中國地方政府間合作的動(dòng)因、策略及其實(shí)現(xiàn)

中國地方政府間合作的動(dòng)因、策略及其實(shí)現(xiàn)

在全球范圍內(nèi)，隨著全球化與區(qū)域一體化的推進(jìn)，地方間關(guān)聯(lián)度和依賴性不斷增強(qiáng)。打破壁壘、互惠合作，優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享，已逐漸在公共服務(wù)提供者、接受者以及理論研究者中獲得共識(shí)。國際范圍內(nèi)，以地方政府為主體的合作組織紛紛建立，巴黎、東京、紐約等大都市圈形成并日漸成熟；在中國珠三角、長三角等經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化縱深推進(jìn)，上海、杭州等都市群快速發(fā)展，廣（州）佛（山）、沈（陽）撫（順）等同城化現(xiàn)象陸續(xù)出現(xiàn)。合作已然成為中外地方政府間關(guān)系發(fā)展的一個(gè)明顯趨勢。同時(shí)，理論界也需要對地方政府間合作的形成與演化規(guī)律做進(jìn)一步深入研究，力求解釋地方政府間合作的必然性與偶然性、多樣性與復(fù)雜性，為地方政府間關(guān)系的演化提供理論指導(dǎo)。本文以我國地方政府間橫向合作的實(shí)踐為客觀依據(jù)，探索地方政府間合作的動(dòng)因、策略及其實(shí)現(xiàn)過程。一、地方政府間合作動(dòng)因分析人類社會(huì)正處于從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，以自然資源為基礎(chǔ)、依靠大量生產(chǎn)和大量消費(fèi)的生產(chǎn)模式正在向以知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息技術(shù)為基礎(chǔ)、依靠信息交流和資源共享的生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)換。后工業(yè)社會(huì)中，人與人、人與環(huán)境之間以及組織與組織之間求同存異，和諧共處已成為地方政府間關(guān)系的主題。全球化與區(qū)域一體化并行發(fā)展的趨勢下，公共問題的跨界性和關(guān)聯(lián)性增強(qiáng)，地方政府必須依靠多方力量共同解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的問題。在民主政治的壓力下，民眾對地方政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力和水平提出了更高要求，促使政府由“管制型”角色向“服務(wù)型”角色轉(zhuǎn)變。在中國，宏觀層面上，市場經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，分權(quán)化改革逐層推進(jìn)，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和自主權(quán)不斷增強(qiáng)，尋求合作的自發(fā)性和自主性也隨之提高。在中觀層面上，隨著地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的提高，交通運(yùn)輸、信息通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日臻完善，資源和要素流動(dòng)的廣度、頻度、自由度不斷加強(qiáng)。這些變化集中體現(xiàn)為區(qū)域之間關(guān)聯(lián)度、依賴性的不斷增強(qiáng)與相對穩(wěn)定的行政區(qū)劃界限之間的矛盾，這可以視為地方政府間從競爭走向合作的根本動(dòng)力，體現(xiàn)了地方政府間合作的必然性。在微觀、具體的合作實(shí)踐中，則存在著各自不同的誘發(fā)因素和推動(dòng)力量。（一）地方政府間合作的誘發(fā)因素從地方政府間合作的誘發(fā)因素來看，目前主要有兩個(gè)方面：一是地方政府對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中面臨的共同壓力和突出問題作出的被動(dòng)回應(yīng)，可稱為“回應(yīng)性動(dòng)因”；二是地方政府對區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展機(jī)遇的主動(dòng)開發(fā)和積極應(yīng)對，可稱為“開發(fā)性動(dòng)因”。具體說：1.回應(yīng)性動(dòng)因。在生態(tài)治理、區(qū)域綜合治安管理、自然災(zāi)害和傳染性疾病等公共危機(jī)事件中的地方政府間合作，都是為回應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展突出壓力和問題所采取的合作行為。此類合作行為多具有被動(dòng)性、局部性和任務(wù)性特征。以長江流域治理中的地方政府間合作為例，由于長江流域橫貫中國西南、華中、華東三大經(jīng)濟(jì)區(qū)，干支流涉及19個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），流域的整體性和人為行政區(qū)劃分割間的矛盾、排污的外部不經(jīng)濟(jì)性，使得上下游地方政府在無強(qiáng)制力協(xié)調(diào)解決環(huán)境問題的博弈中難以合作，在跨行政區(qū)水資源管理和水污染防治中低效甚至無效。從長江流域生態(tài)污染問題凸顯，到地方政府間通過談判、協(xié)商最終達(dá)成合作共識(shí)，并采取共治共管的行動(dòng)，整個(gè)過程經(jīng)歷了相當(dāng)長時(shí)期的博弈和反復(fù)磋商，而且往往需經(jīng)上級(jí)政府、媒體等第三方力量施加影響才得以實(shí)現(xiàn)。在這種局部性合作中，明確目標(biāo)任務(wù)和責(zé)任主體是關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。2.開發(fā)性動(dòng)因。區(qū)域一體化、城市群發(fā)展、同城化建設(shè)中的地方政府間合作是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展而采取的主動(dòng)合作?；谶@一動(dòng)因的合作行為多具有主動(dòng)性、戰(zhàn)略性和全局性特征。以武漢城市圈發(fā)展中的地方政府間合作為例，合作以《武漢城市圈總體規(guī)劃》為指南，對武漢城市圈的地位、作用及未來的發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行總體性戰(zhàn)略規(guī)劃，并從基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域統(tǒng)一市場、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)、資源和生態(tài)環(huán)境五個(gè)方面對城市圈發(fā)展中地方政府的合作內(nèi)容和任務(wù)進(jìn)行總體部署。（二）地方政府間合作的主導(dǎo)和推動(dòng)力量從地方政府間合作的主導(dǎo)和推動(dòng)力量來看，也表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是地方政府的自發(fā)力量，可稱為“自發(fā)性動(dòng)因”；二是上級(jí)政府的引導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)甚至強(qiáng)制，可稱為“誘導(dǎo)性動(dòng)因”。一般而言，“當(dāng)合作成本或交易成本較低，或從共同提供的公共物品中所獲得的預(yù)期收益大于預(yù)期成本時(shí)，地方政府間傾向于自發(fā)性合作；當(dāng)協(xié)商成本高時(shí)，地方政府缺乏共同提供公共物品的激勵(lì)，中央政府可以通過統(tǒng)一的意識(shí)形態(tài)誘導(dǎo)地方政府間的合作，來滿足公共物品的供給?！盵1]1.自發(fā)性動(dòng)因。基于自發(fā)性動(dòng)因的合作是作為合作參與者的地方政府以官員個(gè)人利益最大化、政府及所轄區(qū)集體利益最大化為動(dòng)力自發(fā)建立起合作關(guān)系的過程。自發(fā)性合作便于合作參與者間充分協(xié)商、談判和博弈，從而更有利于形成互惠互利的合作關(guān)系。但在地方政府間合作的相關(guān)法律法規(guī)等配套機(jī)制尚不健全的情況下，自發(fā)性合作容易出現(xiàn)合作不規(guī)范的現(xiàn)象，特別在合作參與者力量對比懸殊或信息不對稱的情況下，不易解決合作的交易成本問題，難以形成公平合理的合作格局。2.誘導(dǎo)性動(dòng)因。由于參與合作的地方政府間沒有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，在信息不對稱、交易成本高的情況下，地方政府間缺乏共同提供區(qū)域內(nèi)公共物品的內(nèi)在動(dòng)力，難以達(dá)成合作共識(shí)從而形成合作關(guān)系。此時(shí)，往往需要上級(jí)政府加以推動(dòng)和協(xié)調(diào)。在目前中國地方行政管理體制下，地方政府作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展主體的獨(dú)立性和自主性不斷增強(qiáng)，彼此利益沖突加劇，這必然要求中央或上級(jí)政府在地方政府間合作中發(fā)揮作用。在目前我國范圍較廣、規(guī)模較大的地方政府間合作中，不需要中央或上級(jí)政府干預(yù)力量的合作仍屬少數(shù)。誘導(dǎo)性合作由于具有“權(quán)威”的比較優(yōu)勢，能夠有效避免過度競爭，保證地方政府間合作的戰(zhàn)略性和規(guī)范性，并在合作參與者之間無法形成公平博弈的情況下，起到調(diào)節(jié)作用，有效降低合作的交易成本。但誘導(dǎo)性合作不利于發(fā)揮地方政府間合作的自發(fā)性和自主性，在采取規(guī)劃和強(qiáng)制等措施時(shí)容易忽視地方政府的實(shí)際情況，導(dǎo)致不切實(shí)際的“一刀切”式做法。同時(shí)，在發(fā)揮引導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能時(shí)，也容易導(dǎo)致“尋租”等不公平現(xiàn)象。二、地方政府間合作策略分析從根本上說，合作是主體間通過建立相互作用關(guān)系實(shí)現(xiàn)合作收益的過程。主體在合作過程中的相互關(guān)系和合作收益的獲得方式可以作為分析地方政府間合作策略的兩個(gè)基本維度。一般而言，合作主體的相互關(guān)系可以分為單向依賴和雙向互賴兩種；合作收益則可能來源于資源整合或利益交換。由此，地方政府間合作可大致劃分為四種策略：基于資源整合而形成雙向互賴關(guān)系——共享型合作；基于利益交換而形成雙向互賴關(guān)系——互補(bǔ)型合作；基于資源整合而形成單向依賴關(guān)系——吸納型合作；基于利益交換而形成單向依賴關(guān)系——補(bǔ)償型合作。（二）共享型合作策略共享型合作策略的核心特征在于，主體通過資源整合和利益共享促成雙方共同福利的增長，從而達(dá)到帕累托最優(yōu)；主體在合作過程中處于基本平等和相互依賴的地位。規(guī)模效益和成本分?jǐn)偸琴Y源整合的具體方式和關(guān)鍵所在。廣佛同城化過程中兩地共建基礎(chǔ)設(shè)施、共同規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市發(fā)展、共同管理公共事務(wù)和共同治理生態(tài)環(huán)境，正是通過規(guī)模效益和成本分?jǐn)倢?shí)現(xiàn)資源整合和共享的過程。東北三省通過簽訂《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》[2]建立起三省政府間利益分享和調(diào)節(jié)機(jī)制，也是共享型合作策略的典型。共享型合作策略中，主體間所掌握的資源具有較強(qiáng)的同質(zhì)性而非互補(bǔ)性，合作中主體間不存在明顯的強(qiáng)弱對比關(guān)系。但一般而言，這種合作策略往往容易受到信息不完全的影響，導(dǎo)致“囚徒困境博弈”的現(xiàn)象，合作關(guān)系和合作共識(shí)不易達(dá)成；合作過程中也容易受到“搭乘車”心理的影響，陷入集體行動(dòng)的困境。因此，這一合作過程中，需要通過充分的協(xié)商、談判和信息溝通，明確主體間的權(quán)力歸屬、利益分享和責(zé)任承擔(dān)方式，并建立起完善的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制。必要時(shí)，需要上級(jí)政府通過政策誘導(dǎo)、資金支持和政績激勵(lì)等方式發(fā)揮引導(dǎo)功能。（二）互補(bǔ)型合作策略互補(bǔ)型合作策略，是指合作雙方的收益來源于互通有無和優(yōu)勢互補(bǔ)，主體在合作過程中處于基本平等和相互依賴的地位。以蘇渝兩地省級(jí)政府合作為例，“不求所在、但求所有”，“不求所有、但求所得”，“優(yōu)勢互補(bǔ)、互利互惠、長期合作、共同發(fā)展”[3]是兩地合作的基本原則。遵循這一原則，兩地積極開展產(chǎn)業(yè)、科技、旅游、物流等方面的合作，江蘇和重慶兩地的企業(yè)被鼓勵(lì)到對方省份投資興業(yè)，開展多種形式的合作，從而實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)和共同發(fā)展。一般而言，在優(yōu)勢互補(bǔ)，合作雙方相互依賴、地位相對平等的情況下，合作共識(shí)更容易達(dá)成。因此，互補(bǔ)型合作策略是四種合作模式中較常見和較容易實(shí)現(xiàn)的策略之一。通過協(xié)商、談判，建立起互惠合作的關(guān)系，明確主體間的利益獲得和責(zé)任承擔(dān)方式是這一合作策略順利推行的關(guān)鍵。（三）吸納型合作策略吸納型合作策略，是指合作雙方的收益來源于資源整合效應(yīng)；合作主體在合作中的關(guān)系基本屬于單向依賴關(guān)系。合作的最終目的是通過整合實(shí)力強(qiáng)弱不相當(dāng)?shù)闹黧w，發(fā)揮實(shí)力較強(qiáng)一方的輻射、帶動(dòng)功能和實(shí)力較弱一方的輔助功能，實(shí)現(xiàn)合作主體間的資源整合和共享，從而提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給效率、降低供給成本，或提升雙方的整體競爭實(shí)力。上海都市圈、武漢城市圈等城市圈的建設(shè)是比較典型的代表。上海和武漢作為核心城市，分別在其城市圈發(fā)展中起到輻射和帶動(dòng)功能，周邊城市則在獲得輻射和帶動(dòng)效應(yīng)的同時(shí)，對核心城市起到輔助功能。這種合作類型，由于主體間屬于單向依賴關(guān)系，中心城市和周邊城市間可能存在信息不對稱的現(xiàn)象。應(yīng)注意通過充分談判協(xié)商，明確主體間在合作中的地位，并保障周邊城市的合理利益訴求。（四）補(bǔ)償型合作策略補(bǔ)償型合作策略，是指補(bǔ)償提供方的合作收益來源于補(bǔ)償接受方的利益損失；補(bǔ)償接受方的合作收益來源于補(bǔ)償提供方的補(bǔ)償和安置。合作雙方在博弈和達(dá)成合作共識(shí)的過程中具有信息不對稱和單向依賴的特點(diǎn)。避免資源開發(fā)和使用中的“公有地悲劇”現(xiàn)象，顧及最少受惠者或利益受損者的利益訴求，協(xié)調(diào)既得利益區(qū)域與利益受損區(qū)域之間的矛盾是這一合作策略的最終目的。但由于受到合作參與者之間力量懸殊或信息不對稱的影響，公平的博弈格局往往不容易自發(fā)形成，且博弈過程的成本較高。這一特征決定補(bǔ)償型合作一般需要依靠上級(jí)政府的協(xié)調(diào)甚至強(qiáng)制。三峽移民安置工程中的地方政府間合作是較為典型的補(bǔ)償型合作。為確保三峽工程建設(shè)中利益受損居民的切身利益，國家在三峽工程移民安置過程中實(shí)施開發(fā)性移民政策。國務(wù)院相關(guān)部門相繼出臺(tái)了《關(guān)于開展對三峽工程庫區(qū)移民工作對口支援的通知》、《長江三峽工程水庫淹沒處理和移民安置規(guī)劃大綱》等文件。長江水利委員會(huì)在國家、湖北省和重慶市委托下，會(huì)同近百家科研設(shè)計(jì)單位和高等院校，歷時(shí)兩年多，完成了庫區(qū)分縣（市）移民安置規(guī)劃、分省（市）移民安置規(guī)劃和全庫移民安置規(guī)劃的編制工作。國務(wù)院移民工作會(huì)議提出移民工作“兩個(gè)調(diào)整”的方針，大力提倡和鼓勵(lì)農(nóng)村移民外遷安置，并安排上海、浙江、廣東等地接收安置三峽庫區(qū)移民。在這個(gè)過程中，中央政府發(fā)揮了強(qiáng)大的引導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)和強(qiáng)制作用?？梢哉f，發(fā)揮上級(jí)政府的引導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)和強(qiáng)制作用，明確合作過程中主體間利益獲得和責(zé)任承當(dāng)方式是補(bǔ)償型合作策略成功的關(guān)鍵。總體而言，合作策略的選擇并非基于各種策略的優(yōu)缺點(diǎn)差異分析，而更多是地方政府對所轄區(qū)域內(nèi)外環(huán)境和自身優(yōu)勢、劣勢的審視，或上級(jí)政府對地方間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展利益的整體規(guī)劃和協(xié)調(diào)。不同合作策略所面臨的問題和需要注意的事項(xiàng)具有一定的差別。吸納型和交易型合作由于主體間資源和要素具有較強(qiáng)的互補(bǔ)性，較容易達(dá)成合作共識(shí)。特別是互補(bǔ)型合作中主體間處于相對平等的關(guān)系，有利于充分博弈和協(xié)商，合作更容易實(shí)現(xiàn)。共享型合作策略中，主體間處于相對平等的地位，但資源同質(zhì)性較強(qiáng)，容易受到“囚徒困境博弈”和“集體行動(dòng)困境”的影響。需要明確主體間的權(quán)力歸屬、利益分享和責(zé)任承擔(dān)方式，并建立起完善的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制。必要時(shí)需要上級(jí)政府發(fā)揮引導(dǎo)和規(guī)范作用。補(bǔ)償型合作策略中，合作雙方處于力量懸殊或信息不對稱的狀態(tài)下，合作共識(shí)不易達(dá)成。一般需要上級(jí)政府的引導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)甚至強(qiáng)制力量加以推行。三、地方政府間合作過程分析地方政府間合作共識(shí)和合作關(guān)系的建立、合作收益的實(shí)現(xiàn)還要經(jīng)歷協(xié)商與談判、行動(dòng)與調(diào)試和重復(fù)博弈等過程。整個(gè)過程既是順應(yīng)客觀規(guī)律的自組織過程，又受到合作主體和上級(jí)政府行為偏好與合作能力的影響。一般來說，地方政府間合作需要經(jīng)歷醞釀與觸發(fā)、啟動(dòng)與運(yùn)轉(zhuǎn)、磨合與調(diào)試以及評(píng)價(jià)與拓展等幾個(gè)階段。本文主要以廣佛同城化建設(shè)中的地方政府間合作為例來說明這一過程。（一）醞釀與觸發(fā)階段首先，從合作誘發(fā)因素的分析中不難發(fā)現(xiàn)，地方間經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中現(xiàn)實(shí)問題的積累，以及地方政府對利益交集的認(rèn)知、對合作收益的預(yù)期是合作的重要前提。隨著珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似性增強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)交往日益頻繁，要素流動(dòng)的自由性與行政區(qū)劃界限之間的矛盾不斷強(qiáng)化，統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打破壁壘、構(gòu)建統(tǒng)一市場的需求得以顯現(xiàn)。廣佛兩市政府從行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的弊端和現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，逐漸意識(shí)到合作將為彼此帶來可持續(xù)發(fā)展的收益時(shí)，合作有了初始動(dòng)力。其次，基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)條件的儲(chǔ)備、地方間資源和要素的匹配性、前期合作經(jīng)驗(yàn)的積累、地緣文化的積淀等是地方政府間合作的可行性來源。廣佛兩地轄區(qū)在歷史上基本都屬于南海、番禺兩縣管轄，具有同根同源的歷史和文化背景。目前兩市分別是廣東省的第一、第三大城市，GDP總和超過澳門，直追香港；轄區(qū)接壤邊界長約200公里，路網(wǎng)銜接60多處。同城化協(xié)議簽訂之前，兩地已經(jīng)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全等方面開展了不同形式和不同程度的合作項(xiàng)目。這些都為兩市政府間合作奠定了可行性基礎(chǔ)。第三，當(dāng)?shù)胤秸g合作的必要性和可行性達(dá)到一定狀態(tài)時(shí)，還需要特定因素或特定事件的觸發(fā)，方能使合作進(jìn)入決策者的視野。這些觸發(fā)因素可能來自上級(jí)政府的行政安排，也可能來自突發(fā)性事件的促動(dòng)。國家發(fā)改委《關(guān)于珠江三角洲經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要》的頒布為廣佛同城中地方政府間合作提供了觸發(fā)因素和契機(jī)。總之，現(xiàn)實(shí)問題與利益交集的顯現(xiàn)，合作基礎(chǔ)的積淀都需要一個(gè)長期的過程，觸發(fā)因素的出現(xiàn)也是地方政府間合作不可逾越的環(huán)節(jié)。（二）啟動(dòng)與運(yùn)轉(zhuǎn)階段地方政府間合作經(jīng)歷了醞釀過程并具備觸發(fā)因素時(shí)，將進(jìn)入合作啟動(dòng)和運(yùn)轉(zhuǎn)階段。在這一階段，主要任務(wù)是通過溝通、磋商、協(xié)議等環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)彼此利益關(guān)系，確定合作方案。首先，通過參觀、訪問、論壇、研討會(huì)等多種溝通方式，可以使合作意向、主體、范圍、主題等進(jìn)一步明朗化，促使地方政府間進(jìn)一步達(dá)成合作共識(shí)。2003年，2005年，2007年等的連續(xù)四屆廣州佛山區(qū)域合作論壇的舉辦對合作意向、合作范圍、合作主體、合作主題等進(jìn)一步明朗化起到了重要的推動(dòng)作用。其次，合作策略和合作方式的選擇，一般要經(jīng)過合作主體間反復(fù)談判、協(xié)商和訂立契約的過程。根據(jù)合作策略、合作方式訂立合作契約是合作啟動(dòng)階段的關(guān)鍵，也是合作開始的重要標(biāo)志。合作契約一般包含著主體間在合作過程中權(quán)力運(yùn)行方式、利益分配方式和責(zé)任承擔(dān)方式的規(guī)定，是地方政府間合作的重要依據(jù)。2009年3月，廣州市、佛山市共同簽署了《廣佛同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》，明確了廣佛同城化的指導(dǎo)思想、發(fā)展規(guī)劃、近中期重點(diǎn)合作方向。優(yōu)勢互補(bǔ)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩市各類規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展、功能配套，提升廣佛整體競爭力，是對合作策略的具體規(guī)定。由兩市市委書記、市長組成的“領(lǐng)導(dǎo)小組”；兩市市長為聯(lián)席會(huì)議召集人的“市長聯(lián)席會(huì)議制度”；城市規(guī)劃、交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)領(lǐng)域“專責(zé)小組”則是對合作組織形式的具體規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，兩市就城市規(guī)劃、交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、環(huán)境保護(hù)等4個(gè)領(lǐng)域簽署的具體單項(xiàng)合作協(xié)議是對《合作框架協(xié)議》的啟動(dòng)和具體落實(shí)。[4]（三）磨合與調(diào)試階段合作方案的制定與合作契約的簽訂只是對地方政府間合作指導(dǎo)思想、基本框架的一般規(guī)定。在具體的合作過程中，遇到管理層面和操作層面的細(xì)節(jié)問題，仍需進(jìn)一步的磨合和調(diào)試。談判、磋商，甚至適當(dāng)妥協(xié)，積極尋求解決辦法，并對合作方案進(jìn)行適度調(diào)試，是這一階段的重要任務(wù)之一。以廣佛同城化實(shí)施過程為例，《南方都市報(bào)》一篇評(píng)論中曾指出，廣州和佛山畢竟是作為不同行政區(qū)域的兩個(gè)城市，要實(shí)現(xiàn)同城化，勢必牽涉到諸多利益糾結(jié)，很多現(xiàn)實(shí)問題無法回避。在推進(jìn)同城化進(jìn)程中，兩市不得不面臨很多利益上的痛苦抉擇。比如年票互認(rèn)，在短期內(nèi)會(huì)造成兩市財(cái)政性收入的減少；醫(yī)療和社保互通，會(huì)造成某些醫(yī)院收入減少；通信取消兩地間長途通訊費(fèi)，造成兩地電信收入減少，從而減少政府財(cái)政收入；等等。[5]同時(shí)，在操作層面上，年票互認(rèn)、醫(yī)保和社?；ネ?、通信取消兩地間長途通訊費(fèi)等也需經(jīng)歷反復(fù)的嘗試和調(diào)試過程。[6]（四）評(píng)價(jià)與拓展階段首先，合作效能的評(píng)價(jià)是地方政府間合作不可缺少的環(huán)節(jié)。從評(píng)價(jià)主體來看，主要包括作為合作方的政府對合作效能的自我評(píng)價(jià)、上級(jí)政府對下級(jí)政府間合作的效能評(píng)價(jià)，以及公眾、專家和媒體對合作效能的輿論評(píng)價(jià)。從評(píng)價(jià)維度和指標(biāo)來看，經(jīng)濟(jì)增長、人民生活改善、環(huán)境保護(hù)等都是地方政府間合作效能評(píng)價(jià)的重要維度。其次，合作的深化包括合作主體、合作領(lǐng)域和合作深度的拓展。例如，廣佛同城化建設(shè)在“1+4”框架的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開展另外5項(xiàng)公共領(lǐng)域的合作；將肇慶納入同城化體系，開展“廣佛肇同城化”建設(shè)；廣佛醫(yī)?；ネ◤?009年廣州在佛山市指定8家定點(diǎn)醫(yī)院實(shí)施醫(yī)?；ネ?，到2010年實(shí)現(xiàn)“一地參?？?/p>