廣州慈善信托的發(fā)展現(xiàn)狀、困境與對策研究

廣州慈善信托的發(fā)展現(xiàn)狀、困境與對策研究

慈善事業(yè)與信托業(yè)有著天然相親的基因，信托業(yè)“得人之信，受人之財、代人之管、忠人之事”的基本精神與慈善事業(yè)的核心價值高度契合。慈善信托是社會公眾參與慈善的重要載體，具有財產獨立、設立便捷、運作靈活、管理專業(yè)的特點。《慈善法》中明確指出慈善信托是指委托人基于慈善目的，依法將其財產委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進行管理和處分，開展慈善活動的行為。并且，《慈善法》專設“慈善信托”一章，充分體現(xiàn)了國家和社會開始認識到金融工具在慈善事業(yè)發(fā)展中的保障性、基礎性作用，標志著我國慈善事業(yè)進入了新的發(fā)展階段。一中國慈善信托發(fā)展的基本概況2016年9月1日，《慈善法》正式實施，慈善信托作為新型慈善方式，也在期待中正式落地。三年多來，隨著《慈善信托管理辦法》進一步出臺，越來越多的社會公眾對慈善信托展現(xiàn)出極大熱情，數(shù)量、規(guī)模顯著增長，財產類型取得突破，受托管理不斷規(guī)范，慈善效果更加突出，對慈善信托的研究也更為深入。民政部全國慈善信息公開平臺的公開數(shù)據顯示，截至2018年末，全國共成功備案146單慈善信托，受托人包括42家信托公司和44家慈善組織，22個省、自治區(qū)、直轄市的民政部門進行過慈善信托的備案，信托財產規(guī)?？偨痤~達到11億元，其中信托財產規(guī)模在億元級的有4單，千萬元級的有20單，萬元級的有72單。信托期限為永久存續(xù)的有32單，不設固定期限的有15單，5年以下短期的有66單。整體而言，慈善信托主要體現(xiàn)如下發(fā)展特征。一是慈善信托設立目的更明確，越來越多的第三方專業(yè)機構、專業(yè)技術管理平臺參與到慈善信托的業(yè)務中，為慈善信托項目遴選和運營提供專業(yè)指導和支持，受益人群的范圍選擇標準及其可實操性逐漸增強。二是慈善信托資金的來源更廣泛，自然人、企業(yè)、慈善組織及社會團體都可成為委托人，且出現(xiàn)了慈善信托設立時為單一類型委托人，后續(xù)定向開放募集為復合類型委托人的情形，信托財產來源更加多元和動態(tài)可持續(xù)。三是慈善信托受托管理能力更專業(yè)，共同受托人的模式數(shù)量越來越多。除此之外，信托公司已經開始通過執(zhí)行委員會或符合慈善要求的專業(yè)機構合作等方式，更專業(yè)地實現(xiàn)慈善信托目的。四是慈善信托業(yè)務模式不斷創(chuàng)新，出現(xiàn)了“慈善先行信托+慈善信托”、股權家族慈善信托等新模式，慈善信托助力脫貧攻堅的形式也不斷創(chuàng)新，產業(yè)扶貧、教育扶貧、就業(yè)扶貧等成為慈善信托助力脫貧攻堅的重要方式。五是慈善信托社會影響力更彰顯，信托公司首次在中國公益慈善項目交流展示會上設立專業(yè)展位，慈善信托項目在民政部主辦的第十屆“中華慈善獎”表彰大會上首次獲獎。二廣州慈善信托發(fā)展的主要特征廣州市積極促進慈善信托發(fā)展，大力宣傳慈善信托的優(yōu)勢，及時印發(fā)實施《廣州市慈善信托備案管理指引》，細化備案流程，強化規(guī)范指引，有序、有效指導開展慈善信托業(yè)務。截至2018年底，全市已備案慈善信托7單，居全省首位，受托信托公司有3家，參與運作的慈善組織有3家，受托財產總規(guī)模達2633萬元。廣州市慈善信托主要呈現(xiàn)六個特點。一是涉及范圍聚焦。信托項目主要聚焦脫貧攻堅、聚焦特殊群體、聚焦群眾關切，7個項目有3單是定點提供扶貧，有2單是為“長者飯?zhí)谩焙屠Ь硟和峁┵Y助。二是受托資產跨度大。規(guī)模最大的是粵財信托·2018潤澤慈善信托計劃的個人信托，財產金額為2000萬元，規(guī)模最小的財產金額為6萬元，其他信托財產金額從10萬元到500萬元不等。三是信托期限靈活。短期的有3年，中期的有10年，還有無固定期限的。四是委托對象多樣。從慈善信托項目的委托人看，既有個人，又有公司，還有慈善組織，體現(xiàn)出參與的多樣性。五是執(zhí)行進度良好。每單慈善信托均能按信托文件約定支出善款，能按《慈善法》規(guī)定公布年報。六是監(jiān)督檢查有力。根據廣州市“慈善之城·盡善凈行”行動工作要求，廣州市民政局委托第三方機構對慈善信托資金收支情況進行全面審計，對慈善信托項目的受托人履職情況、慈善信托財產及其收益情況等進行專項行政執(zhí)法監(jiān)督檢查。三廣州慈善信托發(fā)展的現(xiàn)實困境由于慈善信托財產是社會公共財產，涉及社會公眾利益，無論是英美等普通法系國家，還是日本等大陸法系國家，都對慈善信托的發(fā)展和監(jiān)管制定了較為全面的政策法規(guī)，涉及信托設立、具體運作、變更終止、稅收優(yōu)惠等各個方面。我國《慈善法》雖然對慈善信托進行了規(guī)范，但相關配套政策不多，無法為慈善信托的快速發(fā)展提供充分的保障，受政策制度以及公眾認知度不高的影響，廣州的慈善信托發(fā)展也明顯出現(xiàn)如下困境。（一）慈善信托受托人行業(yè)規(guī)范設立問題為保證慈善信托的長期可持續(xù)發(fā)展，需有一支可信賴的受托人隊伍，需要建立受托人盡職管理慈善信托的行業(yè)規(guī)范?！洞壬品ā返谒氖藯l規(guī)定：“慈善信托的受托人管理和處分信托財產，應當按照信托目的，恪盡職守，履行誠信、謹慎管理的義務。”但隨著慈善信托業(yè)務的快速發(fā)展，慈善信托立法對受托人行為的規(guī)定過于抽象，可操作性不強，受托人義務規(guī)范不完備，缺乏明確的行為準則指引，不利于對受托人進行有效的約束，使得受托人可能出現(xiàn)管理權利濫用或使用不當?shù)那樾?，甚至出現(xiàn)損害受益人利益的情況。（二）各類型捐贈的財產登記制度問題根據《慈善法》，慈善捐贈形式多樣，包含以房產為主的實物資產，以股權、債券、期權等形式的金融資產，甚至藥品、圖書、藝術品等都可能是慈善信托的財產，應考慮盡快建立規(guī)范的登記制度。一是估值認定問題，實物財產在信托財產交付時，需要進行價值的認定，可根據實物的種類規(guī)定具體認定的標準或辦法，以方便實際業(yè)務的開展。二是登記流程問題，股權、房產等產權劃轉不同于資金，劃轉的流程較長，方式也不盡相同，以哪個節(jié)點作為信托財產交付時間，以及如何進行該項財產的登記，需有明確的規(guī)定。（三）慈善信托的協(xié)同監(jiān)管機制建立問題慈善信托的監(jiān)管部門主要是民政部和銀保監(jiān)會，但目前尚未建立溝通和反饋渠道，民政部門對銀保監(jiān)會具體監(jiān)管的情況并不了解，特別是銀保監(jiān)會在市、區(qū)層面沒有設有分支部門，基層民政部門與銀保監(jiān)部門的共同監(jiān)管難以實現(xiàn)。另外，民政部門與財政部門、稅務部門之間也需建立健全監(jiān)管機制，民政部門備案慈善信托項目是其申請稅收優(yōu)惠的首要條件，財政和稅務部門還需將稅收優(yōu)惠及監(jiān)管情況反饋民政部門和銀保監(jiān)部門，以使其全面了解慈善信托實施情況。（四）慈善信托的實務操作優(yōu)化問題一是針對慈善信托中的開放式集合信托，在運營期間，不斷有新增的委托人來進行新的慈善信托文件簽訂，若每周到民政部門進行一次備案，工作量相對較大。如按相對寬松的期限（如一個季度來一次）進行實際操作，又缺乏相應法律支持，對這種情況應通過法規(guī)確定一個合適的期限。二是慈善組織去商業(yè)銀行開設“慈善信托專用資金賬戶”時普遍遭拒。理論上慈善組織作為受托人開設“慈善信托資金專戶”并無障礙，但是實踐中銀行對慈善組織的財務管理能力有所顧慮，銀保監(jiān)會尚未向銀行業(yè)明確對慈善組織開立慈善信托賬戶，慈善組織難以成為真正意義上的慈善信托受托人。（五）慈善組織受托慈善信托的賬務處理問題慈善組織作為受托人，需進行與慈善捐贈不一樣的賬務處理。慈善捐贈在完成捐贈后，捐贈財產是以慈善組織自有財產的屬性體現(xiàn)在慈善組織的資產負債表上。但信托財產具有獨立性，與受托人的固有財產相互獨立。由于慈善信托對于慈善組織是新生事物，慈善組織現(xiàn)有的會計準則在這一領域尚屬空白，在會計處理慈善信托業(yè)務時，難以對信托財產進行區(qū)分，急需與慈善信托業(yè)務相關的會計準則出臺。（六）慈善信托的稅收優(yōu)惠實現(xiàn)問題目前慈善信托的稅收優(yōu)惠尚無具體規(guī)定出臺，希望能盡快出臺，同時也存在慈善信托的稅收優(yōu)惠和慈善捐贈稅收優(yōu)惠（如免稅資格、公益性稅前扣除）的一致性問題，如留下制度差異，使得各種慈善形式因稅收優(yōu)惠不一致，那將導致無法均衡發(fā)展的問題。同時，慈善捐贈稅收優(yōu)惠目前僅局限于所得稅，但慈善捐贈或慈善信托設立、實施過程中還涉及印花稅、契稅、增值稅等多種稅，未來還可能有遺產稅等，能否擴大稅收優(yōu)惠的范圍也需要進一步研究。四突破慈善信托困境的對策建議（一）建立慈善信托受托人行業(yè)自律規(guī)則一是在行業(yè)層面，要制定受托人開展慈善信托的具體行業(yè)規(guī)范。對法律中受托人“恪盡職守、履行誠信、謹慎管理”等義務做出具體說明，發(fā)揮行業(yè)自律作用。二是信托公司要為慈善信托建立單獨的業(yè)務操作指引，慈善信托屬于公益信托，在信托設立時慈善目的的判斷、信托設立后慈善資金的運用以及全程的聲譽風險管理等方面與營業(yè)信托有較大差異，需要建立獨立的業(yè)務操作指引進行規(guī)范和約束。三是慈善組織作為慈善信托受托人，面臨開展事務管理工作的新挑戰(zhàn)，除了保障慈善信托的賬戶及運營系統(tǒng)與慈善捐贈互相獨立外，還需根據慈善信托特點，對慈善信托的發(fā)起、備案、后續(xù)管理、項目清算等環(huán)節(jié)建立盡職操作規(guī)范。（二）明確信托財產登記制度機構范圍首先要詳細劃分登記財產范圍，才能按種類評估價值。第一類是在國家統(tǒng)一部門進行登記才達到信托財產轉移、公示目的的財產，主要包括不動產、商標權、專利權、上市公司股權；第二類是在國家統(tǒng)一平臺登記才達到公示目的的財產，主要包括有限責任公司股權，船舶、航空器、機動車輛等特殊動產，應收賬款等其他財產及財產權利；第三類是國家法律法規(guī)沒有明確規(guī)定需要進行登記，但為更好體現(xiàn)信托財產獨立性和達到公示目的需要登記的財產，主要包括藝術品等貴重動產，可以在中國信托登記公司辦理信托財產登記。同時，由于慈善信托財產的類型較多，涉及部門繁多，規(guī)則也差異大，難以統(tǒng)一協(xié)調，建立統(tǒng)一的信托財產登記機構推行成本較高，建議分類登記，例如：以不動產設立信托在土地局、房管局等機構進行財產登記；以股權設立信托在工商局、中國證券登記結算公司等機構登記；以專利權、商標權設立信托分別在國家專利行政部門、商標行政部門進行登記。（三）打造全方位的慈善信托監(jiān)督體系英國經歷了幾個世紀的實踐摸索，最終建立了以專門的慈善委員會為中心，包括高等法院、稅務署、遺囑事務署、地方政府在內的一套完整的慈善信托監(jiān)督體系，這些部門依照法律的規(guī)定，各自行使著監(jiān)管職能并相互配合。在我國《慈善法》確立了民政部門在慈善信托監(jiān)管中的核心地位，民政系統(tǒng)的慈善信托業(yè)務人員學習了解更多的投資管理規(guī)定，才能在檢查評估中發(fā)現(xiàn)問題，更有效地開展監(jiān)管工作。民政部門應牽頭成立銀保監(jiān)、財政和稅務等部門間的監(jiān)管制度，定期通報信托項目情況，打通各部門間管理信息的壁壘，將管理信息歸集到政務統(tǒng)一平臺共享。此外，還應利用社會公眾的力量擴大監(jiān)督的主體，通過建立詳細的信息公開規(guī)則和內容，確保慈善信托設立、變更、實施、終止等信息能公開透明，促進和吸引社會公眾參與監(jiān)督。（四）優(yōu)化慈善信托備案的行政管理備案程序設計的原則應該是流程簡化、要求明確，在網絡化、信息化高度發(fā)展的背景下，應在全國慈善信息發(fā)布平臺完善并推出專門的慈善信托登記備案網上辦理系統(tǒng)，由受托人先在網上提交備案材料預審，根據法律要求填寫慈善信托備案的主要關鍵要素，及相關的電子版材料，民政部門預審通過后，受托人可預約時間提交紙質材料，民政部門核對材料與預審的一致后當場出具備案回執(zhí)，并在網上發(fā)布備案信息。針對《慈善信托管理辦法》第三十八條規(guī)定的根據信托文件約定或者經原委托人同意，可以變更的四種情況：增加新的委托人；增加信托財產；變更信托受益人范圍及選定的程序和方法；國務院民政部門和國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構規(guī)定的其他情形。建議對開放式集合慈善信托進行特殊的規(guī)定，要求受托人每季度最后一天報備新增的委托人和增加的信托財產，相應的慈善信托權利義務也從報備之日起具有慈善屬性。（五）修訂慈善組織會計制度內容慈善信托財產不屬于慈善組織的財產和負債，需要與慈善組織的自有資產分開管理、分別核算，這方面可以參考借鑒財政部發(fā)布的《金融企業(yè)會計制度》《信托業(yè)務會計核算辦法》等相關規(guī)定。如《金融企業(yè)會計制度》要求信托公司對不同信托財產來源和運用應當設置相應會計科目進行反映；《信托業(yè)務會計核算辦法》規(guī)定信托項目應作為獨立的會計核算主體，以持續(xù)經營為前提，獨立核算信托財產的管理運用和處分情況。各信托項目應單獨記賬，單獨核算，單獨編制財務報告。不同信托項目在賬戶設置、資金劃撥、賬簿記錄等方面應相互獨立。慈善組織會計制度中應當增設慈善信托的會計科目，或在已有會計科目中設置明細賬，用于反映慈善信托資產的取得、運作、收益及處分等財務情況。（六）落實慈善信托的稅收優(yōu)惠政策根據國際慣例和經驗，對慈善信托進行稅收優(yōu)惠能積極促進社會參與慈善事業(yè)。慈善稅收優(yōu)惠政策的對象應主要是委托人、受托人、受益人以及慈善信托本身?？蓞⒄展婢栀浀亩惽暗挚壅咧贫ù壬菩磐械亩惽暗挚壅撸挚郾壤c公益捐贈稅前抵扣比例可一致。同時，如果慈善信托財產是不動產、股權、實物、知識產權等，那么還應對不同的財產形式采取不同的抵扣比例。為鼓勵受托人開展慈善信托業(yè)務，還可以考慮對受托人、監(jiān)察人收取的慈善信托管理費在一定幅度內減免增值稅、企業(yè)所得稅或個人所得稅。慈善