由主管主辦向出資人過渡的國有文化企業(yè)管理體制改革,企業(yè)管理論文

由主管主辦向出資人過渡的國有文化企業(yè)管理體制改革,企業(yè)管理論文在我們國家文化領(lǐng)域,從1978年啟動的國家文化體制改革進(jìn)程,業(yè)已從文化事業(yè)領(lǐng)域推進(jìn)到了文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,從微觀管理制度層面推進(jìn)到宏觀管理制度層面。2018年后,中國宏觀文化管理體制改革進(jìn)程已進(jìn)入到行業(yè)主管主辦制度與出資人制度并行的轉(zhuǎn)型過渡階段,構(gòu)成了市場化進(jìn)程對宏觀文化管理體制改革的倒逼機(jī)制。截至2020年年底,全國國有文化企業(yè)共計10852戶,從業(yè)人員113.8萬人,資產(chǎn)總額18210.3億元,實(shí)現(xiàn)營業(yè)總收入9022.2億元,利潤總額877.9億元,凈利潤773.8億元①,構(gòu)成了宏大的規(guī)模效應(yīng),也使得文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對于文化管理體制的依靠程度日益加深,管理文化產(chǎn)業(yè)的難度日益加大。文化體制改革在文化市場和文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域逐步進(jìn)入產(chǎn)權(quán)制度改革的深水區(qū),與國家宏觀制度架構(gòu)相聯(lián)絡(luò)的文化企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理制度問題日益凸現(xiàn)。十八屆三中全會通過的(關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〕提出,完善文化管理體制,推動政部門與其所屬的文化企事業(yè)單位進(jìn)一步理順關(guān)系。建立委和監(jiān)管國有文化資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu),實(shí)行管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向相統(tǒng)一。理順政部門與其所屬文化企事業(yè)單位關(guān)系的關(guān)鍵,在于加快推進(jìn)文化企業(yè)管理體制由主管主辦制度向出資人制度過渡,建立以文化產(chǎn)權(quán)制度為核心的新型文化企業(yè)管理體系。一、主管主辦制度與出資人制度是兩種性質(zhì)不同的管理制度體系新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派以為,任何制度的產(chǎn)生和演進(jìn)都與特定的社會環(huán)境相關(guān),我們國家文化企業(yè)經(jīng)營管理制度的出現(xiàn)及其變遷也正是源于改革開放以來中國社會基礎(chǔ)構(gòu)造的整體變遷。主管主辦制度根植于建國初確立的文化事業(yè)體系。出資人制度的出現(xiàn)則源于我們國家文化市場體系的發(fā)展對于宏觀管理體制改革的要求。兩種制度體系存在于不同的社會環(huán)境,表現(xiàn)出不同的特征。(一)主管主辦制度系由建國初確立的文化事業(yè)體制派生而來主管主辦制度是指從到地方各級按文化類型設(shè)置部、廳、局等行政系統(tǒng)并配備資源分配渠道,對國有文化企事業(yè)單位直接行使管理權(quán)的一種行政管理體系。這一制度根植于建國初期確立的國家計劃體制,具有計劃調(diào)控、管辦一體、行業(yè)循環(huán)的基本特征,總體上依靠于計劃體制所提供的制度合法性和資源行政調(diào)配方式,具有前蘇聯(lián)文化體制形式色彩、計劃體制的初始屬性和科層制行政管理架構(gòu)等三大基本特點(diǎn)。1949年10月,政務(wù)院決定成立政務(wù)院文化教育委員會,省、市同時設(shè)立文教廳(局),建立了行政組織系統(tǒng),直接管理和指揮全國的文化藝術(shù)團(tuán)體、新華通訊社、廣播事業(yè)局、國際新聞局、新聞攝影局等文化類機(jī)構(gòu)。此后,文化行政機(jī)構(gòu)幾經(jīng)調(diào)整,至20世紀(jì)50年代中期構(gòu)成了公有制一統(tǒng)天下的文化行業(yè)系統(tǒng)構(gòu)造和行業(yè)管理、分級負(fù)責(zé)、政兼管的文化管理體制。當(dāng)時的制度設(shè)計者通過政兼管、任命、單位直屬、管辦一體和條塊穿插的制度布置,構(gòu)成了行業(yè)主管主辦制度的基本內(nèi)容,并成為從建國初期到21世紀(jì)初期持續(xù)60年維持我們國家文化行業(yè)運(yùn)行和發(fā)展的基本管理框架。20世紀(jì)80年代以前文化企業(yè)包含于文化事業(yè)之內(nèi),文化主管部門既主管同時又主辦文化企業(yè);20世紀(jì)90年代中期以后,盡管文化企業(yè)逐步從文化事業(yè)體系中獨(dú)立出來,但仍然只是作為與文化事業(yè)單位相區(qū)別的一種文化單位,文化行業(yè)主管部門同時直接對文化企業(yè)行使主管主辦權(quán),這種情形一直持續(xù)到21世紀(jì)初期。(二)出資人制度源于日益成熟的當(dāng)代企業(yè)制度的要求20世紀(jì)80年代后期,市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體制外民營經(jīng)濟(jì)的快速成長,逐步在文化事業(yè)領(lǐng)域之外構(gòu)成了文化市場。隨著文化市場的發(fā)展壯大,催生全國性文化產(chǎn)業(yè)熱潮,一大批具有經(jīng)營性資源的文化單位在國家政策的支持下逐步拓展經(jīng)營性功能,開場由事業(yè)單位、經(jīng)費(fèi)包干的公共事業(yè)體制向事業(yè)單位、企業(yè)化管理的產(chǎn)業(yè)性體制轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代,廣播電視電影、新聞出版、報刊雜志等經(jīng)營性文化單位逐步從國家文化事業(yè)體系中獨(dú)立出來,轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè),組建文化產(chǎn)業(yè)集團(tuán),成為在行業(yè)部門和委宣傳部門管轄下具有相對獨(dú)立性的市場經(jīng)營主體。2005年以后,國家推進(jìn)文化體制改革試點(diǎn),廣播電視、新聞出版、演藝、報刊發(fā)行企業(yè)轉(zhuǎn)企改制的步伐明顯加快,產(chǎn)生了改革和創(chuàng)新文化企業(yè)管理方式的要求,不斷膨脹的文化市場要求根據(jù)契約原則重新確立部門與企業(yè)之間的關(guān)系,根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律管理文化企業(yè),呼喚當(dāng)代企業(yè)制度和出資人制度的改良與完善。國有資產(chǎn)出資人制度則導(dǎo)源于當(dāng)代企業(yè)制度,是當(dāng)代企業(yè)制度向管理領(lǐng)域的延伸。這種管理體制以企業(yè)法人制度為基礎(chǔ),以有限責(zé)任制度為核心,以公司企業(yè)為主要形式,是一種基于產(chǎn)權(quán)清楚明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的當(dāng)代企業(yè)制度之上的宏觀管理架構(gòu)。其制度內(nèi)容主要包括:關(guān)于資產(chǎn)經(jīng)營者的財務(wù)責(zé)任、財務(wù)與績效考核、外部財務(wù)監(jiān)督管理、企業(yè)籌資和投資行為及方式、企業(yè)成本費(fèi)用控制、企業(yè)產(chǎn)權(quán)變動、企業(yè)利潤分配行為、企業(yè)內(nèi)部約束與鼓勵機(jī)制等方面。我們國家學(xué)界經(jīng)過20多年國企改革的探尋求索和總結(jié),在國企改革領(lǐng)域基本達(dá)成改革性制度共鳴,此即是國有資產(chǎn)出資人制度。出資人制度是現(xiàn)前階段與市場經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展進(jìn)程相一致的規(guī)范資產(chǎn)權(quán)益代表、經(jīng)營管理流程、收益共享方式等關(guān)鍵問題的制度布置,在一定程度上是應(yīng)對國企病的有效策略,是針對我們國家國有產(chǎn)權(quán)制度缺陷的一種制度設(shè)計,這在一定程度上也代表了文化企業(yè)管理體制改革的基本方向。(三)主管主辦制度與出資人制度存在性質(zhì)上的差異從性質(zhì)上區(qū)分,主管主辦制度是計劃經(jīng)濟(jì)體制下基于與國有企業(yè)父子關(guān)系的制度布置,出資人制度則是市場經(jīng)濟(jì)體制下基于與企業(yè)法人關(guān)系的制度設(shè)計,具有本質(zhì)上的差異(見表1)?！颈?】從總體上看,主管主辦制度脫胎于傳統(tǒng)的文化事業(yè)體系,是文化行業(yè)制度在政企關(guān)系和政事關(guān)系上的外在表征,政不分、管辦不分、事企不分是其主要特點(diǎn)。出資人制度則根植于當(dāng)代企業(yè)制度,是與企業(yè)之間法人關(guān)系形式的構(gòu)造化表示出,政分工,管辦分離,事企分開和法人關(guān)系化是其主要特征,具體表現(xiàn)出了當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律對文化企業(yè)運(yùn)營形式和管理職能設(shè)置的基本要求。二、由主管主辦制度向出資人制度過渡具體表現(xiàn)出了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略性窗口期的基本要求(一)從主管主辦制度向出資人制度過渡具體表現(xiàn)出了我們國家文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式從計劃體制向市場體制全面轉(zhuǎn)軌的客觀要求文化企業(yè)的管理架構(gòu)為什么要從主管主辦制度過渡到出資人制度?無論是20年來我們國家國企改革的經(jīng)歷體驗(yàn)還是2003年以來國有文化企業(yè)改革的經(jīng)歷體驗(yàn),都給予了比擬明確的答案:。但是,相比于國企改革的進(jìn)程,我們國家文化企業(yè)管理形式的改革轉(zhuǎn)型更具有其特殊性要求,顯得更為緊迫。首先,主管主辦制度在市場經(jīng)濟(jì)體制下存在功能性缺陷,而出資人制度是一種針對這種缺陷的制度布置。與國企改革一樣,文化企業(yè)主管主辦制度同樣具體表現(xiàn)出著與國有企業(yè)的委托代理關(guān)系,且具有特殊性。由于文化企業(yè)被賦予意識形態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)功能的雙重目的,其考評指標(biāo)具有不確定性,難以度量或者存在技術(shù)上的困難,使委托人()的道德風(fēng)險廣泛地存在。即便代理人(企業(yè))做出了很大的業(yè)績,委托人能夠輕易否決或作出較低評價而逃避履約責(zé)任,進(jìn)而毀壞委托代理關(guān)系中固有的權(quán)利與義務(wù)平衡原則,在產(chǎn)權(quán)所有者虛位的特殊環(huán)境下,可能使委托代理關(guān)系蛻變?yōu)閭€人利益關(guān)系。同時,大量的事例證明,無論是在西方還是在中國的國有企業(yè)中,企業(yè)利潤一般都要納入國家財政系統(tǒng)或者由企業(yè)留為發(fā)展基金,詳細(xì)行使委托人職能的行業(yè)部門并非剩余索取權(quán)的真正擁有者,除了存在道德(榮譽(yù))鼓勵機(jī)制外,大多缺乏監(jiān)督代理人的內(nèi)在鼓勵(利益)氣力,因此在理論上,既不能排除委托人(職能部門)監(jiān)督經(jīng)過中的偷懶現(xiàn)象,也不能排除創(chuàng)租、尋租和抽租等時機(jī)主義動機(jī)。出資人制度的設(shè)計,旨在通過解決委托代理鏈條中所有者虛位問題,建立健全基于產(chǎn)權(quán)的鼓勵機(jī)制。作為產(chǎn)權(quán)所有者的通過指定產(chǎn)權(quán)代理人,通過受權(quán)經(jīng)營的方式,劃分產(chǎn)權(quán)所有者與資產(chǎn)經(jīng)營者之間的權(quán)責(zé)界線。將產(chǎn)權(quán)所有者的權(quán)利局限于資產(chǎn)收益、投資預(yù)算、資產(chǎn)處分和薪酬分配等四個方面,將經(jīng)營權(quán)相對完好地授予經(jīng)營層。出資人制度能夠知足劃分企業(yè)、決策層經(jīng)營層之間的權(quán)責(zé)的現(xiàn)實(shí)需求,因而,是一種針對文化企業(yè)權(quán)責(zé)不分、鼓勵機(jī)制缺乏等問題的有效應(yīng)對策略。其次,文化企業(yè)主管主辦制度的兩層架構(gòu)不利于文化市場產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的多元化發(fā)展,出資人制度有利于促進(jìn)產(chǎn)權(quán)的交易、知足混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。文化企業(yè)主管主辦制度是一種兩層架構(gòu),即文化管理部門作為國家代表直接行使國有文化企業(yè)的管理權(quán),兩者之間不存在中間層。由于上級主管部門具有公法人特征,即便是多元化的股份構(gòu)造,其他股東很難與帶有公法人色彩的主管部門討價還價,上級主管部門對文化企業(yè)的優(yōu)勢地位使其他戰(zhàn)略合作者望而卻步,不利于文化企業(yè)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的多元化發(fā)展。出資人制度能夠從體制和機(jī)制上割斷主管部門對文化企業(yè)的直接行政干涉,將雙方的關(guān)系契約化、法定化和透明化。由于出資人制度產(chǎn)生的這種機(jī)制隔離恰能知足我們國家文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域遏制行政過度干涉、培育市場主體的現(xiàn)實(shí)需求,因而,能夠?qū)Ξ?dāng)代文化市場的構(gòu)成產(chǎn)生正向的鼓勵效應(yīng)。(二)我們國家文化市場構(gòu)造升級的現(xiàn)實(shí)壓力要求深化文化企業(yè)管理體制改革首先,經(jīng)過20多年的持續(xù)增長,我們國家文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)從需求驅(qū)動階段進(jìn)入到創(chuàng)新驅(qū)動階段,要求建立以出資人制度為基礎(chǔ)的當(dāng)代文化市場管理體系。實(shí)際調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,我們國家文化產(chǎn)品生產(chǎn)已基本結(jié)束整體性短缺狀態(tài),在部分領(lǐng)域出現(xiàn)過剩,如此圖書出版、主題公園、影視基地、動漫園區(qū)、網(wǎng)絡(luò)游戲、電影和電視劇生產(chǎn)等。統(tǒng)計顯示,2018年中國已經(jīng)超過日本成為世界第一動漫生產(chǎn)大國(主要指時長),但產(chǎn)值僅有780.8億元人民幣(日本為2000億美元)②。造成這種產(chǎn)量過剩、效益不高的深層次原因,是與市場的邊界不清,深度參與市場使市場配置資源的功能弱化,為大量低端重復(fù)性生產(chǎn)留下了制度縫隙。如全國有2000余個各種文化產(chǎn)業(yè)園,一些園區(qū)對于入園企業(yè)給予3年財政補(bǔ)貼的優(yōu)惠,導(dǎo)致一些動漫企業(yè)在不同園區(qū)之間進(jìn)行留鳥式遷徙。我們國家文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的變化,構(gòu)成對建立當(dāng)代文化市場體系的倒逼機(jī)制,要求調(diào)整以生產(chǎn)管理為基礎(chǔ)、以行業(yè)管理為中心的傳統(tǒng)科層型管理形式,建立以市場化資源配置為基礎(chǔ)、以產(chǎn)權(quán)管理為中心的當(dāng)代產(chǎn)業(yè)型管理形式。其次,文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)從單一業(yè)態(tài)向復(fù)合業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型,且已超越文化行業(yè)部門管理的職能范圍,成為一種高度市場化和社會化的事務(wù),需要建立以市場為主體的資源配置機(jī)制。21世紀(jì)以前,文化產(chǎn)業(yè)的基本業(yè)態(tài)大都是單一業(yè)態(tài),如此圖書報刊出版發(fā)行、影視拍攝制作、舞臺藝術(shù)演出等,這種單一產(chǎn)業(yè)鏈隨著當(dāng)下文化市場構(gòu)造由賣方市場向買方市場的轉(zhuǎn)型日益遭碰到發(fā)展通道的瓶頸。由新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)當(dāng)代化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化所釋放的構(gòu)造生產(chǎn)力,由文化體制改革所釋放的制度生產(chǎn)力以及由文化與科技融合所釋放的要素生產(chǎn)力,極大地拓展了文化市場的總體容量,為文化產(chǎn)業(yè)提供了廣闊的發(fā)展空間,并推動文化產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)發(fā)展,構(gòu)成文化產(chǎn)業(yè)的新型復(fù)合業(yè)態(tài)。在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大潮中,凡不能實(shí)現(xiàn)快速轉(zhuǎn)型并緊跟發(fā)展趨勢的文化企業(yè),將難逃邊緣化并被淘汰出局的命運(yùn)。因而,文化行業(yè)須牢牢把握這一歷史性機(jī)遇,完善以出資人制度為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)管理體制。第三,正是由于主管主辦制度在市場經(jīng)濟(jì)體制下功能性缺陷的存在,在出資人制度尚未建立的過渡期,導(dǎo)致了我們國家國有文化企業(yè)發(fā)展拐點(diǎn)的提早到來,構(gòu)成對宏觀管理體制改革的倒逼機(jī)制。2020年,全國國有文化企業(yè)虧損面為36.2%,比上年增長1個百分點(diǎn)。在地方文化企業(yè)中,文化信息傳輸服務(wù)、文化創(chuàng)意和設(shè)計服務(wù)、新聞出版發(fā)行服務(wù)、廣播電視電影服務(wù)、工藝美術(shù)品的生產(chǎn)5個大類的虧損面相對2018年繼續(xù)上升,分別上升了8.8、1.6、1.4、1.3、0.1個百分點(diǎn)(見表2)【表2】(三)由主管主辦制度向出資人制度過渡符合當(dāng)下深化文化管理體制改革的方向我們國家當(dāng)下文化體制作為文化戰(zhàn)線在建國后的延伸,萌發(fā)于戰(zhàn)爭年代。這種建立于戰(zhàn)爭年代的文化管理體制具有高度統(tǒng)一的社會發(fā)動型體制特征,它能夠快速發(fā)動各種資源、激發(fā)全體社會成員的氣力來實(shí)現(xiàn)社會文化建設(shè)目的。但是,高度統(tǒng)一的文化體制具體表現(xiàn)出為一種半封閉行業(yè)制度,存在制度僵化等問題。出資人制度確實(shí)立,能夠解決行業(yè)制度的封閉性問題,借助于市場配置資源的決定性作用,促進(jìn)文化管理體系的相對開放,進(jìn)而到達(dá)優(yōu)化我們國家文化行業(yè)管理制度的改革目的。三、在認(rèn)識和尊重文化企業(yè)特殊性的基礎(chǔ)上推進(jìn)國有文化企業(yè)管理體制的改革轉(zhuǎn)型(一)認(rèn)識國有文化企業(yè)管理從主管主辦制度向出資人制度過渡的特殊性相比于一般生產(chǎn)性國有企業(yè)從主管主辦制度向出資人制度的轉(zhuǎn)型經(jīng)過,國有文化企業(yè)管理體制的改革轉(zhuǎn)型更具特殊性和復(fù)雜性。主要具體表現(xiàn)出在:1.文化企業(yè)與一般生產(chǎn)性企業(yè)不同,意識形態(tài)安全功能是委托代理鏈條中的關(guān)鍵一環(huán)當(dāng)前,經(jīng)濟(jì)學(xué)界和文化學(xué)界的一個重要觀點(diǎn)以為,重要國有文化企業(yè)和文化企業(yè)中的國有資產(chǎn)不僅具有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的經(jīng)濟(jì)價值,同時具有國家文化組織構(gòu)造和國家意識形態(tài)管理架構(gòu)中的工具性價值。國有文化企業(yè)和文化企業(yè)中的國有資產(chǎn)承載了意識形態(tài)安全功能。在實(shí)際管理與運(yùn)營經(jīng)過中,我們國家對一般生產(chǎn)性企業(yè)中國有資產(chǎn)的管理僅限定管資產(chǎn)的保值增值,由此引申出對相關(guān)管理人員、資產(chǎn)事務(wù)的管理。而國家對國有文化企業(yè)的管理權(quán)明確規(guī)定為管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向,華而不實(shí),管導(dǎo)向集中具體表現(xiàn)出了國家意識形態(tài)安全的內(nèi)在要求。國有文化企業(yè)和文化企業(yè)中的國有資產(chǎn)被納入到國家政治構(gòu)造與意識形態(tài)的管理體系中。重要國有文化企業(yè)和國有文化資產(chǎn)是國家直接介入掌控和引導(dǎo)社會意識形態(tài)的重要渠道。在將來20-30年內(nèi),意識形態(tài)的競爭和國家文化軟實(shí)力的競爭仍然是我們國家文化建設(shè)和政治文明建設(shè)的主線。重要國有文化企業(yè)和文化資產(chǎn)是國家在文化軟實(shí)力與意識形態(tài)競爭中發(fā)揮作用的氣力聚合點(diǎn)。2.文化企業(yè)的運(yùn)營環(huán)境不同于一般生產(chǎn)性企業(yè),必須面臨多部門共同監(jiān)管的環(huán)境隨著1990年代國家經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)性行業(yè)部門改革的完成,一般國有生產(chǎn)性企業(yè)與之間建立起新型的政企關(guān)系,國有企業(yè)的出資人代表國資委是生產(chǎn)性國有企業(yè)的全權(quán)出資人代表,具有人格化和法人化特點(diǎn)。但文化企業(yè)的出資人代表事實(shí)上分散在文化、廣電出版、財政等部門,不同管理事務(wù)對應(yīng)不同的部門,本質(zhì)上是一個集合體,不管是2018年文化企業(yè)管理制度改革之前還是改革之后,任何一個部門都難以作為文化企業(yè)的全權(quán)出資人代表,難以構(gòu)成人格化的特點(diǎn)。因而,相比于一般生產(chǎn)性國有企業(yè)從主管主辦制度向出資人制度的過渡,國有文化企業(yè)的改革更具復(fù)雜性。一般生產(chǎn)性國有企業(yè)的管理體制改革是在撤銷了其上級行政主管部門的環(huán)境下施行的過渡轉(zhuǎn)型,國有企業(yè)管理體制的改革與管理機(jī)構(gòu)的改革相配套。但國有文化企業(yè)的改革窘境是下動上不動,即在維持現(xiàn)有主管部門格局不變的情況下,又增設(shè)文資辦作為文化企業(yè)國有資產(chǎn)的出資人代表,這必然牽涉文資辦與其他文化主管部門及國資委之間的關(guān)系,使當(dāng)下我們國家文化企業(yè)主管主辦制度向出資人制度轉(zhuǎn)型過渡面臨更為復(fù)雜的環(huán)境。改革者必須通過頂層設(shè)計將出資人的管理職能嵌入現(xiàn)有管理體制之中,這就要求深切進(jìn)入研究和準(zhǔn)確把握過渡的策略與途徑。筆者通過對湖北省直屬文化企業(yè)的調(diào)查發(fā)現(xiàn),文化企業(yè)大多是20世紀(jì)80年代由文化行政機(jī)構(gòu)或文化行業(yè)開創(chuàng)辦理,與文化行業(yè)部門存在著天然的歷史與利益聯(lián)絡(luò)(見表3)?！颈?】主管主辦制度不適應(yīng)經(jīng)營性文化企業(yè)的管理框架的內(nèi)在邏輯是:事業(yè)性行政管理系統(tǒng)與經(jīng)營性文化企業(yè)鼓勵機(jī)制不配套。例如,在行業(yè)主管主辦環(huán)境下,國有文化企業(yè)主要負(fù)責(zé)人主要由行業(yè)部門商組織人事部門考察任命,副職由主管部門提名,并報組織人事部門任命。主要負(fù)責(zé)人對主管部門和組織部門負(fù)責(zé),若干名副職也向委派他們的主管部門和組織部門負(fù)責(zé),正職難以管理副職。企業(yè)內(nèi)部政令不一、摩擦系數(shù)增大。企業(yè)經(jīng)營業(yè)績由多個部門考核,標(biāo)準(zhǔn)不一、認(rèn)定困難,產(chǎn)權(quán)所有人缺位,缺乏必要的鼓勵約束機(jī)制,誰都負(fù)責(zé)實(shí)際上誰都不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象不同程度地存在。3.文化企業(yè)管理與一般生產(chǎn)性企業(yè)管理不同,其績效考評指標(biāo)體系更復(fù)雜且具有較大的彈性無論是物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域還是文化生產(chǎn)領(lǐng)域,委托代理關(guān)系得以建立,都要基于所有者對經(jīng)營者的業(yè)績考核。業(yè)績評價是衡量經(jīng)營者對企業(yè)奉獻(xiàn)的尺子,也是建立委托代理關(guān)系的基礎(chǔ)。近年來,國有文化企業(yè)改革經(jīng)過中出現(xiàn)的內(nèi)部人控制、鼓勵缺乏、效率低下和國有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象的深層次原因,是長期沒有能建立相應(yīng)可量化的績效評價機(jī)制,鼓勵機(jī)制不健全。20多年來,伴隨著我們國家文化體制改革進(jìn)程,國家開場重新建構(gòu)委托人與代理人之間的關(guān)系,盡管國家作為所有者不斷向經(jīng)營層讓渡管理與經(jīng)營權(quán),讓渡的權(quán)利越來越多,但是也沒有因而而明顯提升文化企業(yè)的經(jīng)營績效,相反由國家向文化企業(yè)讓渡的權(quán)利越來越成為便宜投票權(quán)。個中原因,是由于大多管理部門和文化企業(yè)都沒有能夠建立起科學(xué)的業(yè)績評價體系,不能構(gòu)成評估、考核的管理基礎(chǔ),因此也難以建立起監(jiān)督鼓勵機(jī)制。相比于物質(zhì)生產(chǎn)部門,文化生產(chǎn)部門確實(shí)存在評價鼓勵的技術(shù)性困難。建國以來,我們國家對于文化生產(chǎn)部門一直奉行文化傳承工具、意識形態(tài)載體和經(jīng)濟(jì)載體三重目的的定位,造成了文化部門管理構(gòu)造中的功能性沖突,如文化生產(chǎn)部門作為經(jīng)濟(jì)載體具有營利性目的,這一目的要求確保國有資產(chǎn)的保值增值;作為文化傳承與意識形態(tài)工具具有公益性目的,這一目的要求確保國有資產(chǎn)的使用要符合國家利益和社會公共利益。營利性目的要求利潤最大化,社會性和公益性目的要求社會效益最大化,在資源定量的前提下往往存在內(nèi)在的張力與沖突。從全國的實(shí)際情況來看,當(dāng)前仍然沒有探尋求索出一套各方都認(rèn)同的評價指標(biāo)體系,因而也就難以構(gòu)成比擬科學(xué)的評價鼓勵機(jī)制。基于這一現(xiàn)實(shí),文化生產(chǎn)部門的績效評價體系,宜采用出資人與文化管理部門的分權(quán)設(shè)計,即,文資辦作為出資人代表考核其營利性目的,確保國有文化資產(chǎn)保值增值;文化管理部門以社會公共利益為基準(zhǔn)考核其公共性目的,并享有監(jiān)督權(quán)和評價權(quán)。4.與一般物質(zhì)生產(chǎn)部門不同,行業(yè)體制導(dǎo)致了文化企業(yè)的行政性壟斷在計劃經(jīng)濟(jì)下確立的文化、廣電、出版、報刊、電影等行業(yè)都有主管部門,按條塊進(jìn)行管理。這些行業(yè)大都不同于物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域的自然壟斷行業(yè)或者資源壟斷行業(yè),而是行政性壟斷行業(yè)。在這些行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈中,其上游和主要環(huán)節(jié)被法律法規(guī)嚴(yán)格控制進(jìn)入。這種狀況使文化企業(yè)具有復(fù)雜的樹狀產(chǎn)權(quán)構(gòu)造。我們國家學(xué)界將文化行業(yè)的資產(chǎn)管理形式歸納為:⑤(1)委托人與代理人關(guān)系的唯一不可替代性。每一個層級的委托人與代理人不是通過競爭選擇,而是被行政從屬關(guān)系強(qiáng)行鎖定;(2)鼓勵約束機(jī)制行政化。由于是委托代理主體,重視對政治和社會等因素的考量,這就導(dǎo)致委托人對代理人的鼓勵約束機(jī)制凸現(xiàn)行政化色彩;(3)對國有資產(chǎn)經(jīng)營盈利的關(guān)注度較低。作為委托代理關(guān)系人的是各級,對的考核目的不僅包括經(jīng)濟(jì)效益目的,同時包含了社會公共性目的,在一定程度上,對社會目的的關(guān)注可能更高層次,而對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的關(guān)注程度遠(yuǎn)不如一般股東。5.與一般物質(zhì)生產(chǎn)企業(yè)相比,文化企業(yè)大多為人力密集型企業(yè),市場競爭力不強(qiáng)我們國家文化企業(yè)成本高、效率低、競爭力不強(qiáng),在全球文化企業(yè)排序中,中國的文化企業(yè)幾乎進(jìn)不了世界50強(qiáng),這與中國經(jīng)濟(jì)大國的地位極不相符。造成這種現(xiàn)象主要源于下面三個原因。一是文化企業(yè)的技術(shù)邊緣化劣勢,大多數(shù)文化企業(yè)為人力密集型企業(yè),難以跟上技術(shù)創(chuàng)新的步伐,也自然難以享受由技術(shù)創(chuàng)新所帶來的生產(chǎn)效率大幅提升的時機(jī)。二是由于行業(yè)體制的慣性和計劃體制管理形式,單位辦社會,文化單位(企業(yè))內(nèi)化了很多外部性社會成本。三是文化企業(yè)改革的步伐滯后,文化企業(yè)內(nèi)部機(jī)制和外部體制并沒有緊隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐,體制變遷滯后于資源配置方式的變遷,管理構(gòu)造未按市場經(jīng)濟(jì)的基本要求進(jìn)行調(diào)整。國有文化企業(yè)的高成本和低效率,必然帶來市場競爭力的缺乏。(二)國有文化企業(yè)管理由主管主辦制度向出資人制度過渡的方向與途徑首先,國有文化資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的實(shí)體化、法人化和人格化代表了文化企業(yè)管理制度創(chuàng)新的方向。要實(shí)現(xiàn)由十七屆六中全會確立、十八屆三中全會進(jìn)一步明確的管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向相結(jié)合的國有文化資產(chǎn)管理體制,必須進(jìn)一步理順和文化企業(yè)的關(guān)系,核心是要從計劃體制下的父子關(guān)系演進(jìn)為市場體制基礎(chǔ)上的法人關(guān)系。與企業(yè)之間的法人關(guān)系必須基于下面三個前提:國有文化企業(yè)建立法人治理構(gòu)造,成為相對獨(dú)立的市場主體;國有文化資產(chǎn)所有者及其代理人是人格化法人主體,具有處置資產(chǎn)收益或承當(dāng)資產(chǎn)虧損的能力;具有明確界定所有者及其代理人與文化企業(yè)之間權(quán)利與義務(wù)的制度體系與管理流程?；谶@種思路,管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向相結(jié)合的管理體制對應(yīng)的是國有資產(chǎn)出資人或國有資產(chǎn)所有者的法人化主體。作為這種法人化主體的所有者或者出資人對于文化企業(yè)的權(quán)利,是建立在資產(chǎn)所有權(quán)之上的股東權(quán)及其由股東權(quán)派生而來的人事聘任權(quán)、重大事項處置權(quán)和戰(zhàn)略方向決策權(quán)。第二,科學(xué)界定文資辦與其他文化主管部門的關(guān)系及權(quán)責(zé)界線,完善文資辦作為特設(shè)機(jī)構(gòu)的形式。2018年10月,同意由財政部代表履行文化企業(yè)國有資產(chǎn)出資人的職責(zé)。2018年7月,文化體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)成立文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組,并設(shè)立文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為詳細(xì)執(zhí)行機(jī)構(gòu),掛靠財政部(簡稱文資辦),詳細(xì)履行文化企業(yè)的出資人職責(zé)。這就對于文資辦的機(jī)構(gòu)職能提出了獨(dú)立化和法人化的要求。獨(dú)立化的法律內(nèi)涵是,假如文資辦作為企業(yè)的股東是運(yùn)發(fā)動角色,則不應(yīng)同時兼有部門的公共管理職能,不再是行使國家公共權(quán)利的裁判員,進(jìn)而使所有者即股東實(shí)現(xiàn)獨(dú)立化。法人化的法律內(nèi)涵是,文資辦須具有獨(dú)立的法人主體身份,有能力獨(dú)立承當(dāng)法律義務(wù)、法律責(zé)任,同時享有法定權(quán)利,有能力運(yùn)用市場化的機(jī)制與手段行使國有資產(chǎn)出資人代表的職責(zé),這就要求國有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)要區(qū)別于一般行政機(jī)關(guān),作為相對獨(dú)立的特設(shè)機(jī)構(gòu)而存在。但必須指出的是,文資辦的設(shè)立,并不是某個行業(yè)部門改組或者合并而成,而是在諸多主管部門之外增設(shè)了一個專門的國有文化資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu),這使文資辦與其他行業(yè)主管部門之間構(gòu)成了新的職能穿插,因而,必須明確界定文資辦與其他行業(yè)主管部門之間的關(guān)系及權(quán)責(zé)界線。文資辦假如在作為企業(yè)股東的同時又兼具國家管理部門的職能,則易出現(xiàn)國家公共權(quán)利與股東權(quán)利相混淆的現(xiàn)象,進(jìn)而使國有資產(chǎn)出資人或國有資產(chǎn)所有者最終無法獨(dú)立化和法人化。這就要求國有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)無論從組織建設(shè)還是工作機(jī)制上,都必須使文資辦和其他文化管理部門的社會公共管理職能相區(qū)分,由此建立文資辦的管理邊界?？蓪⑿袠I(yè)管理、市場監(jiān)管、社會效益評價和發(fā)展規(guī)劃等社會公共管理職能歸于其他文化管理部門;將國有文化企業(yè)預(yù)決算管理職能歸于財政部門,由此建立以文資辦為基礎(chǔ)和核心的分工協(xié)作體制。第三,設(shè)定文資辦與企業(yè)之間的權(quán)責(zé)界線,保證文化企業(yè)相對獨(dú)立和完好的經(jīng)