地方政府管理的歷史回顧

中國(guó)地方政府管理的歷史回顧主要內(nèi)容一、帝制時(shí)代的基層政府結(jié)構(gòu)二、帝國(guó)時(shí)代的地方政府管理概況三、近代以來(lái)國(guó)家政權(quán)的下沉四、人民公社制度的建立及其解體一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)一、對(duì)一些流行說(shuō)法的探討1.中國(guó)封建社會(huì)論一般將自秦代到滿清王朝稱為封建社會(huì)這其實(shí)是一個(gè)很明顯的誤解一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)造成誤解的原因主要是因?yàn)樗勾罅謱⑷祟惿鐣?huì)發(fā)展的歷史分為原始社會(huì)\奴隸社會(huì)\封建社會(huì)\資本主義社會(huì)和共產(chǎn)主義社會(huì).中國(guó)的研究者將中國(guó)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)行了生硬的切割.一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)其實(shí),所謂封建,在中文意思層面上的基本涵義是封土建國(guó).如果從西方經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,中世紀(jì)歐洲的割據(jù)君主制恰恰就是馬克思意義上的封建制.在那里,國(guó)王與地方大大小小的封建領(lǐng)主之間有一種私人契約關(guān)系存在,我的臣民的臣民不是我的臣民.國(guó)王只是名義上的最高統(tǒng)治者,每個(gè)封建領(lǐng)主是自己領(lǐng)地上的最高統(tǒng)治者.一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)因此,從中國(guó)歷史的發(fā)展來(lái)看,春秋戰(zhàn)國(guó)年代可能更接近于封建制.而自秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后建立的是中央集權(quán)帝國(guó),帝國(guó)的一切官吏全部由皇帝任命,上級(jí)官員對(duì)下級(jí)官員負(fù)有督導(dǎo)之責(zé).各級(jí)地方政府應(yīng)該是皇帝在地方上的代理人.一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)2.所謂王權(quán)不下鄉(xiāng)的說(shuō)法,最完整的表達(dá)是國(guó)權(quán)不下縣、縣下惟宗族、宗族皆自治、自治靠倫理、倫理造鄉(xiāng)紳。這里有幾個(gè)問(wèn)題值得討論：第一是國(guó)權(quán)不下縣是否周延的問(wèn)題第二是縣以下是否存在自治的問(wèn)題第三是帝國(guó)時(shí)代的地方統(tǒng)治方式問(wèn)題一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)第一，關(guān)于這一說(shuō)法的周延性問(wèn)題從秦朝開(kāi)始，我國(guó)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)行的是鄉(xiāng)里組織（基層行政控制系統(tǒng)）與亭組織（縣府派駐到基層的主管治安的機(jī)構(gòu)）并行的社會(huì)基層控制體系。大約十里一亭，十亭一鄉(xiāng)，亭有亭長(zhǎng)，鄉(xiāng)有三老（掌教化）、嗇夫（掌訴訟和賦稅）、游徼（禁賊盜）。一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)這一做法一直延續(xù)到隋唐時(shí)代但是，從宋代開(kāi)始，鄉(xiāng)職職役化，即擔(dān)任鄉(xiāng)村基層組織的官員不再是國(guó)家公職人員了，一般由比較富有人家的戶主或子弟擔(dān)任。這些擔(dān)任基層行政組織領(lǐng)導(dǎo)的民間人士對(duì)國(guó)家盡的是一種差役義務(wù)，并且這種義務(wù)帶有強(qiáng)制的特征。一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)古代史的研究發(fā)現(xiàn)，無(wú)論從保障稅收收入還是從補(bǔ)充兵源、地方治安角度出發(fā)，國(guó)家力量一直試圖用某種行政手段將中國(guó)廣大鄉(xiāng)村納入正式的社會(huì)體系。但是國(guó)家的行政能力卻是有限的，對(duì)于縣以下的廣闊鄉(xiāng)村和眾多人口，國(guó)家力量往往在人力、財(cái)力上都有所不及，難以負(fù)擔(dān)管理調(diào)控的成本。它對(duì)于鄉(xiāng)村基層的管制和聯(lián)結(jié)，除了利用戶籍制度編戶齊民之類的直接管理手段之外，不得已而通過(guò)鄉(xiāng)村基層的某種“代理”組織來(lái)進(jìn)行。一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)如秦漢時(shí)期實(shí)行鄉(xiāng)里制，魏晉南北朝有三長(zhǎng)制，隋代有里鄉(xiāng)二級(jí)制，唐代的鄰、保、里、鄉(xiāng)四級(jí)制，宋朝開(kāi)始實(shí)行保甲制，明朝的里甲制，清朝大部分時(shí)間里實(shí)行保甲制與里正制并行但逐漸轉(zhuǎn)向前者。大體上，鄉(xiāng)官在西周以后都為職卑小吏，秦漢鄉(xiāng)官尚可謂是職卑而位尊，鄉(xiāng)中三老秩、嗇夫、游徼“皆有秩祿”。一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)秦漢以后，鄉(xiāng)廢置不常，至隋唐時(shí)，鄉(xiāng)官地位大不如昔。特別是隋文帝時(shí)廢鄉(xiāng)制，盡罷鄉(xiāng)官，從此鄉(xiāng)官漸漸變成為鄉(xiāng)職，以役代職。宋以后，縣成為基層行政組織，下面不再設(shè)鄉(xiāng)，也不復(fù)設(shè)置鄉(xiāng)官，縣以下基層組織中的“長(zhǎng)、首”都以“役”的形式由鄉(xiāng)民充任。一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)第二，是否有地方自治？費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中認(rèn)為：傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)是散漫的、和諧的自然社會(huì)，皇權(quán)政治在那里是松弛和微弱的，是掛名的，是無(wú)為的。馬克斯韋伯在《儒教與道教》中認(rèn)為：事實(shí)上，正式的皇權(quán)統(tǒng)治只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)。出了城墻之外，統(tǒng)治權(quán)威的有效性便大大地減弱，乃至消失。一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)所謂地方自治，就是地方民眾在憲法和法律的約束下自主治理。其最初來(lái)源于中世紀(jì)意大利沿海一帶的城市自治共和國(guó)的實(shí)踐。在那里，城市的手工業(yè)行會(huì)用金錢(qián)從封建領(lǐng)主那里贖買了城市內(nèi)部事務(wù)的管理權(quán)，獲得了自治的特許狀，取得了某種意義上的自治權(quán)利。一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)蕭公權(quán)的結(jié)論認(rèn)為，就政府放棄干預(yù)的事務(wù)，鄉(xiāng)村享有一定程度的自治。不過(guò)，鄉(xiāng)村享有的自治，并不是政府有意要賦予它類似于自治的權(quán)利，而是因?yàn)楫?dāng)局無(wú)力完全控制或監(jiān)督其活動(dòng)。這種“自治”，換言之，就是中央集權(quán)化未完成的結(jié)果。所以，只要認(rèn)為是有必要或適宜時(shí)，政府干預(yù)鄉(xiāng)村的生活時(shí)從未猶豫過(guò)。一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)瞿同祖先生認(rèn)為：在由官府設(shè)立的各類鄉(xiāng)村單元中執(zhí)行特定行政職能的首領(lǐng)，僅僅是官府的代理人，受州縣官控制。不能把他們當(dāng)成代表村民的鄉(xiāng)間領(lǐng)袖。自治在城鄉(xiāng)都是不存在的。即使是所謂的鄉(xiāng)紳自治，首先自治的領(lǐng)域是不確定的，沒(méi)有法律的授權(quán)與規(guī)范；其次，鄉(xiāng)紳的地位也是不明確的。一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)地方士紳參與地方管理是否意味著地方自治？答案是否定的。首先參與者僅限于作為少數(shù)人群體的士紳；其次，士紳既非地方百姓選舉的代表，也不是政府任命的代表。他們只不過(guò)是憑借自己的特權(quán)地位而被習(xí)慣上接納為地方社群的代言人而已。而且他們參與地方政府事務(wù)和代表地方社群講話的權(quán)利，也沒(méi)有在法律上有正式的規(guī)范。即使士紳們有權(quán)利在地方政府中代表自己的利益，但仍然沒(méi)有代理人去代表地方社會(huì)的其他群體。士紳最多只可能關(guān)心僅僅有利于地方社會(huì)穩(wěn)定的百姓福利，沒(méi)有法定義務(wù)去保護(hù)百姓。一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)第三，帝國(guó)時(shí)代的地方統(tǒng)治方式清代州縣政府將一切有關(guān)公眾福祉之事——福利、風(fēng)俗、道德、教育、農(nóng)業(yè)等——都視為自己職權(quán)范圍內(nèi)的事情。當(dāng)然，官府不是等量齊觀地執(zhí)行所有的職責(zé)。在政府不能或不便履行某些職能時(shí)，就由當(dāng)?shù)氐氖考潄?lái)履行。士紳是與地方政府共同管理當(dāng)?shù)厥聞?wù)的地方精英。與地方政府所具有的正式權(quán)力相比，他們屬于非正式的權(quán)力。兩個(gè)集團(tuán)相互依存，又各自以不同方式行使著自己的的權(quán)力。一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)王權(quán)自唐宋以來(lái)就止于縣政，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)主是通過(guò)鄉(xiāng)里制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)里制度大體可分為兩層：一層是國(guó)家在鄉(xiāng)村建立的治理制度，它們主要是指國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)建立如里甲、保甲等治理制度，它們主要承擔(dān)稅賦、治安等功能；一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)另一層是鄉(xiāng)村社會(huì)自發(fā)演生的家族社會(huì)制度。它是以血緣為經(jīng)脈，以族居為載體，以宗姓、輩份等宗法關(guān)系為規(guī)范，以族老為權(quán)威結(jié)構(gòu)的村落家族制度。一般而言，傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村的村落家族制度承擔(dān)著鄉(xiāng)村的生存、維持、保護(hù)、綿延、同化等功能。它與國(guó)家在鄉(xiāng)村建立的治理制度一起構(gòu)成了一套復(fù)合的基層鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)當(dāng)然，在鄉(xiāng)村社會(huì)基層治理結(jié)構(gòu)中，還存在著一個(gè)發(fā)揮重要作用的鄉(xiāng)紳階層。鄉(xiāng)紳階層的出現(xiàn)，是鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)傳統(tǒng)帝制中國(guó)以儒學(xué)為價(jià)值取向，以經(jīng)文取士做官為形式的科舉制度的一種生態(tài)反應(yīng)。一般而言，鄉(xiāng)紳階層在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中發(fā)揮著溝通國(guó)家與鄉(xiāng)村的中介和橋梁作用。一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)此外，在鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)中，還存在一些在村落家族制度基礎(chǔ)上演生出來(lái)的鄉(xiāng)村廟會(huì)、看青會(huì)、閘會(huì)等組織，這些組織并不是鄉(xiāng)村治理的基本結(jié)構(gòu)，但它們卻在鄉(xiāng)村治理中分別承擔(dān)了宗教信仰、莊稼看護(hù)、水源配置等管理功能。有時(shí)，這些組織在一定條件下會(huì)彌補(bǔ)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)功能的不足，又在一定條件下成為鄉(xiāng)村社會(huì)動(dòng)蕩的因素。一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)就國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系而言，傳統(tǒng)帝制下的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)首先就呈現(xiàn)出某種中介性。這種中介性，一方面使傳統(tǒng)中國(guó)處于一個(gè)大一統(tǒng)帝制國(guó)家中，所謂“普天之下，莫非王土。率士之濱，莫非王臣”。另一方面，又使整個(gè)帝制中國(guó)呈現(xiàn)出城市與鄉(xiāng)村的二元結(jié)構(gòu)性?？梢哉f(shuō)，鄉(xiāng)村政治帶有某種“村自治”的性質(zhì)。其次，從這套結(jié)構(gòu)的在鄉(xiāng)村治理中所代理的國(guó)家基本功能來(lái)看，它主要是為國(guó)家承擔(dān)賦稅、徭役和治安等功能。它是國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)的統(tǒng)治代理。一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)因此，它具有代理特性。第三，從鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)本身特征來(lái)看，它處在國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間，它具有利益的自主性。這種利益自主性，無(wú)論是國(guó)家在鄉(xiāng)村建立的保甲等制度，村落自發(fā)演生的家族制度，還是科舉制度作用于鄉(xiāng)村社會(huì)的產(chǎn)物——鄉(xiāng)紳，在歷史上都有其利益自主性。就國(guó)家在鄉(xiāng)村建立的保甲等制度而言，雖說(shuō)它由國(guó)家建立，但它并沒(méi)納入帝制王權(quán)的官僚政治體系，其組織領(lǐng)袖在行使其權(quán)力過(guò)程中追求自己利益的現(xiàn)象，歷史上比比皆是。一、帝制時(shí)代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)傳統(tǒng)帝制社會(huì)，鄉(xiāng)村治理之所以采用“經(jīng)紀(jì)統(tǒng)治”模式，從根本上講是帝制中國(guó)國(guó)家疆域規(guī)模宏大和傳統(tǒng)政府治理能力不足造成的。因此，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的“經(jīng)紀(jì)統(tǒng)治”模式，與其說(shuō)是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理，倒不如說(shuō)是一種無(wú)奈的將就。具體而言，由于財(cái)政收入、組織技術(shù)、溝通手段以及官員來(lái)源等的限制，傳統(tǒng)國(guó)家的正式組織很難深入社會(huì)基層。二、帝國(guó)的地方政府管理一、基本的體制與結(jié)構(gòu)1.在清代中國(guó)，各級(jí)地方政府都是按照同樣的原則組成的。所有的行政單位，都是由中央政府設(shè)計(jì)和創(chuàng)建的。中央政府供給經(jīng)費(fèi)、任命官員、指導(dǎo)和監(jiān)督其活動(dòng)。所有地方官員，都是中央的代表。在州縣及以下的鄉(xiāng)村，都沒(méi)有自治。實(shí)際上，在州縣以下沒(méi)有任何類型的正式政府存在。二、帝國(guó)的地方政府管理2.每一個(gè)鄉(xiāng)都有頭領(lǐng)叫“鄉(xiāng)長(zhǎng)”，在市鎮(zhèn)叫“鎮(zhèn)長(zhǎng)”，在村莊叫“村長(zhǎng)”或“莊頭”。這些人系由當(dāng)?shù)厝恕巴婆e”以負(fù)責(zé)地方事務(wù)，但這種首領(lǐng)推舉從未進(jìn)化為自治。實(shí)際上，鎮(zhèn)和村都沒(méi)有什么法律地位。政府常設(shè)立一些非自然的行政單元，其大小規(guī)模與鎮(zhèn)村規(guī)模并不一致。首先是稅賦和徭役單元（里甲）。州縣官任命甲和里的首領(lǐng)（甲長(zhǎng)、甲首和里長(zhǎng)）作為代理人負(fù)責(zé)辦理征稅、戶口登記和徭役等事務(wù)。政府還將人民組織成治安單元（保甲），州縣官任命首領(lǐng)（牌頭、甲長(zhǎng)和保長(zhǎng)）作為自己的代理人。二、帝國(guó)的地方政府管理3.州縣官也在每一個(gè)街坊或鄉(xiāng)村委任一位“地?！被颉暗胤健保吹胤街伟矄T或地段監(jiān)守人）作為自己的一般代理人。地保也為州縣官充當(dāng)信差，把州縣官的命令傳達(dá)給鄉(xiāng)民或城廂居民。他還負(fù)責(zé)監(jiān)視可疑的人，報(bào)告盜竊、殺人、私鹽、縱火失火等案件等責(zé)任。二、帝國(guó)的地方政府管理4.在由官府設(shè)立的各類鄉(xiāng)村單元中執(zhí)行特定行政職能的首領(lǐng)，僅僅是官府的代理人，受州縣官控制。不能把他們當(dāng)成代表村民的鄉(xiāng)間領(lǐng)袖。自治在城鄉(xiāng)都是不存在的。二、帝國(guó)的地方政府管理5.集權(quán)化向上延伸。從地方政府直到中央政府。中央政府控制所有地方官員的任免。最為重要的是，地方官員，無(wú)論高低，都必須遵守中央政府頒布的行政規(guī)章。中央政府也完全控制著地方政府的財(cái)政事務(wù)。司法事務(wù)也受中央政府監(jiān)督。二、帝國(guó)的地方政府管理二、地方政府的職能作為一州一縣的行政首腦，州縣官被要求熟悉當(dāng)?shù)氐母鞣矫鏃l件情況并對(duì)其轄界內(nèi)的一切事情負(fù)有責(zé)任。尤其重要的是，他必須維持轄區(qū)的秩序。他是法官、稅官和一般行政官。他對(duì)郵驛、鹽政、保甲、警察、公共工程、倉(cāng)儲(chǔ)、社會(huì)福利、教育、宗教和禮儀事務(wù)等等都負(fù)有責(zé)任。州縣官除了維護(hù)治安這一首要職責(zé)以外，最重要的是征稅和司法。二、帝國(guó)的地方政府管理州縣官是“一人政府”，分配到地方的一切權(quán)力都無(wú)可分割地被確定為州縣官這一職位的獨(dú)享權(quán)力，其他一切僚屬顯然只扮演無(wú)關(guān)緊要的角色。除非得到州縣官的委派，否則都沒(méi)有任何規(guī)定的權(quán)力。州縣官這一職位或其個(gè)人，是地方一切事務(wù)或政治職能整合起來(lái)的關(guān)鍵或樞紐。二、帝國(guó)的地方政府管理在日常管理中，州縣官有四個(gè)輔助集團(tuán)（書(shū)吏、衙役、長(zhǎng)隨和幕友），四類人都直接向州縣官負(fù)責(zé)。這四個(gè)集團(tuán)之間實(shí)際上不存在行政權(quán)力或職能的分工分類，只是一人政府下的事務(wù)分派。幕友是縣官的私人秘書(shū)或顧問(wèn)，干的是腦力活；書(shū)吏是縣官在文字方面的工役，干的是起草抄寫(xiě)之類的文字手工活；衙役是縣官在體力方面的工役，干的是緝捕行刑抬轎傳遞守衛(wèi)之類的體力活；長(zhǎng)隨是縣官用來(lái)監(jiān)督前三者并在三者之間傳達(dá)指令并跑腿跟班照顧生活的角色。二、帝國(guó)的地方政府管理三、地方政府的財(cái)政清代地方政府的州縣衙門(mén)沒(méi)有法定的財(cái)政收入，沒(méi)有正常的經(jīng)費(fèi)預(yù)算和決算制度。理論上，州縣官個(gè)人的薪水要支付州縣衙門(mén)的行政開(kāi)支及職員薪水。短缺是中國(guó)帝制時(shí)期每個(gè)地方官員生活的組成部分.二、帝國(guó)的地方政府管理即便是最廉潔的地方官員也會(huì)發(fā)現(xiàn)施政非常困難.地方經(jīng)費(fèi)過(guò)低使得所有官員都要厲行節(jié)約除了自己的生活開(kāi)支外,每個(gè)地方官員都有一群數(shù)量可觀的屬員要養(yǎng)活.皇帝會(huì)賞賜各省建造夫子廟、牌坊以及御書(shū)匾額，但是他將這些東西留給所在地區(qū)維護(hù)。二、帝國(guó)的地方政府管理中央政府資助重大的水利工程，但更小規(guī)模的堤壩以及灌溉事業(yè)卻是由地方動(dòng)員，運(yùn)用地方經(jīng)費(fèi)與勞力來(lái)完成。修葺衙門(mén)、城垣、倉(cāng)廒以及那些并不在重要驛路上的橋梁道路都由地方負(fù)責(zé)。甚至賑災(zāi)也時(shí)常是地方官員設(shè)法辦理之事。二、帝國(guó)的地方政府管理所有正項(xiàng)錢(qián)糧都是中央政府的財(cái)產(chǎn),收入分配的規(guī)定總體上不能夠滿足地方行政需求,因此地方官員不得不在別處尋求額外的經(jīng)費(fèi).有來(lái)自有影響的富戶的捐助,同時(shí)也有來(lái)自有地位的個(gè)人和家族的獨(dú)立捐助.然而,這些總捐助額與每年地方政府的巨額支出相比仍很小.同時(shí),中國(guó)也沒(méi)有發(fā)展出自己的、支持公共財(cái)政的大型金融機(jī)構(gòu)，無(wú)法從中獲益。二、帝國(guó)的地方政府管理這樣，地方官員只有兩個(gè)選擇：一是一點(diǎn)點(diǎn)地挪用中央政府本用于其他用途的款項(xiàng)或是以確定解送中央政府的那部分經(jīng)費(fèi)二是在征稅過(guò)程中或市場(chǎng)交易中從百姓那里榨取所需的經(jīng)費(fèi)二、帝國(guó)的地方政府管理州縣官的收入主要有兩個(gè)來(lái)源：一是朝廷規(guī)定的薪俸（包括名義薪水和養(yǎng)廉銀）二是陋規(guī)收入二、帝國(guó)的地方政府管理州縣官除了養(yǎng)家糊口，還需要支付其崗職所需要的繁重費(fèi)用。他需要給他的幕友、長(zhǎng)隨支付報(bào)酬、衙門(mén)辦公文具費(fèi)用、接待到訪或過(guò)境官員的費(fèi)用。州縣官的另一種繁重開(kāi)銷是“攤捐”（指令性捐獻(xiàn)），即在政府經(jīng)費(fèi)不足時(shí)，布政使命令州縣官及省內(nèi)其他官員捐錢(qián)支持政府用度州縣官也有著招待途徑其地的上司或上級(jí)差官的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)。二、帝國(guó)的地方政府管理依照慣例，州縣官還必須在省城里設(shè)一辦事處，以便于為新到任的總督、巡撫或別的上司修繕官舍、供給家具薪炭等。州縣官還必須在上司到任時(shí)、壽慶、過(guò)年時(shí)及別的節(jié)日時(shí)向上司致送例費(fèi)和禮物。州縣官在與上司衙門(mén)的職員們打交道時(shí)還不得不向他們致送各種各樣的規(guī)費(fèi)（例費(fèi)）。二、帝國(guó)的地方政府管理這些地方政府財(cái)政支付的費(fèi)用，都要州縣官一人去支付。本來(lái)是地方政府的正常行政費(fèi)用，現(xiàn)在都變成了縣官的私人負(fù)擔(dān)。朝廷不必為此撥付?？?，那么只好容許地方官員利用陋規(guī)費(fèi)籌措這些經(jīng)費(fèi)。二、帝國(guó)的地方政府管理州縣官有限的薪水怎樣才能滿足如此巨大的費(fèi)用呢？答案就在被稱為“陋規(guī)”（“慣例性收費(fèi)”，即丑陋的規(guī)矩）的慣例之中。通過(guò)在每一個(gè)可以想象的場(chǎng)合收費(fèi)，中國(guó)官僚體系每一層級(jí)的成員們都能補(bǔ)充他們的收入。雖然這種慣例是“不正常的”、“賤鄙的”。但它仍然被確立和承認(rèn)，并成為廣泛接受的事實(shí)。因此，它也在法律的默許之內(nèi)。二、帝國(guó)的地方政府管理所有的官員，從最底層的縣丞到總督，都定期向上司呈遞已成慣例、數(shù)目確定的白銀作為禮物。這些禮節(jié)包括上司的生辰規(guī)禮、新官的到任賀禮、拜見(jiàn)官員的表禮、每年主要節(jié)日的節(jié)禮。除了向上司呈送錢(qián)財(cái)外，官員常常向上級(jí)衙門(mén)的書(shū)吏呈送“飯食銀”以資助衙門(mén)的開(kāi)銷，以讓他們正常辦公。二、帝國(guó)的地方政府管理州縣官取得額外稅收的兩種最常用的方法是：（1）加派。如福利性公共事業(yè)，尤其是灌溉、疏浚工程進(jìn)行時(shí)，常常會(huì)依當(dāng)?shù)匕傩論碛械耐恋財(cái)?shù)量征收一部分經(jīng)費(fèi)。大多數(shù)州縣以“耗羨”名義加派，這種耗羨在征收漕米時(shí)稱為耗米，當(dāng)征收銀兩時(shí)稱為耗銀，因?yàn)榭紤]谷物腐爛或是將銀兩熔為大塊銀錠時(shí)的損失。二、帝國(guó)的地方政府管理加派還有其他手段。最有名的是在銀錢(qián)比價(jià)上做手腳。為便于繳稅，州縣官同意百姓用銅錢(qián)代替白銀。然而，所定銅錢(qián)對(duì)白銀的比價(jià)要高于市場(chǎng)通行的比價(jià)。此外，在遍布全縣的征稅點(diǎn)，通過(guò)使用超重砝碼和超標(biāo)準(zhǔn)容器也可以得到同樣的效果。在征收地丁錢(qián)糧過(guò)程中，盛行著許多加派法。在征稅之初，當(dāng)州縣官對(duì)每個(gè)納稅人應(yīng)繳稅額進(jìn)行編審時(shí)，他會(huì)偷偷地向每個(gè)納稅人應(yīng)繳稅額兩加收百分之一或千分之一。二、帝國(guó)的地方政府管理（2）征多報(bào)少州縣官將本應(yīng)屬于正項(xiàng)錢(qián)糧制度內(nèi)的白銀和米谷吸納到非正式經(jīng)費(fèi)體系中。如向百姓發(fā)放未蓋官印的收據(jù)或是在發(fā)給百姓加蓋官印的收據(jù)上寫(xiě)一個(gè)數(shù)字而在衙門(mén)保存的收據(jù)上寫(xiě)一個(gè)較小的數(shù)字。二、帝國(guó)的地方政府管理中央政府無(wú)從知道在各地實(shí)際上存在的陋規(guī)收費(fèi)的種類，更不必說(shuō)用什么方式監(jiān)督其用途了。監(jiān)督陋規(guī)收費(fèi)之責(zé)任只能落到省級(jí)長(zhǎng)官頭上。但是，因?yàn)楦骷?jí)地方政府都依賴陋規(guī)收費(fèi)來(lái)維持行政費(fèi)用，所以每一級(jí)官府不得不向下一級(jí)官府索要這種陋費(fèi)。顯然，這就無(wú)法控制陋規(guī)收費(fèi)了。二、帝國(guó)的地方政府管理這是因?yàn)槭?nèi)官員為了保證衙門(mén)的運(yùn)轉(zhuǎn)、贍養(yǎng)家眷，以及完成眾多事務(wù)，他們不得不依賴下級(jí)官員通過(guò)非正式經(jīng)費(fèi)體系轉(zhuǎn)送（1）下級(jí)官員以禮物和金錢(qián)的形式直接向上級(jí)官員呈送的收入；（2）來(lái)自重要的專門(mén)稅收機(jī)構(gòu)，也就是關(guān)差和鹽政的“盈余”；（3）對(duì)于正式稅收體系中賦稅和物品按一定比率進(jìn)行的扣除；（4）在采買和分配過(guò)程剝削的經(jīng)費(fèi)。二、帝國(guó)的地方政府管理州縣官處在一個(gè)相當(dāng)為難的位置上，他們必須找到財(cái)路既能向上級(jí)衙門(mén)交納陋規(guī)費(fèi)又能滿足自己衙門(mén)的行政費(fèi)用。要知道，州縣衙門(mén)只能通過(guò)鄉(xiāng)間代理人從百姓手里征斂陋規(guī)費(fèi)。顯然，如果百姓被過(guò)度索取陋費(fèi)，他們就會(huì)窮得交不起國(guó)稅。而州縣官的職責(zé)又是全額征齊賦稅。要監(jiān)督控制衙門(mén)職員，又不得不依賴他們從鄉(xiāng)間代理人或百姓手里收取陋規(guī)費(fèi)，這又成為州縣官的另一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題。二、帝國(guó)的地方政府管理幾乎所有不能由政府預(yù)算供給的衙門(mén)費(fèi)用，都必須以一種或另一種形式的陋規(guī)費(fèi)即以當(dāng)?shù)匕傩崭顿M(fèi)的形式來(lái)滿足。當(dāng)一個(gè)村長(zhǎng)或衙門(mén)雇員被州縣官索要陋規(guī)費(fèi)時(shí)，他轉(zhuǎn)而向百姓索取，自己扣留一部分，其余上交州縣官。因此，地方百姓有著雙重負(fù)擔(dān)——政府征收的常規(guī)稅費(fèi)及州縣官或其衙門(mén)職員索取的陋規(guī)費(fèi)。二、帝國(guó)的地方政府管理帝國(guó)基層的州縣官、衙役、書(shū)吏等，所獲得的法定薪水都非常低，更多地依賴于各種陋規(guī)費(fèi)生存。二、帝國(guó)的地方政府管理幕友是地方官雇傭的行政管理專家，不是官僚體系中的常設(shè)人員，也不需要由政府支付薪俸。在科舉考試制度下，應(yīng)試的基本要求就是熟知儒家經(jīng)典和撰寫(xiě)詩(shī)詞歌賦。因此，讀書(shū)人將精力全都放在這些科目上了。但是，一旦通過(guò)考試，就要被授予官職、處理行政事務(wù)。這并不是說(shuō)他已經(jīng)具備了充任官職的必要知識(shí)；恰恰相反，他們對(duì)行政管理毫無(wú)準(zhǔn)備。文學(xué)素養(yǎng)與管理職業(yè)之間的這一矛盾，只能通過(guò)其他方式解決。二、帝國(guó)的地方政府管理高一級(jí)的省級(jí)官員，只把精力集中于文牘和對(duì)下屬官員的監(jiān)督上，當(dāng)然可以把真正的管理事務(wù)交給州縣官。但在州縣一級(jí)，卻不得不對(duì)自己轄區(qū)內(nèi)的所有行政事務(wù)直接負(fù)責(zé)。在這里，教育與實(shí)務(wù)的差距是最大的。州縣官只能通過(guò)嘗試或犯錯(cuò)誤來(lái)學(xué)習(xí)自己的工作技能，這是非常耗時(shí)間的。但是州縣官也不能從他的屬官那里得到幫助。解決這一難題有兩種可能：一是州縣官在上任之前接受專門(mén)的培訓(xùn)，這就要對(duì)根本制度進(jìn)行改革；二是聘請(qǐng)一位專家做助手。二、帝國(guó)的地方政府管理結(jié)果，就出現(xiàn)了一個(gè)龐大的行政管理專家的集團(tuán)——幕友——一種介于學(xué)者和官僚之間的身份。他們都是有知識(shí)的人，受過(guò)專門(mén)的行政事務(wù)訓(xùn)練。不是為了當(dāng)官，只是為了充任官員的專業(yè)幕僚。他們深諳政府管理的技術(shù)知識(shí)和專門(mén)技巧。二、帝國(guó)的地方政府管理清代州縣政府將一切有關(guān)公眾福祉之事——福利、風(fēng)俗、道德、教育、農(nóng)業(yè)等——都視為自己職權(quán)范圍內(nèi)的事情。當(dāng)然，官府不是等量齊觀地執(zhí)行所有的職責(zé)。在政府不能或不便履行某些職能時(shí)，就由當(dāng)?shù)氐氖考潄?lái)履行。三、近代以來(lái)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)一、國(guó)家政權(quán)建設(shè)的理論“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”(Statemak

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或Statebuilding)作為一個(gè)學(xué)術(shù)術(shù)語(yǔ),與人們?nèi)粘Ｉ钪惺褂玫恼?quán)建設(shè)概念是有很大區(qū)別的,簡(jiǎn)要地說(shuō),“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”是指現(xiàn)代化過(guò)程中以民族國(guó)家為中心的制度與文化整合措施、活動(dòng)及過(guò)程,其基本目標(biāo)是要建立一個(gè)合理化的、能對(duì)社會(huì)與全體民眾進(jìn)行有效動(dòng)員與監(jiān)控的政府或政權(quán)體系。三、近代以來(lái)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)國(guó)家政權(quán)建設(shè)，按照西方的經(jīng)驗(yàn)，主要是建構(gòu)一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家。作為一種區(qū)別于傳統(tǒng)國(guó)家類型的現(xiàn)代國(guó)家，有兩個(gè)基本特性：一是主權(quán)，二是合法性。隨著日益廣泛和深入交往的世界體系的形成，出現(xiàn)了有明確邊界并在疆域內(nèi)獨(dú)立自主行使統(tǒng)治權(quán)的國(guó)家，這就是以統(tǒng)一的主權(quán)為核心的現(xiàn)代民族－國(guó)家。民族－國(guó)家需要借助日益擴(kuò)展的國(guó)家機(jī)器加以維系。三、近代以來(lái)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)但與傳統(tǒng)國(guó)家不同，構(gòu)成國(guó)家機(jī)器的統(tǒng)治權(quán)力必須獲得人民同意，由此建構(gòu)起合法性。這種以人民同意為合法性來(lái)源的國(guó)家即是現(xiàn)代民主－國(guó)家。正是民主制度，才能保障國(guó)家機(jī)器持續(xù)不斷地運(yùn)轉(zhuǎn)而不至于失去控制或異變。所以，現(xiàn)代國(guó)家至少包括兩個(gè)不可分離的部分，一是作為領(lǐng)土單位的民族－國(guó)家，一是作為政治制度的民主－國(guó)家。三、近代以來(lái)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)二、近代中國(guó)的實(shí)踐正是基于此，自晚清開(kāi)始，國(guó)家政權(quán)開(kāi)始由縣到鄉(xiāng)村，出現(xiàn)了所謂“政權(quán)下鄉(xiāng)”的過(guò)程?！罢?quán)下鄉(xiāng)”的目的主要有兩個(gè)：一是將政治權(quán)力從散落于鄉(xiāng)里村落集中到國(guó)家，縱向集權(quán)，形成統(tǒng)一的國(guó)家“主權(quán)”；二是從統(tǒng)一的權(quán)力中心發(fā)散，縱向滲透，使政治權(quán)力的影響范圍在地理空間和人群上不斷擴(kuò)大，覆蓋整個(gè)領(lǐng)土的人口，滲透到廣泛的社會(huì)領(lǐng)域，特別是分散的鄉(xiāng)里村落。三、近代以來(lái)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)要實(shí)現(xiàn)權(quán)力集中和滲透的國(guó)家目的，需要有相應(yīng)的制度構(gòu)造。從晚清新政到孫中山，都以地方自治制度為框架。孫中山集中表達(dá)了地方自治的理念：“以當(dāng)?shù)厝?，用?dāng)?shù)刎?cái)，辦當(dāng)?shù)厥隆薄５牡胤阶灾卫碚撚袃蓚€(gè)特點(diǎn)：一是以縣為自治單位，二是以民權(quán)為基礎(chǔ)，“移官治于民治”。他的結(jié)論是：“中華民國(guó)之建設(shè)，務(wù)當(dāng)以人民為基礎(chǔ)；而欲以人民為基礎(chǔ)，必當(dāng)先行分縣自治。”孫中山試圖以民權(quán)民治為渠道，以地方自治為基礎(chǔ)，建立國(guó)家與民眾的政治聯(lián)系，改變傳統(tǒng)的上下分立阻隔，國(guó)家統(tǒng)治與鄉(xiāng)村自治分治分割的權(quán)力格局。中華民國(guó)時(shí)期的“政權(quán)下鄉(xiāng)”基本上按照孫中山的理念展開(kāi)的，在鄉(xiāng)村社會(huì)建構(gòu)起縣、區(qū)、鄉(xiāng)的政權(quán)體制。三、近代以來(lái)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)但是，民國(guó)時(shí)期的“政權(quán)下鄉(xiāng)”沒(méi)有能夠取得預(yù)期的成功，無(wú)論是權(quán)力集中，還是權(quán)力滲透都遭遇到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。首先是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村精英的抵制。鄉(xiāng)村社會(huì)長(zhǎng)期是以鄉(xiāng)村精英治鄉(xiāng)，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)并不會(huì)因?yàn)椤罢?quán)下鄉(xiāng)”而很快發(fā)生改變。傳統(tǒng)精英搖身一變進(jìn)入新的體制，繼續(xù)把持地方和鄉(xiāng)村的統(tǒng)治權(quán)，“政權(quán)下鄉(xiāng)”的后果是“新瓶裝舊酒”。與此同時(shí)，晚清以來(lái)的鄉(xiāng)村精英發(fā)生了重大變化，他們中的相當(dāng)多數(shù)不再是借助于國(guó)家功名和鄉(xiāng)土威望的“道德權(quán)威”，而蛻變?yōu)椤袄娅@取者”，特別是可以借助國(guó)家權(quán)力“贏利”，成為“土豪劣紳”。三、近代以來(lái)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)第三，國(guó)民革命賦予農(nóng)民以民權(quán)，卻沒(méi)有兌現(xiàn)。特別是國(guó)民革命承諾的“平均地權(quán)”等對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)最為緊迫的民生問(wèn)題沒(méi)有能夠解決。相反，國(guó)民黨龐大的軍隊(duì)和連年的戰(zhàn)爭(zhēng)使農(nóng)民不得不支付更多的賦稅和兵役。民國(guó)政權(quán)統(tǒng)治的合法性因此受到嚴(yán)重質(zhì)疑，鄉(xiāng)村治理成為“無(wú)根的統(tǒng)治”，處于政治邊緣的農(nóng)民并沒(méi)有因?yàn)椤罢?quán)下鄉(xiāng)”而進(jìn)入國(guó)家中心。三、近代以來(lái)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)而將外在于政治的廣大農(nóng)民帶入國(guó)家政權(quán)體系的是中國(guó)共產(chǎn)黨。在國(guó)民黨忙于以城市為中心自上而下建立政權(quán)體系之時(shí)，后崛起的中國(guó)共產(chǎn)黨卻迅速將重心移向農(nóng)村，通過(guò)動(dòng)員農(nóng)民，在農(nóng)村建立革命根據(jù)地，以在全國(guó)獲得政權(quán)。中國(guó)共產(chǎn)黨得以將農(nóng)民帶入國(guó)家政治生活的成功之處，不在于自上而下的建立政權(quán)體系，而在于“政黨下鄉(xiāng)”，通過(guò)自下而上的底層革命，以從根本上改造傳統(tǒng)的精英統(tǒng)治的結(jié)構(gòu)。其主要內(nèi)容是以農(nóng)民為主體，以土地問(wèn)題為核心。三、近代以來(lái)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)從民主革命時(shí)期的土地革命到中華人民共和國(guó)建立后的土地改革，都體現(xiàn)著這一理念。土地改革不僅僅是一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)革命，更是一種政權(quán)基礎(chǔ)的重建。首先，通過(guò)土地改革及相伴隨的清匪反霸，推翻實(shí)際控制鄉(xiāng)村的地主勢(shì)力，從而將千百年以來(lái)實(shí)際控制鄉(xiāng)村的統(tǒng)治權(quán)第一次集中到正式的國(guó)家政權(quán)組織體系中來(lái)。其次，土地改革在給農(nóng)民分配土地的同時(shí)，也增強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)政權(quán)組織的認(rèn)同，使農(nóng)民第一次具體意識(shí)到這一政權(quán)是屬于自己的。三、近代以來(lái)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)民國(guó)時(shí)期賦予農(nóng)民以抽象的民權(quán)地位得以實(shí)現(xiàn)，并增強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)新政權(quán)的認(rèn)同和中央權(quán)力對(duì)農(nóng)村基層的滲透能力。作為土地改革的領(lǐng)導(dǎo)者之一的杜潤(rùn)生深刻地認(rèn)為，土地改革是“農(nóng)民取得土地，黨取得農(nóng)民”。它的歷史意義在于，“徹底推翻鄉(xiāng)村的舊秩序，使中國(guó)借以完成20世紀(jì)的歷史任務(wù)：‘重組基層’，使上層和下層、中央和地方整合在一起。使中央政府獲得巨大組織和動(dòng)員能力，以及政令統(tǒng)一通行等諸多好處。這對(duì)于一個(gè)向來(lái)被視為‘一盤(pán)散沙’的農(nóng)業(yè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，其意義尤為重大。通過(guò)土地改革，不僅政權(quán)組織第一次真正地下沉到鄉(xiāng)村，而且摧毀了非正式權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的根基。四、人民公社制度的建立與崩潰一、土地改革全國(guó)解放之前，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在老解放區(qū)進(jìn)行了沒(méi)收地主土地、收回富農(nóng)多余土地、平均分配給貧農(nóng)土地的土地改革；1949~1953年在新解放區(qū)進(jìn)行了類似的土地改革。土地改革一方面滿足了幾千年中國(guó)農(nóng)民“耕者有其田”的夢(mèng)想，另一方面在廣大農(nóng)村社會(huì)確立了新政權(quán)的權(quán)威。四、人民公社制度的建立與崩潰土地改革是近代以來(lái)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)最大的變革.在政治上,徹底消滅了地主階級(jí),徹底清除了保持農(nóng)村社會(huì)的鄉(xiāng)紳勢(shì)力\宗族勢(shì)力,讓位于黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府與民眾組織,使黨和政府在鄉(xiāng)村社會(huì)的組織動(dòng)員能力空前提高.強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)農(nóng)民的高度控制.四、人民公社制度的建立與崩潰二、面臨的困境土地改革使農(nóng)民獲得了土地權(quán)。但出于對(duì)分散經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造，防止新的社會(huì)分化和為工業(yè)化提供積累的需要，土地改革完成不久就開(kāi)始了對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造。其重要內(nèi)容就是將農(nóng)民組織起來(lái)，實(shí)行集體化。政權(quán)組織建設(shè)與經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)合為一體，并因此發(fā)展為“政社合一”的人民公社體制。四、人民公社制度的建立與崩潰在城市，隨著沒(méi)收官僚資本、對(duì)私人工商業(yè)改造的完成，城市形成了單位制度。而在農(nóng)村，隨著土地歸私人所有，新的貧富分化開(kāi)始出現(xiàn)，國(guó)家工業(yè)化所需要的資源積累如何從汪洋大海般的分散小農(nóng)中汲取也非常困難。土地改革后農(nóng)村推行的是土地私有，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的世代夢(mèng)想。但是，當(dāng)時(shí)正值國(guó)家工業(yè)化的起步階段，抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)正在進(jìn)行。于是土地私有與大量征購(gòu)糧棉及農(nóng)產(chǎn)品形成尖銳的矛盾，結(jié)果鏟除土地私有制、收回農(nóng)民的耕地成了解決問(wèn)題的首要途徑。四、人民公社制度的建立與崩潰從當(dāng)時(shí)的國(guó)家全局上說(shuō)，推動(dòng)合作化運(yùn)動(dòng)的目的，除了政策文本上標(biāo)明的發(fā)展生產(chǎn)、防止兩極分化外，還有一個(gè)相對(duì)隱秘的也更為緊迫的任務(wù)，便是為了解決由發(fā)展工業(yè)化而產(chǎn)生的城市糧食供應(yīng)危機(jī)問(wèn)題。為了解決城市糧食供應(yīng)危機(jī)，國(guó)家從1953年開(kāi)始采取了最為嚴(yán)厲的糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，即關(guān)閉原有的糧食市場(chǎng)，由政府實(shí)行專買專賣；農(nóng)民必須按照政府所規(guī)定的數(shù)量、品種和價(jià)格，將收獲的糧食賣給國(guó)家，荒年減收也不可免；如農(nóng)民因荒年或政府征購(gòu)過(guò)多而造成食用糧不足，由政府在核準(zhǔn)之后酌情提取國(guó)庫(kù)存糧賣農(nóng)民，是為返銷糧。四、人民公社制度的建立與崩潰新政權(quán)和城市社會(huì)成員剛剛分享到單位制帶來(lái)的效益，包括工業(yè)生產(chǎn)的迅速恢復(fù)和發(fā)展、國(guó)家財(cái)政收入的連年增長(zhǎng)、井井有條的社會(huì)秩序、人民生活水平的提高、公眾對(duì)于執(zhí)政黨和國(guó)家的高度效忠、黨和領(lǐng)袖的政治見(jiàn)解政策主張可以在一夜之間傳達(dá)貫徹到城市社會(huì)的每一個(gè)角落差不多所有這些變化都是新政權(quán)在建國(guó)之初所追求達(dá)到的東西。只要有適當(dāng)機(jī)緣，新政權(quán)將非常樂(lè)意把城市單位制度全面推向廣闊的鄉(xiāng)村社會(huì)。四、人民公社制度的建立與崩潰1958年7月，河南省在中央領(lǐng)導(dǎo)的鼓勵(lì)下，出現(xiàn)了并大社、組織共產(chǎn)主義“公社”的一些個(gè)例。新的公社不僅規(guī)模大，而且是一種新的制度，不僅有支配生產(chǎn)的權(quán)力，而且具有行政權(quán)力，同時(shí)又是社會(huì)性的機(jī)構(gòu)和慈善事業(yè)，甚至負(fù)責(zé)管轄社員的道德、思想。這很快被最高層所認(rèn)可，并向全國(guó)推廣。四、人民公社制度的建立與崩潰在建立人民公社之前，國(guó)家實(shí)際上正面臨兩難：把公職人員組織為城市單位，被認(rèn)為是令人滿意的強(qiáng)有力的組織制度和組織方式，全社會(huì)都實(shí)現(xiàn)單位化就更是實(shí)現(xiàn)了理想藍(lán)圖；可是放任農(nóng)民進(jìn)城成為公職人員，卻會(huì)撐破城市單位社會(huì)。為此，中央政府不得不開(kāi)始實(shí)行戶籍制度，以便在分割城鄉(xiāng)、制止農(nóng)民自由進(jìn)城就業(yè)。而人民公社制度的出現(xiàn)恰恰解決了國(guó)家的兩難：一是農(nóng)民和農(nóng)村也高度組織化了；二是可能導(dǎo)致徹底消滅各種私有制殘余；三是作為農(nóng)村消費(fèi)場(chǎng)所的家庭的消失，應(yīng)該可能大大降低生產(chǎn)成本；四是在把農(nóng)民就地組織起來(lái)的同時(shí)又實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市單位社會(huì)的保護(hù)。四、人民公社制度的建立與崩潰三、人民公社體制的建立人民公社最初采取了強(qiáng)悍的軍事化、或準(zhǔn)軍事化管理方式，但另一方面生產(chǎn)能力低下、在提供福利保障方面不能望城市單位之項(xiàng)背，其畸形發(fā)達(dá)的統(tǒng)制能力與嚴(yán)重不足的保障能力之間的不協(xié)調(diào)，當(dāng)然不能不迅速帶來(lái)一連串的嚴(yán)重問(wèn)題。在人民公社建立之初，財(cái)產(chǎn)基本上實(shí)行公社公有制，社員除了住房之外，已經(jīng)沒(méi)有任何私有財(cái)產(chǎn)。同時(shí)，公社對(duì)生產(chǎn)和生活實(shí)行高度集中統(tǒng)一。一度實(shí)行工資制加供給制。最后導(dǎo)致了諸如社員積極性下降、公共食堂嚴(yán)重浪費(fèi)、干部因政治原因卷入浮夸風(fēng)等。最后引發(fā)了人民公社會(huì)制度的調(diào)整。四、人民公社制度的建立與崩潰公社體制是全新的政權(quán)組織方式，它的重要功能是使農(nóng)民社會(huì)前所未有的國(guó)家化了，建立了一個(gè)上下垂直，縱向高度集權(quán)的治理體制。首先，通過(guò)生產(chǎn)資料的集體所有，將分散于農(nóng)民之中的經(jīng)濟(jì)權(quán)力集中于政權(quán)組織體系。如果說(shuō)土地改革只是將鄉(xiāng)村的政治統(tǒng)治權(quán)集中于國(guó)家手中，那么，經(jīng)過(guò)集體化建立的公社體制，則將散落于農(nóng)民社會(huì)之中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)力也高度集中在國(guó)家之手。鄉(xiāng)村權(quán)力的集中程度達(dá)到從未有過(guò)的程度。其次，公社體制將所有的農(nóng)村居民都改造為統(tǒng)一的公社社員。這種社員身份沒(méi)有親緣、地緣之分，也弱化了對(duì)家族和地方的認(rèn)同。農(nóng)民作為公社社員，不僅是生產(chǎn)者，同時(shí)也是政權(quán)組織體系的成員，并因此具有國(guó)家身份。四、人民公社制度的建立與崩潰第三，公社體制實(shí)行科層制和標(biāo)準(zhǔn)化管理。公社同時(shí)屬于政權(quán)組織，并統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配，因此按照科層制和標(biāo)準(zhǔn)化加以組織和管理。第四，公社制使農(nóng)村基層政權(quán)的功能大大擴(kuò)展了。公社是一個(gè)無(wú)所不包的組織體系。公社體制的建構(gòu)過(guò)程，也是政權(quán)組織的功能擴(kuò)展過(guò)程。除了政治統(tǒng)治功能以外，還包括組織生產(chǎn)、宣傳教育、社會(huì)服務(wù)等功能。由此在鄉(xiāng)村建構(gòu)起功能性的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。這種權(quán)力網(wǎng)絡(luò)盡管不是正式的國(guó)家政權(quán)組織，卻具有服務(wù)于國(guó)家意志的功能。農(nóng)民更多的是通過(guò)功能性的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)感受到國(guó)家的“在場(chǎng)”。所以，在公社體制下，政權(quán)組織的權(quán)力集中和滲透能力都達(dá)到了從未有過(guò)的程度，國(guó)家終于將離散的鄉(xiāng)土社會(huì)高度整合到政權(quán)體系中來(lái)。四、人民公社制度的建立與崩潰人民公社體制造成了合作化后城鄉(xiāng)隔絕的二元結(jié)構(gòu)進(jìn)一步趨于剛性化，“以鄉(xiāng)補(bǔ)城”，保證了城市工業(yè)化得以順利進(jìn)行，并在最大