我國農(nóng)房保險與巨災(zāi)保險的銜接問題

我們國家農(nóng)房保險與巨災(zāi)保險的銜接問題中圖分類號：F840.32；F840.64文獻標識碼：A文章編號：1009-9107〔2017〕04-0121-072006年以來，福建、浙江、貴州等地開始試點政策性農(nóng)房，對住房因自然災(zāi)害所受損失予以賠付。之后，全國各省市紛紛展開，農(nóng)房得以迅速發(fā)展并取得顯著成效。2012年12月24日，民政部、部、保監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)〔關(guān)于進一步探索推進住房保險工作的通知〕〔以下簡稱〔2012農(nóng)房保險工作通知〕〕，要求進一步探索推進農(nóng)村住房保險工作，不斷提高農(nóng)村住房風(fēng)險保障水平[1]。到2015年底，農(nóng)房保險已覆蓋全國所有省〔自治區(qū)、直轄市〕，參保農(nóng)房9358萬間，提供風(fēng)險保障達14萬億元[2]。其中，福建、浙江、廣東、廣西、貴州、西藏等省區(qū)實現(xiàn)了全覆蓋。2013年，保監(jiān)會批復(fù)云南、深圳地區(qū)開展巨災(zāi)保險試點。深圳率先通過巨災(zāi)保險方案并于2014年6月1日正式實施，由此，我們國家巨災(zāi)保險試點在深圳、寧波、濰坊、云南、四川、廣東等地陸續(xù)展開。2016年5月11日，中國保監(jiān)會、部印發(fā)〔建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度實施方案〕〔保監(jiān)發(fā)〔2016〕39號〕〔以下簡稱〔2016地震保險實施方案〕〕[3]，我們國家城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度正式施行。當下，農(nóng)房保險和巨災(zāi)保險均處于試點探索階段，各省〔自治區(qū)、直轄市〕結(jié)合當?shù)貙嶋H，采取了靈活多樣的方式和方法開展農(nóng)房保險工作。巨災(zāi)保險則在深圳、寧波、濰坊、云南、四川等地開展試點。應(yīng)該說，基于現(xiàn)實需求和政策的持續(xù)性，在一段時期內(nèi)，政策性農(nóng)房保險和以城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險為代表的巨災(zāi)保險兩項制度作為我們國家災(zāi)害風(fēng)險體系中的重要組成部分，將同時存在。一、農(nóng)房保險與巨災(zāi)保險之間的相似性和差異性〔一〕相似性1.保障民生。兩者都是通過保險手段來有效分散災(zāi)害損失，保障民眾基本生活，維護秩序，同時減輕財政負擔(dān)，提高其風(fēng)險水平?！?012農(nóng)房保險工作通知〕明確指出，農(nóng)村住房保險工作是一項民生工程、惠民工程，做好農(nóng)村住房保險工作，是貫徹落實關(guān)于保障和改善民生決策的重要舉措[1]，也就是說，保障民生是農(nóng)房保險工作的首要目標，各省在出臺方案和實際操作中也充分體現(xiàn)了保障民生這一基本原則。而巨災(zāi)保險同樣是幫助民眾提高災(zāi)害風(fēng)險抵御能力，災(zāi)后迅速啟動賠付程序，保障民眾基本生活需要?！?016地震保險實施方案〕中明確提出，城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度應(yīng)堅持“推動、市場運作、保障民生〞的原則：“滿足人民群眾的基本保障需求，充分擴大保障覆蓋人群，有效降低保障成本。〞[3]2.主導(dǎo)。政策性農(nóng)房保險是由主導(dǎo)開展的。這既體現(xiàn)在組織推動、財政支持，又體現(xiàn)在制度建設(shè)、監(jiān)督管理上。〔2012農(nóng)房保險工作通知〕提出：要充分發(fā)揮各級的引導(dǎo)和組織推動作用，有條件的地方可通過財政保險費補貼等手段引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)戶參保，加強制度建設(shè)，強化監(jiān)督檢查，為農(nóng)村住房保險創(chuàng)造良好的發(fā)展[4]。而巨災(zāi)保險，尤其是我??巨災(zāi)保險的主導(dǎo)性也是不容置疑的。巨災(zāi)保險制度由主導(dǎo)建立，將巨災(zāi)保險事業(yè)納入國民和發(fā)展規(guī)劃，給予必要的經(jīng)費支持，通過優(yōu)惠政策支持巨災(zāi)保險事業(yè)，加強宣傳、引導(dǎo)，保證巨災(zāi)保險的覆蓋面，并參與責(zé)任分擔(dān)，對巨災(zāi)保險實施全面監(jiān)督、管理和控制。這在我們國家巨災(zāi)保險地方試點中得以充分展現(xiàn)，試點地在試點中均較好地發(fā)揮了主導(dǎo)作用?！?016地震保險實施方案〕提出，要更好地發(fā)揮的作用，為地震巨災(zāi)保險制度的建立和穩(wěn)定運行營造良好的制度、法律環(huán)境和政策環(huán)境?；I劃頂層設(shè)計，制定地震巨災(zāi)保險制度框架體系，研究相關(guān)立法，制定支持政策[3]。3.市場運作。市場運行是指商業(yè)保險負責(zé)農(nóng)房保險與巨災(zāi)保險的具體經(jīng)營活動，銷售農(nóng)房和巨災(zāi)保險，負責(zé)理賠，并承擔(dān)基本保險之外的投保人的更多保險需求?！?012農(nóng)房保險工作通知〕提出：要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，以保險的市場化經(jīng)營為依托，確保保險公司的獨立正常運營[1]?！?016地震保險實施方案〕也提出，發(fā)揮商業(yè)保險公司在風(fēng)險管理、專業(yè)技術(shù)、服務(wù)能力和營業(yè)網(wǎng)點等方面的優(yōu)勢，為地震巨災(zāi)保險提供承保理賠服務(wù)[3]。實踐中，我們國家44家商業(yè)財產(chǎn)保險公司〔成立之初為45家，后為44家〕組建的地震保險共同體，在城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度的籌備階段做了大量工作，并作為保險人負責(zé)城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險的承保、理賠。4.以住房為標的。農(nóng)房保險原則上以被保險人自有的、用于日常生活居住的房屋為標的。政策性巨災(zāi)保險也多以居民住宅為保險標的。在我們國家，以住宅為主的家庭財產(chǎn)是民眾災(zāi)后生活的基本保障，也是受災(zāi)民眾必需的生活資源。每次巨災(zāi)之后，國家都投入巨資，作為受災(zāi)民眾受損住房維修、重建的專項補貼。為此，我們國家農(nóng)房保險與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險都將保險標的限于家庭財產(chǎn)，尤其是居民住宅。5.基礎(chǔ)保障。農(nóng)房保險與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險作為政策性保險，具有一定特殊性，其基于“低保障、廣覆蓋〞的實施原則，往往保費較低且有財政貼補，如果以住房的市場價格作為保險金額和保險價值的確定標準，未免有失社會公益性，保險公司也難以接受。尤其是房地產(chǎn)市場價格高居的當下，倘若以購置價格或是市場價格為標準，很難體現(xiàn)巨災(zāi)保險的政策性、基本保障性[5]。因此，農(nóng)房保險和巨災(zāi)保險的保險金額都具有有限性。當前各地農(nóng)房保險保額多在2萬元左右；城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險基本保額設(shè)計大致為農(nóng)村住房2萬元、城鎮(zhèn)住房5萬元。〔二〕差異性1.受益對象。政策性農(nóng)房保險以農(nóng)村住房為保險標的，其主要受益對象為擁有農(nóng)村住宅且常住的農(nóng)村居民，一些地區(qū)〔如浙江蒼南縣〕試點中將保障對象擴展到城鎮(zhèn)居民住宅，但屬個案，當前仍以“保農(nóng)村住房〞為主流；巨災(zāi)保險受益對象則無農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民之分，只要是符合條件的，都納入保險范圍，都可以投保并受益。實踐中，云南大理巨災(zāi)保險試點較為特殊，僅以農(nóng)房為標的。2.承保風(fēng)險。農(nóng)房保險涵蓋多種風(fēng)險，〔2012農(nóng)房保險工作通知〕明確了政策性農(nóng)房保險不僅僅只針對自然災(zāi)害，還包括社會風(fēng)險如火災(zāi)、爆炸等意外事故。但總的來說，農(nóng)房保險主要針對中小災(zāi)害進行救助和補償。巨災(zāi)保險一般只針對自然災(zāi)害風(fēng)險，而且是損失巨大的自然災(zāi)害，如地震、臺風(fēng)、火山、洪澇等。根據(jù)承保風(fēng)險種類，巨災(zāi)保險可以分為：〔1〕單一風(fēng)險的巨災(zāi)保險，如地震保險、洪水保險。我們國家云南農(nóng)房地震保險試點、四川地震保險試點均為單一風(fēng)險?！?〕綜合風(fēng)險的巨災(zāi)保險。保險范圍涵蓋多種巨災(zāi)風(fēng)險，如法國巨災(zāi)保險制度，我們國家深圳、寧波、濰坊巨災(zāi)保險試點則采用綜合性巨災(zāi)風(fēng)險。我們國家城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險承保風(fēng)險主要為地震災(zāi)害，其實質(zhì)是以地震巨災(zāi)保險為缺口，實現(xiàn)我們國家巨災(zāi)保險制度的突破。3.保險金額。農(nóng)房保險一般以“間〞為計損、賠付單位，再設(shè)置單個保險合同的最高額度，賠付時嚴格按照損毀程度確定賠償金額，無免賠額。如浙江省農(nóng)房保險，每戶保險金額225萬元，每間最高4500元，如果全毀，能獲得225?f元的保險賠付。而巨災(zāi)保險往往設(shè)置有給付限額，既有免賠額，又有保險限額，往往還設(shè)置有單次災(zāi)害總額限制。也即是說，巨災(zāi)保險設(shè)置有一定比例的免賠額，單一保單保險金額限額以及單次巨災(zāi)賠付總額限額。這也是基于巨災(zāi)損失的巨大性和不可預(yù)計性，在巨災(zāi)保險制度設(shè)計中，必須貫徹風(fēng)險控制原則。農(nóng)房保險保額相對較低，各地農(nóng)房保險保額在2萬元左右居多，保額較高的地區(qū)相對較少，當前以安徽山區(qū)和庫區(qū)農(nóng)房保險保額30萬元最高。這既是受財力限制，也與農(nóng)村住房本身價值不太高有關(guān)。城鎮(zhèn)居民住宅地震巨災(zāi)保險的保險金額同樣受到限制，但較之農(nóng)房保險更高層次。濰坊民生綜合保險中家庭財產(chǎn)保險保額為6～75萬元。2016年7月1日正式發(fā)售的城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險產(chǎn)品，農(nóng)村基本保額2萬元；城鎮(zhèn)基本保額5萬元。在此基礎(chǔ)上，投保人可根據(jù)自身住宅結(jié)構(gòu)，選擇更高層次的保險金額。當前，最高保額為：鋼結(jié)構(gòu)、混合結(jié)構(gòu)100萬元；磚木結(jié)構(gòu)10萬元；其他結(jié)構(gòu)〔如土坯〕6萬元。4.費率厘定。從現(xiàn)有實踐來看，我們國家農(nóng)房保險在費率確定上依各地實際而有不同選擇。統(tǒng)保模式基本上選擇單一費率，自愿及其他模式的基本采用差別費率。巨災(zāi)保險亦是根據(jù)實踐地實際情況而確定費率。當前美國、日本、土耳其等多采用差別費率，其余國家和地區(qū)采用單一費率。我們國家巨災(zāi)保險試點中深圳、寧波、濰坊、大理為單一費率；四川、廣東、黑龍江為差別費率；城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險采用差別費率，年保險費=保險金額×年基準費率×區(qū)域調(diào)整因子×建筑結(jié)構(gòu)調(diào)整因子。5.保險方式。一般而言，農(nóng)房保險主要采取自愿參保模式。福建等地采用統(tǒng)保模式，是基于財政全額支付，農(nóng)戶沒有支付一分錢，所以只是被動享受提供的福利，而未承擔(dān)出資義務(wù)，本質(zhì)上并未違反自愿原則。浙江等地采用自愿參保模式，相關(guān)政策也明確了“要充分尊重農(nóng)戶意愿，確保農(nóng)戶參保的自主選擇權(quán)、知情權(quán)和自主投保權(quán)〞[6]。而巨災(zāi)保險又不盡相同。理論上，由于巨災(zāi)風(fēng)險的巨大及保險公司承擔(dān)風(fēng)險的脆弱性，要求巨災(zāi)保險必須有較高的投保率和覆蓋面才能盡可能地分散風(fēng)險，確保巨災(zāi)保險制度的健康、穩(wěn)定發(fā)展。因此，巨災(zāi)保險往往帶有一定的強制性。實踐中，深圳、寧波、濰坊、大理、廣東、黑龍江等地巨災(zāi)保險試點借鑒福建農(nóng)房保險模式，采取統(tǒng)保的方式。四川地震保險試點則采取自愿投保模式。6.風(fēng)險轉(zhuǎn)移。農(nóng)房保險采用市場化運作模式，故以承保的保險公司為核心，由其負責(zé)承保、理賠以及風(fēng)險分散工作。這也是基于為農(nóng)房保險的風(fēng)險能夠通過再保險等市場運作方式予以分散和化解，只有在遇到大災(zāi)巨災(zāi)時才需要動用大災(zāi)風(fēng)險基金。而巨災(zāi)保險由于風(fēng)險巨大，一般商業(yè)保險公司很難承擔(dān)，所以往往會采取多種途徑進行風(fēng)險轉(zhuǎn)移，通過成立巨災(zāi)保險基金之類的核心機構(gòu)的方式加以運作。當前城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制尚未完全明確，暫以共同體、再保險、巨災(zāi)專項準備金為主要途徑。7.責(zé)任分擔(dān)。政策性農(nóng)房保險制度中，賠付責(zé)任主要由承保機構(gòu)承擔(dān)，一般負責(zé)組織、宣傳，提供財政支持，如保費補貼等，較少參與風(fēng)險承擔(dān)，當前僅有西藏、成都兩地在農(nóng)房保險試點中不同程度地參與了風(fēng)險承擔(dān)工作。巨災(zāi)保險則由于風(fēng)險巨大，除了政策引導(dǎo)、財稅支持外，還必須參與到責(zé)任分擔(dān)中來，如財政支持巨災(zāi)保險基金、建立財政專項巨災(zāi)風(fēng)險準備金、負責(zé)巨災(zāi)保險的兜底賠付等。因此，在巨災(zāi)保險制度中，的參與力度往往更大[7]。如在四川地震住房保險試點和我們國家城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度中，作為兜底責(zé)任人，將由財政支持為巨災(zāi)保險賠付提供最終層次的保額外支持。二、農(nóng)房保險與巨災(zāi)保險之間的沖突〔一〕政策性農(nóng)房保險的發(fā)展趨勢1.農(nóng)房保險或?qū)U大到所有居民住房。作為惠民工程，農(nóng)房保險當前還是以農(nóng)村住房為主要標的。這既是因為：我們國家農(nóng)村住房建筑結(jié)構(gòu)受限，抵御災(zāi)害能力較弱；大多數(shù)農(nóng)村居民收入不高，重建房屋經(jīng)濟壓力較大；受到國家財力的限制。事實上，在城鎮(zhèn)居民住房中，一些建筑修建時間較長，尤其是20世紀90年代之前修建的房屋，很多也只是磚混結(jié)構(gòu)或者砌體結(jié)構(gòu)，抗震、抗?jié)衬芰^弱，遇到大災(zāi)，尤其是巨災(zāi)時也極易倒塌[8]。因此，在地方財政壓力得到緩解的基礎(chǔ)上，尤其是農(nóng)房保險保費補貼被納入財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼支出之后，農(nóng)房保險的保險標的能否從單純的農(nóng)村住房向城鎮(zhèn)住房擴展？能否先一步將年久待修的城鎮(zhèn)居民住房納入，進而將所有住房納入保險范圍？浙江省作為試點先鋒，前有蒼南農(nóng)房保險擴面擴責(zé)嘗試，后有寧波鎮(zhèn)海區(qū)實施的城鎮(zhèn)居民住房綜合保險，均為我們提供了寶貴經(jīng)驗。2015年6月9日，在貴陽召開的農(nóng)房災(zāi)害保險工作推進座談會上，民政部救災(zāi)司司長龐陳敏指出要把農(nóng)房災(zāi)害保險范圍從農(nóng)村居民住房擴展到城鄉(xiāng)居民住房[6]，讓我們有了更為廣闊的想象空間。2.農(nóng)房保險或?qū)⒑w所有巨災(zāi)風(fēng)險。當前我們國家農(nóng)房保險實踐中，除西藏、廣西、青海、甘肅、寧夏、成都、大連涵蓋地震風(fēng)險，其余地方均將地震排除在保險責(zé)任之外。而我們國家是世界上地震活動最為活躍的國家之一，地震風(fēng)險主要分布在西南、新疆、華北和等地區(qū)，具有頻率高、分布廣、強度大、震源淺、地區(qū)差異明顯等特征。上的多次大地震，造成的損失之大，當居各類巨災(zāi)之首位[9]。當下很多地方農(nóng)房保險將地震風(fēng)險予以排除，也是因為地震一旦發(fā)生，農(nóng)房大面積損毀，賠付壓力極大。然而，這并不應(yīng)是政策性農(nóng)房保險將地震風(fēng)險拒之門外的充分理由。既然是民生工程，怎能忽視威脅最大、損失最大的災(zāi)害呢？從政策層面來看，早在〔2012農(nóng)房保險工作通知〕中，民政部就提出要逐漸將地震風(fēng)險納入。因此，在農(nóng)房保險的發(fā)展過程中，隨著財政投入的增加，巨災(zāi)風(fēng)險準備金等風(fēng)險分散機制的建立和完善，地震風(fēng)險必將被納入農(nóng)房保險的責(zé)任范圍，或者說，農(nóng)房保險終將涵蓋所有自然災(zāi)害風(fēng)險。3.農(nóng)房保險或?qū)崿F(xiàn)全財政買單。當前，除青海外，其余各地農(nóng)房保險均有財政投入給予保費補貼，福建、湖北、安徽等地更是由財政全額支付，廣西財政每年拿出12億元購買農(nóng)房保險[10]。事實上，財政補貼比例越高的地區(qū)，投保率就越高。廣西模式或許是未來我們國家政策性農(nóng)房保險的發(fā)展方向，即由財政支付基礎(chǔ)保額部分的保費，鼓勵民眾自愿購買商業(yè)保險來增加保額，以滿足更高層次的保險需求。當下，很多地方在災(zāi)害救濟中采取的是農(nóng)房保險賠付與民政救濟并行的方式[11]，那么，能否考?]取消民政救濟，將這部分資金投放到農(nóng)房保險補貼中去，逐漸實現(xiàn)保費由財政大比例補貼甚至全額補貼，真正實現(xiàn)農(nóng)房保險全面覆蓋。同時又通過投保率的提高進一步分散災(zāi)害風(fēng)險，逐步提高保險金額，使得這一部分財政支出救災(zāi)效率最優(yōu)化。事實上，這既能實現(xiàn)了農(nóng)房保險的覆蓋面、受益面最大化，最大限度地分散風(fēng)險，又能通過基礎(chǔ)保額的限制對財政支出進行控制，提高了民眾的保險意識，激發(fā)了民眾的投保意愿和熱情，壯大了保險市場。這樣會充分踐行〔2012農(nóng)房保險工作通知〕的相關(guān)精神[1]?！捕侈r(nóng)房保險與巨災(zāi)保險可能出現(xiàn)的沖突1.功能重疊。同為政策性保險，同以住宅為保險標的，如果農(nóng)房保險將保險責(zé)任和保險標的擴展，將地震風(fēng)險和城鎮(zhèn)居民住宅納入保險范圍之后，農(nóng)房保險〔應(yīng)改稱“政策性住房保險〞〕由于責(zé)任范圍涵蓋了所有自然災(zāi)害及社會風(fēng)險，遠遠超過了巨災(zāi)保險的責(zé)任范圍，再加之各級財政的保費補貼，又由于保費處于較低水平，其作為保險產(chǎn)品的競爭力將遠超以城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險為代表的巨災(zāi)保險產(chǎn)品。2.財政壓力。除了財政支持外，地方財政在大力發(fā)展農(nóng)房保險的同時，又要在國家政策法規(guī)的要求下支持城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險的發(fā)展，地方如何加以平衡，又或重此輕彼？要支持農(nóng)房保險應(yīng)對大災(zāi)巨災(zāi)風(fēng)險的能力，建立大災(zāi)巨災(zāi)風(fēng)險準備金，如何緩解自身財政壓力？怎樣才能保證有限的財政資金用到刀刃上，實現(xiàn)資金效率最大化？3.民眾選擇。對于投保人，尤其是經(jīng)濟收入不高的農(nóng)村居民而言，應(yīng)該怎么選擇產(chǎn)品？是選擇農(nóng)房保險還是選擇巨災(zāi)保險？如果該地區(qū)農(nóng)房保險未涵蓋地震風(fēng)險，選擇農(nóng)房保險意味著即便買了保險，萬一地震來了，房屋損毀了，仍然不符合理賠標準，拿不到賠款；選擇地震這一單一巨災(zāi)保險產(chǎn)品，那么在遭遇其他意外導(dǎo)致房屋損毀時，也無法獲得賠付。若既購買農(nóng)房保險，又購買巨災(zāi)保險，對于原本保險意識就較弱的民眾而言，經(jīng)濟壓力加大，投保程序繁瑣，最終投保率也難免打折。三、農(nóng)房保險與巨災(zāi)保險的銜接農(nóng)房保險與巨災(zāi)保險的并行階段，其實質(zhì)就是消弭沖突，有效銜接并最終實現(xiàn)并軌的緩沖過程。從現(xiàn)有制度安排來看，政策性農(nóng)房保險、巨災(zāi)保險地方試點、城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險將逐步實現(xiàn)并軌，統(tǒng)一納入以擴責(zé)后的城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險為代表的巨災(zāi)保險體系中來?！惨弧侈r(nóng)房保險與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險銜接必然性1.政策性農(nóng)房保險僅為過渡性制度安排。我們認為，農(nóng)房保險制度與巨災(zāi)保險制度終將銜接并融合。甚至可以說農(nóng)房保險制度，只是我們國家在巨災(zāi)保險立法尚未完成、巨災(zāi)保險制度剛剛啟動、社會保障體系尚未健全的當下，為應(yīng)對災(zāi)害所造成的損失、保障基本民生所采用的過渡性制度，最終還是會納入綜合性巨災(zāi)保險制度中來。2.二者功能設(shè)置的互補性。政策性農(nóng)房保險制度的初衷是為了彌補當下減災(zāi)救災(zāi)體系中對一些中小災(zāi)害的受災(zāi)群眾進行救助和補償?shù)娜表梉6]，主要針對中小災(zāi)害損失，所以實踐中絕大多數(shù)省份將地震等破壞性較強、損失可能性大的巨災(zāi)風(fēng)險予以排除；而巨災(zāi)保險則主要針對地震等巨型自然災(zāi)害風(fēng)險，對受災(zāi)民眾予以補償和提供基本保障。二者在此具有一定的互補性。3.國家政策法規(guī)的積極引導(dǎo)。2015年6月，在貴陽召開的“農(nóng)房災(zāi)害保險工作推進座談會〞上，民政部救災(zāi)司司長龐陳敏提出要抓住要求出臺巨災(zāi)保險制度的契機，進一步推進農(nóng)房災(zāi)害保險工作，把農(nóng)房災(zāi)害保險范圍從農(nóng)村居民住房擴展到城鄉(xiāng)居民住房[6]?！?016地震保險實施方案〕也明確提出，在〔地震巨災(zāi)保險條例〕出臺前，地方應(yīng)將現(xiàn)有農(nóng)房保險、巨災(zāi)保險試點的保障范圍擴大至地震風(fēng)險，實現(xiàn)政策性農(nóng)房保險、巨災(zāi)保險試點與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險的有效銜接[3]。也就是說，現(xiàn)行的農(nóng)房保險試點、巨災(zāi)保險地方試點都將逐步與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險并軌，納入巨災(zāi)保險制度。政策性農(nóng)房保險與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險的銜接是必然的?！捕侈r(nóng)房保險與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險銜接的難點1.承保風(fēng)險〔責(zé)任范圍〕的問題。各地試點的政策性農(nóng)房保險，其保險責(zé)任范圍不僅包括巨型自然災(zāi)害，也包括一般性自然災(zāi)害，甚至將火災(zāi)、爆炸等意外事故納入[12]。要將這些責(zé)任范圍各異的農(nóng)房保險一并納入城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險體系，實現(xiàn)有效銜接和并軌，責(zé)任范圍是個無法回避的問題。是縮小農(nóng)房保險的責(zé)任范圍，將之限制為地震風(fēng)險？還是擴展地震巨災(zāi)保險的責(zé)任范圍，使之涵蓋其余巨災(zāi)風(fēng)險甚至普通風(fēng)險，進而將前者逐步取締？可以肯定的是，縮小農(nóng)房保險范圍并不可行，只能是將農(nóng)房保險和城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險的承保風(fēng)險都予以擴展，才可能實現(xiàn)有效銜接直至并軌。所以，這已經(jīng)不是單純的地震巨災(zāi)保險所能解決的問題了。2.保費補貼的問題。當前的城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度并未對保費補貼做出明確規(guī)定，僅僅只是鼓勵地方財政對民眾購買地震巨災(zāi)保險給予保費補貼。從2016年7月1日產(chǎn)品上市以來的反饋看，各地均持觀望態(tài)度，尚未出臺保費補貼政策。由此可以肯定的是，在詳細的〔地震巨災(zāi)保險條例〕出臺前，各地暫時不會出臺保費補貼的相關(guān)政策，民眾暫時難以享受補貼優(yōu)惠。只有在其對相關(guān)原則、實施規(guī)則作出明確規(guī)定之后，各地保費補貼才能落實。然而，與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險形成鮮明對比的是，各地農(nóng)房保險〔寧夏除外〕保費補貼均已落到實處，福建、湖北、安徽等地農(nóng)房保險更是統(tǒng)保、財政買單。在并軌過程中，保費補貼如何統(tǒng)一？是制定全國性統(tǒng)一標準，從到地方各級財政分層補貼，還是各地自行制定保費補貼標準？是財政買單、統(tǒng)保還是部分補貼、自愿購買？對于巨災(zāi)保險而言，由統(tǒng)保財政買單肯定是不現(xiàn)實的，只能走部分補貼自愿購買或半強制性投保的模式。那么，在各地農(nóng)房保險試點和巨災(zāi)保險試點中，由財政全額承擔(dān)保費的這部分民眾〔包括統(tǒng)保對象、未統(tǒng)保省份且由財政支付保費的優(yōu)撫對象〕，在城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度的統(tǒng)一安排中，是由財政全額承擔(dān)還是被保險人自付部分？這些也需要相關(guān)法規(guī)予以明確。3.人身保險的問題。當前學(xué)界所探討的巨災(zāi)保險，主要是針對以住宅為主的居民家庭財產(chǎn)而言，具有政策性。其屬于準公g產(chǎn)品，因此暫將屬于商業(yè)保險范疇的財產(chǎn)巨災(zāi)保險、人身傷害保險排除。而我們國家政策性農(nóng)房保險在實踐中，逐漸從財產(chǎn)保險領(lǐng)域向人身傷害領(lǐng)域擴展[13]，如廈門設(shè)置有自然災(zāi)害公眾責(zé)任保險，浙江蒼南縣也增加人員死亡傷殘保險。在并軌過程中，對于這些人身傷害保險部分，是棄是留？如果在全國統(tǒng)一條款中排除人身傷害保險，那么，是否允許有條件的地區(qū)地方繼續(xù)以附加險的方式為當?shù)孛癖娰徺I人身險？反過來講，是否可以在居民住宅地震巨災(zāi)保險中附加人身傷害險種，由居民自愿購買〔各地也可以對之提供保費補貼〕？〔三〕?r房保險與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險銜接之路徑1.成立專門的管理機構(gòu)負責(zé)巨災(zāi)保險的管理工作。當前政策性農(nóng)房保險在國家層面上主要由民政部牽頭，保監(jiān)會、財政部等部門參與，地方民