中國(guó)住房公積金的制度困境與改革出路分析

中國(guó)住房公積金的制度困境與改革出路分析

一、導(dǎo)論中國(guó)的住房公積金制度至今已有近20年的發(fā)展歷程。自從其產(chǎn)生以來(lái)，一直是中國(guó)住房制度的重要組成部分，尤其在1990年代推動(dòng)住房市場(chǎng)化和貨幣化改革的過(guò)程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，目前已經(jīng)覆蓋全國(guó)近1億城鎮(zhèn)職工，歸集資金余額超過(guò)1萬(wàn)億元。但近年來(lái)住房公積金的一些制度性弊端日益暴露出來(lái)，尤其是在公平性和資金使用效率上存在很大的爭(zhēng)議，受到來(lái)自世界銀行等各方面的批評(píng)和指責(zé)（世界銀行，2006:17-18），國(guó)內(nèi)學(xué)界也形成了關(guān)于住房公積金是存是廢以及如何繼續(xù)發(fā)展的諸多討論（錢(qián)凱，2007）。中國(guó)政府也對(duì)住房公積金的功能再定位給予了高度重視。2009年7月22日國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2008]103號(hào)）中明確提出，住房公積金制度的改革與完善是經(jīng)濟(jì)體制改革中的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容。此外，2008年12月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2008]131號(hào)）中提出，“選擇部分有條件的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，在確保資金安全的前提下，將本地區(qū)部分住房公積金閑置資金補(bǔ)充用于經(jīng)濟(jì)適用房等建設(shè)”。2009年3月國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告有同樣表述。2009年10月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“住建部”）等七部委發(fā)布《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，利用住房公積金閑置資金支持保障性住房建設(shè)的試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。住建部還透露，2002年修訂的《住房公積金條例》正在積極籌備修改之中。在此前后，各地對(duì)住房公積金的改革已經(jīng)在不同程度上展開(kāi)。如遼寧和廣東等地積極探索不同城市間住房公積金的“通貸”，上海允許職工提取住房公積金支付房租，北京支持職工提取公積金賬戶(hù)余額作為購(gòu)買(mǎi)政策性住房的首付款等。種種跡象表明，整體框架已保持十多年不變的住房公積金制度，正在面臨著巨變。但可以注意到，廣州2009年6月關(guān)于住房公積金繳存和使用的幾點(diǎn)小改革竟引起了社會(huì)的軒然大波，最后被迫胎死腹中（蔣悅飛，2009）。住建部主導(dǎo)的將閑置公積金用于支持住房保障建設(shè)的設(shè)想從提出到宣布試點(diǎn)已經(jīng)一年多，至今仍沒(méi)有具體的方案。由此可見(jiàn)住房公積金制度的社會(huì)敏感性很強(qiáng)，同時(shí)制度慣性很大。在這種背景下，有必要從回顧住房公積金產(chǎn)生的歷史背景開(kāi)始，對(duì)其歷史績(jī)效作出評(píng)估，并結(jié)合國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新背景重新認(rèn)識(shí)其在當(dāng)前的功能定位之后，才能科學(xué)地思考住房公積金未來(lái)應(yīng)有的發(fā)展趨勢(shì)。二、住房公積金制度的產(chǎn)生與歷史變遷（一）中國(guó)住房制度改革與住房公積金制度的出現(xiàn)在1949至1978年間，中國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)職工實(shí)行“低房租、高補(bǔ)貼、福利制、實(shí)物分配”的住房制度（劉士余，1991）。城鎮(zhèn)住房基本上全部由政府建造，建設(shè)資金來(lái)源于財(cái)政基金（陳伯庚等，2003:26）。城鎮(zhèn)住房被看作是職工的福利品而近乎免費(fèi)居住，租金不以成本而是以承擔(dān)能力來(lái)確定。1970年代末全國(guó)城市每月公房租金是0.13元／平方米，還不到維護(hù)成本的一半（于思遠(yuǎn)等，1998:88）。1975年居民住房消費(fèi)支出占家庭總支出的比例平均為2.3%，1978年為1.92%（中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，1992）。這種計(jì)劃投融資方式連住房的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)都無(wú)法維持，同時(shí)也扭曲了城鎮(zhèn)住房的供需機(jī)制。從1949年到1978年，中國(guó)在住房方面的總投資累計(jì)只有343億元，僅占同期累計(jì)基本建設(shè)投資的5.8%；同期年均住房建設(shè)投資12.7億元，僅占GDP的1.5%（朱亞鵬，2007:48-49）。住房投資不足導(dǎo)致城鎮(zhèn)人均居住面積由1950年的4.5平方米下降到1978年的3.6平方米（人均建筑面積為6.7平方米），缺房戶(hù)有869萬(wàn)戶(hù)，占當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)總戶(hù)數(shù)的47.5%（鄒東濤，2008）。城鎮(zhèn)住房問(wèn)題已經(jīng)到了十分危急的時(shí)刻。為了應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的住房危機(jī)，以鄧小平1978年提出“出售公房，調(diào)整租金，提倡個(gè)人建房買(mǎi)房”的設(shè)想為標(biāo)志（侯淅珉等，1999:37-38），中國(guó)啟動(dòng)了城鎮(zhèn)住房體制改革。中國(guó)的住宅制度改革其實(shí)擔(dān)負(fù)著兩個(gè)有內(nèi)在沖突的任務(wù)：一方面，要大力增加住房投資、快速增加住房供給；另一方面，要理順投融資關(guān)系，某種意義上就是要減少政府在住房方面的財(cái)政負(fù)擔(dān)，讓住房投入更加社會(huì)化。后者其實(shí)更接近改革的本質(zhì)，但由于在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下前一種任務(wù)非常緊迫，以致壓倒了后者，導(dǎo)致了政府不得不在舊體制框架下不斷動(dòng)員資金去追加住房投資，這看起來(lái)雖然解了燃眉之急，卻讓越來(lái)越多的新住房進(jìn)入舊體制，從而給本質(zhì)層面的改革帶來(lái)更大的困難（肖文海，2003:36）。所以，盡管1980年代有公房出售和公房提租等住房商品化的諸多改革嘗試，但總體上在住房投資資金來(lái)源上，依然沿襲傳統(tǒng)依靠國(guó)家與單位的積累資金來(lái)籌資，這對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是很大的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展（黃興文等，2009:119）。另一方面，由于長(zhǎng)期實(shí)行城鎮(zhèn)職工低工資制度，城市居民對(duì)住房的積蓄匱乏，住房消費(fèi)資金來(lái)源不足，即使想大搞公房出售或提租改革，都受阻重重。住房投資和消費(fèi)的融資問(wèn)題，越來(lái)越成為住房體制進(jìn)一步改革的主要障礙。就在這個(gè)改革遇到瓶頸的時(shí)候，上海市政府在總結(jié)前一階段房改失敗的主要教訓(xùn)時(shí)認(rèn)識(shí)到，解決住房投資與消費(fèi)的融資來(lái)源是繼續(xù)推進(jìn)福利住房制度改革的要害所在（萬(wàn)曾煒，2006）。時(shí)任市長(zhǎng)朱镕基主持下的1991年上海房改方案，抓住了如何為職工住房投資與消費(fèi)資金提供一個(gè)穩(wěn)定、長(zhǎng)期和廉價(jià)的來(lái)源這一改革的核心難題，借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)推出了住房公積金制度，這很快就在全國(guó)流行起來(lái)，并及時(shí)為中央政府所采納，成為全國(guó)性政策并延續(xù)至今。（二）住房公積金制度盛行的歷史機(jī)緣當(dāng)時(shí)國(guó)際上除了商業(yè)銀行提供的按揭貸款業(yè)務(wù)及其二級(jí)市場(chǎng)外，在歸集長(zhǎng)期資金用于住房建設(shè)與消費(fèi)方面比較成功的模式還有新加坡的中央公積金制度、德國(guó)的合同住房?jī)?chǔ)蓄制度等（郁文達(dá)，2001）。其中新加坡的中央公積金制度是由政府推行的一種強(qiáng)制性?xún)?chǔ)蓄，而德國(guó)的合同住房?jī)?chǔ)蓄是通過(guò)合同方式規(guī)定的自愿儲(chǔ)蓄與借貸活動(dòng)。由于中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行福利分房與低廉租金制度，加上當(dāng)時(shí)非常低的收入水平①，致使居民普遍缺乏住房消費(fèi)的習(xí)慣，更缺乏存錢(qián)購(gòu)房的意識(shí)。因此，向新加坡中央公積金模式學(xué)習(xí)的住房公積金制度，在上海出現(xiàn)可能有一定的偶然性，但在中國(guó)的流行，卻有一定的歷史必然性（應(yīng)紅，2007:113）：第一，在1990年代初期的中國(guó)，職工人均工資水平十分低下，通過(guò)住房公積金這種既有強(qiáng)制性又有互助性的長(zhǎng)期儲(chǔ)金制度來(lái)歸集住房資金和轉(zhuǎn)變住房分配機(jī)制，比直接提高職工個(gè)人工資、增發(fā)住房補(bǔ)貼有更高的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)有利于形成住房?jī)?chǔ)蓄習(xí)慣（應(yīng)紅，2007:111）。第二，住房公積金制度充分利用了國(guó)家的強(qiáng)制力和政府的動(dòng)員力，而這一直是中國(guó)政府的強(qiáng)項(xiàng)所在。政府有很強(qiáng)的動(dòng)力去推進(jìn)擴(kuò)大資源供給、同時(shí)還把資源主導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在自己手中的制度革新。第三，體現(xiàn)了歷史的繼承性。福利住房制度下中國(guó)城鎮(zhèn)居民已經(jīng)習(xí)慣把住房供應(yīng)看作是國(guó)家的義務(wù)，居民的住房?jī)?chǔ)蓄如果沒(méi)有政府和單位的大力鼓勵(lì)，特別是資金配給，是很難發(fā)生的。第四，與當(dāng)時(shí)國(guó)際上住房政策變革的潮流趨勢(shì)吻合。自從1980年代以來(lái)，主要發(fā)達(dá)國(guó)家的公共住房政策轉(zhuǎn)為以需求主義為主(Kemp，1990)。世界銀行1990年代初給中國(guó)政府提供的咨詢(xún)報(bào)告就提出②，1990年代中國(guó)房改的總體戰(zhàn)略是讓住房資金更多地依賴(lài)個(gè)人積累（世界銀行，1992）。雖然最初設(shè)計(jì)的住房公積金制度為建設(shè)投資融資考慮得更多，某種程度上還是從“補(bǔ)磚頭”到“補(bǔ)人頭”的中間過(guò)渡，但已經(jīng)比之前的實(shí)物補(bǔ)貼躍進(jìn)了一大步。另一方面，不可否認(rèn)，住房公積金制度在中國(guó)的盛行也跟首倡者在1990年代日益上升的政治地位乃至成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的最高主政者的情況有密切關(guān)聯(lián)。1995年，朱镕基在全國(guó)房改經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議上做出指示，“住房公積金的使用和管理是房改的中心環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到整個(gè)房改工作的成敗，要進(jìn)一步全面推進(jìn)”③。1997年1月上旬，朱镕基在成都召開(kāi)的全國(guó)房改工作會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)，“要把普遍推行和不斷完善住房公積金制度作為住房制度改革的主要內(nèi)容”④。最高領(lǐng)導(dǎo)層的指示無(wú)疑對(duì)提高住房公積金在中國(guó)住房制度中的地位起到重要作用。（三）住房公積金制度演變的階段劃分一般把中國(guó)住房公積金制度演變分為試點(diǎn)階段(1991-1994)、全國(guó)推廣階段(1994-1998)、規(guī)范化階段(1999-2002)和繼續(xù)發(fā)展（2002至今）等四個(gè)階段（陳杰，2009）。其中里程碑事件包括，1994年7月18日《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國(guó)發(fā)[1994]43號(hào)）要求全國(guó)全面推行住房公積金制度。該文件也奠定了住房公積金制度的基本框架。同年11月23日，《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》頒布，這是有關(guān)公積金的首部全國(guó)性法規(guī)。1999年3月17日國(guó)務(wù)院頒布了第一部《住房公積金管理?xiàng)l例》（國(guó)發(fā)[1999]262號(hào)）。2002年3月，《條例》在修訂后重新發(fā)布。該版本《條例》（國(guó)發(fā)[2002]350號(hào)）一直保持至今。三、住房公積金制度的爭(zhēng)論焦點(diǎn)與辨析盡管廣泛認(rèn)為，歷史上住房公積金發(fā)揮了重要和積極的作用，但目前學(xué)界和社會(huì)對(duì)其存在很多爭(zhēng)議、質(zhì)疑甚至否定。支持繼續(xù)保留的大有人在，持嚴(yán)厲批評(píng)和否定態(tài)度的人也一時(shí)很難拿出如何改革的整套方案。再簡(jiǎn)單的局部改革意見(jiàn)，要融入到現(xiàn)有體制框架之中似乎都不容易。推倒重來(lái)的想法，如何能不引發(fā)社會(huì)過(guò)激的反應(yīng)和動(dòng)蕩，更是沒(méi)有人做過(guò)論證。為方便討論，筆者根據(jù)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的閱讀與梳理，歸納出以下主要的質(zhì)疑和爭(zhēng)論點(diǎn)，并根據(jù)爭(zhēng)論所針對(duì)的環(huán)節(jié)做了分類(lèi)整理（參見(jiàn)圖1）。圖1當(dāng)前住房公積金制度的主要質(zhì)疑焦點(diǎn)（一）歸集與繳存環(huán)節(jié)的問(wèn)題1.強(qiáng)制性參與的理由不足，甚至有非法之嫌“強(qiáng)制性”是住房公積金的最大特色，曾經(jīng)似乎天經(jīng)地義。但現(xiàn)在越來(lái)越多的人開(kāi)始質(zhì)疑政府強(qiáng)制職工參與長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)蓄的合理性，尤其是，在市場(chǎng)化房改已經(jīng)完成的背景下，住房消費(fèi)已經(jīng)基本屬于個(gè)人的事情，沒(méi)有必要再由政府出面干預(yù)個(gè)人住房需求的規(guī)劃（李文斌，2006）；還有人對(duì)其合法性依據(jù)提出挑戰(zhàn)，認(rèn)為僅僅通過(guò)一部法律地位較低的《條例》中的規(guī)定似乎難以服眾。有學(xué)者直接提出，這涉嫌“公有權(quán)對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行干預(yù)”（周威、葉劍平，2009:159）。2.強(qiáng)制性參與的成本與效率有學(xué)者提出，強(qiáng)制性?xún)?chǔ)蓄相當(dāng)于政府剝奪職工部分收入的資金運(yùn)用自主權(quán)，然后以公權(quán)設(shè)立的行政組織來(lái)代理運(yùn)用這部分資金。但行政化委托代理（婁梅，1997）加大了社會(huì)交易成本（王家庭，2004），也降低了資金配置效率（周威、葉劍平，2009:159-160）。3.繳存制度設(shè)計(jì)有缺陷，拉大貧富收入差距社會(huì)上有不少人提出，在現(xiàn)有住房公積金繳存制度設(shè)計(jì)下，住房公積金成了“第二工資”，而單位配比的繳存又跟著個(gè)人收入走，這樣人為加大了收入差距，并存在“馬太效應(yīng)”（張新國(guó)，2006）。不同地區(qū)、不同行業(yè)和不同單位在繳存比例和基數(shù)上都有差別，越是富有的企業(yè)越是政策寬松，原來(lái)就很巨大的行業(yè)和單位收入差距被拉大了。如國(guó)家審計(jì)署2006年的審計(jì)報(bào)告指出，在對(duì)1986萬(wàn)人的繳存情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，其中10%繳納較多公積金的人，每個(gè)月交1572元，10%繳納較少公積金的人只交54元（中央紀(jì)委等，2006）。同時(shí)不少人提出，由于繳存免稅的政策，住房公積金正越來(lái)越成為壟斷行業(yè)、國(guó)有企業(yè)的變相福利和避稅天堂。4.存款利率過(guò)低，損害了職工的資金收益權(quán)作為住房公積金貸款運(yùn)行基礎(chǔ)的“低存低貸”利率政策，“低存”是“低貸”的前提，為此存款利率只比照一年期商業(yè)銀行存款利率。但不少學(xué)者提出，這對(duì)沒(méi)有機(jī)會(huì)利用貸款的繳存人十分不利，并被認(rèn)為是不同收入階層在住房公積金利益問(wèn)題上沖突的主要根源（李斌，2009:64）。（二）使用與投資環(huán)節(jié)的問(wèn)題1.資金運(yùn)用和使用率低，資金閑置嚴(yán)重現(xiàn)有體制下，住房公積金僅限于購(gòu)房、自建、大修、付房租等有限的資金使用方向和因?yàn)殡x退休、喪失勞動(dòng)能力而不再就業(yè)、出國(guó)定居等極少數(shù)特定情況下的提取，運(yùn)用途徑狹窄。近幾年來(lái)，全國(guó)住房公積金運(yùn)用率⑥一直徘徊在50%左右，即使加上提取，資金使用率也僅有70%左右，數(shù)以千億的資金處于“閑置”狀態(tài)，很多學(xué)者認(rèn)為，這是嚴(yán)重的資金浪費(fèi)（彭興庭，2006）。2.貸款運(yùn)用人數(shù)少，尤其中低收入家庭，存在劫貧濟(jì)富的嫌疑能享受到優(yōu)惠利率的個(gè)貸是參加住房公積金最大的吸引力所在。但根據(jù)住建部《2008年住房公積金管理情況通報(bào)》的數(shù)據(jù)，到2008年底累計(jì)住房公積金個(gè)貸戶(hù)數(shù)才961萬(wàn)戶(hù)，無(wú)論是參照2008年7700萬(wàn)實(shí)際繳存人，還是參照累計(jì)繳存人數(shù)⑦，即使假設(shè)按照每個(gè)貸款戶(hù)都是雙職工，公積金繳存人中曾經(jīng)使用過(guò)個(gè)貸的比例也不會(huì)超過(guò)20%，個(gè)貸受益比例低下。更嚴(yán)重的，這意味著住房公積金個(gè)貸的制度設(shè)計(jì)內(nèi)在性造成不同收入階層資產(chǎn)積累分化加速。越是高收入者越有機(jī)會(huì)因使用優(yōu)惠貸款而受益，加快資產(chǎn)積累；購(gòu)房承受能力差的中低收入者卻基本沒(méi)有使用的機(jī)會(huì)。這樣，聯(lián)系前面所說(shuō)，在社會(huì)上有很強(qiáng)的一股聲音，住房公積金最大的好處——配比和貼息，都主要讓一小部分高收入者拿走了，住房公積金成了“富人俱樂(lè)部”，“住房公積金主要使收入較高的家庭受益”（世界銀行，2006:18），由此形成一種“馬太效應(yīng)”，越是高收入享受好處越多。不僅如此，還有人認(rèn)為，由于公積金“低存低貸”的利率體系，低收入者承受的存款利息損失恰恰支持了高收入者獲得的貸款利率優(yōu)惠，低收入者為高收入者做“逆向補(bǔ)貼”。“很多成員可能永遠(yuǎn)無(wú)法獲得公積金貸款，而且被迫以低于市場(chǎng)利率的水平進(jìn)行儲(chǔ)蓄，為能夠獲得按揭貸款的收入較高的家庭提供補(bǔ)貼”（世界銀行，2006:18）。3.資金投資出路少，效率低下，損害繳存人的資金收益率現(xiàn)有制度安排下，除了個(gè)貸，住房公積金的投資渠道十分匱乏，實(shí)際唯一可以做的投資就是購(gòu)買(mǎi)國(guó)債。有學(xué)者認(rèn)為，這樣不僅資金收益率低下，給繳存人利益和社會(huì)福利都帶來(lái)巨大損失，而且是變相讓社會(huì)公眾包括單位為政府財(cái)政部廉價(jià)融資，是一種資金用途屬性的異化（李文斌，2006）。4.增值收益用于住房保障，有侵害繳存人收益權(quán)的嫌疑住建部《2008年住房公積金管理情況通報(bào)》顯示，截至2008年末住房公積金體系累計(jì)為廉租住房補(bǔ)充資金總額為192億元，累計(jì)向同級(jí)財(cái)政上繳城市廉租住房建設(shè)補(bǔ)充資金97億元。這個(gè)制度安排雖然由來(lái)已久，但近年來(lái)由于動(dòng)用規(guī)模越來(lái)越大，同時(shí)公眾物權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，它逐漸成為公積金爭(zhēng)論中的最大焦點(diǎn)。有很多學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了激烈的批評(píng)，認(rèn)為這意味著讓7千萬(wàn)繳存人共同無(wú)償?shù)刈尪闪艘还P巨額的增值收益去為社會(huì)公益事業(yè)服務(wù)，相當(dāng)于對(duì)他們變相地征收了“住房保障稅”（張泓珉，2008）。近幾年全國(guó)人大和政協(xié)開(kāi)會(huì)時(shí)也總有多位代表和委員對(duì)此提出強(qiáng)烈質(zhì)疑，有的直接指責(zé)其涉嫌違法，“住房公積金屬于私人資金的集合，政府將其作為財(cái)政資源使用是侵權(quán)行為”（周斌，2009）。這在政府內(nèi)部也有討論，如2005年中國(guó)人民銀行的報(bào)告中提出，“公積金資金運(yùn)用收益的歸屬需要明確”（中國(guó)人民銀行，2005:19）。（三）組織與管理體制的問(wèn)題1.管理主體性質(zhì)不當(dāng)，責(zé)權(quán)失衡有很多學(xué)者指出，在現(xiàn)行住房公積金制度安排中，住房公積金管理中心既不是政府機(jī)構(gòu)，也不是政策性金融機(jī)構(gòu)或會(huì)員制的法人實(shí)體，而是直屬城市人民政府的“不以營(yíng)利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位”⑧。但一個(gè)沒(méi)有自有資本金、缺乏專(zhuān)業(yè)金融人才、更缺乏有效金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制、沒(méi)有規(guī)范的會(huì)計(jì)審計(jì)和信息披露制度的事業(yè)單位，理應(yīng)無(wú)法承擔(dān)公積金存款繳存、貸款發(fā)放、貸款呆賬管理等這一系列金融功能（曾筱清、翟彥杰，2006:157）。機(jī)構(gòu)屬性與實(shí)際功能的錯(cuò)位，責(zé)權(quán)的失衡，不僅導(dǎo)致運(yùn)行效率低下，也造成安全隱患（汪利娜，2005）。2.決策和監(jiān)督管理體制存在較大缺陷，資金安全風(fēng)險(xiǎn)大住房公積金制度在過(guò)去的發(fā)展過(guò)程中逐步建立了一套決策機(jī)制和自上而下的監(jiān)督體系。但有很多學(xué)者對(duì)此詬病，指出在決策機(jī)制方面存在諸多法理缺陷，突出的如決策主體——按照“三三制”建立的各地住房公積金管理委員會(huì)的法律地位被虛化，決策執(zhí)行力不強(qiáng)，決策法律責(zé)任不可落實(shí)（曾筱清、翟彥杰，2006:156）。在監(jiān)管方面，雖然號(hào)稱(chēng)對(duì)各地公積金中心建立了建設(shè)行政主管部門(mén)、同級(jí)財(cái)政部門(mén)、中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門(mén)及公積金管理委員會(huì)的重重監(jiān)督體系，但這是一種典型的多頭監(jiān)管，很容易形成互相推諉、不肯負(fù)責(zé)的無(wú)序格局；對(duì)住房公積金業(yè)務(wù)監(jiān)督主要集中在一些報(bào)表與數(shù)據(jù)等低層次事務(wù)，缺乏制度化、常規(guī)化和專(zhuān)業(yè)化，違規(guī)使用、擠占挪用公積金的案件屢有發(fā)生（李文斌，2006）。同時(shí)，中國(guó)的公積金立法還很滯后，使得司法部門(mén)在面對(duì)公積金犯罪時(shí)，時(shí)常陷入無(wú)法可依的尷尬境地。3.地區(qū)割裂的管理體制導(dǎo)致資金不流通，資金配置效率低，抗系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)能力差現(xiàn)行的住房公積金管理體制是以城市為管理單位的，在歷史上有其內(nèi)在合理性。但現(xiàn)在不少人提出地區(qū)割裂體制存在諸多負(fù)面作用，如個(gè)人賬戶(hù)不能異地流轉(zhuǎn)和使用，損害了繳存人的利益，挫傷了職工的參與積極性，也不符合發(fā)展全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的需要。同時(shí)，由于不同地區(qū)城市規(guī)模與居民收入水平存在差距、住房市場(chǎng)的發(fā)育程度高低不等，造成了不同城市住房公積金的歸集規(guī)模和使用情況存在較大差異。但住房公積金實(shí)行屬地化封閉管理，地區(qū)間的資金不能相互調(diào)用，一方面導(dǎo)致每個(gè)地區(qū)中心的資金規(guī)模都有限，抗系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)能力差，另一方面出現(xiàn)了部分地區(qū)資金嚴(yán)重緊缺的同時(shí)卻有部分地區(qū)資金大量沉淀的局面，資金配置效率沒(méi)有優(yōu)化。這不僅影響了資金收益率的提高，同時(shí)公積金貸款沒(méi)有進(jìn)行充分的風(fēng)險(xiǎn)分散，日常資金的流動(dòng)性危機(jī)也在潛伏（陳杰，2008）。日前廣州、常州和南京等地暴露出來(lái)的住房公積金貸款資金供應(yīng)不足而不得不臨時(shí)緊縮貸款政策的現(xiàn)象，都驗(yàn)證了這個(gè)觀(guān)點(diǎn)。四、住房公積金制度困境的核心癥結(jié)目前學(xué)界和社會(huì)各界對(duì)住房公積金的討論已經(jīng)觸及住房公積金制度的各個(gè)環(huán)節(jié)與層面的問(wèn)題，認(rèn)識(shí)這些問(wèn)題，有助于我們對(duì)住房公積金制度的現(xiàn)有弊端有全面的了解。但筆者認(rèn)為，目前各界的討論還沒(méi)有觸及住房公積金制度的最根本問(wèn)題，即住房公積金制度在新時(shí)期背景下應(yīng)該具有什么樣的功能定位，到底該為誰(shuí)服務(wù)？與時(shí)代需求不相適應(yīng)的功能定位，正是當(dāng)前住房公積金制度陷入困境、備受指責(zé)的根源。中國(guó)住房公積金制度走出困境的核心在于重新思考其功能定位，否則局部修補(bǔ)不僅無(wú)濟(jì)于事，反而很可能會(huì)造成更多的制度內(nèi)沖突，陷入更深的制度困境。只有功能定位明確了，改革的目標(biāo)和大方向定下來(lái)了，之前討論的諸多質(zhì)疑和弊端都可以在服務(wù)大方向的制度再構(gòu)中得到解決。然而這又首先需要對(duì)住房公積金制度的現(xiàn)有功能定位以及理論基礎(chǔ)有清晰認(rèn)識(shí)。（一）住房公積金制度的現(xiàn)有功能定位及其理論基礎(chǔ)關(guān)于住房公積金制度的現(xiàn)有功能定位，首先要從住房公積金的資金屬性談起。有不少學(xué)者提出，住房公積金的本質(zhì)屬性是工資性，其實(shí)就是職工工資的一部分（董潘，2000:163）。職工每月工資中提取繳存的部分，其工資性自不待言。單位按照1:1比例為職工配比住房公積金的繳存，實(shí)際上也是單位給予職工用于住房消費(fèi)的一種勞動(dòng)報(bào)酬。理由是，從起點(diǎn)來(lái)看，這筆錢(qián)是原來(lái)被壓制的低工資下職工所失去的住房消費(fèi)能力的返還與補(bǔ)償，最終是來(lái)源于原先住房實(shí)物分配的資金，只不過(guò)從實(shí)物轉(zhuǎn)化為貨幣（曾筱清、翟彥杰，2006:155）。從這個(gè)意義上說(shuō)，我國(guó)的住房公積金制度從一開(kāi)始就被賦予了三大功能，即保障功能、集資功能和機(jī)制轉(zhuǎn)換功能?！皬谋Ｕ瞎δ軄?lái)看，通過(guò)住房公積金的長(zhǎng)期積累，可以提高職工購(gòu)房能力；從籌資功能來(lái)看，全國(guó)職工及單位各按5%建立住房公積金，每年可籌資400多億元，與目前財(cái)政和企業(yè)每年的住房投資水平大致相當(dāng)，從而對(duì)政府統(tǒng)包住房的體制起到替換作用；從機(jī)制轉(zhuǎn)換功能來(lái)看，單位資助職工的公積金相當(dāng)于增加職工工資，改變了原來(lái)的實(shí)物分配格局，初步實(shí)現(xiàn)了貨幣分配。”（吳政同、侯淅珉，1994:75）從功能定位角度去認(rèn)識(shí)，住房公積金的強(qiáng)制性基礎(chǔ)來(lái)自保障性，個(gè)人強(qiáng)制儲(chǔ)蓄相對(duì)偏重集資的需要，單位強(qiáng)制配比則基于集資和機(jī)制轉(zhuǎn)換的雙重需要。但這些討論都還在住房改革的背景之下，問(wèn)題是現(xiàn)在貨幣化住房改革已經(jīng)完成。離開(kāi)住房改革的歷史背景，該如何認(rèn)識(shí)當(dāng)前的住房公積金制度？尤其如何認(rèn)識(shí)其強(qiáng)制性？有不少學(xué)者認(rèn)為，在當(dāng)前仍然有強(qiáng)制住房?jī)?chǔ)蓄的需要。理由是住房是基本消費(fèi)，并具有正外部性，由政府代替居民進(jìn)行住房消費(fèi)與儲(chǔ)蓄的資金安排，可以克服個(gè)人消費(fèi)行為的不足，有助于提高社會(huì)福利，“可以視為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中防止和緩解產(chǎn)生社會(huì)問(wèn)題的規(guī)制政策”（肖文海，2003:36）。另外一種說(shuō)法是，由于住房金融市場(chǎng)失靈，需要有政策性住房金融，“中國(guó)住房公積金制度是典型的政策性住房金融機(jī)制”（馮俊，2009:127），但它對(duì)強(qiáng)制性的根由未做說(shuō)明。也有學(xué)者曾經(jīng)提出住房公積金制度有四個(gè)主要支撐理論，即互助理論、強(qiáng)制儲(chǔ)蓄理論、基金理論和委托代理理論等（張東，2002）?；ブ碚搹?qiáng)調(diào)通過(guò)住房公積金繳存人之間的資金互助來(lái)提高住房消費(fèi)的能力；強(qiáng)制儲(chǔ)蓄理論主張通過(guò)住房公積金的強(qiáng)制繳存保證住房公積金繳存人之間資金互助關(guān)系的實(shí)現(xiàn)；基金理論是住房公積金資金運(yùn)行和管理的理論基礎(chǔ)；委托代理理論是住房公積金委托代理運(yùn)作方式的理論支撐。從互助理論角度看，要充分發(fā)揮互助功能和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，要求規(guī)模經(jīng)濟(jì)和長(zhǎng)期性，強(qiáng)制性?xún)?chǔ)蓄顯然有這方面的優(yōu)勢(shì)。這樣，互助理論也可以看作是強(qiáng)制住房?jī)?chǔ)蓄的一個(gè)理論基礎(chǔ)（但不是全部），同時(shí)也明確了住房公積金制度的基本功能應(yīng)該是互助互利，但這種互助互利應(yīng)該是一視同仁的、無(wú)差別的。還有學(xué)者提出，中國(guó)從1990年代末開(kāi)始大力發(fā)展住房公積金、進(jìn)行強(qiáng)制性住房?jī)?chǔ)蓄，還是基于財(cái)政角度和刺激內(nèi)需、開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要（肖文海，2003:37）。但這并不構(gòu)成其長(zhǎng)期存在的理由。簡(jiǎn)單總結(jié)以上分析，住房公積金存在的理論依據(jù)從最初的配合貨幣化住房改革轉(zhuǎn)制需求，到現(xiàn)在的基于住房消費(fèi)外部性和金融市場(chǎng)缺陷的政府規(guī)制理論以及互助理論，其主要功能從當(dāng)初的住房補(bǔ)貼和籌資功能，發(fā)展到更多強(qiáng)調(diào)具有“普惠”性質(zhì)的互助互利功能。（二）在新社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下的制度功能再定位新時(shí)期最大的背景是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及其給中國(guó)社會(huì)帶來(lái)的全方面復(fù)雜變革，其中一個(gè)關(guān)鍵要點(diǎn)是各社會(huì)階層從收入到財(cái)富的快速分化（李斌，2009）。1990年代初期，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還沒(méi)有開(kāi)始，居民收入差距相對(duì)不大，如1990年基尼系數(shù)為0.348（其中城鎮(zhèn)居民內(nèi)部為0.24）。1995年中國(guó)基尼系數(shù)上升到0.38（城鎮(zhèn)居民內(nèi)部為0.28），2000年更一舉突破0.4的警戒線(xiàn)，達(dá)到0.417（城鎮(zhèn)居民內(nèi)部為0.336），2006年更達(dá)到0.47（城鎮(zhèn)居民內(nèi)部為0.356）。2008年城鎮(zhèn)居民中最高10%收入家庭的人均年可支配收入達(dá)到4.36萬(wàn)元，而最低10%收入家庭的人均年可支配收入則只有4753元，不到前者的1/9。行業(yè)之間的差距更高，2008年城鎮(zhèn)最高收入行業(yè)（證券業(yè)）的職工平均工資是最低收入行業(yè)平均工資的15.2倍之多（中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，1992，2001，2007，2009）。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，個(gè)人可支配收入是影響住房消費(fèi)的決定性因素。我國(guó)居民個(gè)人收入差距快速增大，必然造成不同階層住房可支付能力的顯著差別。高收入者一般不存在住房問(wèn)題，存在住房問(wèn)題的主要是中低收入者。那么，在這種背景下，住房公積金還能只片面強(qiáng)調(diào)互助互利么？還能實(shí)現(xiàn)公平的互助互利么？答案是否定的?，F(xiàn)有的“配比繳存”、“繳存免稅”、“低存低貸”、“貸款以繳存余額倍數(shù)計(jì)算”等制度安排，在設(shè)計(jì)之初的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下有其合理性，但在目前的背景下，都只有助于中高收入居民而不利于低收入者，其產(chǎn)生的結(jié)果不僅不能促進(jìn)中低收入職工住房問(wèn)題的解決，還可能惡化，