中國面臨照料福利的挑戰(zhàn)

中國面臨照料福利的挑戰(zhàn)

在全世界，隨著人類面臨著有史以來最大規(guī)模的老齡化挑戰(zhàn)，代際之間的利益分配第一次成為社會福利制度變化的推動力量。“照料福利”作為社會福利的一個新范疇，日益引起學(xué)術(shù)界和政策關(guān)注。在中國，隨著社會經(jīng)濟(jì)的高速度發(fā)展，人口出生率的急速下降和老齡化加速，既定的照料福利范式面臨挑戰(zhàn)。補(bǔ)救性的社會福利在中國，社會福利制度在本質(zhì)上是補(bǔ)救性的。強(qiáng)調(diào)家庭倫理的儒家文化和強(qiáng)調(diào)國家補(bǔ)救作用的意識形態(tài)，塑造了中國的社會福利制度。①在社會福利的各項(xiàng)供給中，照料一直被認(rèn)為主要是家庭的責(zé)任，家庭為老年人、殘疾人和兒童提供支持和照料。這種支持和照料責(zé)任在代際之間通過約定俗成的規(guī)則傳遞(如“養(yǎng)兒防老”等)，②并被寫進(jìn)了國家憲法。③國家只有在家庭完全無法提供照料的時候，才直接對少數(shù)孤寡鰥獨(dú)人口提供照料。在這種福利提供中，強(qiáng)調(diào)不增加國家負(fù)擔(dān)，盡量依靠家庭解決個人遇到的問題。一般家庭，當(dāng)自己力量不足的時候，往往在市場上尋找補(bǔ)充的照料來源，如使用保姆和市場化的服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的照料。不過，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，因?yàn)閶D女大量參加工作，大的國有和集團(tuán)所有制單位提供低收費(fèi)的兒童照料服務(wù)。農(nóng)村集體也為下地勞動的婦女提供某種形式的日間照料，但是，這些服務(wù)在市場化的改革之后顯著衰落了。在家庭之外，市場在提供照料服務(wù)方面有明顯的作用。城鄉(xiāng)不同的市場化途徑。中國的社會福利制度，建立在城鄉(xiāng)分割的戶籍制度的基礎(chǔ)之上。因?yàn)檎樟项I(lǐng)域，由國家提供的照料，主要是通過各種養(yǎng)老院、福利院等機(jī)構(gòu)免費(fèi)提供給孤寡鰥獨(dú)等沒有家庭可以依靠的人。對廣大人群，國家供給的部分有限，城鄉(xiāng)差距不像其他福利領(lǐng)域(如養(yǎng)老保險(xiǎn))那樣有巨大的差別。但是，由收入、生活水平、生活方式和市場環(huán)境決定的差異，仍然是巨大的。這最明顯的反映在兒童照料范式的變化過程中。在兒童照料的領(lǐng)域，隨著國家和集體雇主為女職工子女提供的照料服務(wù)的萎縮，市場化的供給逐漸增加。同時，隨著大量的農(nóng)民工進(jìn)城工作，把兒童留在鄉(xiāng)村的家庭中由老齡的父母照料，在照料領(lǐng)域產(chǎn)生了中國大陸特有的現(xiàn)象：城市家庭使用農(nóng)村來的移民工人為照料者；而農(nóng)村因?yàn)槟贻p的父母外出打工，把兒童留在老家由父母照料，隔代家庭的照料方式增加，對失能老年人的照料不足，家庭的照料負(fù)擔(dān)實(shí)際上大大加重了。國家的作用：對市場化的管理。在老年照料領(lǐng)域，隨著老年人口、失能老年人口絕對數(shù)的增加和對照料的需要增加，各種形式的照料方式都在發(fā)展，包括國有養(yǎng)老院，市場提供的各種養(yǎng)老服務(wù)(營利和非營利性的)，基于社區(qū)的養(yǎng)老照料服務(wù)等等。下述原則是政府確定的未來的照料范式：“發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)要按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系。要建立公開、平等、規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入制度，積極支持以公建民營、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)等多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵社會資金以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、參股等方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。”④中國的人口結(jié)構(gòu)及其對照料福利的影響中國的人口結(jié)構(gòu)趨勢。未來對中國照料范式轉(zhuǎn)變影響最大的四個人口趨勢是：第一，人口的老齡化：指一個國家或地區(qū)在一個時期內(nèi)老年人口(60歲及以上)在總?cè)丝谥械南鄬Ρ壤粩嗌仙默F(xiàn)象和過程。根據(jù)中國第五次人口普查結(jié)果，2000年10月31日，全國60歲及以上的老年人口比例達(dá)到10.2％。2001年底，65歲及以上人口占總?cè)丝诒戎貫?.1％，標(biāo)志著中國進(jìn)入人口老齡化國家的行列。截止到2008年，中國60歲及以上人口達(dá)1.5989億，占總?cè)丝诘?2％，其中65歲及以上人口為1.0956億，占總?cè)丝诘?.3％，成為世界上老年人口最多的國家，60歲及以上老年人口占全球60歲及以上人口的1/5。⑤第二，撫養(yǎng)比的變化：即勞動人口和非勞動人口之間比率的變化：撫養(yǎng)比有兩個方面：一、老年撫養(yǎng)比，即65歲以上人口占總?cè)丝诒壤?；二、總撫養(yǎng)比，即勞動適齡人口和非勞動適齡人口之間的比例。勞動適齡人口和非勞動適齡人口之間的比例，從逐漸減少到逐漸增加。在過去的幾十年中，勞動適齡人口的撫養(yǎng)壓力在逐年降低。計(jì)劃生育政策減少了兒童的數(shù)量，而上世紀(jì)50年代迅速增加的人口現(xiàn)在還處于勞動年齡。所以，直到2013年，中國的總撫養(yǎng)比將達(dá)到最低水平38.8％，這就意味著100個勞動力人口僅僅負(fù)擔(dān)39個非勞動力人口。在2013年以后，撫養(yǎng)比才會重新上升。第三，人口從鄉(xiāng)村向城市流動的影響。根據(jù)2005年的人口普查結(jié)果，中國有大約1.3億流動人口。⑥由于人口流動的主體是勞動人口從鄉(xiāng)村流向城市，非勞動力的人口一般被留在鄉(xiāng)村，使鄉(xiāng)村人口的老齡化比城市到來的更早，也是鄉(xiāng)村比城市更早面對照料資源不足的問題。人口趨勢對中國的照料模式的影響。從老齡和兒童照料福利兩個方面討論，這些影響反映在四個方面：第一，雖然中國的人口變化趨勢表明，中國未來必將面對巨大的照料需要的挑戰(zhàn)。但是，就目前的情況來看，從1980年以來，中國的人口撫養(yǎng)比逐年下降，目前處于撫養(yǎng)比最低的時期。家庭和社會都有照料老年人和兒童所需要的充裕人力。因此，家庭尚可負(fù)擔(dān)照料責(zé)任，同時，很多家庭也有經(jīng)濟(jì)實(shí)力在市場上追求更高質(zhì)量的照料。這成為照料市場化發(fā)展的基礎(chǔ)。在這個過程中，從1990-2007年，中國的女性勞動力市場參與率從1990年的73.2％，下降到2007年的70.6％。⑦這也增加了家庭照料的人力資源。第二，城鄉(xiāng)出現(xiàn)了不同的家庭照料范式。由于人口從農(nóng)村向城市流動，婦女在異地參加工作，全部照料責(zé)任仍然由家庭負(fù)擔(dān)。低廉的工資和限制農(nóng)民工進(jìn)城的政策，使移民家庭無力在城市撫育兒童和照料老人，把兒童留在農(nóng)村，由祖父母撫育，造成了城鄉(xiāng)不同的家庭照料范式。第三，少數(shù)中心城市出現(xiàn)了家庭和國家照料責(zé)任重新劃分的趨勢。在下個10年到20年，對老年和兒童照料的需要都將快速增加，同時伴隨著中國勞動力成本的上升，照料成本也將攀升。這種現(xiàn)象已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)出現(xiàn)了。中國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，給了中國地方政府，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的政府充裕的財(cái)力，可以在照料領(lǐng)域承擔(dān)更多的責(zé)任。這些地區(qū)，政府開始在老齡照料方面承擔(dān)更多的責(zé)任。第四，行業(yè)管理的挑戰(zhàn)：農(nóng)村人口向城市流動，為城市照料工作的市場化提供了大量的充裕的人力資源。低廉的照料成本，使城市人口無需政府介入，也可以負(fù)擔(dān)照料責(zé)任市場化的代價。因此，照料提供的市場化在城市里發(fā)展順利。政府面臨的主要問題是對市場化的照料進(jìn)行行業(yè)規(guī)范和質(zhì)量監(jiān)督。這個方面政府面臨著巨大的壓力和挑戰(zhàn)。地方政府正在服務(wù)籌資和提供方面承擔(dān)更多的責(zé)任。政府的作用很明顯的集中在制定政策和委托服務(wù)方面。中國的老齡照料福利主流照料模式。一、照料地點(diǎn)：居住安排的變化。根據(jù)中國老齡科學(xué)研究中心的中國城鄉(xiāng)老年人調(diào)查，從2000-2006年，中國老年人的居住安排發(fā)生了如下變化：老年人獨(dú)居、只與配偶同住、與子女同住以及與其他人同住的比例增大，而三代同住和隔代同住的比例則下降了。其中老年人三代同住的比例變化最大，由2000年的39.7％降至2006年的36.0％，下降了4個百分點(diǎn)。這說明雖然三代同住目前仍然是中國老年人最主要的居住安排，但是與上個世紀(jì)的老年人居住安排數(shù)據(jù)相比，中國老年人與子女、孫輩一起生活的傳統(tǒng)居住方式正在逐漸減少。這種居住方式的變化，對老年人的照料安排會產(chǎn)生比較大的影響。城鄉(xiāng)對比數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)村老年人的三代同住、與子女同住和獨(dú)居的比例高于城市老年人，而只與配偶同住、隔代同住、與其他人同住的比例則低于城市老年人。2006年、2000年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村老年人三代同住的比例分別比城市老年人高11.6％和16.9％。這與農(nóng)村老年人沒有養(yǎng)老保障、需更多地依靠子女養(yǎng)老有關(guān)。農(nóng)村老年人獨(dú)居的比例較高，只與配偶同住的比例較低，與中國城鄉(xiāng)老年人在婚姻狀況上的差異有關(guān)。以2006年調(diào)查數(shù)據(jù)為例，中國農(nóng)村老年人有配偶的比例為73.6％，低于城市老年人8個百分點(diǎn)。⑧二、充裕的家庭照料資源。在中國，家庭是老年人照顧的主要服務(wù)提供者。中國老齡科學(xué)研究中心2006年全國調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在家庭中，需要并且得到照料的老年人共有1267萬人，占需要照料者的95.8％(城市為93.0％，農(nóng)村為96.6％)。⑨在照料資源方面，由于高速度的經(jīng)濟(jì)增長和人口紅利，中國正處于人力資源和物質(zhì)資源最充裕的一個階段。2006年，每名需要照料服務(wù)的老年人平均有4.5子女和4.4名女婿和兒媳可以為他們提供照料。⑩三、照料文化。中國有依靠家庭對老年人提供照料的傳統(tǒng)。老年人也更傾向于在家庭和社區(qū)中安度晚年。從2000-2006年，這個觀念沒有很大的變化。當(dāng)家庭的照料資源不足的時候，城市人口會從市場上尋找?guī)椭蛡虮Ｄ纷鲆恍┱樟瞎ぷ?。但是，在總?cè)丝谥?，所占比重是低的。?000年的調(diào)查中，只有不到4％的城市家庭雇傭保姆或者小時工。2006年的調(diào)查中，這個數(shù)據(jù)沒有提供。中國老年人的照料方式。根據(jù)2006年的調(diào)查，對老年人的照料方式，仍然是以家庭為主。在家庭中，兒子和兒媳提供了主要的照料服務(wù)(見表1所示)。雇傭保姆和小時工的城市居民，2000年為3.4％，2006年增加到6.6％。政府的照料責(zé)任。在照料方面，政府的主要作用是補(bǔ)救性的，主要對鰥寡孤獨(dú)等人群提供機(jī)構(gòu)內(nèi)養(yǎng)護(hù)，也提供一定的社區(qū)為基礎(chǔ)的照料。中國老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展情況如表2所示。一、老年福利機(jī)構(gòu)的數(shù)量增長。截至2009年底，全國各類老年福利機(jī)構(gòu)38060個，床位266.2萬張，收養(yǎng)各類人員210.9萬人。其中，城市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)5291個，床位49.3萬張，年末收養(yǎng)老年人32.3萬人；農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)31286個，床位208.8萬張，年末收養(yǎng)老年人173.0萬人；光榮院1401個，床位6.7萬張，年末收養(yǎng)老年人4.6萬人；榮譽(yù)軍人康復(fù)醫(yī)院47個，床位0.8萬張，年末收養(yǎng)老年人0.4萬人；復(fù)員軍人療養(yǎng)院35個，床位0.6萬張，年末收養(yǎng)老年人0.4萬人。(11)二、服務(wù)遞送的市場化。在中央政府制定了鼓勵補(bǔ)貼老年照料的政策之后，各地，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)，政府對老年人服務(wù)都有一定的資金支持。同時，在服務(wù)遞送方面，市場化已經(jīng)是大勢所趨。由于資金充裕，中國地方政府正在老齡服務(wù)方面承擔(dān)起更多的責(zé)任，提供更多的服務(wù)。其中，支持居家養(yǎng)老服務(wù)，是各地政府的一個重要舉措。但是，這些地方性的服務(wù)發(fā)展是不平衡的，有些地區(qū)(如北京)，剛剛有政策，正在試行的過程中。有的地方發(fā)展比較早(如上海)。有的地方尚無具體的政策。在老齡照料福利方面，傳統(tǒng)的以家庭為中心的照料仍然占據(jù)主導(dǎo)。市場在服務(wù)提供方面發(fā)揮的作用越來越大。雖然政府的作用還是補(bǔ)救性的，但是，新的原則已經(jīng)確定。政府將在規(guī)則制定、服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控方面發(fā)揮更多的作用，也會提供一定的經(jīng)費(fèi)。中國的兒童照料福利和教育在2006年，中國有3.6億兒童，其中，學(xué)齡前(0-5歲)兒童數(shù)大約為1.03億。(12)本節(jié)討論的兒童照料和教育指學(xué)齡前兒童的照料和教育，以及國家為0-18歲的、照料者缺失的兒童提供的照料和教育服務(wù)。在中國補(bǔ)救性的兒童福利制度中，家庭對兒童提供照料。同時，政府通過財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位，為少數(shù)沒有家庭照料的兒童，包括被遺棄兒童和流浪兒童，提供照料服務(wù)。但是，由于社會政策缺少對家庭的保護(hù)和支持，在大量的農(nóng)村人口向城市流動的過程中，兒童必須生活在父母照料長期缺失的環(huán)境中，由祖父母或者親屬提供對父母照料的替代性養(yǎng)護(hù)。本節(jié)從三個方面討論中國的兒童照料福利：第一，國有兒童福利機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)和服務(wù)方式的多元化；第二，中國學(xué)前照料和教育的多元供給；第三，父母照料缺失的農(nóng)村留守兒童。國有兒童福利機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)和服務(wù)方式的多元化。截至2009年底，全國各類收養(yǎng)性單位共收養(yǎng)兒童11.5萬人，在中國的全部兒童中，只占不到0.03％。全國獨(dú)立兒童福利機(jī)構(gòu)303個，床位4.4萬張。除此之外，截至2009年底，全國有流浪兒童救助保護(hù)中心116個，床位0.4萬張。全年救助城市生活無著的流浪乞討未成年人14.5萬人次。(13)這些機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)，理論上由國家財(cái)政的全額撥款來支持。但是，在實(shí)際上，從資金來源看，國有兒童福利機(jī)構(gòu)的資金來源已經(jīng)多元化了，有的國有兒童福利機(jī)構(gòu)，50％以上的資金已經(jīng)來自社會捐贈，而非國家財(cái)政。(14)從照料提供的方式看，國有兒童福利機(jī)構(gòu)除了直接對兒童提供以機(jī)構(gòu)內(nèi)的照料，也通過與寄養(yǎng)家庭簽訂合同，支付費(fèi)用，購買由寄養(yǎng)家庭提供的照料服務(wù)。(15)中國學(xué)前照料和教育的多元供給。中國兒童主要在家庭里得到照顧。家庭成員，父母、祖父母等為兒童提供照顧。在家庭之外，政府、雇主舉辦的以及社會上營利和非營利的學(xué)前班、幼兒園等，為兒童提供早期的照料服務(wù)。表3是根據(jù)教育部網(wǎng)站提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算的、由不同的供給者提供給0-5歲的兒童的學(xué)前照料和教育服務(wù)。按照聯(lián)合國教科文組織2007年《全民教育全球監(jiān)測報(bào)告》公布的數(shù)字，2004年全球幼兒教育毛入園率為37％，其中有3/4的國家達(dá)到了75％以上，中國為36％。(16)2007年，中國幼兒教育毛入園率達(dá)到42％，比2004年增長了6％。(17)在得到學(xué)前教育的兒童中，56％從政府舉辦的各種學(xué)前教育機(jī)構(gòu)或小學(xué)附設(shè)的學(xué)前班中得到教育，8％從社區(qū)舉辦的各種學(xué)前照料和機(jī)構(gòu)中得到照料和教育。同時，還有36％的兒童得到市場提供的照料服務(wù)和教育?？紤]到即使在政府舉辦的各種學(xué)前照料和教育機(jī)構(gòu)中，由于這個部分的教育不是基礎(chǔ)教育，國家不承擔(dān)經(jīng)費(fèi)責(zé)任，家長必須根據(jù)教育質(zhì)量繳納多少不等的費(fèi)用，以及還有大量的、不能達(dá)到政府注冊標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)前照料機(jī)構(gòu)存在，學(xué)前教育的市場化模式非常明顯。家庭照料缺失的留守兒童。對中國以家庭為主的照料模式影響最大的，是人口從農(nóng)村向城市的流動。根據(jù)2005年全國1％人口抽樣調(diào)查的抽樣數(shù)據(jù)推斷，估計(jì)中國進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動力約1.3億人。全國農(nóng)村留守兒童約5800萬人，其中14周歲以下的農(nóng)村留守兒童約4000多萬人。和2000年相比，2005年的農(nóng)村留守兒童規(guī)模增長十分迅速。在全部農(nóng)村兒童中，留守兒童的比例達(dá)28.29％，平均每四個農(nóng)村兒童中就有一個多留守兒童。其中，五周歲以下的幼童大約1566萬人。占全部留守兒童的27％。(18)大量的兒童由祖父母和親屬照料，是發(fā)展中的國家獨(dú)特的照料范式。結(jié)果討論本文的研究可以得到下面的幾個結(jié)論：第一，中國目前占主導(dǎo)地位的照料福利范式還是以家庭為主要的資金和服務(wù)提供者，輔之以市場化的照料服務(wù)的供給。政府提供的照料福利(資助和服務(wù))僅僅限于失去家庭的鰥寡孤獨(dú)的人群。在兒童的照料福利和教育方面，政府對56％的兒童提供了服務(wù)。但是，大部分的經(jīng)費(fèi)責(zé)任還是由家庭承擔(dān)的。第二，中國的照料福利是二元化的。雖然城市人口得到了充分的照料資源，但忽視進(jìn)城農(nóng)民工家庭照料需要的社會政策，減少了農(nóng)村居民可以利用的照料資源，削弱了家庭提供照料福利的能力。1/4的農(nóng)村兒童得不到父母的充分照料，對中國照料文化的未來發(fā)展的消極影響不可低估。第三，隨著中國面對的老齡化的挑戰(zhàn)，新的照料福利范式正在出現(xiàn)，特別是在發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市。第四，就老齡照料和兒童照料比較而言，兒童照料中，非家庭的服務(wù)提供者的作用比老齡照料更明顯。因?yàn)?，老齡照料主要是生活和身體照料。對兒童照料來說，不僅是生活或身體照料，更是兒童教育和社會化的一個重要部分，是對未來的投資，家庭對家庭之外的兒童照料使用的更多不足為奇。注釋：①②張凱悌，潘金紅，郭平，歐陽錚：《政府養(yǎng)老定位研究》，北京：中國社會出版社，2009年。③(15)尚曉援：《中國弱勢兒童群體保護(hù)制度》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)版社，2008年