yù)考試院考試權(quán)的行使、司法院審判權(quán)的行使，不過在考試院、司法院行使完職權(quán)後，仍可調(diào)查其是否有違法失職而須彈劾，此參看憲法第九十九條，賦予監(jiān)察院對(duì)法官和考試委員彈劾與調(diào)查的規(guī)定即可得知。這點(diǎn)同學(xué)勢(shì)必需要區(qū)分清楚 21。蔡志方，「從監(jiān)察院之地位論監(jiān)察權(quán)對(duì)司法權(quán)行使之界限學(xué)術(shù)研討會(huì)」之發(fā)言，「憲政時(shí)代」第二○卷第一期，頁二五；林紀(jì)東，「中華民國(guó)憲法逐條釋義（二）」，修訂初版，頁二四三。法治斌，「從監(jiān)察院之地位論監(jiān)察權(quán)對(duì)司法權(quán)行使之界限學(xué)術(shù)研討會(huì)」之發(fā)言，「憲政時(shí)代」第二○卷第一期，頁二四以下。21 試擬一時(shí)事題： 考試院在某公職人員考試中的國(guó)文科目中以閩南語命題，有人認(rèn)為這樣的出題11（二）審判中不得調(diào)查？陳定南部長(zhǎng)對(duì)於成立特別調(diào)查委員會(huì)一事非常反感，他認(rèn)為這已經(jīng)是司法審判中的案件，怎可再立法成立調(diào)查委員會(huì)，而干涉司法呢？根據(jù)前面大法官的解釋與學(xué)者的解讀，陳部長(zhǎng)的看法是正確的。不過這裡必須澄清一個(gè)觀念，上述兩號(hào)解釋乃強(qiáng)調(diào)對(duì)於行政部門的監(jiān)督調(diào)查，會(huì)受到限制，這是因?yàn)閷?duì)於審判中或偵查中的案件，在職權(quán)劃分上，已經(jīng)是司法或行政的職權(quán)，立法院應(yīng)該不能再介入。不過，有沒有可能立法院透過特別的組織法，成立一個(gè)特別的機(jī)構(gòu)，將這樣的調(diào)查權(quán)從司法和行政手中移轉(zhuǎn)呢？大家要注意的是，現(xiàn)在立法院要做的，不是直接用既有的委員會(huì)中來進(jìn)行文件調(diào)查或邀請(qǐng)相關(guān)人事出席備詢 ，而是要制訂一個(gè)特別法賦予一個(gè)特別調(diào)查委員會(huì)調(diào)查權(quán)。如果是前者，那麼當(dāng)然是干預(yù)司法或偵查，可是如果是後者，那是將職權(quán)移轉(zhuǎn)，則是不同的問題。五、能否成立獨(dú)立委員會(huì)所以，這個(gè)問題就變成：立法院能不能成立獨(dú)立的委員會(huì)，將行政權(quán)的部分權(quán)力移轉(zhuǎn)到這個(gè)獨(dú)立委員會(huì)之下？這跟立法院有沒有調(diào)查權(quán)其實(shí)是不同的問題，因?yàn)檫@個(gè)調(diào)查委員會(huì)不一定得隸屬於立法院下面。（一）獨(dú)立委員會(huì)22所謂的獨(dú)立委員會(huì)，一般也有說是獨(dú)立行政機(jī)關(guān)。亦即是在行政權(quán)下，設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，特色在於其成員不用受到行政院長(zhǎng)和總統(tǒng)的控制，可以免於行政權(quán)的干涉。通常為了確保獨(dú)立委員會(huì)的獨(dú)立性，在制度設(shè)計(jì)上都會(huì)設(shè)計(jì)任期保障，例如監(jiān)察委員的任期保障是七年，公平交易委員會(huì)的任期保障則是三年。透過任期保障，不但行政院和總統(tǒng)沒辦法完全控制獨(dú)立委員會(huì)的運(yùn)作，立法院也沒辦法完全控制獨(dú)立委員會(huì)。之所以稱為「獨(dú)立」，即是因?yàn)樗窃趥鹘y(tǒng)行政、立法、司法之外的一個(gè)獨(dú)立機(jī)關(guān)，不會(huì)受到行政、立法、司法的控制。（二）獨(dú)立委員會(huì)是否合憲？根據(jù)臺(tái)灣憲法的規(guī)定，我們將權(quán)力分為五權(quán)，就已經(jīng)夠複雜了，是否還適合在五權(quán)之外，另外設(shè)置獨(dú)立的委員會(huì)？且設(shè)置這樣的獨(dú)立委員會(huì)，是否會(huì)抵觸憲違反憲法第七條的平等權(quán)，故監(jiān)察院要調(diào)查考試委員是否有違法失職。 但考試委員認(rèn)為其乃獨(dú)立行使職權(quán)，不受監(jiān)察院調(diào)查。試從大法官相關(guān)解釋中，分析這個(gè)問題。關(guān)於獨(dú)立委員會(huì)，可參考林子儀，美國(guó)總統(tǒng)的行政首長(zhǎng)權(quán)與獨(dú)立行政委員會(huì)，收於「當(dāng)代公法理論：翁岳生教授六秩誕辰祝壽論文集」。12法？由於獨(dú)立委員會(huì)源自美國(guó)，在美國(guó)的三權(quán)分立架構(gòu)下，另外設(shè)置獨(dú)立委員會(huì)，一樣也發(fā)生了其是否抵觸憲法的爭(zhēng)議。根據(jù)林子儀教授的引介，在美國(guó)討論權(quán)力分立相關(guān)問題時(shí)，有功能論和形式論的對(duì)立23?！感问秸摗梗╢ormalism）者認(rèn)為，解釋憲法應(yīng)該嚴(yán)格遵守「權(quán)力分立」的精神，行政、立法、司法各有所屬，立法部分不能行使行政、司法的權(quán)力，而行政部門也不得行使立法、司法的權(quán)力，司法部分亦不得行使另外兩種權(quán)力。2.「功能論」（functionalism）者認(rèn)為，解釋憲法應(yīng)持「制衡」的精神，讓各個(gè)權(quán)力不要過分集中，不讓單一部分能